América Latina en la política exterior china^*

One Broad Brush: Latin America in China's Foreign Policy

Benjamin Creutzfeldt^**

^*Artículo de Reflexión. Una versión anterior de este artículo fue presentada en el Simposio China y América Latina el 3 y 4 de septiembre 2012, en la Pontificia Universidad Javeriana, Bogotá, Colombia. Quiero agradecer a mis colegas del panel por sus comentarios, y a Natalia Ruiz por su ayuda con la versión española de este trabajo.
^**Asociado en Estudios de China Contemporánea en el Colegio de Estudios Superiores de Administración, CESA, Bogotá. Recibió su maestría de SOAS, Universidad de Londres, y es actualmente candidato a doctorado en Estudios Políticos, un trabajo sobre la política exterior china hacia América Latina en el contexto de los debates de teoría de relaciones internacionales en China. Es editor del libro China en América Latina: reflexiones sobre las relaciones transpacíficas, publicado por la Universidad Externado en diciembre 2012. Dirección de correspondencia: CESA, Casa Lleras, Cra 6 # 35-27, Bogotá 110311, Colombia, o benjamin@creutzfeldt.net.

Recibido: 01/10/2012, Aprobado evaluador interno: 28/11/2013, Aprobado evaluador externo: 05/02/2013

Resumen

China es un jugador nuevo y desconocido en América Latina, y del mismo modo quienes toman decisiones políticas en China carecen de un conocimiento diferenciado de la región. Estudios y documentos políticos chinos incluyen el Caribe de un modo somero, y los representantes diplomáticos en la región se rotan a un ritmo considerable. El hecho de que tan solo tres de los 42 países de la región publicaran una respuesta oficial al Documento de Políticas del Gobierno chino en 2008, sugiere que falta un largo camino para llegar a una mayor integración y una respuesta adecuada, por ambas orillas del Pacífico. Este trabajo explora el grado de comprensión y de visión estratégica que tienen el Gobierno chino y sus representantes para América Latina.

Palabras clave: Política exterior china, Relaciones China América Latina, Ascenso de China, Mundo armonioso

Palabras clave descriptor: China, aspectos económicos, integración económica internacional, América Latina, cooperación económica, política internacional, inversiones extranjeras.

Abstract

Just as China is a new and unfamiliar player in Latin America, China's policymakers seem to have little differentiated knowledge of the region. Studies and documents from China typically include the Caribbean in their "broad brush approach" and diplomatic representatives are rotated through the region at a swift rate. The fact that only three of the 42 countries in the region published an official reply to China's 2008 Policy Paper suggests that there is a long way to go towards integration and adequate response, either side of the Pacific. The purpose of this paper is to explore just how differentiated the understanding and strategic vision for Latin America is among China's policy makers and representatives.

Keywords: Chinese Foreign Policy, China Relations Latin America, China's Rise, Harmonious World

Keywords plus: China, economic aspects, international economic integration, Latin America, economic cooperation, international politics, foreign investment.

SICI: 0122-4409(201307)18:2<599:ALEPEC>2.0.TX;2-4

Introducción

A lo largo de los últimos diez años se ha visto un contacto creciente entre la República Popular China (RPC) y América Latina, en todos los ámbitos. Las cifras del intercambio comercial hablan por sí solas (Rosales, 2012, p. 30), pero han sido acompañados por un aumento del contacto directo entre los líderes chinos y los gobiernos de América Latina y el Caribe, generando un intercambio de ideas y, en algunos casos, llevando a un diálogo bilateral fructífero. De las ocasiones recientes en que esto se hizo más evidente fue en la gira del primer ministro Wen Jiabao por Brasil, Uruguay, Argentina y Chile en junio de 2012, enmarcada por su discurso "Para Siempre Amigos de Confianza Mutua" en la sede de la Comisión Económica para los Países de América Latina de las Naciones Unidas (CEPAL) en Santiago de Chile (Wen, 2012)..

