La reforma constitucional de 1910. Constantes institucionales, consensos y nuevas reglas^*

The Constitutional Reform of 1910. Institutional Constants, Consensuses and New Rules

Javier Duque Daza^**

^*Artículo de reflexión derivado de investigación sobre el cambio institucional en Colombia.
^**PhD. en Ciencia Política de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Flacso, México. Profesor investigador de la Universidad del Valle, Colombia. Sus áreas de trabajo son las instituciones, los partidos políticos, las elecciones y la calidad de la democracia. Correo electrónico: jduqued86@hotmail.com.

Recibido: 20/07/10, Aprobado evaluador interno: 11/09/10,Aprobado evaluador externo: 18/10/10.

Resumen

El artículo analiza el cambio institucional de 1910 en Colombia. El argumento central es que se trata de un cambio de reglas de tipo continuo, sobre la base de algunas constantes históricas (el presidencialismo, el bicaméralisme, el origen mixto del Congreso de la República, la ciudadanía limitada y la ausencia del control constitucional en primera instancia), algunos consensos surgidos desde 1886 (el paso de los estados a los departamentos y la definición confesional del Estado) y nuevas reglas (moderación del presidencialismo, cambios electorales, control constitucional y la ampliación relativa de la ciudadanía política). Constituyó un caso de cambio en la modalidad de aprendizajes y de acuerdos de parte de los actores con mayor poder para generar un escenario con menos conflicto potencial. Consta de tres apartados. El primero compara la reforma con la antecedente Constitución de 1886, en sus modalidades y características. El segundo aborda la reforma de 1910, sus características, modalidad y efectos sobre el entramado institucional de la época. Finalmente, se presentan las conclusiones.

Palabras clave autor: cambio institucional, instituciones, actores, ciudadanía.

Palabras clave descriptor: Ciencia política, constitución, historia constitucional, Colombia, análisis cualitativo, análisis documental.

Abstract

The article analyzes the institutional change of 1910 in Colombia. The central argument is that it is a question some consensuses as a change of rules of constant type, on the base of some historical constants (the presidential goverment, the mixed origin of the Congress of the Republic, the limited citizenship and the absence of the constitutional control in the first instance), arisen from 1886 (the step of the States to the Departments and the denominational definition of the State) and new rules (moderation of the presidential goverment, electoral changes, constitutional control and the relative extension of the political citizenship). It constituted a case of change in the modality of learnings and of agreements on behalf of the actors with major power, to generate a scene with fewer potential conflict. It consists of three paragraphs. The first one compares the reform with the Constitution of 1886, in his modalities and characteristics. The second one approaches the reform of 1910, his characteristics, modality and effects on the institutional studding of the epoch. Finally, present the conclusions.

Key words author: Institutional Change, Institutions, Actors, Citizenship.

Key words plus: Political science, Constitutions, Constitutional history, Colombia, Qualitative analysis, Documentary analysis.

SICI: 0122-4409(201106)16:1<185:LRCONS>2.0.TX;2-K

Introducción

Las instituciones políticas son el resultado de procesos históricos concretos que tienen lugar en un tiempo y espacio determinados. Estas no operan en el vacío, son producto de las relaciones concretas de poder, de negociaciones y/o confrontaciones entre diversos actores. Son las relaciones de poder presentes en un contexto determinado las que determinan los cambios institucionales, su contenido y alcances¹.

Con frecuencia, las instituciones expresan el traslapamiento de diversas lógicas, producto de reglas surgidas en momentos históricos diferentes, de lo cual resultan con frecuencia arreglos institucionales contradictorios y, en ocasiones, conflictivos (Orren y Skowronek, 1999). Los arreglos entre actores que se condensan en normas comportan efectos distributivos y son las relaciones y asimetrías de poder las que inciden en determinar lo que cambia y cómo cambia. Quien tenga más poder puede mantener el equilibrio existente o modificarlo, de forma que sirva para mantenerlo o incrementarlo. En tal sentido, las propuestas de cambio por parte de actores menos poderosos suele ser menos frecuente y, cuando se presentan, corren el riesgo de su fracaso. No obstante, en determinadas condiciones históricas, aún los actores con mayor poder y mejor posicionamiento ceden y acuerdan la realización de reformas con otros actores con menor poder. El posicionamiento de los actores se realiza en situaciones concretas, las cuales pueden presionar modificaciones en las actitudes y conducir al establecimiento de cambios que, en otras condiciones, no se realizarían. Estas son las denominadas coyunturas críticas. Es decir, situaciones especial o potencialmente conflictivas que generan cambios, en la mayoría de los casos, con un sentido de inclusión de actores marginados o parcialmente excluidos.

De acuerdo con las interacciones entre los actores y el tipo de escenario, se pueden diferenciar modalidades del cambio institucional. En nuestro caso, nos interesan especialmente tres:

• Situaciones de coyuntura critica : este tipo de situaciones constituyen momentos de alta tensión social y política y de retos para los arreglos institucionales vigentes. Las coyunturas críticas se configuran cuando los actores políticos posicionados en condiciones favorables para sus intereses se ven enfrentados a retos que no pueden eludir sin generar cambios en las reglas de juego (Collier y Collier, 1991). Se presenta una conjunción de determinadas fuerzas sociales y políticas que presionan por el cambio y los actores con mayores cuotas de poder actúan como una de las partes en las negociaciones y acuerdos. Debido a las presiones cambiantes, estas situaciones pueden generar innovaciones institucionales, nuevos arreglos, nuevos pactos o cambios importantes que, siguiendo una tradición constitucional, agregan modificaciones a instituciones preexistentes sin transformaciones sustanciales.
• Situaciones de fuerza suficiente: cuando un actor o una coalición de actores mayoritarios plantean la iniciativa de cambio y, en virtud de su mayor concentración de poder institucionalizado imponen el cambio por las vías normativas, se crea una situación de imposición de fuerza. Dado un marco institucional determinado, algunos actores con capacidad de presión y decisión, de fuerza suficiente, para utilizar la expresión de S. Krasner (1984), llegan a la conclusión de que un cambio del marco institucional va a procurarles mayores ventajas personales o colectivas. En estos casos, los cambios institucionales expresan la visión e intereses de los actores, por lo regular un conjunto de actores, de una coalición de intereses sobre otra. Por su naturaleza estratégica, no necesariamente se espera de ellos el beneficio colectivo y la estabilidad. Es por esto que los procesos de reformas que puedan amenazar las bases del equilibrio del poder corren el riesgo de quedarse en ejercicios formales o ser bloqueados por diversas resistencias de los sectores mayoritarios. Aunque los actores minoritarios impulsen reformas incluyentes, democratizantes o de apertura, en situaciones en las cuales los actores mayoritarios imponen su posición, bloqueando las reformas, las instituciones se mantienen sin cambio (Costafreda, 2004).
• través del aprendizaje y negociaciones entre actores: en la dinámica de interacción de los actores políticos, estos aprenden de su propia experiencia y de las de otros. En tales casos, se pueden presentar reformulaciones que, si bien involucran visiones alternativas y en ocasiones opuestas sobre la política, pueden generar un proceso político que permite resolver las diferencias y concertar nuevas reglas de juego, que son asumidas como beneficiosas para las organizaciones políticas que los impulsan. En muchos casos, se orientan a un mejor posicionamiento en los escenarios de la competencia política (Peters, 1999).

Estas tres modalidades del cambio institucional se ilustran en el siguiente gráfico:

Por otra parte, se pueden diferenciar las modalidades del cambio institucional, según su carácter (continuidad/discontinuidad) y sus ritmos (moderado y volátil).

Las transformaciones de tipo continuo, adaptativo o incremental se presentan cuando tienen lugar de acuerdo con las normas de transformación previstos por el sistema o por sus componentes e implican cambios parciales, manteniendo una matriz de reglas cimentadas. Las de tipo discontinuo y radical suponen una ruptura respecto a las reglas de autotransformación y la introducción de criterios nuevos no establecidos, dándose cambios más profundos (Morlino, 1985). Una buena imagen de las instituciones y de su cambio, con el predominio del cambio continuo, la presenta Both Rothstein cuando señala que las instituciones se parecen a un arrecife de corales con niveles superpuestos, lo cual implica que, durante varios periodos, diversos actores con intereses determinados adoptan instituciones teniendo como sustrato el sistema preexistente (Rothstein, 1992). Esto significa que las instituciones son duraderas y no cambian de forma drástica al ritmo de las dinámicas de poder y de los intereses de los actores que en un determinado momento concentran mayores cuotas de poder. Aunque presentan cambios, estos suelen ser parciales y van generando un "acumulado" de reglas en muchos casos contradictorias.

En esta perspectiva, cabe destacar, entonces, que en el cambio más frecuente, el continuo, suele implicar la presencia de reglas constantes, que se mantienen en el tiempo, y otras nuevas, que generan consensos y se van consolidando. Así mismo, otras que son más volátiles y se modifican con relativa frecuencia.

