Cambios en la estructuras de poder: interdependencias y asimetrías en la era global^*

Changes in Power Structures: Interdependences and Asymmetries in the Global Era

Natalia Millán Acevedo^**

^*Artículo de Reflexión. La investigación realizada para este artículo se presentó como parte del marco teórico de la tesis doctoral Trasnacionalización del Desarrollo y Coherencia de Políticas: un análisis de los casos de España y Suecia. Facultad de Ciencias Políticas y Sociología. Universidad Complutense de Madrid (diciembre 2012).
^**Doctora en Ciencia Política. Coordinadora Académica del Magíster de Desarrollo y Ayuda Internacional e Investigadora Asociada del Instituto Complutense de Estudios Internacionales (ICEI). Correo: natalia.millan@icei.ucm.es

Recibido: 01/07/2013, Aprobado Evaluador Interno: 28/07/2013, Aprobado Evaluador Externo: 10/08/2013

Resumen

La globalización ha generado importantes transformaciones en la naturaleza y ejercicio del poder del tradicional Estado nación. En una era de creciente interdependencia, los problemas del desarrollo han superado las fronteras nacionales para asumir un carácter trasnacional. El presente artículo pretende analizar las importantes transformaciones que se han sucedido en la actual etapa globalizadora profundizando en las relaciones de poder entre los actores y las importantes asimetrías que conforman estas interacciones. El artículo concluye que las transformaciones globales no solo representan un desafío para los Estados sino que abren una ventana de oportunidad para promover una reconfiguración del Estado nación que permita avanzar hacia un sistema coordinado, colectivo y democrático de gobernanza global.

Palabras clave: Poder, interdependencias, asimetrías, Estado nación.

Palabras clave descriptor: Globalización, apertura económica, economía internacional, Estado, aspectos económicos, desarrollo económico.

Abstract

Globalization has generated significant changes in the nature and use of nation states' political power. In an era of increasing interdependence, development issues have gone beyond national boundaries and acquire a transnational character. This article aims at analyzing the important changes on power relations between actors in this asymmetric and globalized time. We conclude that global transformations are not only a challenge but also an opportunity to promote coordinated, collective and democratic global governance.

Keywords: Power, interdependence, asymmetries, Nation State.

Keywords plus: Globalization, economic liberalization, international economy, State, economic aspects, economic development.

SICI: 0122-4409(201307)18:2<677:CEPIAG>2.0.TX;2-W

Introducción

La dinámica globalizadora ha generado importantes transformaciones en la naturaleza, distribución y ejercicio del poder del tradicional "Estado Nación". La acelerada y creciente integración económica/financiera, la integración de nuevas tecnologías de la información, la emergencia de actores no estatales con capacidad de injerencia en el escenario internacional y nacional, la significativa desigualdad entre países y personas y los cambios en los problemas globales de desarrollo han generado un mundo progresivamente interconectado que necesita replantearse las alternativas "nacionalistas" para asumir desafíos y oportunidades que superan las fronteras territoriales para asumir una dimensión trasnacional.

Dentro de este marco analítico se está produciendo un fenómeno de "cosmopolitización del desarrollo", el cual remite a los procesos de desterritorialización y reanclaje que se han sucedido en diversos ámbitos del desarrollo como consecuencia de la interrelación dinámica y cambiante entre los diversos espacios locales, nacionales y globales, la progresiva interdependencia económica, política, ambiental y cultural entre los países, y la creciente integración y reconfiguración de los poderes económicos y mediáticos en diversas escalas espaciales y temporales.

Esto no significa, empero, que los problemas del desarrollo no respondan a coyunturas específicas, vacíos institucionales e incapacidades de los Estados para hacer frente a sus propias contradicciones nacionales, sino que estas problemáticas son el resultado de una dinámica compleja entre las vulnerabilidades locales o nacionales y las coyunturas globales. Así, la globalización ha generado cambios en las dinámicas sociales que condicionan la vida de las personas del planeta y generan desafíos globales que ya no pueden ser abordados de manera eficaz desde una perspectiva exclusivamente unilateral y nacional. Por tanto, no hay soluciones nacionales para los problemas del desarrollo que se han transnacionalizado, así como tampoco existen soluciones globales y recetas universales para los problemas propios de cada comunidad o nación en particular. Po tanto, la acción cooperativa y concertada parece convertirse en el único camino "realista" de gestionar los desafíos comunes para toda la humanidad.

