Potencia regional secundaria en definición: Colombia entre Sur y Centroamérica^*

Secondary Regional Power Definition: Colombia between South and Central America

Martha Ardila Ardila^**

^* Artículo de reflexión.
^** Politóloga Internacionalista, PhD. Profesora Asociada, directora de la Maestría en estudios Latinoamericanos y directora del Observatorio Latinoamericano y del Caribe de la Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de la Pontificia Universidad Javeriana. Correo electrónico: martha.ardila@javeriana.edu.co.

Recibido: 18/09/2012, Aprobado evaluador interno: 03/03/2012, Aprobado evaluador externo: 25/03/2012

Resumen

Este artículo analiza la ubicación de Colombia en el escenario internacional y su proyección y liderazgo hacia Sur y Centroamérica, en lo que tiene que ver con proyectos como Unasur y Me-soamérica. Para ello, parte de una categorización de las potencias regionales y de la ubicación de Colombia -potencial regional secundaria- frente a países como Brasil y México -potencias regionales-. Enfatiza en los cambios que se produjeron durante los últimos diez años y, de manera particular, examina aspectos vinculados con dos prioridades de la actual administración Santos: la diplomacia económica y la cooperación sur-sur, especialmente en seguridad.

Palabras claves: potencias regionales secundarias, potencia, potencia regional, política exterior, América Latina, Centroamérica, Suramérica, Colombia, Unasur, Mesoamérica.

Palabras clave descriptor: Colombia, Política y gobierno, 2002-2012, Relaciones exteriores, América del Sur, América Latina

Abstract

Colombia's geographical location in the international scenario, its projection and leadership towards Central and South America, are discussed in relation to projects like Unasur and Mesoamerica. This is achieved through a categorization of regional powers and Colombia's location -Secondary Regional Power- compared to countries like Brazil and Mexico -Regional Power-. It emphasizes the changes that occurred during the last ten years and particularly examines two aspects related to the current Santos' administration's priorities: Economic Diplomacy and South-South Cooperation, mainly in security.

Key Words: Secondary Regional Power, Power, Regional Power, Foreign Policy, Latin American, Central America, South America, Colombia, Unasur, Mesoamérica.

Keywords Descriptor: Colombia, Politics and Government, 2002-2012, Foreing relations, South America, Latin America

SICI: 0122-4409(201206)17:1<293:PRSDCC>2.0.TX<;2-C

Suramérica y Centroamérica (ver anexo) constituyen dos regiones en América Latina que presentan diferencias importantes en materia de recursos naturales, actividad económica, población, presencia de países medianos -o potencias regionales secundarias-, gasto militar, legitimidad, liderazgo y relaciones internacionales de manera particular con Estados Unidos. Históricamente, en ambas se presenció una relación de estrechamiento con esta potencia, pero, desde comienzos del siglo xxi, Suramérica se distancia de dicha alianza.

En ambas regiones, existe un país dominante: Brasil, en la primera, y México, en la segunda. Los dos estados compiten por el liderazgo en América Latina. También, se encuentran otros países como Argentina, Chile, Colombia y Venezuela, calificados como Potencias Regionales Secundarias, prs, las cuales le hacen contrapeso o colaboran con Brasil y México. Colombia, por su situación geoestratégica, se proyecta hacia ambas regiones.

Colombia presenta múltiples pertenencias gracias a su ubicación geográfica. A pesar de que históricamente el país privilegió la región andina y sus vínculos con Venezuela y Ecuador -aunque con este último de manera mucho más reciente-, descuidó sus relaciones con el resto de los países suramericanos, incluso con Brasil, un país con el que comparte una frontera de 1.648 km². Es más, durante los últimos diez años, se aisló de la misma y tensionó las relaciones con sus vecinos más cercanos.

En cambio, hacia Centroamérica y a pesar de la huella que dejó la separación de Panamá en 1903 y del conflicto limítrofe con Nicaragua, la inserción del país en el istmo se orientó a la búsqueda de la paz, por medio del Grupo Contadora, y a fomentar la cooperación en diversos frentes. La presencia del país en esta región ha sido más continua y de la mano de México y Venezuela.

Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, este artículo examina la ubicación de Colombia en el escenario regional, su proyección hacia Sur y Centroamérica. Para ello, se utilizaron fuentes primarias, como informes oficiales; se revisó prensa y se llevaron a cabo entrevistas informales¹. Anteriormente, durante los últimos ocho años del gobierno de Alvaro Uribe, el país había optado por la confrontación, mientras que, en la actualidad, se orienta a una creciente cooperación y búsqueda de alianzas. En el artículo, interesa debatir acerca de la inserción externa colombiana durante los últimos diez años y responder a interrogantes como: ¿qué cambios se dan con el gobierno del presidente Juan Manuel Santos?, ¿qué busca Colombia en Sur y Centroamérica y hacia cuál de ellas podría ejercer un mayor liderazgo? y ¿qué características presenta una prs como Colombia?

Se concluye que Colombia atraviesa una transición en su inserción internacional y que es una potencia regional secundaria en definición, que construye y profundiza alianzas primarias con los principales líderes regionales: Brasil, México y Venezuela, al mismo tiempo que se acerca y fomenta alianzas secundarias con Chile, Argentina y los países centroamericanos.

Escenario regional e internacional. El surgimiento de potencias regionales de diferente rango

Son varios los cambios ocurridos a nivel del escenario mundial y regional que alteran la jerarquía de poder. Entre dichas variaciones, para nuestro análisis, resultan relevantes el declive de Estados Unidos y su desinterés en América Latina; el florecimiento de la región Asia-Pacífico y, dentro de ella, de países como China e India y la aparición de una nueva izquierda en América Latina que cuestiona los procesos de globalización y la injerencia de Estados Unidos, buscando políticas más autónomas y diversificadas. Estas tendencias se verán afectadas por la crisis económica y financiera internacional.