A partir de estas consideraciones, en el presente texto, se analiza el cambio institucional de 1910 en Colombia. El argumento central es que se trata de un cambio de reglas de tipo continuo, sobre la base de algunas constantes históricas (el presidencialismo, el bicameralismo, el origen mixto del Congreso de la República, la ciudadanía limitada y la ausencia del control constitucional en primera instancia), algunos consensos surgidos desde 1886 (el paso de los estados a los departamentos y la definición confesional del Estado) y nuevas reglas (moderación del presidencialismo, cambios electorales, control constitucional y la ampliación relativa de la ciudadanía política). Constituyó un caso de cambio en la modalidad de aprendizajes y de acuerdos de parte de los actores con mayor poder para generar un escenario con menos conflicto potencial. Respecto a los cambios que le antecedieron y que condujeron a sendas constituciones a través de la fuerza suficiente (1863 y 1886), como el producto de la voluntad de los vencedores en guerras civiles, la reforma de 1910 expresó el acuerdo en tiempos de paz, aunque potencialmente conflictivos. Se pasó de "cartas de batalla" a una "carta para la paz".

Dos formas de hacer las cosas: la fuerza suficiente (1886) y la negociación refrendada (1910)

Una diferencia sustancial entre la Constitución de 1886 y la que resultó del cambio en 1910 se refiere a la modalidad del cambio. La primera implicó una condición de fuerza suficiente de los actores en el poder que impusieron la nueva carta, fue el producto de la imposición de los vencedores. En 1910, se generó una dinámica de mayor negociación que expresó cierto aprendizaje de los actores políticos relevantes y expresó una negociación entre actores, en posiciones asimétricas.

La fuerza suficiente del proceso de la Constitución de 1886 combinó la presencia de un gobierno unificado con mayorías en el legislativo, un cuerpo de delegatarios constituyentes controlado en su proceso de selección por el presidente Rafael Núñez (un caso histórico de transmutación de militancia partidista) y el papel central de Miguel Antonio Caro, cuyo proyecto de constitución fue incorporado casi en su totalidad al texto final.

En el lustro anterior a la promulgación de la Constitución de 1886, se configuró un nuevo escenario político que la hará posible. En 1880, ganó por primera vez la presidencia de la república Rafael Núñez, mediante el sistema de elección a través de delegatarios². Para entonces, su militancia era liberal. Existía un bipartidismo con cierta fluidez de los partidos Liberal y Conservador. El escenario partidista estaba conformado por los liberales (radicales), los conservadores y los independientes (liberales seguidores de Núñez) (Melo, 1989). Desde este año, empiezan a entroncar su vida política Rafael Núñez y Miguel Antonio Caro, quien fue nombrado director de la Biblioteca Nacional por el presidente y, posteriormente, será protagonista central de la nueva constitución política, vicepresidente de Núñez y presidente de la república (1892-1898).

En 1884, Núñez fue elegido de nuevo para la presidencia, sin el apoyo de los liberales radicales, pero con un gobierno unificado, dadas las mayorías de los liberales independientes y el apoyo de los conservadores³ (en el interregno 1882-1884, Núñez fue el segundo designado a la presidencia). Con su posesión tardía, Núñez intentó conformar una coalición mayoritaria, incluyendo a radicales y a conservadores, lo cual fracasó. En un ambiente polarizado y tras diversos antecedentes de fraudes electorales durante la hegemonía liberal, y luego con los inicios de la dominación conservadora, las nuevas elecciones condujeron al inicio de acciones bélicas de parte de los radicales y algunos conservadores en el estado de Santander. Tras intentos frustrados de apaciguamiento, la guerra civil se inició. Luego de diez meses de enfrentamientos, los liberales radicales fueron derrotados y, con ello, se puso fin a la vigencia de la constitución liberal de 1863. Tras décadas largas de numerosos conflictos y con el propósito de establecer "orden y ley", la nueva constitución surgirá como imposición de los ganadores. Todavía "entre el humo de los combatientes", como lo expresara Carlos E. Restrepo (1972), la fuerza suficiente de parte del gobierno unificado y fortalecido se expresó en un doble sentido: el apoyo de los estados y la composición mayoritaria a favor del presidente en el Congreso de la República. Ambas coadyuvarán a la imposición de la nueva carta, voluntad de los vencedores.

Ganada la guerra, y ante la necesidad e interés de promulgar nuevas reglas de juego por parte de los actores en el poder que reemplazaran la Constitución de 1863, la cuestión del cómo hacerlo se resolvió por la vía del desconocimiento de la normatividad existente y la imposición de la forma más conveniente para los ganadores. La Constitución de los Estados Unidos de Colombia de 1863 había establecido dos formas posibles para modificarla: si era solicitada por la mayoría de las legislaturas de los estados, que luego debía discutir y aprobar en ambas cámaras los cambios y ratificarlos de forma unánime por el Senado de plenipotenciarios, teniendo cada estado un diputado. O convocando una convención por parte del Congreso, a solicitud de la totalidad de las legislaturas de los estados (Constitución Política de Estados Unidos de Colombia, art. 92). A través de las reglas existentes, era muy poco probable el cambio constitucional. El "cierre" establecido por los liberales radicales en 1863 representaba en realidad un bloqueo a cualquier intento de cambio. A partir del dominio de los diversos escenarios del poder político por parte de los vencedores, se impuso su voluntad estableciendo una forma de cambio no contemplada constitucionalmente. Se generó, así, una ruptura, con un cambio discontinuo, con un quiebre de la institucionalidad vigente. En condición de fuerza suficiente, el presidente Núñez convocó a un colectivo que aseguraba sin dudas la aprobación de una propuesta de origen gubernamental. Se acudió a la figura de un Congreso de Delegatarios, cuya composición sería la de dos representantes de cada estado, uno independiente y otro conservador, los cuales serían nombrados por sus jefes civiles y militares nombrados por Núñez. Estos designaron como delegatarios a quienes fueron señalados por el propio presidente. Este colectivo sería denominado Consejo Nacional Constituyente. Con la convocatoria, se mantuvo una lógica del predominio del notablato regional y de las élites sociales, de la designación por parte del ganador y de la exclusión de los perdedores. En los estados en los cuales los notables no eran considerados confiables para el nuevo proyecto de arquitectura constitucional, se recurrió a la imposición de personajes de otras regiones⁴. En el proceso, la transmutación de Núñez, de liberal a militante conservador se concretó a finales de 1884. Su tercer periodo presidencial, ya como militante conservador (1886-1892), se originó en la elección que hizo el Consejo Nacional Constituyente, que había asumido temporalmente las funciones del Congreso de la República (Melo, 1989). Así, entre las presidencias y la designatura a la presidencia, la presencia de Núñez en la vida política del país cubre casi dos décadas. Mediante la recurrencia a un colectivo de notables, conformado "desde arriba", se trató de revestir de legitimidad a la nueva constitución mediante el apoyo de las municipalidades al Consejo de Delegatarios. Las corporaciones municipales, conformadas por conservadores, jefes civiles y militares, se manifestaron a favor del Consejo de Delegatarios.

Como protagonista de la época, Carlos E. Restrepo sintetizó muy bien la dinámica de transformación institucional como el hilo con el cual se tejió toda la trama institucional que siempre tuvo el dominio del poder ejecutivo: "desgraciadamente en esas municipalidades no había intervenido para nada el sufragio popular, sino que todas ellas estaban constituidas por nombramientos procedentes del poder Ejecutivo; de manera que los Concejos Municipales, así como los jefes civiles y militares, y el Consejo de Delegatarios, no representaban sino la voluntad del Presidente de la República" (1972, p. 110). Por otra parte, más que deliberaciones y debates, la nueva constitución fue el producto de la adopción del proyecto propuesto por Miguel Antonio Caro. Aunque se presentaron otros proyectos, estos fueron desechados y la propuesta fue "trasladada a la Constitución", descartándose al menos otros tres proyectos que habían sido propuestos. En los años siguientes, las nuevas reglas serán cuestionadas y generarán confrontaciones por parte de actores excluidos. Se mantendrá así la dinámica guerras civiles-constituciones-guerras civiles. Las constituciones se consideran "Cartas de batalla" (Valencia, 1987).

La búsqueda de estabilidad será, en lo inmediato, una causa esquiva. La guerra civil de 1895 y la de los mil días (1899-1902) así lo demostraron.