El presente artículo se propone analizar estos cambios estructurales que forman parte constitutiva de la actual etapa globalizadora para entender cómo han incidido en las relaciones de poder entre los Estados y en las posibilidades de desarrollo de sus ciudadanías. Para ello, el primer epígrafe analiza la creciente interdependencia como un fenómeno fundamental de la actual etapa globalizadora; el segundo epígrafe estudia las transformaciones en las relaciones de poder que ejerce el Estado nación; el cuarto epígrafe aborda las relaciones asimétricas y las desigualdades que se han suscitado entre países y personas; para, en el último apartado, concluir con unas reflexiones finales sobre los cambios acontecidos en el actual mundo globalizado.

El concepto de la globalización desde la óptica de las interdependencias

Diversos autores han abordado el concepto de globalización atendiendo a los procesos de creciente interdependencia, que han generado cambios estructurales en las relaciones sociales y en el ejercicio del poder en diversos ámbitos de las organizaciones humanas. En principio, parece que hemos trascendido una sociedad internacional condicionada en sus relaciones internacionales por la dimensión espacio-tiempo, a una sociedad global caracterizada por la mundialización, la trasnacionalización, la inmediatez y la instantaneidad en buena parte de las dinámicas interrelacionales (Del Arenal, 2009). Así, el concepto de globalización es definido por Held y McGrew (2003) como un proceso que:

designa la escala ampliada, la magnitud creciente, la aceleración y la profundización del impacto de los flujos y patrones transcontinentales de interacción social. La globalización remite a un cambio o transformación en la escala de la organización humana que enlaza comunidades distantes y expande el alcance de las relaciones de poder. (p.13)

El incremento de las interdependencias ha generado una densa red de transformaciones que, en diferentes escalas, están modificando las organizaciones humanas, las relaciones de la ciudadanía con sus Estados soberanos, las interacciones entre los Estados, y el rol de actores trasnacionales no estatales en el sistema internacional. Si bien históricamente los fenómenos de interdependencia son elementos relevantes en las dinámicas de la sociedad internacional, es a partir de la segunda mitad del sigo XX cuando las interdependencias adquieren un carácter transformador y constituyente del proceso de globalización (Del Arenal, 2009).

En tal sentido, existe una diferencia fundamental entre las interdependencias marcadas por el protagonismo del Estado y el incremento de las rutas comerciales, las operaciones militares e incluso la expansión de los imperios; y las densas redes económicas, culturales y comunicacionales trasnacionales, la vasta configuración de regímenes y organizaciones internacionales, y el desarrollo de fenómenos globales que caracterizan las relaciones de interdependencia en el actual período de globalización (Held, 1997).

El concepto de interdependencia compleja es desarrollado por Keohane y Nye (1988) para explicar los fenómenos de interconexión que caracterizan a la dinámica globalizadora. De acuerdo a estos autores, la interdependencia compleja explica de manera más adecuada las relaciones en el escenario político internacional trascendiendo el paradigma estatocéntrico y de seguridad nacional propio de la escuela realista. Tres son los principales elementos que constituyen este fenómeno: i) la existencia de múltiples canales que pueden describirse como relaciones interestatales, transgubernamentales y trasnacionales; ii) la emergencia de una agenda global con múltiples dimensiones donde la seguridad militar no es el único ámbito prioritario; iii) la superación de la (necesidad de) utilización de la fuerza militar como elemento cardinal en las relaciones entre Estados (Keohane y Nye, 1988).

En estrecha relación con los cambios en la naturaleza del poder, las dinámicas de interdependencia han modificado el concepto de seguridad. Como consecuencia de la globalización, las dimensiones políticas, económicas, sociales, medioambientales y culturales adquieren una renovada relevancia, y la agenda de seguridad ya no se circunscribe únicamente al ámbito militar.

Dentro de este contexto, el concepto de seguridad humana, establecido por el PNUD en 1994, se distancia de las concepciones tradicionales de seguridad estatocéntrica para dirigir la mirada a la seguridad de las personas, atendiendo a las múltiples amenazas que abarcan diferentes aspectos de la vida humana y promoviendo un enfoque integrado y coordinado para avanzar hacia la paz y el desarrollo inclusivo.

En suma, los procesos de interdependencia han cuestionado las nociones tradicionales que ubicaban al Estado en el centro de las relaciones internacionales así como generan cambios en las relaciones de poder entre Estados, organizaciones y personas.