Los cambios mencionados están acompañados del surgimiento de potencias de diverso rango. En este artículo, definimos cuatro categorías, de mayor a menor: potencia, potencia media, potencia regional, potencia regional secundaria y potencia emergente.

POTENCIA POTENCIA MEDIA
POTENCIA REGIONAL
POTENCIA REGIONAL SECUNDARIA
POTENCIA EMERGENTE

Las grandes potencias -o simplemente potencia, para nuestro análisis- como Estados Unidos presentan una gran incidencia a nivel internacional a la cual le podría caber el calificativo de imperio (Negri, 2000) en términos de coerción e imposición (Krasner, 1999) y en "momentos" de hegemonía global, siendo la única potencia que puede actuar sola y unilateralmente. Las potencias regionales y medias requieren del apoyo de otros países.

El concepto de potencia es un referente geopolítico que incluye aspectos militares, políticos y económicos, el cual hace alusión a un conjunto de países y a su jerarquización en el sistema internacional. Su diferenciación radica en la capacidad de proyectar su poder militar en diferentes regiones del mundo y en la posibilidad de ejercer su influencia política en forma global (Nolte, 2008).

Por otra parte, la aparición de las potencias regionales, medias o emergentes altera la configuración de un nuevo orden y la ubicación de Estados Unidos y de otros polos de poder en el concierto mundial, en un ambiente de creciente complejidad e incertidumbre.

Los conceptos de potencia media y regional son ambiguos y confusos. No son estáticos ni permanentes, sino que pueden cambiar de posición en la estructura de poder internacional, ascendiendo o descendiendo según la ubicación alcanzada (Chapnick, 1999). En ocasiones, su perímetro de acción carece de claridad y, por ello, son calificadas como sinónimos. No existen medios confiables para examinar el accionar de potencias, aunque se puede señalar que el contorno de una potencia regional es la región, como su nombre lo indica; mientras que la de una potencia media es mayor porque puede ascender al ámbito global. Como se señaló, tanto las potencias medias como las regionales no pueden actuar solas, sino que necesitan de otros países de menor rango sobre los cuales ejercen una influencia bien sea internacional, para el primer caso, o regional, para el segundo (Keohane, 1969; Notle, 2008).

Privilegiando el poder suave, las potencias regionales se ofrecen como mediadores e interlocutores entre diferentes países y grupos de naciones. Tienden a ser respetuosos del status quo, buscan desarrollar coaliciones y alianzas políticas, pretenden ser reconocidas, participan en la estructura de gobernanza regional, presentan estabilidad política y mínima disposición de recursos duros, y muestran voluntad de ejercer liderazgo en política exterior.

En la misma dirección, las potencias regionales reúnen una serie de requisitos vinculados con la influencia regional delimitada; la pretensión de liderar; la influencia en la geopolítica e identidad; la disposición de recursos naturales, organizativos e ideológicos para la proyección de poder; la conexión económica, política y cultural con la región; la influencia en la estructura de gobernanza regional; el reconocimiento por parte de los demás estados y la representación de los intereses de la región en diversos foros internacionales (Notle, 2006).

En este sentido, también lideran proyectos de integración, concertación y cooperación en términos militares, económicos y políticos. Dentro de ellos, los de seguridad adquieren un especial significado, bien sea como complejo o como comunidad de seguridad (Buzan y Waever, 2003). Este tipo de potencias presentan vínculos y lazos directos con los países vecinos y se caracterizan por su superioridad en población, extensión, recursos naturales y gasto militar. Estas son características que califican a Brasil como una potencia regional y a Colombia como un país emergente que asciende a prs (ver anexo).

A su vez, analistas internacionales de la Interdependencia (Nye, 2008) empiezan a darle importancia al uso del poder suave -Soft Power- en los diferentes tipos de potencias. En general, entre más grande sea la potencia, mayor es su poder militar y, en ese sentido, las potencias le dan más importancia al poder duro aunque, de todas maneras, lo combinen en menor medida con el poder suave. Por su parte, las potencias medias y las regionales ejercen y son percibidas y calificadas también por su poder suave, por su legitimidad, representatividad y la confianza que generan. Resulta difícil medir este tipo de poder, pero, en términos generales, variables como influencia ideológica, participación de la sociedad en la toma de decisiones, democracia y transparencia son indicadores de la magnitud del poder suave que, en último término, responde a la percepción que se tiene sobre un determinado país.

Potencias regionales secundarias como Colombia, Venezuela, Chile y Argentina se valen del poder suave y de la diplomacia pública para mejorar su imagen, ejercer lide-razgo, construir nuevas alianzas y buscar un nuevo equilibrio de poder regional. Pero no solo la cultura y la política sino los valores que propagan y la política exterior constituyen elementos que vinculan el poder suave con la diplomacia pública (Nye, 2008).

Muchos analistas y comunicadores también se refieren a las potencias emergentes -término implementado por primera vez en 1981 por Antoine Agtmael-, el cual hace referencia a todos los estados-nación, cuyo poder internacional está naciendo, teniendo como punto de partida el que en el pasado no tuvo mayor influencia en el sistema internacional como tal. En muchas ocasiones, es o fue percibido como un Estado frágil, incipiente en conflicto o que atraviesa dificultades políticas, sociales y económicas, con obstáculos para mantener su gobernabilidad. Las virtudes de estas potencias emergentes son más económicas que sociopolíticas: se caracterizan por ser atractivas para la inversión extranjera, tener un crecimiento económico sostenido y una inflación controlada; poseer una alta población con tasas de natalidad superior a las potencias de mayor rango y una población joven; se inclinan hacia la autocracia y, en algunos casos, se presentan altos niveles de corrupción. Sus decisiones comienzan a tener repercusiones cada vez mayores en foros internacionales como la Onu, la oMc y el G8.

Es por ello que el estudio de esa nueva jerarquía de poder requiere un tratamiento y análisis mucho más amplios que incluya no solamente aspectos cuantitativos que tienen que ver con la capacidad militar, los recursos naturales, la población, la política exterior, etcétera, sino otros más subjetivos y de percepción, relacionados con la legitimidad, la confianza y la representatividad de dichas potencias medias emergentes en el contexto regional o internacional y, claro está, con su poder suave.