Esta tendencia de una mayor actividad política y diplomática de China con otros países es un fenómeno global, y no hay una región del mundo que no haya sido tocada de alguna manera por el nuevo rumbo de la RPC. No obstante, el relacionamiento con América Latina tiene unas características específicas: ante todo, ambas regiones se destacan por el contacto relativamente reciente y un consiguiente alto grado de desconocimiento mutuo. Se están tomando riesgos y existe un espíritu de aventurismo, pero al mismo tiempo se están desperdiciando enormes potenciales y muchas oportunidades están quedando estancadas en un pantano de prejuicios y nesciencia. Por consiguiente, las relaciones bilaterales aún no han adquirido una forma clara, y todavía estamos lejos de poder hablar de su consolidación.

La relación entre las dos regiones ha crecido rápidamente, tanto en términos reales como en la percepción de políticos, empresarios y observadores extranjeros, desde la visita del entonces presidente Hu Jintao en 2004 en ocasión de la cumbre APEC en noviembre de ese año (Xinhua News, 2004). Así, se lee en un análisis estadounidense en junio de 2005:

Mientras la delegación estadounidense peleaba con sus anfitriones chilenos sobre aspectos protocolarios de la seguridad, el presidente chino Hu Jintao concluyó compromisos de inversión en la región por un valor de cien mil millones de dólares. Mientras la delegación estadounidense llegó a la cumbre APEC hablando de terrorismo, déficits, y el programa nuclear norcoreano, los chinos resaltaron su potencial como una nueva fuente de inversión extranjera y un mercado enorme para la clase de materias primas que América Latina tiene por vender. (Ellis, 2005, p. 1)

El Documento de Políticas Chinas para América Latina y el Caribe del 2008 enmarcó las intenciones y los términos generales para la cooperación bilateral, siempre presentada como una situación de "gana-gana". El canciller Yang Jiechi subrayó en múltiples ocasiones la importancia del Documento para la cooperación bilateral. Y más adelante, el discurso de Wen de 2012 elevó el carácter de estos lazos a un nivel de destino poético. Se dirigió a los latinoamericanos como un conjunto histórico y cultural, haciendo referencia a los ancestros comunes de los pueblos de la región, su música y sus escritores premiados. Luego perfiló cuatro propuestas específicas para desarrollar la cooperación bilateral, enfocándose en cuatro campos: los lazos políticos, el desarrollo económico, la seguridad alimenticia y el intercambio científico y humano. Estas propuestas las respaldó con la promesa de préstamos y fondos especiales, al tiempo que planteó metas financieras concretas. Pero ¿a quién se estaba dirigiendo?

La respuesta por parte de los jefes de Estado en América Latina fue cautelosa e indecisa luego de la visita de Hu en 2004; luego, a finales de 2008, fue esporádica y dispar después de la publicación del Documento de Políticas; y sigue siendo, cuatro años después, un proceso incoherente y sin estrategias evidente en la región. Según Osvaldo Rosales (2012) de la CEPAL, tan solo tres países —México, Chile y Brasil— formularon una respuesta oficial al Documento de Políticas dentro del primer año de su publicación. La divergencia en la región se evidencia en los volúmenes de comercio y las balanzas comerciales, como lo ilustran la tabla de la CEPAL (ver gráfico 1) y también en el número de visitas de Estado en ambas direcciones desde 2001: Chile y Brasil encabezan la lista con las visitas de Estado que recibieron de China, mientras que Chile, Brasil y Venezuela toman la delantera en el número de líderes que más frecuentemente han viajado a China (CEPAL, 2012, p. 48). De los 33 países independientes en la región, 21 han establecido relaciones diplomáticas con la República Popular, y solo seis de ellos han creado cámaras bilaterales de comercio¹.