Una nota característica de la nueva constitución, además del reforzado centralismo, fue el mantenimiento de las dos constantes institucionales: el presidencialismo y el bicameralismo. El primero, en forma sobredimensionada, un presidente con periodos de seis años, reelegible de forma discontinua y con un amplio espectro de acción y de control: del presidente dependían muchas autoridades (los gobernadores de los nuevos departamentos, que reemplazaron a los antiguos estados y, a través de estos, los alcaldes, toda la plana de ministros y altos cargos del Estado), se le concedían facultades extraordinarias (en los casos de conmoción interior, figura extraordinaria que le permitía suspender las garantías constitucionales y legislar a través de decretos), le posibilitaban establecer acciones en señalada persona (aún en tiempo de paz, podía ordenar la captura y retención de las personas si se consideraba que podía haber grave indicio de que podían atentar contra el orden público), de él dependía en gran parte la conformación del poder judicial (nombraba los magistrados de la Corte Suprema y de los tribunales regionales) y tenía derecho de veto (de objetar las leyes, salvo si estas eran aprobadas de nuevo mediante mayoría cualificada de tres tercios)⁵. Solo existía control de constitucionalidad de las leyes a petición del propio presidente de la república y la Constitución establecía también que este era irresponsable por sus actuaciones, con solo tres excepciones: la alta traición, la violencia electoral y los actos para impedir la reunión del Congreso. El segundo implicó la continuidad de la estructura de las dos cámaras (Senado y Cámara de Representantes), el origen mixto del Congreso de la República, la ciudadanía limitada y el establecimiento de leyes electorales que permitían la reproducción de las mayorías en el Congreso por parte del partido en el poder. Con la nueva constitución, de hecho, no existían ni la división de poderes ni los contrapesos y regulaciones propios de las democracias modernas. Tampoco, la posibilidad de pluralismo en las corporaciones públicas, pocas posibilidades de alternancia en el poder y fuertes restricciones a las libertades y garantías individuales⁶. Todo un entramado de recelos hacia las ideas liberales. En términos institucionales, y en el ejercicio del poder político, este periodo de la historia del país se caracterizó por lo que Fareed Zacaria (2003) denomina como democracias iliberales, aquellas en las que se eligen autoridades a través de elecciones (en este caso, con serias restricciones y constantes prácticas de manipulación y fraude), en las cuales se irrespetan de manera frecuente las libertades y derechos a partir de formas autoritarias de la toma de decisiones.

De las reglas de juego, las correspondientes al sistema electoral se convertirán en un factor de incidencia en los conflictos postconstitucionales. A través del ejercicio de la fuerza suficiente, el cambio institucional diseñó un sistema electoral mayoritario, el cual implicaba que la Cámara de Representantes (elegida de forma directa a través de algunos criterios de alfabetización y rentas o propiedades) se elegía en distritos bajo un fórmula de mayoría y a los senadores los elegían las asambleas departamentales. El Congreso de la República fue casi exclusivo para el partido de gobierno. Entre 1888 y 1904, el senado fue totalmente conservador (ante la conformación conservadora de las asambleas departamentales, que elegían a los senadores) y, en la Cámara de Representantes, el Partido Liberal solo pudo alcanzar un escaño en 1892 y 1904 y dos en 1896⁷. El fraude y la manipulación electoral eran muy frecuentes⁸.

Desde las elecciones de 1891, se generó la división en el Partido Conservador, entre los nacionalistas que apoyaban al gobierno y los disidentes. La escogencia de Miguel Antonio Caro por parte de Núñez para ocupar el cargo de vicepresidente generó un distanciamiento de un sector del partido, al considerarlo a este inflexible y autoritario (Bergquistst, 1981). En 1896, la división conservadora se había concretado entre nacionalistas, que apoyaban de forma decidida y sin cambios el proceso de la regeneración, y los históricos, que impulsaban algunos cambios en el estado de cosas⁹. Se sentían afectados por el manejo de parte de la fracción nacionalista de la burocracia y de los recursos del Estado. Por su parte, los liberales, excluidos casi totalmente de los espacios de representación, estaban divididos entre belicistas (con la presencia de Rafael Uribe Uribe) y civilistas (orientados, entre otros, por Aquileo Parra y Salvador Camacho) (Vélez, 1989; Jaramillo, 1989; Aguilera, 1996). Las críticas hacia la regeneración se dirigían a las limitaciones de las libertades civiles, la amplitud de los poderes presidenciales, la debilidad de los poderes del Congreso, el centralismo fiscal y las grandes limitaciones del sistema electoral excluyente. Entre liberales y conservadores, el Partido Nacional había ejercido de forma casi hegemónica el poder político, situación que se modificó durante el quinquenio de Reyes. Después del nuevo gobierno de Núñez, en 1898, ganó las elecciones el nacionalista Manuel Antonio Sanclemente, derrocado en 1900, en plena guerra de los días por José Manuel Marroquín.

Después de un periodo de alta inestabilidad política, que incluyó la regeneración, dos guerras civiles y un golpe de Estado, en 1904, se presentó un giro en la política de la hegemonía conservadora con el gobierno de Rafael Reyes. Su acceso a la presidencia contó con el apoyo de los liberales civilistas, los seguidores de Uribe Uribe y de los conservadores históricos¹⁰. Durante el quinquenio (1904-1909), se presentó la transformación del liberalismo belicista en uno más civilista y empezó el tránsito hacia un periodo de paz. Las guerras civiles empezaban a hacer parte del pasado (Vélez, 1989). Reyes había sido parte del Consejo Nacional de Delegatarios de 1885 y, una vez en la presidencia, tras el cierre del Congreso en diciembre de 1904, convocó a una Asamblea Constituyente, la cual estaría conformada por 27 miembros, cuya tercera parte serían del Partido Liberal, lo cual garantizaba la presencia de minorías políticas. Este sería el órgano que debía validar los decretos del gobierno. Durante su periodo, permitió y mantuvo la participación de liberales en algunos ministerios y cargos diplomáticos. Así mismo, se modificó el sistema electoral reemplazando el sistema de mayorías por uno de representación proporcional, lo cual posibilitaba el acceso de otros partidos a las corporaciones públicas. La representación de las minorías fue consagrada constitucionalmente. Esto implicaba la concesión de representación al partido que durante más de dos décadas había estado excluido del poder ejecutivo y prácticamente ausente del poder legislativo y algunos de sus sectores había promovido e iniciado dos guerras civiles.

Reyes, a la vez que concedía y reformaba, solicitaba también poderes extraordinarios (Bergquist, 1981). Cerró el Congreso de la República y lo reemplazó por la Asamblea Constituyente, que refrendaba sus medidas, decretos con fuerza de ley, ante la ausencia de un órgano propiamente legislativo. Este doble patrón de conducta fue engendrando también la oposición, en Antioquia orientada por Carlos E. Restrepo, junto con liberales y conservadores que se oponían al presidente y, en Bogotá, se conformaron las Juntas Republicanas, conformadas por conservadores históricos y liberales. Se empezó a consolidar un amplio sector de oposición bipartidista en contra del gobierno. En medio de protestas de la oposición, el presidente se vio obligado a renunciar en 1909. Para este año, ya se estaba reconfigurando el panorama partidista. Los componentes de este eran, por una parte, los liberales civilistas y los conservadores históricos que conformaban la coalición de la Unión Republicana¹¹, que propugnaba por el paso de una política confrontacional y de imposición hegemónica conservadora, a una de acuerdos y al reconocimiento de otros partidos, dándoles lugar en los espacios de toma de decisiones como el ejecutivo y el Congreso de la República. Por otra parte, hacían presencia sectores conservadores, especialmente nacionalistas, y algunos liberales. Se mantenía un bipartidismo fluido, con coaliciones partidistas temporales. En esta coyuntura, la Unión Republicana propuso, después de las elecciones de Congreso de 1909, la convocatoria a una convención constituyente que "condujeran a la nación por las vías de la civilidad".

Ante la renuncia de Reyes, y con un gobierno de tránsito hasta completar su periodo constitucional en 1910, surgieron dos cuestiones que requerían solución inmediata. Por una parte, la designación de quien debía terminar el periodo presidencial inconcluso. Por otra, cómo conducir al país por una vía de arreglos institucionales que permitieran superar los problemas de confrontaciones del pasado inmediato y estableciera las vías legales y formales para la acción política. ¿Cómo hacer efectivas las diversas iniciativas de reformas que de tiempo atrás se venían presentando y cómo deshacer lo hecho por la Asamblea Constituyente conformada por Reyes?

Lo primero, la Unión Republicana propuso a Ramón González Valencia a la presidencia. Desde otra orilla, la oposición constituida por un sector del Partido Conservador y por el "Bloque Liberal" orientado por Rafael Uribe Uribe, respaldaban al presidente encargado, el conservador Jorge Holguín. El Congreso eligió a González. Lo segundo, los republicanos propusieron convocar a una Asamblea Constituyente y el Comité Nacional inició una campaña a través de los diarios que lo apoyaban para convocar un plebiscito para que todos los notables de los departamentos se manifestaran mediante cartas a favor o en contra de la convención constituyente (Álvarez, 1995).