Siguiendo estas variables, se perfilan como potencias regionales a Brasil y México, con una identidad autocreada, y con un conjunto de pretensiones propias que se transmiten por medio de una política exterior activa (Holbard, 1989). No obstante, se podría pensar que Brasil ha ascendido al ámbito de potencia media. Como potencias regionales secundarias (Flames, 2011), se identifican a Venezuela, Chile, Argentina y Colombia. Esta última ha sido calificada como potencia emergente junto a Indonesia, Vietnam, Egipto, Turquía y Suráfrica -los llamados civets-.

Al mismo tiempo que conceptualizamos sobre estos tipos de potencias, para algunos analistas, resulta importante diferenciar entre imperio, hegemonía y liderazgo (Destradi, 2008). En este artículo, se parte del presupuesto de que tanto las potencias regionales Brasil y México como las regionales secundarias, en ocasiones, le hacen contrapeso a Estados Unidos y apuntan a un liderazgo en la región que se traduce no solo en la construcción de nuevas alianzas primarias y secundarias sino en el fomento de grupos de concertación como Unasur y el Proyecto Mesoamérica. A su vez, Brasil se orienta a ser un jugador global con miras a ejercer un poder hegemónico y buscar, por ejemplo, ser miembro permanente del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y representar, al mismo tiempo, intereses del sur en organismos internacionales como la Organización Mundial del Comercio, omc.

Las potencias regionales son víctimas de presiones, tanto de los países hegemónicos más grandes como de los que le siguen en poder. Las prs, en muchas ocasiones, se orientan a un Soft Balancing, construyendo alianzas con países similares. En este sentido, Brasil tiene presiones de Estados Unidos, México y Venezuela en menor medida, mientras que Colombia de otras prs como Venezuela, Chile y Argentina. Buscan, a su vez, contener y hacer un contrabalanceo al Estado hegemónico o dominante, evitando la concentración del poder. Para ello, utiliza el poder suave, la profundización de las alianzas y la cooperación. El Soft Balancing se ve como una estrategia destinada a formar coaliciones diplomáticas en las Naciones Unidas, en lo económico, y en acciones que reduzcan la posibilidad de que otros países cooperen con la potencia (Flemes, 2011).

Al mismo tiempo que surgen estas nuevas potencias regionales, toma fuerza un nuevo multilateralismo en América Latina, en grupos como la Unión de Naciones Su-ramericanas, Unasur, la Comunidad Latinoamericana y del Caribe, Celac, y el Proyecto Mesoamérica -anteriormente denominado Plan-Puebla-Panamá-.

Durante los últimos años, América Latina debate entre el viejo y el nuevo multila-teralismo. El viejo hizo crisis debido a que el momento en que se crearon organismos como la onu y la oea era completamente diferente al actual. Hoy en día, actores diferentes al Estado toman fuerza, la globalización se impone, Estados Unidos pierde presencia en el mundo y en América Latina y la región busca mayores márgenes de autonomía. El nuevo multilateralismo que surge es, también, más político, poco institucionalizado -funciona con secretarias pro-témpore- y con una reacomodación del Estado y de conceptos como soberanía.

A pesar del resurgimiento del Estado, el multilateralismo latinoamericano, como el que representa la Unasur y el Proyecto Mesoamérica, abarca conceptos de comunidad, región e identidad orientados hacia un regionalismo ya no abierto, sino posliberal. Por medio del presidencialismo, son foros de diálogo y concertación que, en último término, van a depender de la voluntad política de sus integrantes.

Colombia ha sufrido cambios durante los últimos diez años. De manera reciente, busca la diversificación y la construcción de nuevas alianzas. Asimismo, ha transitado de un bilateralismo a un multilateralismo. Y en ello radica su interés en Unasur: recomponer la relación con sus vecinos Venezuela y Ecuador y buscar nuevos socios, de tal suerte que conduzca a un reacomodo y liderazgo regional.

Colombia. Tendencias, continuidades y cambios en su inserción internacional

El proyecto internacional de Juan Manuel Santos se orienta a un liderazgo regional, valiéndose de un estilo de gobernar pragmático, tolerante y conciliador, en el que factores de idiosincrasia y elementos históricos desempeñan un importante papel.

Dos énfasis de su política exterior son: la diplomacia económica -principalmente en materia de inversión- y la cooperación en seguridad, ambas herencia del gobierno anterior. Trata de profundizar unas acciones con estas dos prioridades que se originaron en la pérdida de confianza y en el deterioro de las relaciones con los vecinos. Es así como, tanto en lo bilateral como en los diferentes foros internacionales a los que asiste, enfatiza en lo económico y en la cooperación.

El nuevo presidente de los colombianos muestra un país diferente, con una ubicación geoestratégica de múltiples pertenencias -vertientes hacia el Caribe, el Pacífico, los Andes y la Amazonia-, con población joven, rico en biodiversidad, atractivo para la inversión extranjera y con un crecimiento económico que se calcula que, en 2011, fue del 4,6%, tan solo superado por Perú y Chile (Portafolio, 30 de diciembre de 2011). En diversos escenarios y desde su discurso de posesión, señala al país como una potencia agrícola, medioambiental y energética. A su vez, se acerca a Suramérica, especialmente a los países vecinos; retorna al multilateralismo y amplía la agenda internacional. Para ello y también para el liderazgo regional que pretende, hace uso de una instrumentalización racional marcada por dos elementos: el nuevo estilo de gobernar y el pragmatismo como política pública². En este sentido, trata de identificarse como una prs.

Análisis en torno a la política exterior colombiana de los últimos diez años aludían a su carencia y a su aislamiento del escenario internacional y regional (Cardona, 2011; Ramírez, 2011). El manejo de las relaciones con un dogmatismo ideológico había conducido a tensiones, conflictos y desconfianzas de los vecinos que percibían a Colombia como un país problema, un Estado fallido y una amenaza regional.