En el campo académico, las universidades de América Latina, con la excepción de México, carecen de un enfoque serio en los estudios de China y de Asia: el término sinología (estudios de China) es por lo general desconocido en la región, y aunque están saliendo cada vez más publicaciones serias sobre las relaciones bilaterales, son casi todas en inglés y en su mayoría escritas o compiladas por analistas y observadores extranjeros. China ha establecido 22 Institutos Confucio en diez países de la región² y cuenta con un número considerable de expertos latinoamericanistas en universidades e institutos en Beijing y Shanghai, muchos de los cuales publican en la respetada (Revista de Estudios Latinoamericanos), pero no existe una revista u organización comparable en América Latina. El destacado politólogo David Shambaugh (2011) lo dice de manera sucinta: "Aunque el interés por estudiar el idioma chino está en crecimiento en América Latina, tengo la impresión de que la población y los gobiernos de la región tienen un nivel de comprensión de China extremadamente bajo".

Se podrían hacer muchas otras observaciones y buscar varios ejemplos para resaltar la insuficiente preparación y la respuesta fragmentada de América Latina a la presencia cada vez más importante e impactante de China en la región. Mientras el Gobierno chino busca acuerdos bilaterales y una voz en las organizaciones regionales de la región³, los países mismos siguen completamente desprevenidos y en alta medida miopes, poco conscientes e interesados en lo que sus propios vecinos están haciendo con respecto a China. Rosales y Kuwayama (2012) lo dicen de manera sencilla y clara: "Los países de la región tienen que adoptar una estrategia sin más demora para la integración con el Asia Pacífico" (p. 12). Pero mientras el primer ministro Wen resalta las raíces comunes de las naciones de América Latina, políticos y empresarios aquí enfatizan las diferencias, formulando ideas vagas de excepcionalismo nacional⁴. Mientras la prensa de este lado del Pacífico destaca el crecimiento comercial y las visitas de Estado, la prensa en China presta poca atención a estos mismos acontecimientos. Por ejemplo, William Ratliff (2012) pone a consideración que "muchos dirigentes chinos saben que ellos [por su lado, tampoco] entienden la cultura latinoamericana [y que] pocos aprecian plenamente [los] problemas subyacentes" (p. 43). Se pueden entonces formular las siguientes preguntas: ¿el Gobierno chino es consciente de esta incoherencia entre su acercamiento a Latinoamérica y el Caribe y las realidades locales? ¿En qué medida está al tanto de las dificultades de percepción que enfrenta? Y ¿cómo está enfrentando esta situación en el camino por delante?

Discusión

Para poder evaluar cómo se forma y cómo se informa la estrategia china hacia América Latina —dentro de la cual se incluye consecuentemente al Caribe—, debemos apoyarnos en fuentes chinas. Estas se pueden dividir en tres grupos: declaraciones oficiales y gubernamentales, publicaciones académicas y la prensa en línea (por ser más amplia y detallada que la prensa impresa).

En cuanto a las declaraciones oficiales, consideramos que es útil enfocarnos en aquellas que se dirigen a la región entera: allí figuran el Documento de Políticas de 2008 y el discurso de Wen Jiabao en la CEPAL mencionados anteriormente, pero un estudio más amplio podría incluir documentos del Partido Comunista de China y comunicados relacionados por funcionarios. En cuanto a publicaciones académicas, hay un gran número de escuelas generales de relaciones internacionales, con sus correspondientes sitios en internet y sus publicaciones, pero hay pocos que observan con detalle las relaciones con América Latina, y por ende es jutificable que basemos nuestras observaciones en las publicaciones del Instituto de Estudios Latinoamericanos (ILAS) de la Academia de China de Ciencias Sociales en Beijing. El último grupo, la prensa en línea y los recursos digitalizados en general, son por su naturaleza la fuente más rica y diversa, pero la más difícil de evaluar⁵. Allen Carlson y Hong Duan (2010) discuten las ventajas y los escollos de utilizar el internet para el estudio de las relaciones exteriores de China, y llegan a la conclusión de que constituye un herramienta cada vez más importante y útil, pero en la cual "los investigadores no han podido realizar su pleno potencial" (p. 106).