Cambios en la naturaleza y la distribución del poder

Debido a que las interdependencias son consideradas una importante fuente de poder, tanto el incremento de las relaciones de interdependencia, especialmente en su carácter asimétrico, como las nuevas manifestaciones que han adquirido estos fenómenos —económicos, políticos, científico-técnicos, comunicacionales, simbólicos y culturales, entre otros—, han reestructurando la naturaleza, distribución y ejercicio del poder (Keohane y Nye, 1988), el cual ya no se sostiene únicamente en la supremacía militar de las potencias hegemónicas, sino en ámbitos estructurales que definen las normas de relaciones entre los actores del sistema internacional antes que estas mismas relaciones se produzcan. Así, Celestino del Arenal (2009) explica que

El poder ya no es sólo un fenómeno relacional sino también y cada vez más, como consecuencia de la creciente interdependencia, un fenómeno estructural, mucho más sutil, consistente en el control o la capacidad para influir o determinar las estructuras y dinámicas del sistema o conseguir que los demás quieran lo que uno quiere. (p. 211)

Así, se han desarrollado nuevos conceptos de poder que ilustran de manera más asertiva los cambios en las relaciones de interdependencia y las nuevas interacciones entre Estados. A este respecto, cabe destacar las importantes contribuciones teóricas que Susan Strange y Joseph Nye han realizado a la conceptualización del poder. Susan Strange (1998) aborda el concepto de "poder estructural", el cual se refiere a la capacidad de establecer las reglas de juego, definir los marcos a través de los cuales los Estados se relacionan con su ciudadanía, las corporaciones no estatales y los otros Estados. Así lo explica José Antonio Sanahuja (2008):

El poder estructural radica en la capacidad de definir de antemano los costes de oportunidad de cada opción y la consiguiente estructura de incentivos y sanciones, así como de asignar funciones y determinar qué conductas son aceptables, y cuáles no, en función de unos valores determinados. ( p. 334)

Asimismo, Joseph Nye establece una diferencia entre "poder blando" y "poder duro". El poder duro se relaciona con las capacidades militares y económicas, es el poder que puede emplearse para "inducir a terceros a cambiar de postura" (Nye, 2003a). En cambio, el poder blando, de naturaleza indirecta, se refiere a la capacidad de un actor para moldear los valores, intereses y motivaciones de otros actores. Sin utilizar el argumento de la fuerza, el poder blando se asienta sobre la capacidad de un actor para establecer una serie de normas e instituciones y lograr que otros actores modelen sus comportamientos en torno a estos valores.

Asimismo, Nye introduce dos importantes conceptos con respecto a los cambios en las estructuras de poder: la "transición" y la "difusión" del poder. En primer lugar, existe una dinámica de transición del poder entre Estados, básicamente de los Estados de Occidente a los Estados de Oriente. Nye también lo llama una vuelta al poder que Asia ostentaba hasta el siglo XVIII. El otro importante cambio fundamental es la "difusión" del poder de actores estatales a actores no estatales. Por tanto, la globalización ha supuesto unas transformaciones que cuestionan profundamente la capacidad de los Estados y generan procesos trasnacionales que deben ser asumidos de manera colectiva y global (Nye, 2003b).

Tres son las principales transformaciones que se suscitan en esta nueva era globalizada y que explican, en gran medida, los cambios constituyentes de la naturaleza y ejercicio del poder: i) la reconfiguración del rol de los Estados; ii) la aparición de nuevos actores trasnacionales con capacidades e injerencia en el escenario nacional e internacional; iii) la emergencia de una nueva agenda global. Si bien, como se verá en los siguientes epígrafes, estas dimensiones se encuentran estrechamente relacionadas y no se pueden explicar de forma independiente, a continuación se realiza un breve análisis de cada uno de estos fenómenos (Nye, 2003a).