Mucho se habla de si el presidente Santos inició un nuevo modelo de política exterior (Fernández de Soto, 2010, Ramírez, 2011; Cardona, 2011). Estados Unidos había dejado un vacío de liderazgo en la región que trató de ser llenado por Brasil, país que parecería no quiere asumir un mayor liderazgo por el costo que el mismo implica y por la desconfianza que este gigante genera en algunos de sus vecinos. El liderazgo podría ser compartido y Colombia, también, podría colaborar en el equilibrio entre poderes regionales, no solamente hacia el sur sino también hacia Centroamérica.

En la actualidad, varias tendencias se presentan en la inserción internacional colombiana, vinculadas con la institucionalidad, la diversificación y el multilateralismo.

Institucionalidad, coordinación y liderazgo

Durante los últimos ocho años, la vocería externa colombiana se había fragmentado y tanto el Ministerio de Defensa como la Vicepresidencia y la Agencia de Cooperación Acción Social actuaban como cancillerías paralelas. Pero no solo ello, sino que altos funcionarios gubernamentales opinaban sobre temas externos muy sensibles, lo que ocasionó una "diplomacia del micrófono" y tensión con varios actores internacionales relevantes para el interés nacional colombiano.

La mayoría de los temas de alta política eran dirigidos directamente por el jefe de Estado o se ubicaban fuera del ministerio que está llamado a ejercer y coordinar dicha función. Esta situación condujo a una creciente fragmentación, desinstitucionalización y militarización de muchos aspectos de la agenda internacional, así como a la presencia de "cancillerías" paralelas y desarticuladas. Temas como la seguridad y las relaciones con Estados Unidos y los vecinos se diseñaban y coordinaban desde el Ministerio de Defensa.

En la actualidad, se observa que la cancillería ha recuperado los temas pero persiste una diplomacia personalizada en cabeza del presidente y de su canciller que, en momentos, obstaculiza el retorno a la institucionalidad. Se perciben inconsistencias en el manejo de temas domésticos y su discurso internacional, especialmente en materia de derechos humanos, seguridad y medio ambiente, debido en gran medida a la carencia de interacción con la sociedad civil y a problemas que persisten en materia de coordinación. A su vez, se ha creado la categoría de embajadores volantes en temas como seguridad, ley de víctimas y comercio, lo que dificulta la institucionalidad de la cancillería.

Sin lugar a dudas, al nuevo mandatario de los colombianos le interesa ejercer un liderazgo y de ahí sus nuevos énfasis internacionales y su nueva manera de gobernar. El liderazgo tiene sus costos, lo que hace que el ejercerlo requiera de un amplio apoyo interno con el que cuenta el mandatario colombiano. Según encuestas de opinión, el respaldo a Santos oscila entre el 70 y el 80%, dependiendo de la coyuntura. Pero la legitimidad de este apoyo requiere de una interacción y diálogo permanente con actores no gubernamentales y no tan solo coyuntural e intermitentemente (Ardila, 2010). No obstante, el liderazgo necesita también de la aceptación de los demás países y, en ese sentido y a pesar de las buenas relaciones, parte de los gobernantes suramericanos tienen proyectos políticos diferentes al del colombiano.

Los lineamientos internacionales colombianos tienen más en común con Centroa-mérica y México. Hacia el istmo, nuestro país ha venido impulsando una cooperación sur-sur al mismo tiempo que ha ampliado la agenda temática en la que el Proyecto Mesoamérica ha sido un instrumento de inserción y profundización de vínculos con esa región geográfica. Puede ser que exista un conflicto limítrofe con Nicaragua, pero este no ha sido un obstáculo para la proyección de Colombia hacia el istmo.

Diversificación y ampliación de las relaciones geográficas y temáticas
La doctrina Respice Pollum -mirar al norte, a Estados Unidos-, que ideologizó las relaciones exteriores y dio prioridad a los temas militares, tensionó y distanció a nuestro país del escenario regional donde otros gobiernos, también elegidos democráticamente, desarrollaron proyectos políticos opuestos al colombiano.

Por medio de una diplomacia económica y de ofrecer cooperación en seguridad como lo ha venido haciendo hacia México, Centroamérica y algunos países surameri-canos, el gobierno colombiano está buscando ampliar la agenda y las relaciones con otros países. Hacia Estados Unidos, incluye temas como el energético, el comercio y la inversión, la cooperación científica y tecnológica y otros más sensibles, como los derechos humanos y la migración.

En este contexto, también, empiezan a fortalecerse relaciones con la región Asia-Pacífico, de manera particular con China, India, Japón y los integrantes de los países que componen el llamado civets, y a atraer inversión de diferentes áreas geográficas. Colombia, al igual que otros países latinoamericanos, posee recursos energéticos, ambientales y alimenticios que otras regiones, como la del Asia-Pacífico, requieren para su crecimiento.

Con miras a ejercer un liderazgo, se acerca bilateral y multilateralmente de nuevo a las naciones latinoamericanas, de manera particular a Venezuela, Ecuador y Brasil, desde una visión más integral que incluye temas que van desde el comercial hasta el social. En la relación, sobre todo con Venezuela, juegan elementos estructurales y co-yunturales que, en ciertos momentos, han tendido a la cooperación; mientras que, en otros, al distanciamiento.

Durante los últimos quince años, la seguridad fronteriza se convirtió en el eje de la relación con los vecinos y, aunque se logró separar lo económico de lo político, a partir de 2005 este último empezó a afectar lo económico y, desde 2008, las relaciones comerciales empezaron a deteriorarse, razón por la cual Colombia buscó nuevos mercados en Centroamérica, Canadá y la región Asia-Pacífico. Aquí, es importante resaltar que, a diferencia de otros países, las exportaciones hacia Venezuela y Ecuador estaban integradas por productos con valor agregado y una balanza comercial altamente favorable para Colombia. Según cifras del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, en 2008, el comercio bilateral alcanzó su mayor nivel, contabilizando una balanza comercial de 8.289 millones de dólares, año a partir del cual empezó a disminuir notoriamente hasta llegar, en la coyuntura actual, a aproximadamente 1.500 millones de dólares (Ministerio de Comercio Exterior, 2011).