A través de estas estrategias, y contando con el respaldo de las mayorías republicanas, el presidente convocó a la elección de la Asamblea. De nuevo, se utilizaba esta vía como medio de solución a problemas que generaban inestabilidad y confrontación. A diferencia del Consejo de Dignatarios (1885-1886) y de la Asamblea Constituyente (1904-1909), en este caso, se realizó una elección popular, tres constituyentes por cada una de las circunscripciones existentes¹². Dos escaños serían para las mayorías (conservadoras) y uno para las minorías (liberales), lo cual permitía la elección de un cuerpo plural para la época que, a diferencia de los gobiernos y del Congreso de la República, desde 1880, no habían contado con miembros del Partido Liberal¹³.

La Asamblea Nacional Constituyente se desenvolvió con dos ritmos diferentes según los tópicos. Por una parte, en su interior, surgió la discusión respecto a la elección presidencial para el periodo 1910-1914. Por otra parte, la agenda y los debates de las reformas.

Una de las manifestaciones del bipartidismo fluido, con fracciones enfrentadas, que recurrían a coaliciones pragmáticas coyunturales, era las disputas por la presidencia de la república. En esta ocasión, los conservadores oscilaban entre Carlos E. Restrepo y José Vicente Concha. El primero, uno de los iniciadores de la Unión Republicana y crítico de la regeneración, y el segundo, conservador nacionalista, exministro, parlamentario y diplomático. Los liberales en franca minoría no tenían opciones diferentes a la de apoyar alguno de los dos candidatos. Dado el apoyo que Carlos E Restrepo brindaba a una política de paz y reconciliación entre los partidos, los liberales republicanos lo apoyaron. En correspondencia, Restrepo nombró tres de los siete ministros del Partido Liberal¹⁴.

En cuanto a la Asamblea Constituyente, como se verá en el siguiente apartado, su conformación con un mayor sentido de pluralismo no representará ni la imposición de los vencedores, ni la implantación en el texto final de una única propuesta, como sucedió con el texto final en 1886. Su composición fue más plural. Al menos cuatro fracciones partidistas hicieron parte de ella: los conservadores considerados ultra, con miembros como Luís Meza y Gabriel Rosas; otro grupo de conservadores más moderados que, como Pedro Nel Ospina, aceptaban la introducción de cambios en la Constitución; los liberales más radicales, como José M. Lombana, Carlos José Espinosa, y los liberales moderados y del conservarismo histórico, encabezados por Nicolás Esguerra y el general Guillermo Quintero Calderón (Ríos, 1991). En cuanto a sus contenidos, en noviembre de 1909, los congresistas republicanos, a través de reuniones privadas, elaboraron lo que consideraban "puntos cardinales" de lo que podría contener una reforma de la constitución (Restrepo, 1972). Todos los puntos sugeridos por el "documento histórico" quedaron incluidos en la reforma: reconocimiento de la representación de las minorías, establecimiento de la responsabilidad del presidente, prohibición de la reelección inmediata del presidente, reunión anual de las cámaras, libertad de imprenta, un sistema electoral independiente de los partidos, introducción del voto de censura y elección del procurador general de la nación por la Cámara de Representantes. De igual forma, Rafael Uribe Uribe, como única voz liberal en el Congreso de la República, había planteado en varias ocasiones la necesidad de reformar la Constitución de tal forma que incluyera la abolición de facultades del presidente, una reforma electoral, el establecimiento de una ley de prensa, el esclarecimiento de los fraudes electorales y la garantía de libertades fundamentales (Uribe, 1979). En general, se había generado un aprendizaje de parte de los actores políticos más relevantes que, desde orillas diferentes, confluían en gran parte en la necesidad de reformas a la Constitución vigente.

En síntesis, el periodo comprendido entre 1886 y 1910 se caracterizó por su dinámica política por la realización de dos cambios institucionales fundamentales. Entre uno y otro, sucedieron dos guerras civiles, realineamientos partidistas, un rompimiento institucional con la clausura y reemplazo del Congreso de la República y el regreso a la normalidad institucional. Las dos modalidades de cambio que se presentaron en 1886 y 1910 se diferenciaron por tres aspectos centrales. Por una parte, por el origen de la iniciativa, una a través de un consejo de delegatarios cuya elección fue direccionada "desde arriba", con un carácter exclusivista y excluyente, y otras a través de una Asamblea Nacional Constituyente conformada a través de una elección indirecta, con un carácter más incluyente y plural. Por otra parte, por la modalidad mediante la cual se concretó. La de 1886 a partir de una relación de fuerza suficiente que permitió al partido hegemónico y al presidente Núñez conformarla a su medida y según sus propósitos predeterminados, y la de 1910, a través de un mayor debate, con refrendación indirecta de las municipalidades. Se trató de un caso de aprendizaje que condujo a negociaciones entre los actores. En tercer lugar, por el contenido. En 1886, se trató de una constitución que, en conjunto, representó una nueva arquitectura institucional orientada a refundar la nación, tras el periodo federalista. En 1910, se trató de una reforma que, como se verá en el apartado siguiente, a la vez que mantuvo algunas reglas que se constituyen como constantes institucionales, modificó otras, dándole un nuevo contenido a algunas dimensiones centrales de la institucionalidad del país.

Como un aspecto importante, el cambio institucional de 1886 tuvo antecedentes de guerras civiles y expresó la imposición de los vencedores, una "carta de batalla". La reforma de 1910 constituyó el intento de prevención de las guerras y la búsqueda de una paz prolongada, a través de una mayor concertation en tiempos de democracias iliberales. Esta constituyó una "carta para la paz". En tal sentido, antes de la conformación de la Asamblea Constituyente, la Junta Republicana de Antioquia, encabezada por Carlos E. Restrepo, planteaba como expectativa del cambio institucional: "Contra una Constitución así expedida, no podrá nada ni nadie: ni poderes, ni guerras, ni anarquías. A su amparo viviremos la vida de nación civilizada libre y soberana a que nos dieron derecho los fundadores de Colombia" (Restrepo, 1972).

Las reformas de 1910

Las reformas establecidas en 1910 comprenderán tres aspectos claramente diferenciados: la presencia de constantes institucionales que, aunque adquieren ciertos contornos y especificidades, se reproducen; la expresión de nuevos consensos entre las élites sociales y políticas, y nuevas reglas de juego que dinamizarán los escenarios políticos.

Las constantes institucionales

Los arreglos institucionales que surgen de la Asamblea Constituyente de 1910 reproducen una tradición centenaria en el país que se expresa en cinco reglas que condicionan y posibilitan la acción de los actores. Se trata del presidencialismo, el bicameralismo, el origen mixto del Congreso de la República, la ciudadanía limitada y la ausencia del control constitucional en primera instancia. Como se vio, estos arreglos presentaban determinadas características durante las dos décadas que anteceden a las reformas de 1910, algunas de las cuales se modificaron.

La tradición presidencialista en Colombia, de igual forma que en toda América Latina, se constituye en una constante institucional desde los inicios de la república. Con algunas variaciones en los periodos, la presencia/ausencia de vicepresidentes y de la reelección, sus mayores o menores facultades y el estilo de liderazgo, la conducción política ha estado centrada en un solo líder. La Constitución de 1886, con su espíritu centralizador y de ordenamiento jurídico unitario, a la vez que tomaba distancia con el pasado reciente federalista, consagró el hiperpresidencialismo, un fuerte presidencialismo frente a los otros poderes y con amplias atribuciones para quien ejerciera el poder ejecutivo. Este arreglo institucional consagró lo que ha sido denominado "autoritarismo represivo" (Melo, 1989), "presidencia imperial", "presidencialismo excesivo" o "dictadura constitucional" (López, 1986). Estas expresiones apuntan a resaltar las facultades dadas al presidente, que fueron ejercidas en toda su magnitud por Rafael Núñez¹⁵ y Miguel

Antonio Caro¹⁶ (1892-1898). Luego, Rafael Reyes cerró el Congreso de la República y estableció un cambio que le permitiría gobernar hasta 1910, alargando la presidencia por única vez a una década (Acto Reformatorio No 5 de 1905). Durante su época, contó con fuertes críticas provenientes de los conservadores históricos y los liberales, las cuales apuntaban tanto a la institución presidencial como al estilo de ejercicio del poder.

La reproducción de una de las constantes institucionales fue parcial. Se mantuvo el sistema político y sus rasgos institucionales centrales, pero estos adquirieron contornos diferentes. Se trataba de instituciones que pervivían, pero modificándose en sus expresiones. Respecto al presidencialismo, en su versión sobredimensionada instituida en 1886, se modificó parcialmente, como se verá más adelante. Las otras constantes presentaron cambios puntuales.

El bicameralismo se mantuvo. En su origen, se pretende que la existencia de dos cámaras conduce a que las deliberaciones y decisiones se realicen en dos espacios de decisión de origen distinto¹⁷. Este estaba estructurado sobre la base de un origen mixto. La Cámara de Representantes tenía un origen popular restringido. En cada circunscripción, se elegía un representante con base en un criterio demográfico (uno por cada 50.000 habitantes y uno más por fracción mayor de 25.000), podían votar los varones que cumplieran con alguna de tres condiciones: saber leer y escribir, tener una renta anual (de $500) o ser propietario (bien inmueble de al menos $1.500). El Senado tenía su origen en las asambleas departamentales, los senadores eran elegidos por los diputados, los cuales eran elegidos mediante voto universal masculino.