La reconfiguración del papel del Estado nación

Desde el ámbito académico existe una gran diversidad de trabajos que, en mayor o menor medida, han analizado la reconfiguración del Estado nación. Esto se debe a que la globalización pone en entredicho el poder ejercido dentro de las fronteras nacionales, en tanto la actual sociedad internacional parece haber superado el modelo estatocéntrico e interestatal para dar paso a un sistema cada vez más multicéntrico, en el que el problema de la seguridad y el poder no se circunscribe únicamente a la actuación de los Estados (Kaldor, 2010). Los procesos de globalización y trasnacionalización en curso cuestionan la verdadera capacidad de los Estados para regular las dinámicas económicas, políticas y sociales y para garantizar niveles aceptables de bienestar para su ciudadanía. Nos encontramos en una sociedad poswestfaliana (Cox, 1996) o postinternacional (Rosenau, 1990) que supone una mutación o reconfiguración de las identidades y roles de los Estados y que encuentra una explicación más comprehensiva desde la teoría crítica de las relaciones internacionales.

Desde esta visión crítica, las estructuras de poder no solo están determinadas por las capacidades materiales, sino también por las relaciones sociales que les dan significado a estas capacidades (Rosenau, 1990). En tanto los intereses, las motivaciones y las percepciones son fundamentales para entender cómo se construyen las identidades de los actores, los Estados no se entienden como entidades monolíticas e inmutables. A diferencia de las ontologías convencionales, la teoría crítica asume el carácter mutable del Estado, que puede ser conceptualizado como un constructo de densas relaciones políticas, económicas y sociales donde confluyen instituciones, intereses, jerarquías de poder, significados intersubjetivos, estructuras sociales, normas y motivaciones que configuran los valores, intereses y normas que a su vez determinan el comportamiento de los Estados.

El surgimiento de nuevos actores trasnacionales desvinculados de la soberanía territorial; el advenimiento de procesos globales que trascienden los Estados pero habitan dentro de los territorios nacionales; la organización de la sociedad civil (global y nacional) con una visión de ciudadanía cada vez más exigente; el advenimiento de una agenda global con problemas trasnacionales para los que no existen soluciones (únicamente) nacionales; y la vulnerabilidad que supone el incremento de las interdependencias reducen los ámbitos de decisión estatales. Además transforman el papel del Estado tanto en sus vinculaciones con otros Estados como en sus relaciones con su ciudadanía.

Los cambios en las dinámicas globales transversalizan los espacios locales y nacionales, por lo cual los Estados ya no pueden aislarse a la hora de afrontar sus procesos políticos y económicos. Las fronteras entre las dimensiones domésticas e internacionales son cada vez más difusas y "porosas" (Sanahuja, 2008) y la agenda adquiere una dimensión "interméstica" (Evans, Jacobson y Putnam, 1993). De acuerdo al carácter trasnacional que parecen haber adquirido las dinámicas económicas, políticas y sociales, las medidas únicamente nacionales parecen volverse soluciones ineficientes e inoperativas. Asimismo, la creciente interdependencia entre los Estados y la aparición de nuevos actores trasnacionales y subestatales desvinculados de la soberanía territorial han reducido radicalmente la autonomía nacional. De esto modo, del proceso actual de globalización parece derivarse un ámbito de decisión doméstica más acotado para dar lugar a una realidad internacional que se articula bajo reglas propias, relativamente ajena a los escenarios y limitaciones en las que se enmarcan las coyunturas nacionales (Sanahuja, 2008).

La trasnacionalización de la economía, la política, las comunicaciones e incluso la violencia organizada socavan la capacidad efectiva de los Estados para regular los mercados, las relaciones sociales y garantizar el bienestar de sus ciudadanos. En tal sentido, David Held (1997) ha argumentado que los procesos de globalización en curso tienden a quebrar los principios básicos sobre los cuales se asienta la democracia. En la medida en que las dinámicas de la globalización han derivado en procesos de toma de decisiones en ámbitos ajenos a la soberanía estatal y, por ende, al control ciudadano, pero que afectan directamente las condiciones de vida y bienestar de la población, los principios sobre los cuales se asienta la gobernanza democrática tienden a debilitarse (Held, 1997). Al reducir las capacidades de los Estados, la globalización está desmontando progresivamente el contrato social sobre el que se asienta la socialdemocracia en los Estados de bienestar capitalista. En tanto se establece que los procesos derivados de la globalización cuestionan las capacidades de los Estados para regular y satisfacer las necesidades de su ciudadanía, también se está aseverando implícitamente que se debilita la capacidad de una comunidad política para autodeterminarse a través de un régimen democrático (Rodrik, 2012).