Durante Uribe, con un manejo instrumental de la política exterior, se habían violado principios del derecho internacional vinculados con la soberanía, lo que ocasionó tensión y fue deteriorando las relaciones con estos países. Esto fue claro cuando el caso Granda en 2005 y el bombardeo a las farc en Angostura en 2008, situación que condujo a la ruptura de las relaciones con Ecuador, a una mayor desconfianza y a la triangulación de las relaciones Colombia-Ecuador-Venezuela (Ardila y Amado, 2010). Esta característica ha sido superada en la coyuntura actual.

Recién posesionado Santos, se iniciaron los encuentros con Venezuela, Ecuador y Brasil. Es más, la canciller viajó a Ecuador antes de su posesión. Se han realizado varias reuniones bilaterales y se pusieron en marcha comisiones orientadas, en el caso de Venezuela, a asuntos económicos, de infraestructura, para lo social y la seguridad y, en el de Ecuador, el desarrollo fronterizo, la seguridad, los refugiados y otros temas sensibles.

A su vez, el gobierno de Santos ha venido "relanzando" y fortaleciendo sus relaciones con otras potencias regionales secundarias como Chile y Argentina. En agosto de 2011, se reúne con los mandatarios de ambos países. Cristina Fernández se refiere al descongelamiento de las relaciones entre los dos países y a un énfasis orientado principalmente hacia el turismo y la educación. Actualmente, hay 25 mil colombianos en ese país.

Chile presenta más temas en común con Colombia que Argentina, además de la afinidad ideológica entre Piñera y Santos. Este país es un buen aliado para la política de Colombia en Asia-Pacífico. De hecho, van a compartir oficinas comerciales en esa región geográfica. También, es un aliado para hacerle contrapeso al liderazgo -hegemónico- de Brasil y de Venezuela en la región.

No obstante, con ambas naciones, la balanza comercial es deficitaria para nuestro país. Con Argentina, ni las inversiones ni el comercio son prioritarios para la relación bilateral, mientras que la inversión chilena en Colombia ha crecido principalmente en minería, servicios y el sector financiero. En los últimos veinte años, Colombia se convirtió en el cuarto principal destino de la inversión extranjera directa del país austral con 360 millones de dólares, luego de Perú y Uruguay en América Latina (Portafolio, 22 de septiembre de 2011).

Al mismo tiempo, el interés colombiano es constituir alianza con Chile, país que más ha desarrollado una relación con el Asia-Pacífico que integra el Foro de Cooperación Económica de Asia-Pacífico, apec, al cual Colombia, desde 1995, ha buscado ser miembro pleno. Del mismo modo, ese país es el único socio suramericano de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico, ocde, al cual Colombia también aspira ingresar.

Por otra parte, en las relaciones de Colombia con Brasil, la cooperación en seguridad y el comercio y las inversiones constituyen los principales temas de la agenda bilateral. En ellas, se observan cuatro etapas: la primera se extiende hasta 2003, de mutuo desinterés aunque se realizaban encuentros, por ejemplo, de la Comisión de Vecindad creada en 1994, compartiendo además escenarios como el Tratado de Cooperación Amazónica. A partir de los noventa, Brasil comienza a mirar los países vecinos y a propiciar la integración. La segunda etapa abarca de 2003 a 2008, cuando la relación es principalmente económica, el comercio se multiplica por cuatro y las inversiones brasileñas -en transporte, construcción, infraestructura, minería, energía, ciencia y tecnología- aumentan notoriamente. Luego, viene una tercera etapa, de 2008 a 2010, de enfriamiento por el tema de las bases militares norteamericanas en Colombia. Finalmente, una cuarta etapa que se inicia con Santos y la ampliación de la agenda a temas sociales, de educación, transporte y desarrollo fronterizo. En 2010, el comercio con Brasil alcanzó los 3.270 millones de dólares y las inversiones de ese país en Colombia los 775 millones (Aladi, 2011).

También, aspectos vinculados con el medio ambiente y la Amazonia, la reforma de las Naciones Unidas y el Consejo de Seguridad son temas comunes a los dos vecinos y, en el segundo semestre de 2011, ambos compartieron asiento en calidad de miembros no permanentes del Consejo de Seguridad y lo hicieron también con potencias medias y emergentes como India, Alemania y Suráfrica.

A pesar de que Santos no había incluido a Brasilia en su periplo como presidente electo, le dedicó a la capital brasilera su primera visita como jefe de Estado. Durante muchos años, Colombia y el gigante suramericano fueron vecinos distantes, a pesar de compartir una frontera de 1.645 km que la percibían por lo que los separaba y no por lo que los unía. Entre los dos países, se observaba también un profundo desconocimiento que empieza a ser solventado con los encuentros gubernamentales no solo de alto nivel sino en otros ámbitos y con otros actores como los empresariales y los académicos.

Para Colombia, el gigante suramericano no representa una amenaza ni hay temas de conflicto aunque, en la frontera binacional, la presencia de grupos ilegales altera la estabilidad de la región. No obstante, los dos gobiernos suman esfuerzos y, en agosto de 2011, crearon la Comisión Binacional Fronteriza, Combifron, encargada de la seguridad entre los dos países. Brasil se ve como un país aliado y las relaciones tienden a la cooperación y a la construcción de medidas de confianza mutua. Sin embargo, subsisten sectores, principalmente dentro del empresariado, que ven a este vecino con preocupación y desconfianza. Ambos países son partidarios de sumar esfuerzos y de impulsar políticas mancomunadas.

Retorno al multilateralismo
Priorizando la onu -con su participación como miembro no permanente en el Consejo de Seguridad- y la Unasur y descuidando otros escenarios como la Asociación de Estados del Caribe, AEC, donde Colombia podría tener una mayor legitimidad y liderazgo por las características de los países que integran el Gran Caribe, Colombia vacila entre el viejo y el nuevo multilateralismo.