Las limitaciones al ejercicio del voto, además de la elección indirecta del presidente y vicepresidente de la república, contribuían a limitar la democracia. Otras disposiciones constitucionales fortalecían aún más estas restricciones. El voto pasivo (el derecho a ser elegido) estaba muy limitado. Para ser senador (y presidente de la república) se requería, además de tener al menos treinta años, disfrutar de $1.200 de renta, rendimiento de propiedades o del ejercicio de una profesión. Así mismo, para la Cámara de Representantes, solo existía el requisito de tener 25 años de edad y no haber sido condenado por delitos.

La democracia no solo estaba limitada por aspectos formales. En la realidad, el sistema político no cumplía con requisitos mínimos procedimentales, ni la existencia de la universalidad del sufragio, ni garantías a las libertades y derechos individuales, ni elecciones limpias y competitivas. Además, por su sentido de democracia iliberal, el desbalance entre poderes a favor del ejecutivo y la precariedad en las garantías a las libertades y derechos individuales. Estos últimos, brillan por su ausencia. Como lo ha señalado Jorge Orlando Melo, los derechos individuales desaparecen de la carta y, para reemplazarlos, se orienta la constitución a consagrar, más que derechos individuales, restricciones al Estado¹⁸.

En suma, con la reforma, las cinco constantes institucionales presentan, con excepción del presidencialismo, el cual se modera, muy pocas modificaciones. En este sentido, se mantiene un desarrollo constitucional que, a pesar del cambio, mantiene algunos ejes fundamentales de su entramado.

Dos nuevos consensos

La reforma de 1910 introducirá nuevas reglas en algunos campos de la constitución vigente. No obstante, también dará continuidad a algunas dimensiones centrales de la constitución, sobre las cuales se expresan nuevos consensos. En tal sentido, además de las constantes y herencias institucionales que se han mencionado, otras reglas contribuyen a ir formando el entramado de reglas que regirán la vida del país durante varias décadas. Los nuevos consensos corresponden al carácter unitario de la república, al ordenamiento territorial y a los nexos entre Estado y religión, aspectos que no fueron modificados.

Con la Constitución de 1886, en consonancia con el anunciado llamado al orden, ante el riesgo del desastre pregonado y reiterado por los ideólogos de la regeneración, se consagró al Estado colombiano como una república unitaria y centralizada, lo cual generaba un doble desplazamiento. De los estados, por un ordenamiento juridicopolítico basado en los departamentos, y de los presidentes elegidos de formas más o menos universalistas según los estados durante la vigencia de la Constitución de 1863, por los gobernadores designados por el ejecutivo. Aún con los sentimientos antirregeneración de algunos sectores presentes en la Asamblea Constituyente, esta consagración institucional se mantuvo. Quedaron abiertas las puertas para la desagregación y la creación de nuevas divisiones producto de un juego de poderes regionales, surgieron nuevos departamentos y nuevos futuros enclaves de poderes partidistas regionales. En lo sucesivo, el federalismo será cosa del pasado y las reformas de 1910 le dieron, en este sentido, continuidad a lo establecido en 1886, con la diferencia que se establecen mayores requisitos para la conformación de nuevos departamentos¹⁹.

La reforma replanteó también el eje de relaciones entre Estado y religión. La confluencia de dos fenómenos, la Regeneración y la Romanización, hizo que la institución eclesiástica colombiana tomara características especiales y jugara un papel importante en un periodo de conservadurización social. Igualmente, la Regeneración permitió, desde los políticos laicos, que la Iglesia católica retomara su poder en la sociedad, cuestionado de forma reiterada por el Radicalismo, poniendo a su disposición el Estado para el afianzamiento del Régimen de Cristiandad (Cortés, 1997). En el mensaje a los delegatarios, Núñez trazó lo que sería la ruta de concreción de estas relaciones: "La tolerancia religiosa no excluye el reconocimiento del hecho evidente del predominio de las creencias católicas en el pueblo colombiano. Toda acción del gobierno que pretenda contradecir ese hecho elemental encallará necesariamente como ha encallado en efecto entre nosotros y en todos los países de condiciones semejantes" (Núñez, 1955). De igual forma, Miguel Antonio Caro, en la instalación del Congreso de la República, reiteraba en 1896. "Si para mí es altamente satisfactorio al presentaros respetuoso saludo en este solemne día, reconocer el gran beneficio que Dios nos ha dispensado concediéndonos los medios de salvar a la república de un cataclismo social, no deja de ser, de otro lado bien penoso recordar sucesos deplorables" (Caro, 1980). Con continuidad en la reforma de 1910, más que tolerancia religiosa, se configurará un Estado confesional y la intransigencia religiosa. El orden social y político aparecía ligado a la religión católica de una forma estrecha. Estas regulaciones confirieron a la Iglesia católica el papel de ser el principal elemento de cohesión del orden social. Este hecho ocasionó que tanto el Estado como la misma Iglesia vieran que la crisis de la sociedad colombiana se debía a un conflicto moral que debía ser corregido con el progreso religioso (Urrego, 2002).

Este aspecto central del control social se expresará en el manejo de la educación por parte de la religión. La Constitución de 1886 y el Concordato firmado con la Santa Sede en 1887 otorgaron a la Iglesia católica el control completo de la educación hasta 1930. Incluso, fueron nombrados ministros de instrucción pública a autoridades eclesiásticas. Se previo que delegados especiales diocesanos ejercerían la vigilancia y el derecho a inspeccionar y revisar textos. El clero también podía denunciar a los maestros que no respetaran la educación católica y podían solicitar su suspensión. Se excluyó la participación activa del Estado en la educación, se estableció que la educación sería obra de los particulares ante los cuales el gobierno no podría competir suministrando educación gratuita ni obligando a los ciudadanos a acudir a la escuela. Su labor se limitaría a llenar los vacíos dejados por la escuela privada.

Esto constituyó un consenso nuevo, luego de la ola de liberalismo y laicismo de las décadas anteriores. Los conservadores históricos, opositores de la regeneración, expresaron su pleno acuerdo sobre el papel de la religión y de la iglesia en la sociedad²⁰. También, Rafael Uribe Uribe planteó al respecto que "el libre pensamiento de algunos liberales, nada tiene hoy de agresivo contra la Iglesia y sus Ministros" (Uribe, 1898). Estas posiciones, a la vez que expresaban un sentir clerical de época, no estaban desprovistas de realismo político²¹. La posición de Uribe muestra también el clericalismo característico de la sociedad colombiana, donde se dan excesivo poder e importancia a la figura del sacerdote al interior de la sociedad (Cortés, 1997).

Los cambios: matices a las constantes institucionales y ampliación parcial de la ciudadanía política

Charles Bergquist denominó como "nuevo orden" a la sociedad que estaría regida por la reforma de 1910 (Bergquist, 1981). Las constantes institucionales, que constituíanlos pilares de la estructura del poder político en el país, se mantuvieron de tal forma que el nuevo orden no fue tan nuevo en el ámbito de las instituciones políticas, aunque se realizó una reforma inclusiva y se establecieron demarcaciones al poder presidencial. Así mismo, se restablecieron libertades y garantías individuales. En tal sentido, aunque se presenta cierta cualificación democrática, esta continuará siendo limitada. Se trató, más bien, de un acumulado institucional, imbricación de componentes del viejo y del nuevo orden. Además de la moderación del presidencialismo, se presentaron dos novedades: los inicios del control constitucional y la flexibilización para la reforma constitucional.

El presidencialismo se transformó de un hiprepresidencialismo a un presidencialismo acotado²². Con la reforma de 1910, hubo una clara reducción de los poderes presidenciales. De entrada, se redujo el periodo presidencial de seis a cuatro años. Igualmente, se regularizaron las interacciones entre el poder ejecutivo y el legislativo con la restitución del Congreso de la República, temporalmente cerrado y reemplazado por la Asamblea Constituyente de Reyes (Acto Reformatorio No 2 de 1905). En 1909, se eligió un nuevo Congreso de la República y el presidente González Valencia convocó a una Asamblea Constituyente que debía llevar a cabo las reformas.