Una de las dimensiones fundamentales que están reconfigurando y cuestionando la soberanía y capacidad de maniobra de los Estados es la integración trasnacional de los mercados y capitales. A partir de la década de 1970 se han incrementado los procesos de desregulación y liberalización económica, financiera y comercial que han derivado en la configuración de un sistema internacional de mercados que no se encuentran sujetos a regulación internacional (Sanahuja, 2009). A escala global, el avance vertiginoso que en las últimas décadas se ha observado en la integración de los mercados y capitales no se ha visto sustentado por el diseño de un marco institucional (político) internacional que permita gestionar el alto grado de vulnerabilidad al que las naciones (y su ciudadanía) se ven expuestos como consecuencia de este nuevo orden internacional. Este proceso de interdependencia parece caracterizarse cada vez más acusadamente por una profunda asimetría entre los grados de integración reales alcanzados por los capitales y mercados y la incapacidad política del sistema internacional para generar instancias y marcos normativos que permitan regular estas interdependencias. Se observa, pues, una importante asimetría entre el poder económico —que no quiere ser regulado— y el poder político, que ha sido incapaz de erigir un sistema institucional internacional para regular el poder económico. Así, el poder se ha trasladado progresivamente a las finanzas, los mercados y los actores privados (Strange, 1998), erigiéndose un sistema económico globalizado e integrado que no puede ser regulado por Estados que, hasta el momento, se encuentran confinados al ámbito nacional y territorial. En la economía política internacional este es un elemento fundamental para entender los graves desequilibrios de poder entre el Estado y el mercado (Sanahuja, 2009) y el aumento de la vulnerabilidad y el riesgo en que se encuentra el actual Estado nación.

Para ilustrar lo explicado basta con analizar las causas de la crisis financiera actual de los Estados desarrollados (especialmente la UE) donde los mercados financieros actúan con una profunda desregulación y opacidad (Correa, 2010). Cuando el capital financiero se desplaza libremente, se vuelve difícil para los Estados regularlos (o gravarlos) lo que coloca a este capital en una posición privilegiada. La desproporción que existe entre mercados y Estado explica la falta de efectividad de las medidas unilaterales para solucionar los desequilibrios estructurales y evitar futuras crisis (Martín, 2010). Esta desproporción no es una consecuencia inmutable del proceso de globalización, sino que responde también a las decisiones adoptadas por los propios Estados y sus gobernantes. La reorientación económica y política (hacia la liberalización y la desregulación) experimentada por buena parte de los Estados occidentales es también funcional a visiones ideológicas y grupos sociales que han promovido políticas liberales a escala nacional y global. La crisis financiera, económica y social internacional no solo ha descubierto la falta de capacidad de un Estado (e incluso de un grupo de Estados) para "controlar" los movimientos del capital y los mercados, sino que ha revelado el extraordinario poder que tienen estos "mercados" para influir en las decisiones de política doméstica de los Estados.

En definitiva, los procesos que constituyen la dinámica globalizadora están erosionando el concepto tradicional de soberanía y autonomía tanto en las interacciones entre Estados como en la relación entre un Estado y su ciudadanía. Como destaca Celestino del Arenal, estas reconfiguraciones actúan tanto en sentido ascendente como descendente. En sentido ascendente, favorecen el protagonismo de otros actores trasnacionales, transformando las relaciones de poder con otros Estados y promoviendo la conformación de organizaciones internacionales o supranacionales. En sentido descendente, refuerzan el protagonismo y la injerencia de actores subestatales, gobiernos locales y de la sociedad civil organizada (Del Arenal, 2009). Lo anteriormente expuesto no significa que nos encaminemos a un mundo sin Estados como plantea Ohmae (2005) sino que el Estado debe reconfigurarse y transformarse para hacer frente a estos nuevos desafíos globales (Castells, 1998).

Emergencia de actores no estatales trasnacionales

La sociedad intencional ya no es solo (o principalmente) una sociedad de estados, sino también un sistema de redes trasnacionales que forman parte constitutiva de la sociedad global. Como consecuencia directa de los procesos de globalización y trasnacionalización, los actores no estatales adquieren cada vez mayor relevancia y no es posible comprender las estructuras de la sociedad actual sin considerar el protagonismo de los holding, las empresas trasnacionales, las Organizaciones no Gubernamentales (ONG), las redes sociales y otros grupos de distinto alcance, como los carteles del narcotráficos o las mafias organizadas (Strange, 2001). James Rosenau (1990) describe a la sociedad postinternacional como una sociedad bifurcada que se estructura a partir de "dos mundos políticos" que se interrelacionan entre sí: el sistema estatocéntrico compuesto por los estados vinculados a la soberanía territorial, y un sistema multicéntrico constituido por otros actores del sistema internacional.