Durante los ocho años de gobierno de Alvaro Uribe, la política exterior se orientó al fortalecimiento de relaciones bilaterales. Santos en cambio, retorna al multilateralismo y a sacar ventajas de la asociación. Dada la experticia de la canciller y de su equipo más cercano en asuntos multilaterales, el país comienza a tomar un rumbo de asociación y participación más activa y menos defensiva en organismos multilaterales y en grupos regionales, al pasar de un rule taker a un rule maker. En este sentido, sus actuaciones más visibles han sido en Naciones Unidas y en Unasur.

Colombia fue elegida, por séptima vez, como país miembro no permanente del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas para el periodo 2011-2012. Se quiere mostrar una nueva imagen del país y liderar propuestas con relación a Haití y a la vinculación entre seguridad y desarrollo. No obstante, a pesar del interés inicial de la nueva administración colombiana de llevar propuestas que contaran con el consenso latinoamericano, ello se ha dificultado, sobre todo, en relación al estado palestino, frente al cual Colombia mantiene, a diferencia del resto de países latinoamericanos, una posición orientada a ofrecer sus "buenos oficios" para que palestinos e israelitas vuelvan a la mesa de negociaciones para un acuerdo de paz. La postura del país es de abstención en el Consejo de Seguridad, de apoyo a reanudar las conversaciones de paz con Israel y de respaldo al Cuarteto integrado por Estados Unidos, la Unión Europea, Rusia y la onu, que ha planteado una hoja de ruta y un cronograma de conversaciones entre Israel y la Autoridad Nacional Palestina.

Por otra parte, tanto Colombia como Brasil necesitan de la asociación de Suramérica y Unasur para cumplir sus objetivos de política exterior: para el primero, acercarse, liderar y construir alianzas y, para Brasil, ser un jugador mundial. Pero, Centroamérica confía más en Colombia que Suramérica. Según Latinobarómetro 2011, los países sura-mericanos ven a Brasil como el principal líder, mientras que los centroamericanos ven a Estados Unidos. Los centroamericanos no ven a Brasil como líder y lo perciben como un país distante, en comparación con México y Colombia. En cuanto al liderazgo, Obama ocupa el primer lugar, seguido de Dilma Rouseff y de Juan Manuel Santos.

Actuación en Unasur y Mesoamérica

A pesar de que Unasur y el Proyecto Mesoamérica fueron creados con objetivos más políticos, tanto en uno como en otro³, Colombia trata también de enfatizar en lo económico, buscar nuevos mercados para sus exportaciones y atraer inversión extranjera. A su vez, se orienta hacia la cooperación en cuestiones de seguridad, de energía y medio ambiente. No obstante, su participación, sobretodo en la primera, ha tenido altibajos marcados por el cambio de gobierno, la polarización, los nuevos liderazgos y los nuevos énfasis internacionales. Estas tendencias han hecho vacilar la misma calificación de Colombia en el escenario regional como país mediano o como prs. Estas últimas requieren del multilateralismo.

La participación de Colombia en Unasur ha tenido dos etapas. Una desde sus negociaciones hasta finalizar el gobierno del presidente Uribe en agosto de 2010 y otra a partir del segundo semestre de ese año. Durante la primera, nuestro país mostró desconfianza debido a la presencia de proyectos políticos divergentes y a su apoyo al bilateralismo. En las negociaciones del convenio constitutivo, lideró una posición de consenso dentro del organismo, lo cual obstaculiza muchas de las iniciativas. Al llegar Santos, se cambió de posición, valiéndose de este grupo de concertación para renorma-lizar, diversificar las relaciones, construir nuevas alianzas y reconducir, a través de un marco regional, la compleja relación bilateral con Venezuela.

El gobierno de Santos ha tenido varias iniciativas políticas y económicas. La primera se refiere a la postulación de una candidatura colombiana que finalmente comparte con Venezuela y, en ese sentido, el primer año de la Secretaria General lo tuvo la ex canciller María Emma Mejía y el segundo Alí Rodriguez.

La segunda propuesta colombiana se orienta a iniciativas económicas vinculadas con los efectos de la crisis financiera internacional. Para ello, convocó una reunión de ministros de hacienda, en la cual discutieron temas vinculados con los procesos de revaluación de las monedas de la región. En esta reunión de mediados de 2011, participaron todos los países miembros de la Unasur y México, que fue invitado especial. Dentro de las decisiones tomadas, se encuentra el fortalecimiento del mercado interregional para disminuir la dolarización de las economías y los efectos de las crisis de Estados Unidos y Europa.

Además, se convocó el Consejo Suramericano de Economía y Finanzas constituido por los ministros de finanzas y los presidentes de los bancos centrales. En esta reunión, se acordó avanzar en la creación de grupos de trabajo vinculados con la definición de medidas de cooperación, la movilización de reservas internacionales y el uso monedas de la región. A su vez, se propuso revisar el Convenio de Pagos y Créditos Recíprocos de la Aladi y la iniciativa del Sistema Unitario de Compensación Regional de Pagos.

La tercera propuesta tiene un carácter social. En el Consejo de Desarrollo Social de Unasur, Colombia ha venido enfatizando en temas humanitarios orientados a disminuir la brecha entre ricos y pobres. Para ello, la Unasur desarrolla un Plan de Acción y una Agenda de Acciones Sociales prioritarias que contribuyen a reducir la pobreza y la desigualdad en la región.