Declaraciones oficiales

En el pensamiento occidental se ha formado un escepticismo hacia los clichés políticos y las soluciones prescriptivas, y resulta difícil aceptar muchos de los pronunciamientos oficiales chinos. Los "Cuatro No" de Hu Jintao y su concepto de un "mundo armonioso" han sido percibidos como vagos e imprácticos, palabras como la "amistad perpetua y el desarrollo común" parecen borrosas e imprácticas. Es justo agregar que en la práctica, la visión oficial del mundo armonioso carece de detalles: tanto los comentaristas extranjeros como los blogueros chinos critican la ambigüedad del concepto y se preguntan si se trata de una aspiración benigna, o una más amenazadora ambición de "armonizar el mundo"⁶.

Es necesario, en primera instancia, tomar estos conceptos en su valor nominal, para poder acercarnos a una comprensión del acercamiento chino a América Latina. Las percepciones ampliamente sostenidas sobre China como una potencia expansionista agresiva son promovidas, en particular, por los medios angloparlantes, sin embargo, estas no reflejan la opinión de China de sí misma, ni tampoco sobre sus antecedentes o trayectoria. A pesar de que el poder de China ha crecido de manera significativa en términos relativos, su política exterior es principalmente defensiva y se guía por cuatro preocupaciones principales:

1. mantener la integridad territorial,
2. mantener el crecimiento económico,
3. limitar las influencias desestabilizadoras desde el extranjero,
4. y no levantar sospechas entre sus vecinos inmediatos.

Las tres primeras están directamente relacionadas con la estabilidad social a nivel nacional, que es una preocupación prioritaria del Partido Comunista de China (PCCh). Lo que significa, en términos de jugar un papel central en el escenario mundial, es definir una función global que sirve a los propios intereses, pero que también gane una aceptación por parte de otros poderes, en particular de los Estados Unidos.

Una manera útil de conceptualizar la visión del mundo chino, que tiene sus raíces en la visión Tianxia, está en cuatro anillos concéntricos. El primero, el anillo más pequeño, corresponde al territorio administrado (o reclamado por) Beijing. El segundo anillo representa las 17 fronteras terrestres y marítimas, mientras que el tercer anillo describe las regiones geopolíticas de Asia unidas por sus respectivas alianzas. Finalmente, está el cuarto anillo, más allá del mundo. Estos, a su vez, pueden subdividirse, pero en todo caso se puede afirmar que América Latina no es una prioridad, salvo que haya problemas que la incorporen en alguna de las cuatro preocupaciones principales en política exterior (tales como el suministro de energía o la seguridad alimentaria).

Una segunda clave para la comprensión de la visión de China sobre América Latina es su énfasis en la coherencia regional y la diversidad dentro de la unidad. Esto se ilustra mejor con una escena de la ceremonia inaugural de los Juegos Olímpicos de 2008, cuando los niños que representan a las 56 nacionalidades de la RPC marcharon bajo la bandera nacional (ver imagen 1). El Gobierno chino está muy interesado en la unidad nacional en su propio contexto cultural y nacional, y en la integración regional y la cooperación a nivel internacional. Un sinnúmero de declaraciones y artículos reflejan la opinión oficial de subrayar esta perspectiva. En las palabras de Wen Jiabao: "Creemos firmemente que el crecimiento de América Latina y el Caribe corresponde a los intereses de la paz mundial y el desarrollo". De manera similar, Sun Hongbo (2011) explica que "China confía en el desarrollo estable y sano de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y del Caribe, y espera que esto pueda convertirse en una importante plataforma para el diálogo entre China y América Latina y la cooperación regional en el futuro".