Dentro de este sistema multicéntrico es posible distinguir entre una diversidad de actores trasnacionales que —con distinto alcance y naturaleza— han logrado apropiarse de importantes cuotas de poder político, económico, financiero o mediático que han llevado a cabo procesos, fusiones y alianzas de carácter trasnacional, lo que les permite realizar actividades que escapan a la jurisdicción territorial de los estados. En este sentido, los cambios estructurales no radican únicamente en la incursión de nuevos actores con injerencia política y económica sino en que las normas que rigen la interacción y el comportamiento de estos actores no se encuentran lo suficientemente desarrolladas como para establecer los parámetros de comportamiento y acción dentro del sistema internacional (Strange, 1998).

Para Marcos Kaplan (2002), las empresas trasnacionales son actores fundamentales de la economía global que compiten en un mercado que tiende a ser único, internacionalizando sus estrategias, políticas y sistemas de producción. Las casas matrices se encuentran en las principales potencias y países desarrollados y poseen extraordinarios recursos económicos, tecnológicos y humanos. A la par de la desregulación económica y los avances tecnológicos, los actores trasnacionales ejercen un poder global asociado al sistema capitalista. Como se ha expresado, la aparición y extensión de estos espacios trasnacionales donde los actores escapan de las formas institucionalizadas de dominio legítimo (Falk, 2002) van acompañadas de una pérdida de legitimación democrática y forman parte fundamental del proceso de globalización.

Ahora bien, la globalización refiere a cambios constitutivos en las organizaciones humanas y en las dinámicas sociales que trascienden los espacios económicos y dan paso a transformaciones en distintas dimensiones, dando lugar al desarrollo de contrapoderes globales (Falk, 2002), generando espacios alternativos de deliberación política y promoviendo procesos globales "desde abajo". Así, la globalización ha promovido también a una forma organizada de sociedad civil en respuesta a los poderes económicos que se han trasnacionalizado.

Desde el ámbito académico existen diversas conceptualizaciones sobre lo que se entiende por sociedad civil global, desde una visión extremadamente amplia que abarca todas las manifestaciones sociales no estatales hasta visiones más restrictivas que la identifican con un determinado tipo de organizaciones sociales. Las diversas categorizaciones sobre este fenómeno responden también a las diferentes corrientes ideológicas y doctrinarias donde se ubiquen los autores. Se puede entender a la sociedad civil global como una respuesta a la globalización económica y a la supremacía del mercado (Kaldor, 2005) o como un fenómeno convergente al proceso de globalización neoliberal donde, en ausencia del Estado global, una gran cantidad de ONGs asumen las funciones del Estado.

Dentro de las diferentes visiones que se han elaborado para categorizar a la sociedad civil global, un punto de debate fundamental lo constituyen los actores asociados al mercado. En contraposición, Beck (2006) entiende a la sociedad civil trasnacional como un contrapoder al capital que se ubica como una tercera fuerza entre el Estado y el mercado, abriendo un nuevo espacio trasnacional moral y subpolítico.

Para Keane (2008), en cambio, el mercado es parte constitutiva de lo que se entiende por sociedad civil y no puede desconocerse su existencia en el momento de plantear una definición sobre los procesos que la componen, dado que, a pesar de todas las debilidades de los mercados y sus consecuencias para las organizaciones humanas, estos constituyen un principio organizativo necesario de todas las sociedades duraderas.

Como consecuencia del empoderamiento de los individuos y la humanización de estos procesos globales, también se está presionando a los Estados "desde abajo". Las revoluciones tecnológicas y comunicacionales han permitido que, a lo largo del planeta, las personas adquieran una mayor conciencia de ciudadanía global, exigiendo un mayor cumplimento y respeto de los Derechos Humanos y accediendo a una gran variedad de herramientas tecnológicas que les permitan desarrollar acciones organizadas para ejercer una mayor presión sobre gobiernos e instituciones formales. Teniendo en cuenta el auge de las tecnologías y las redes sociales, los individuos ya no son solo receptores, sino que también son capaces de generar información de forma inmediata y difundirla a escala global desde cualquier parte del globo. Así, el auge de estas tecnologías ha permitido que las personas sean ahora posibles protagonistas de las diferentes realidades y dejen de ser únicamente espectadores.