En términos generales, Unasur es un proyecto político estratégico que busca la autonomía regional y plantear posiciones conjuntas, pero que, debido a su diversidad de miembros, presenta tres visiones. La primera es de orientación gubernamental y de defensa de la soberanía, que busca el interés nacional y cuyo objetivo es equilibrar asimetrías de poder, principalmente, con Estados Unidos. La segunda visión trata de mantener un equilibrio balanceado de poder y contrarrestar el liderazgo brasilero. Para ello, se diseñan nuevas alianzas entre potencias regionales secundarias como Colombia, Venezuela, Chile y Argentina. La tercera posición busca compartir un futuro y construir una gobernanza regional (Ayarzún, 2010). La dos primeras concepciones se enmarcan dentro de un multilateralismo defensivo, mientras la tercera en uno cooperativo. De todas maneras, y por lo pronto, tan solo contempla la participación de los estados aunque reconoce otros actores sociales.

Por su parte, la administración Santos busca construir consensos y alianzas frente a diversos fenómenos regionales y transita de la bilateralización al multilateralismo. Sin lugar a dudas, la asociación y participación activa en escenarios multilaterales favorece las coaliciones y las negociaciones frente a las potencias y, más que todo, sirve de paraguas para relaciones bilaterales complejas.

En cuanto al Proyecto Mesoamérica, este se origina en el Plan Puebla-Panamá en 2001 e integra todos los países centroamericanos y nueve estados del sureste de México -Campeche, Chiapas Guerrero, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz y Yucatán-. Seis años después de su creación en abril de 2007, los presidentes acordaron la transición al Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoamérica, finalmente formalizado por medio de la Declaración de Villahermosa el 28 de junio de 2008.

Este grupo se concibe como un mecanismo de diálogo y coordinación de alto nivel que articula esfuerzos de cooperación, desarrollo económico e integración entre diez países, con el objetivo de mejorar la calidad de vida de la población. Además de México y Centro-américa, actualmente, lo componen Colombia y República Dominicana, lo que se traduce en una población de 209 millones de habitantes y 3.606.411 millones de km² de extensión, más pequeño y con menor proyección, sobretodo económica, que Unasur (ver anexo). Para Colombia, Mesoamérica significa un mercado de 8.397 millones de dólares (Ministerio de Comercio Exterior, 2010) con un pib de 5.617 millones de dólares (Cepal, 2011).

La política colombiana hacia Centroamérica viene de tiempo atrás. En ella, ha incidido no solo la huella tan profunda que dejó la pérdida de Panamá sino actuaciones más recientes como la del Grupo Contadora, el Pacto de San José y el Grupo de los Tres que, de manera conjunta con México y Venezuela, impulsaron iniciativas de cooperación y pacificación en el istmo. El retiro de Venezuela reorientó este esfuerzo a una relación bilateral entre Colombia y México y cada uno de los países centroamericanos.

En la actualidad, Mesoamérica es un proyecto que impulsa también una diplomacia económica que incluye aspectos vinculados con la infraestructura, la integración energética y de biocombustibles, las telecomunicaciones y el comercio. Además, contempla aspectos sociales como la salud, el medio ambiente, los desastres naturales y la vivienda.

De manera complementaria, Colombia brinda cooperación y ha puesto a disposición de la región su experiencia, no solo en seguridad, sino en el desarrollo de biocombustibles, así como la búsqueda de la integración energética a través de la construcción de un gaseoducto para la región desde Venezuela a través de Colombia y Panamá.

La experticia de Colombia en biocombustibles le ha ayudado a ejercer un liderazgo energético. Para ello, ha cooperado en la instalación de plantas en Honduras y El Salvador. También, ha colaborado en la transferencia de tecnología, la promoción de la investigación y la creación de una red, coordinada de manera conjunta con México, que es un espacio de encuentro para científicos especializados.

La cooperación en materia de seguridad es otro aspecto importante que ha llevado a Colombia a liderar una serie de proyectos y a compartir su experiencia en la materia. Crimen organizado transnacional, drogas y seguridad ciudadana son frentes en los que el país ha venido colaborando generosamente. Este tema es prioritario para Mesoamérica, dada la existencia de problemas de violencia, tráfico de drogas, secuestro, pandillas, corrupción y delincuencia común y organizada, entre otras. Por ello, Colombia ofrece una cooperación relevante que se inscribe en el ámbito de Tuxtla y otros mecanismos de diálogo con Centroamérica.

Pero la cooperación también ha sido a nivel político. Junto con Venezuela, medió en el caso de Honduras en 2010. Los presidentes Santos y Chávez dialogaron con el presidente Lobo en Cartagena en abril de 2011 y acordaron nueve puntos⁴ que, finalmente, condujeron a la reincorporación de este país centroamericano al sistema interamericano.

El Proyecto Mesoamérica ha sido un instrumento para que Colombia se inserte más activamente en la región centroamericana⁵. También, lo ha hecho a nivel del comercio y la inversión y ha tenido adquisiciones relevantes en sectores financieros y energéticos. Desde 2007, suscribió un acuerdo de libre comercio con el triángulo del norte: El Salvador, Guatemala y Honduras. Al mismo tiempo, ha buscado mercados alternos frente a la crisis política y económica que tuvo con Venezuela.

Los trabajos en Mesoamérica han proyectado al país como un buen vecino, como socio en cooperación sur-sur. Por este conducto, Colombia se consolida como un país oferente en cooperación en áreas no solo de seguridad y justicia sino también de modernización del Estado, salud, medio ambiente y agricultura, entre otras. Por su parte, a los centroamericanos les interesa ser receptores de asistencia. Los países del istmo confían más en Colombia que en México, lo ven como un aliado y un líder emergente con el cual la relación es más simétrica que con el país azteca.

La participación de Colombia en el Proyecto Mesoamérica ha sido un proceso gradual de posicionamiento que le ha permitido al país, en menos de diez años, el afianzamiento de lazos políticos y económicos utilizando el poder suave y la diversificación de la agenda, configurándose como un buen vecino, un mediador político y un actor económico y cooperante.

Estas dos opciones, la de Unasur y Mesoamérica, se le presentan a Colombia con el objetivo de construir nuevas alianzas en América Latina, ejercer un liderazgo y contribuir al equilibrio de poder frente a Estados Unidos, Brasil y México. Desarrolla una política de cooperación hacia Suramérica y el Gran Caribe, basada en una diplomacia económica y en la cooperación sur-sur. Hacia la primera, fortalece alianzas con otras prs como Venezuela, Chile y Argentina. Y hacia la segunda, ejerce un liderazgo que, en muchas ocasiones, es compartido con el país azteca.