Publicaciones académicas

Una discusión académica más amplia sobre la visión del mundo de China y su política exterior sería un tema fascinante aquí, aunque solo se haga para explorar los conceptos y contrastes de los estudiosos más destacados de las Relaciones Internacionales (RRII), como Qin Yaqing, Yan Xuetong, Liu Mingfu y Zhao Tingyang. No obstante, el objeto de estudio es la Región Latinoamericana, por lo que la Revista de Estudios Latinoamericanos de ILAS-CASS es la referencia privilegiada sin igual. Un simple análisis de los 131 artículos publicados por la Revista en 2010 y 2011 revela que el 63 por ciento explora temas regionales frente al 37 por ciento que discute sobre casos individuales, en los cuales México y Brasil dominan, en gran medida, las publicaciones sobre consideraciones económicas. En cuanto a la temática, solo diecisiete artículos se refieren explícitamente a la influencia de EE.UU. en la región, la mitad de ellos en el marco de los debates históricos en lugar de los asuntos actuales. Aunque es solo una pequeña muestra, se puede observar que el interés académico chino en América Latina tiene sus ojos puestos más sobre su conjunto regional, lo que coincide con el punto de vista político.

Un reciente evento académico relevante refleja un concepto similar. En noviembre de 2010, el Gobierno chino convocó el primer "Foro de Intercambios entre Centros de Pensamiento China / Latinoamérica" en Beijing. Orquestado por el Instituto del Pueblo Chino para las Relaciones Exteriores, la mayoría de los participantes eran exdiplomáticos o investigadores universitarios enviados por los departamentos de asuntos políticos de las embajadas de China en la región. Se tenía la esperanza de identificar temas de interés común en un diálogo "Sur-Sur". Curiosamente, lo que faltaba era un intérprete de portugués para los participantes brasileños. Así, la imagen que se transmitió fue la de una China que considera a América Latina y el Caribe como una región homogénea —aun si sus miembros estén de acuerdo o no— y a Brasil como un poder aparte.

Prensa y otras fuentes en línea

Entre los principales medios en China,  Renmin Wang (La Red del Pueblo) es el más visible y está dirigido por Renmin Ribao (El Diario del Pueblo), el periódico oficial del PCCh. Xinhua Net, y otros diarios que difunden noticias en redes de información, tienden a cubrir lo mismo que publican los otros medios.

Para el objeto de estudio, se han analizado 263 artículos de noticias relacionadas con América Latina y el Caribe y sus países miembros, por un periodo de 12 meses comprendido entre junio de 2011 y julio de 2012 (véase el cuadro 1). La clasificación de las categorías incluidas en la prensa es incompleta, y sin duda necesita mejorar, pero aquí nos encontramos con que un poco menos de la mitad de las noticias se refieren a la región latinoamericana en su conjunto, mientras que alrededor del 60 por ciento se centran en los distintos países. Cabe señalar que el hecho de que México ocupe un lugar preponderante en la mesa es en parte condicionada por tres factores: este país cuenta con la presencia de Renming Wang, que tiene el gabinete de prensa permanente más grande de la región, y la cobertura de prensa durante este periodo estuvo dominado por el cuadragésimo aniversario de las relaciones bilaterales y el terremoto en diciembre de ese año.

Las cifras no son tan concluyentes como lo que permitiría una muestra más amplia de múltiples fuentes y durante un periodo más largo, sin embargo parece claro que la visión china de América Latina y el Caribe es la de una región con características comunes. Esto afecta directamente la percepción de China a todos los niveles. Por ejemplo, el vicepresidente de una de las mayores empresas de propiedad estatal china visitó recientemente Colombia y varios empresarios locales le expresaron que este país era diferente a Venezuela y sus demás vecinos en varios aspectos, a lo que respondió con impaciencia: "" (aún así sigue siendo América Latina) (Zhang, 2012). Este sentimiento refleja, una vez más, la visión de China y sus representantes sobre de la región.

En respuesta a las preguntas de estudio, se puede concluir que el Gobierno chino y la comunidad de expertos, de hecho, tienen un nivel de incoherencia entre su acercamiento a América Latina y las realidades locales encontradas. Estos mismos actores han podido también, a través de investigaciones rigurosas con temáticas variadas y publicaciones, explorar la dimensión de las dificultades que enfrentan. Y lo más importante, han optado por tomar la iniciativa y hacer frente a la situación proponiendo estrategias honestas y claras de mediano y largo plazo.