El nuevo presidente, Carlos E. Restrepo (1910-1914), elegido por la Asamblea Constituyente, gobernará bajo algunas nuevas reglas de juego (art. 25 al 34 del Acto Legislativo No. 3 de 1910). Por una parte, ya no contaba con el poder de elegir a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, los cuales serían elegidos en lo sucesivo por el Senado, de ternas presentadas por el presidente de la república; ni a los magistrados de los tribunales superiores, nombrados ahora por parte de la Corte Suprema de Justicia (todos los magistrados podrán ser reelegidos indefinidamente). No tendrá tampoco la facultad de imponer la pena de muerte en ningún caso. Mantendrá, sin embargo, la alta potestad de nombrar cargos públicos (ministros, gobernadores, alcaldes, jefes seccionales, entre otros), el poder de veto sobre las leyes (de objetar las leyes, salvo si estas eran aprobadas de nuevo mediante mayoría cualificadas) y la discrecionalidad de establecer el estado de sitio, aunque sin la capacidad de derogar leyes mediante los decretos de excepción. También, dejó de tener la potestad de firmar convenios internacionales no sujetos a la aprobación del Congreso. De igual forma, si el Congreso no era convocado por el gobierno durante el estado de sitio, este podría reunirse por derecho propio. Deja de elegirse al vicepresidente de la república y, en casos de falta temporal o absoluta del presidente, este sería reemplazado por alguno de los dos designados, que eran elegidos por el Congreso de la República cada año. En la constitución anterior, el designado solo entraba en escena cuando el vicepresidente no pudiera asumir el cargo temporal o definitivamente. Por otra parte, durante la vigencia plena de la Constitución de 1886, los presidentes podían ir y venir del cargo y ser reemplazado por quienes ellos mismos determinaran en la fórmula electoral, persona de confianza a la que podía mantener o alejar de la presidencia a su voluntad. Esto permitió que, durante el gobierno de Núñez de 1886 a 1892, lo reemplazaran el vicepresidente Elíseo Payan (1887 y 1887-1888) y los designados José María Campo Serrano (1886-1887) y Carlos Holguín (1888-1892), siempre con el poder subyacente del presidente. Para el periodo 1892-1898, se candidatizó de nuevo a Núñez (que podía presentarse a un segundo periodo dado que, en el anterior, había sido designado por el Consejo de Dignatarios), el cual fue reelegido con fórmula de vicepresidencia de Miguel Antonio Caro, quien, efectivamente, gobernó por el alejamiento voluntario de Núñez y su fallecimiento en 1894. Este fue reemplazado temporalmente por los designados Guillermo Quintero (1896) y José Manuel Marroquín (1898). Durante estos periodos alternos, el país fue gobernado, nominalmente, por presidentes no electos que, no obstante, estaban "amarrados" a la figura del presidente, pues este podía en cualquier momento posesionarse sin mayor requisito que la presencia de dos testigos.

En cuanto a los derechos y libertades individuales, estos habían sido uno de los aspectos de mayor debate entre los liberales y conservadores históricos frente a los nacionalistas, quienes los habían excluido de la Constitución. Como ya se mencionó, el distanciamiento de los conservadores disidentes (históricos) de los nacionalistas se concretó con la publicación del Manifiesto de los 21 o Motivos de disidencia. Otras manifestaciones de oposición respecto a las limitaciones a las libertades, así como al sistema electoral, provinieron de otros sectores de liberales. En la Constitución de 1886, los derechos y libertades brillaban por su ausencia. Igual, sucedió con el Acto Reformatorio No. 3 de 1910. Los derechos liberales, eje central de las democracias y del Estado de derecho, no fueron dimensionados en ninguno de los dos arreglos institucionales. Como ya lo mencionamos, se consagran, más que derechos individuales, restricciones al Estado respecto a los ciudadanos, las libertades de expresión, de asociación, de pensamiento, de movilización. En este sentido, la reforma de 1910 mantuvo una expresión antiliberal respecto de la Constitución de 1863 que, de forma explícita, contempló las garantías de los derechos individuales, como la inviolabilidad de la vida humana, la libertad individual, la seguridad personal, la libertad de imprenta, de expresión, de cultos y de movilización²³.

Respecto al sistema electoral y la representación, cuyas limitaciones fueron calificadas por Carlos E. Restrepo como "monstruosa inequidad" (Motivos de disidencia)²⁴, y que habían motivado acciones bélicas del partido Liberal, se concretaron las iniciativas del gobierno de Rafael Reyes. Este había iniciado una apertura de representación del Partido Liberal designando en su gabinete a ministros liberales y estableciendo la ley de minorías. Mediante el Acto Legislativo No. 08 de 1905, se estableció el derecho de representación de las minorías. El artículo 45 de la reforma de 1910 consagró un sistema de representación proporcional de voto incompleto, mediante el cual se atribuía al partido mayoritario dos terceras partes de los escaños y un tercio a la primera minoría. Con ello, se rompía la exclusión total del partido minoritario, pero permitía la existencia de mayorías del partido ganador en el Congreso, lo cual generó durante todo el periodo gobiernos unificados, un presidente con mayorías en el Congreso de la República.

De forma complementaria con lo anterior, se dio una ampliación del derecho al sufragio. El presidente de la república pasa de ser elegido de forma indirecta, mediante electores, a ser elegido a través del voto directo, aunque con ciertas restricciones censatarias. Los senadores continuaron eligiéndose de manera indirecta, ahora mediante los concejos electorales departamentales elegidos, a su vez, por las asambleas departamentales. Las restricciones continuaron con el voto censatario y calificado para presidente y representantes a la Cámara y universal masculino para consejeros municipales y asambleas departamentales.

Por otra parte, las reformas establecieron el control constitucional de las leyes. Se determinó que la Corte Suprema de Justicia tenía la atribución de declarar de forma definitiva la exequibilidad de los actos legislativos que hubieran sido objetados por inconstitucionales por el gobierno o sobre todas las leyes o decretos acusados ante ella por cualquier ciudadano como inconstitucionales, previa audiencia del procurador general de la nación (art. 41, Acto Legislativo No. 31910). Esto representó un avance importante, pues la Constitución de 1886 había establecido que la Corte decidía sobre exequibilidad solo cuando los actos legislativos fueran objetados por el gobierno por inconstitucionalidad. Cuando fueran objetados, y luego de ser de nuevo aprobados en ambas cámaras por las mayorías cualificadas de dos tercios, el presidente debía sancionarlo. Es decir, le atribuía al presidente la función inicial de veto sobre el legislativo. Esta modificación de 1910, a la vez que demarcaba los poderes del ejecutivo, se orientaba a fortalecer la división de poderes e involucrar a la ciudadanía como un componente central de control, lo que se conoce como control constitucional por vía de acción.

En síntesis, con la reforma constitucional de 1910, se continúa con la construcción de una estructura institucional que combina constantes históricas, nuevos consensos que mantienen el ordenamiento politicoadministrativo del territorio y las relaciones entre Iglesia y Estado y modificaciones que posibilitan una mayor inclusión, la ampliación parcial de la ciudadanía política y la moderación del poder presidencial.

Conclusión

La reforma de 1910 ha sido catalogada como generadora de un "nuevo orden político" (Bergquist, 1981), "reforma sustancial" (Melo, 1989b), "hito de la construcción de nuestra democracia" (2001). Desde una perspectiva tal vez más moderada, la reforma puede ser vista como un avance relativo de las instituciones democráticas del país en su época, pero con limitaciones. Así mismo, a diferencia de las constituciones anteriores, como las de 1863 y de 1886, que representaron la imposición de los vencedores, a manera de "cartas de batalla", la reforma de 1910 tenía el propósito de constituir una "carta para la paz".

El hilo argumentativo del ensayo plantea que la reforma de 1910 constituyó un cambio de reglas de tipo continuo sobre la base de algunas constantes, algunos consensos surgidos desde 1886 y nuevas reglas de juego, combinación que permite constatar la tesis según la cual los entramados institucionales se configuran a partir de herencias del pasado, nuevas perspectivas y, en aspectos centrales, consensos que se van construyendo y se plasman en las normas constitucionales. La reforma es un claro ejemplo de cambio institucional en la modalidad de aprendizajes y de acuerdos de parte de los actores con mayor poder para generar un escenario con menos conflicto potencial. Respecto a los cambios que le antecedieron y que condujeron a sendas constituciones a través de la fuerza suficiente (1863 y 1886) como el producto de la voluntad de los vencedores en guerras civiles, la reforma de 1910 expresó el acuerdo en tiempos de paz, aunque potencialmente conflictivos.

En su época, tanto la Constitución de 1886 como la reforma de 1910 conservaron elementos centrales de las democracias iliberales. Aunque la reforma representó un avance respecto a una mayor separación de los poderes públicos por la vía de la moderación del poder ejecutivo, en términos de derechos, mantuvo serias limitaciones.