A manera de conclusión

Teniendo en cuenta el nuevo contexto y las tendencias señaladas, para Colombia, constituye un gran reto buscar un liderazgo y fortalecer alianzas con potencias regionales como Brasil, México y Venezuela con miras a ganar legitimidad y a generar confianza en la región. El país ha venido construyendo alianzas primarias con estos tres países y otras alianzas secundarias más recientes con Chile y Argentina, países con los que tiene menos vínculos, pero una gran proyección hacia otras áreas geográficas como la del Asia-Pacífico. Por su parte, la alianza México-Colombia viene de tiempo atrás y es una relación más estructural que coyuntural, mientras que el fortalecimiento de las relaciones con Brasil es mucho más reciente.

Para Colombia, resulta más fácil ejercer un liderazgo en Centroamérica que en Suramérica. En esta última, compite con otras potencias regionales secundarias como Chile, Argentina y Venezuela. Sin lugar a dudas, en esta área geográfica, busca nuevas alianzas con el objetivo de abandonar la desconfianza y el aislamiento en el que se encontró inmersa durante el gobierno de Uribe y esas alianzas políticas contribuyen al soft balancing regional. A su vez, se acerca a la potencia regional que es Brasil, país con el que durante muchos años mantuvo, a pesar de ser limítrofes, unas relaciones distantes y de mutuo desconocimiento. Profundizan relaciones en materia de inversiones y en cooperación vinculada con la seguridad, sobretodo fronteriza. El cambio de gobierno en Colombia viene afianzando los vínculos con este vecino.

En Centroamérica, Colombia presenta mayor legitimidad y facilidad para liderar y participar en diversas iniciativas, como la de Mesoamérica. Tiene una trayectoria en esta región, la cual se remonta a su participación en el Grupo de Contadora. Nicaragua, a pesar del diferendo limítrofe con Colombia y de tener un gobierno con una orientación ideológica diferente, no ha sido un obstáculo para el afianzamiento de vínculos de Colombia con el istmo.

A su vez, la posición de México en el concierto regional y mundial es muy diferente a Brasil. Ambos países constituyen dos potencias regionales de diferente rango. México tiene grandes vulnerabilidades vinculadas con los problemas de seguridad y los efectos de la crisis económica, reflejo de la relación con Estados Unidos. Latinoamérica lo percibe más como un aliado de la potencia del norte que como un representante y líder de los intereses regionales. Al contrario, Brasil es una potencia en ascenso que busca ser un jugador mundial, la sexta economía del mundo, incluso superando a países como Gran Bretaña. No obstante, a nivel latinoamericano, su ámbito de acción se circunscribe principalmente a Suramérica.

A pesar del interés colombiano de liderar regionalmente una serie de iniciativas, se presentan obstáculos vinculados con la desconfianza y el aislamiento que tuvo el país durante los últimos años y otros internos que van desde la desigualdad en la distribución del ingreso y los problemas de seguridad, pasando por un prolongado conflicto interno, la corrupción, hasta la carencia de una infraestructura. Varias de estas debilidades se hacen más notorias con Suramérica y, especialmente, con los países vecinos.

Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, se puede afirmar que Colombia es una potencia regional secundaria en definición. Presenta algunos rasgos de las prs en comparación con el resto de países como extensión, población, gastos militar -aunque se oriente al conflicto interno-, pero su legitimidad se ve cuestionada por el aislamiento regional durante los últimos ocho años y por su estrecha relación con Estados Unidos. En su definición y consolidación como prs, incidirán elementos vinculados con la política exterior y la necesidad de una mayor diversificación y actuación multilateral, la interacción continua e institucionalizada con actores no gubernamentales y la solución del conflicto interno. Solo así, logrará un reacomodo regional y una consolidación como prs.

Pie de página

¹A su vez, la autora participó en un taller sobre "Reacciones Estratégicas de Potencias Secundarias en Suramérica", organizado por el German Institute of Global and Area Studies, giga, Caracas, diciembre de 2011.
²Respecto a la relación entre lo ideológico y lo pragmático, ver Gardini y Lambert (2011).
³Unasur cuenta con una estructura institucional encabezada por un Consejo de Jefes de Estado y de Gobierno como "órgano máximo"; la Presidencia Pro Témpore del Consejo; el Consejo de Ministras(os) de Relaciones Exteriores; el Consejo de Delegadas(os), integrado por representantes acreditados de cada parte, y la Secretaría General, con sede temporal en Brasilia y definitiva en Quito, que ejecuta los mandatos de los órganos de Unasur. Por su parte, el Proyecto Mesoamérica es similar. Contempla una comisión ejecutiva tomadora de decisiones y unos comisionados presidenciales que coordinan con las instituciones públicas y privadas y los diversos grupos técnicos. Tiene a su ve una Presidencia Pro-témpore que rota cada seis meses y una copresidencia permanente ejercida por México. Colombia ejerció la Presidencia Pro-Témpore el segundo semestre de 2010.
⁴El Acuerdo de Cartagena del 9 de abril de 2011 señala: el estricto cumplimiento de la Constitución y la ley; el regreso del ex presidente José Manuel Zelaya Rosales a Honduras, con reconocimiento pleno de sus derechos según la Constitución y las leyes de ese país, incluyendo el ejercicio de su acción política en condiciones de seguridad y libertad; la creación de la Secretaria de Justicia y Derechos Humanos como entidad que permita fortalecer las capacidades nacionales para la promoción y protección de los derechos humanos en Honduras y el seguimiento de los cancilleres de Colombia y Venezuela.
⁵Nicaragua no ha sido un obstáculo para el avance del liderazgo colombiano en la región, liderazgo que, en ocasiones, ha sido compartido con México y, esporádicamente, con Venezuela.

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