Conclusiones

En conclusión —con la esperanza conjunta de indagar más a fondo y solidificar las fuentes de referencia— el enfoque de China hacia América Latina es informado por una visión y un deseo de abordar la región como un conjunto. China no está con "el divide y vencerás", al contrario, su estrategia se concentra más en unificar y tratar con coherencia. Intenta encontrar un socio demandado en la región —ya sea un líder regional o un foro funcional y confiable— que le permita afianzar su compromiso con esta parte del mundo.

China considera a América Latina y el Caribe como un conglomerado de países que tienen una historia compartida, con una cultura común, y con recursos y realidades políticas similares. China tiene un interés tangible en explorar más a fondo e invertir en esta región de una manera imparcial. Por esta razón, su Gobierno ha desarrollado una comprensión —tal vez errónea en los detalles, pero no obstante bien informada y válida en gran parte— que es la base de su estrategia. Se puede seguir cuestionando, citando las palabras de William Callahan (2012), "si Beijing en realidad tiene una clara política exterior que podrían ser descubiertos a través de métodos kremlinólogicos, [pero] en lugar de la búsqueda por una clara política exterior unificada, es más productivo analizar una serie de puntos de vista y el catálogo de las posibilidades que se están discutiendo en China, teniendo en cuenta sus influencias negativas y positivas" (p. 641). En todo caso, no puede haber ninguna duda de que la política china hacia América Latina está mejor informada y formulada que la política exterior de la mayoría de los países de la región hacia China.

Solo hay una respuesta posible a esta situación protagonizada por China, y la CEPAL (2012) ha sido la voz solitaria en América Latina para expresarlo claramente y en repetidas ocasiones: "Para que la región en su conjunto se constituya en un socio económico y comercial relevante de China, es urgente aunar esfuerzos nacionales y definir una agenda regional concertada de prioridades. Esto significa privilegiar los acercamientos plurinacionales y otorgar menos énfasis a las iniciativas unilaterales" (p. 49). Para que esto suceda, se necesita un esfuerzo concertado de investigación, y personas que se capaciten —o quienes ya cuentan con el conocimiento— se animen a usar las fuentes en idioma chino o inglés para entrar en un diálogo productivo y coherente regional con China.

Pie de página

¹De hecho, tanto Argentina como Colombia cuentan con dos cámaras bilaterales de comercia cada uno, aunque la RPC solo reconoce a una de cada país. La baja presencia en China de oficinas comerciales independientes de América Latina es un impedimento para la entrada al mercado chino, sin embargo, muchos empresarios recurren a otras instalaciones, particularmente las de España.
²Esta cifra se puede comparar con la misma cantidad en África, pero solo un poco más que Corea del Sur (con 17) y mucho menos que en los Estados Unidos (74).
³Por ejemplo, el Banco de Desarrollo del Caribe, el Banco Interamericano de Desarrollo, y la Asociación Latinoamericana de Integración, entre otras.
⁴Por ejemplo, durante una conferencia en la Cancillería colombiana en 2009, un representante chileno hizo hincapié en la necesidad de expandir la cooperación regional y aprovechar el TLC firmado por su país con China, sugerencia que se encontró con la siguiente respuesta del entonces ministro de relaciones exteriores, Jaime Bermúdez: "Nosotros los colombianos no somos muy adeptos a la cooperación".
⁵El idioma chino es ahora el segundo más utilizado en el internet a nivel global, con más de quinientos millones de usuarios, y alcanzará muy probablemente el inglés dentro de pocos años. Las herramientas de traducción disponibles en línea sugieren la posibilidad de superar las barreras de los lenguajes, pero distorsionan los contenidos y tergiversan los sentidos.
⁶Callahan analiza y comenta estos conceptos y sus diversas interpretaciones en sus trabajos recientes, vea el listado en "obras consultadas" al final de este artículo.

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