Pie de página

¹Tal tradición del denominado neoinstitucionalismo histórico, del cual son representantes Nohlen (1991). Thelen y Longstreth (1992), Rothstein (1992), Monsalve y Sottoli (1998) y North (1993).
²Rafael Núñez obtuvo siete votos, de liberales independientes y conservadores (estados de Panamá, Cauca, Antioquia, Tolima, Cundinamarca, Magdalena y Bolívar) y el otro candidato, el liberal radical Tomás Rengifo, obtuvo dos votos, en Santander y Boyacá (Bushnell, 1996).
³De los nueve estados, solo Antioquia, Tolima y Santander, en manos de los radicales, no apoyaron a Núñez (votaron por el disidente Solón Wilches). A Núñez, lo apoyaron Cauca, Cundinamarca, Magdalena, Bolívar, Panamá y Boyacá y el Congreso de la República estaba conformado mayoritariamente por independientes, con 55 escaños, 25 radicales y cinco conservadores (Melo, 1989).
⁴Como lo detalla Jorge Orlando Melo, los representantes del estado de Antioquia inicialmente fueron José María Campo Serrano y José Domingo Ospina Camacho, costeño y bogotano, respectivamente. De igual forma, por Panamá, se nombró como delegatarios a Miguel Antonio Caro, de Bogotá y amigo próximo del presidente Núñez, y a Felipe Paúl, también amigo personal de Núñez (Melo, 1989).
⁵El proyecto original de Caro contemplaba otros dos aspectos que reforzaban aún más el presidencialismo: el presidente podía designar a seis de los senadores y dejarle al Congreso la potestad de establecer cuando podía ser reelegido (Restrepo, 1972).
⁶Incluso, se llegó a considerar como subversivo atacar a la religión, la iglesia, el gobierno e, incluso, el papel moderno. En 1988, también se aprobó que el presidente podía confinar y desterrar cuando existieran indicios de que se perturbaría el orden público. Se establecía la posibilidad de detener a opositores sin límite de tiempo (Melo, 1989).
⁷En 1892, fue elegido uno por el distrito de Antioquia, Luis A. Robles en 1896, y, en dos de los nueve distritos de Antioquia, fueron elegidos Rafael Uribe Uribe y Santiago Pérez. El primero solo asistió a algunas sesiones y Santiago Pérez se abstuvo de ocupar la curul. En 1903, fue elegido José Camacho Carrizosa por el distrito electoral de Bogotá, en unas elecciones que eligieron por un periodo especial de un año, pues, a causa de la guerra civil de los mil días, no hubo elecciones en 1900 y 1902. Al terminar las sesiones de 1904, el congreso fue clausurado por el general Rafael Reyes (Delgado, 1986).
⁸El menú de la manipulación electoral era amplio: manipulación de los registros electorales, la negación del registro a los liberales, el voto de los soldados, la manipulación arbitraria de los jurados electorales que anulaban o modificaban registros a voluntad y la intimidación armada (Melo, 1989).
⁹En rechazo a la regeneración, con su hegemonismo y conservadurismo, se expresó primero en el liberalismo y, posteriormente, de parte de un grupo disidente conservador que, bajo el nombre de históricos, se separó formalmente de los denominados nacionalistas, que ejercían el poder. La división se formalizó a partir del manifiesto Motivos de la disidencia o Manifiesto de los 21. Esta disidencia conservadora se consolidó con la presentación de la candidatura de Marceliano Vélez como candidato presidencial, lo cual expresaba su desacuerdo con la candidatura oficial de Rafael Núñez. En enero de 1896, se formalizó la separación definitiva del conservatismo disidente al publicarse Motivos de la disidencia, suscrito por Carlos Martínez Silva y otras figuras conservadoras. El documento, aparte de condenar la manera arbitraria y personalista con que se dirigía al partido conservador, concluía llamando a promover la reforma de la Constitución y a renovar la dirigencia de ese partido. Ver Martínez (1896) y Aguilera (1996).
¹⁰En las elecciones, no participó el Partido Liberal, los dos candidatos eran conservadores y la elección fue muy disputada: Rafael Reyes obtuvo 994 votos y Marceliano Vélez 982. Desde 1892, la elección del presidente se realizaba a través de electores, los cuales eran elegidos por personas que supieran leer y escribir o tuvieran una determinada renta anual o propiedad inmueble. Había un elector por cada mil habitantes y uno por cada poblado, cuya población no alcanzara las mil personas. Reyes era un militar y rico hacendado que había sido ministro durante el gobierno de Núñez, embajador y senador de la república. Una vez en la presidencia, clausuró el Congreso y lo reemplazó por una Asamblea Constituyente. Se estableció que por única vez el periodo presidencial sería de diez años, entre 1905 y 1914 (Vélez, 1989).
¹¹Esta constituyó una coalición entre sectores de los partidos liberal y conservador, surgida en Antioquia y proyectada luego a nivel nacional. Luego de diversas guerras civiles nacionales y guerras locales, los sectores más civilistas y defensores de la legalidad de ambos partidos conformaron la Unión Republicana, como alternativa a las tradicionales organizaciones. Desde Bogotá, los líderes nacionales republicanos solicitaron a las provincias la transformación de comités locales en espacios para la nueva agrupación. El propio Carlos E. Restrepo (1920) resaltaba sus características de moderación, el propósito de matizar a sectores radicalizados liberales y conservadores, como "campo intermedio de moderación y de paz". Ver, al respecto, además del propio Carlos E Restrepo (1972), a Melo (1989) y Brugman (2001).
¹²Las quince circunscripciones fueron: Antioquia, Barranquilla, Bogotá, Bucaramanga, Cali, Cartagena, Cúcuta, Facatativá, Manizales, Medellín, Neiva, Pasto, Popayán, Santa Rosa y Tunja. Entre los constituyentes, estaban liberales como Rafael Uribe Uribe, Benjamín Herrera, Enrique Olaya Herrera (presidente de la república entre 1930 y 1934), Thomas O. Eastman, el general Gabriel Vargas Santos. Habían conservadores como Carlos Eugenio Restrepo (presidente de la república entre 1910 y 1914), Nicolás Esguerra, José Vicente Concha (presidente de la república entre 1914 y 1918), Pedro Nel Ospina (presidente de la república entre 1922 y 1926), Hernando Holguín y Caro. Ver Ríos (1991).
¹³La forma como se eligieron los constituyentes la podemos ilustrar con el caso de la circunscripción de Barranquilla, descripta por Jaime Álvarez (1995). La Unión Republicana esperó que los notables de sus diversos sectores postularan sus candidatos, teniendo en cuenta que debían temar dos conservadores y un liberal y que los directorios nacionales debían avalar las postulaciones. Como respaldo a las candidaturas, los diarios publicaron cartas de apoyo enviadas por grupos de ciudadanos que se adherían a estos. El Comité Liberal Republicano envió al Comité Republicano Nacional la propuesta de terna que sería presentada al electorado el 10 de abril de 1910, la lista se conformó teniendo en cuenta las adhesiones recibidas por los diarios. De los tres candidatos, dos eran liberales (Octavio Gómez y Héctor Mario Baena) y un conservador (Abel Carbonell). El Comité Republicano modificó la terna, teniendo en cuenta las omisiones de notables regionales, que le darían mayor carácter democrático a la Asamblea. La lista definitiva quedó así: el conservador republicano Abel Carbonell (con suplente conservador) y los liberales Clemente Salazar (con suplentes liberal y liberal republicano) y Julio Vengoechea, liberal republicano (con dos suplentes liberales republicanos) (Álvarez, 1995).
¹⁴El número de asistentes a la sesión fue de 43 y Carlos E. Restrepo obtuvo 23 votos, contra 18 de José Vicente Concha y 2 por el General Guillermo Quintero Calderón. Como ya se mencionó, el conservador José Vicente Concha será elegido presidente para el periodo siguiente (1914-1918) con el apoyo, en esta ocasión, del Partido Liberal, derrotando al liberal republicano Nicolás Esguerra. Guillermo Quintero Calderón, octogenario en el momento de la selección del presidente, había sido gobernador de Santander, representante a la Cámara, senador y designado a la presidencia de la república. Falleció en 1919. Ver Ríos (1991).
¹⁵De particular interés al respecto fue la Ley 61 de mayo de 1888, que otorgaba poderes extraordinarios al presidente y lo autorizaba a "prevenir y reprimir administrativamente los delitos y las culpas contra el Estado que afecten el orden público". El presidente podía castigar a quienes cometieran este tipo de delitos con prisión, deportación y privación de los derechos políticos. Respecto a los militares, quedaba en manos del presidente removerlos si se sospechaba de su lealtad. También, se le concedía una amplia potestad para suspender cualquier actividad considerada subversiva o revolucionaria. En 1898, el presidente encargado José Manuel Marroquín intentó revocar esta ley ante las reiteradas solicitudes de liberales y conservadores históricos. El titular, que no ejercía el cargo, Manuel Antonio Sanclemente, se reintegró y se detuvo esta propuesta, junto con otras que Incluían la adopción de una ley de prensa y de un sistema electoral que permitiera a otros partidos acceder a escaños en las corporaciones públicas. Esto radicalizó a otro sector del Partido Liberal, que apoyó el inicio de la guerra contra el gobierno en 1899, la guerra de los mil días (Bergquist, 1981).
¹⁶Suele ser citado un apartado de su primer informe al Congreso en las primeras elecciones que seguían a la promulgación de la Constitución del 1886 como expresión de su pensamiento autoritario. Refiriéndose al Partido Liberal expresó: "El partido reaccionario se compone de una masa revolucionaria y en parte anarquista, de algunos políticos doctrinarios, especie de sacerdotes de una religión muerta [...] Los políticos directores pretendieron conciliario todo [...] recomendando la paz por el momento, pero no como un bien en sí misma, sino como un medio para organizar las fuerzas diseminadas y preparar para más tarde una revolución bien combinada. A fines del año anterior recibió el gobierno denuncias ciertas de que se provocaba en la capital un desorden con Intentos feroces [...] Baste decir que aquello era una amenaza social sin antecedentes. Fracasó el criminal y torpe proyecto, cesó la alarma, pero la hidra no ha muerto [....] Verdad es que este embrión de revolución no ha sido viable, ni lo será bajo las mismas condiciones que hoy reprimen el desorden; pero sería error muy grave, sería demencia suponer absoluta aquella impotencia y mandar a abrir la jaula de las fieras sólo por la razón de que las fieras aherrojadas son Inofensivas [...] Toca al gobierno conservar el orden, a la opinión pública apoyar lo que se hace en beneficio común, a vosotros asegurar la confianza en la estabilidad de la paz (Caro, 1932, pp. 106-117).
¹⁷El bicameralismo clásico ha recibido diferentes justificaciones: balancear los poderes entre niveles de gobierno (territoriales y nacionales), disminuir el riesgo de que se aprueben leyes inadecuadas, contrarrestar las presiones de los grupos de interés, la representación de intereses distintos de los de la primera cámara, la contribución al sistema de pesos y contrapesos, el mejoramiento de la calidad de la producción legislativa y la producción de resultados legislativos más estables. El bicameralismo le da voz a nivel nacional a intereses y preferencias regionales y locales (Rodríguez, 2001; Llanos, 2003).
¹⁸Al respecto, la Constitución se limita a algunos pocos artículos: el artículo 19, según el cual "las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en sus vidas, honra y bienes, y asegurar el respeto recíproco de los derechos naturales, previniendo y castigando los delitos", y el artículo 23, que establece que "nadie podrá ser molestado en su persona o familia, ni detenido, ni su domicilio registrado , sino a virtud de mandamiento escrito de autoridad competente, con las formalidades legales y por motivo previamente definido en las leyes". Así mismo, no obstante el claro carácter confesional del Estado colombiano consagrado por la constitución, se contempló que nadie sería molestado por razón de sus opiniones religiosas (art. 39) y se contempló que la prensa era libre en tiempo de paz, pero responsable con arreglo a las leyes cuando atente a la honra de las personas, al orden social o la tranquilidad pública (art. 42) (Constitución Política de 1886 en Restrepo, 1995). Ver Melo (1989).
¹⁹Se establecieron requisitos en dos niveles. En el primero, la creación de un nuevo departamento debía ser solicitada por las tres cuartas partes de los consejeros municipales de la comarca que harán parte del nuevo departamento. En el segundo, se requería que contara al menos con 250.000 habitantes y que el o los departamentos de que fuera segregado quedaran con, al menos, una similar población. También, había un requisito de renta (250.000 oro de renta anual) y que la ley de creación se estableciera por dos legislaturas anuales sucesivas (Constitución Política de Colombia 1886, art. 2^o, en Restrepo, 1995).
²⁰Al respecto, Motivos de disidencia plantea: "a la regeneración se deben dos beneficios, que consideramos conquistas definitivas de nuestro derecho público, y que han penetrado ya en nuestras costumbres políticas: la unidad nacional, quebrantada por la federación; y la pacificación de las conciencias por medio de amistosos convenios entre la Iglesia y el Estado, dejando a salvo la necesaria Independencia de las dos potestades. Aquellas dos conquistas representan ya mucho en la historia de Colombia, y sobre esas bases bien puede asentarse algo sólido, que nos permita también discutir y aun modificar otros puntos constitucionales de secundaria importancia". El documento completo se encuentra en Campo (1980).
²¹Como lo señala David Cortés, refiriéndose a Uribe Uribe: "Era la posición de un excluido del poder, que vio que la Institución eclesiástica debía ser utilizada como elemento ideológico para acceder a aquél, tal como lo habían hecho los regeneradores, los cuales se vieron favorecidos con el discurso de la jerarquía, excluyendo a los liberales de la catolicidad".
²²La tesis según la cual se ¡niela el fortalecimiento del poder presidencial con la reforma de 1910 no parece adecuada. Pedro Medellín sostiene este punto de vista cuando afirma que "en la segunda etapa, que se ¡niela desde 1910 bajo la reforma constitucional que adecúa la fisonomía del Estado a un proyecto de gobierno republicano y representativo (basado en el equilibrio de poderes), se emprende un proceso de fortalecimiento y consolidación del poder presidencial que alcanza su máximo punto en el acuerdo bipartidista del Frente Nacional (1958-1974)" (2005). Como se sostiene en este ensayo, no es propiamente en 1910 cuando se inicia este fortalecimiento. Respecto a la Constitución de 1886, es más bien lo contrario. La reforma debilita el poder presidencial.
²³En la Sección II, artículo 15, se plantea: "Es base esencial e Invariable de la Unión entre los Estados, el reconocimiento y la garantía por parte del Gobierno general y de los Gobiernos de todos y cada uno de los Estados, de los derechos individuales que pertenecen a los habitantes y transeúntes en los Estados Unidos de Colombia, a saber: 1. La inviolabilidad de la vida humana; 2. No ser condenados a pena corporal por más de diez años; 3. La libertad individual; que no tiene más límites que la libertad de otro Individuo; 4. La seguridad personal; de manera que no sea atacada impunemente por otro individuo o por la autoridad pública: ni ser presos o detenidos, sino por motivo criminal o por pena correccional: ni juzgados por comisiones o tribunales extraordinarios: ni penados sin ser oídos y vencidos en juicio; y todo esto en virtud de leyes preexistentes; 5. La propiedad; no pudlendo ser privados de ella, sino por pena o contribución general, con arreglo a las leyes, o cuando así lo exija algún grave motivo de necesidad pública, 6. La libertad absoluta de imprenta y de circulación de los impresos, así nacionales como extranjeros; 7. La libertad de expresar sus pensamientos de palabra o por escrito sin limitación alguna; 8. La libertad de viajar en el territorio sin necesidad de pasaporte ni permiso de ninguna autoridad en tiempo de paz, siempre que la autoridad judicial no haya decretado el arraigo del Individuo; 9. La libertad de ejercer toda industria y de trabajar sin usurpar la industria de otro; 11. La libertad de dar o recibirla instrucción que a bien tengan, en los establecimientos que no sean costeados con fondos públicos; 12. El derecho de obtener pronta resolución en las peticiones que por escrito dirijan a las corporaciones, autoridades o funcionarios públicos, sobre cualquier asunto de Interés general o particular; 13. La inviolabilidad del domicilio y de los escritos privados, de manera que aquel no podrá ser allanado, ni los escritos Interceptados o registrados, sino por la autoridad competente, para los efectos y con las formalidades que determine la ley; 14. La libertad de asociarse sin armas; 15. La libertad de tener armas y municiones, y de hacer el comercio de ellas en tiempo de paz; 16. La profesión libre, pública o privada, de cualquier religión; con tal que no se ejecuten hechos Incompatibles con la soberanía nacional, o que tengan por objeto turbar la paz pública" (Constitución Política de los Estados Unidos de Colombia de 1863, en Restrepo. 1995).
²⁴Los liberales no fueron los únicos en quejarse de las ¡nequidades del sistema. De nuevo, los conservadores históricos, en el citado documento, expresaban su descontento en defensa del liberalismo y de su propia ausencia de representación: "regionales, la Constitución de 1886 estableció el sistema de pequeñas circunscripciones electorales con representación unitaria y directa. Túvose con ello en mira asegurar a todos los partidos el medio de llevar a las asambleas departamentales y a la Cámara de Representantes diputados propios, como que sería moral y materialmente imposible que cualquiera de nuestras grandes y viejas agrupaciones políticas tuviese sobre la otra mayoría en todos los círculos electorales de la República Muy otra, sin embargo, ha sido la consecuencia del sistema, ya por la manera artera y mañosa como la ley formó los círculos electorales, ya -lo que es más seguro y eficaz- por la presión ejercida por las autoridades (altas y bajas) en todos los actos conexionados con la emisión del sufragio popular. El hecho indiscutible y de bulto es que, después de diez años de vigencia de la Constitución de 1886, el partido liberal, cuya fuerza es Innegable en la república, no ha podido llevar al Congreso Nacional sino un solo diputado, y que su representación ha sido absolutamente nula en las asambleas departamentales, que, como cuerpos meramente administrativos, requerían más amplia participación de la gran masa de contribuyentes, sin distinción de colores políticos". Ver documento completo en Campo (1980).

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