En definitiva, existen una pluralidad de actores e instituciones —empresas trasnacionales, bancos, inversores institucionales, movimientos sociales, ONG, entre otros— que, desde distintos ámbitos, están presionando y reconfigurando el rol y las capacidades de los Estados.

La generación de una agenda global

Esta nueva realidad internacional ha dado paso a la construcción de una agenda más amplia, compleja y comprehensiva de las prioridades internacionales que trascienden la agenda "dura" de seguridad y las cuestiones puramente económicas. De esta forma se produce un proceso de "humanización" de las relaciones internacionales, donde la globalización abre oportunidades colectivas e individuales para el empoderamiento de los individuos que ya no son solo receptores sino que ahora generan información con incidencia global (Del Arenal, 2010). Dentro de este nuevo escenario, los problemas del desarrollo y del subdesarrollo en sus diversas manifestaciones económicas, sociales, humanas y científico-técnicas han pasado a transformarse en una agenda clave en el escenario internacional.

En consecuencia, los desafíos relacionados con las cuestiones medioambientales, la desigualdad, la pobreza extrema, las migraciones, el crecimiento económico sostenible, los Derechos Humanos, la diversidad cultural y las cuestiones de género adquieren una renovada relevancia en la agenda internacional. Dentro de este contexto, estos problemas globales que colocan en el centro de la agenda los problemas "humanos" —como la violación de los Derechos Humanos, la preocupación por las catástrofes naturales, la pobreza extrema o los riesgos medioambientales— se han conformado en elementos de unión entre las diversas sociedades del planeta (Archibugi, 2005).

Este nuevo consenso se ha visto plasmado en una serie de tratados, políticas y compromisos globales que las Organizaciones Internacionales y los Estados han asumido para promover el desarrollo. Entre las diversas acciones asumidas a escala internacional se pueden destacar: 1) los Objetivos de Desarrollo del Milenio que se componen de 8 objetivos y 21 metas cuantificables en torno a la promoción del desarrollo humano; 2) el trabajo del Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE, que promueve políticas de cooperación y desarrollo entre los estados donantes; 3) la cláusula democrática que ha incorporado la Unión Europea y sus estados miembros condicionando la cooperación y los acuerdos comerciales al respeto de los Derechos Humanos y la democracia; 4) la responsabilidad de proteger, aprobada en 2005 en la Cumbre Mundial de Naciones Unidas, que establece la obligación de la comunidad internacional de asumir la protección de grupos amenazados de genocidio o violaciones generalizadas de los Derechos Humanos; y, por último, 5) la ponderación, cada vez más importante, del respeto a los Derechos Humanos que las Instituciones Financieras Internacionales, como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, asumen a la hora de la concesión de créditos, a pesar de tener estatutariamente prohibida cualquier valoración política al realizar intervenciones financieras.

La nueva agenda global no solo posee un carácter más comprehensivo, sino que responde asimismo a una reconfiguración del poder económico y político entre los llamados países desarrollados y los países en desarrollo. Dentro de este contexto las fronteras entre el Norte "rico" y el Sur "pobre" se van desdibujando para dar paso a una realidad más heterogénea donde coexisten diversos tipos de estados que, sin responder a la categorización tradicional de "Norte" o "Sur", se están transformando en actores referentes que ostentan importantes cuotas de poder.

Los países en desarrollo presentan actualmente importantes diferencias en sus estructuras económicas, riqueza per cápita, población, distribución de la renta y capacidades políticas e institucionales. Así, el concepto "Sur" comprende una amplia diversidad de países con intereses, capacidades y agendas divergentes que responden a una nueva realidad internacional muy alejada de las conceptualizaciones tradicionales que separaban a los países "pobres" de los países "ricos". En tal sentido, la configuración de la economía mundial se encuentra en un punto de inflexión donde adquieren especial protagonismo una diversidad de países en desarrollo, entre los que destacan las potencias emergentes. El término BRIC, acuñado en 2001 por el equipo de economía internacional de Goldman Sachs, refiere al liderazgo económico, geoestratégico y político que las economías emergentes están asumiendo en el escenario internacional. La tesis BRIC sostiene que China, India, Brasil y Rusia serán los proveedores globales dominantes de tecnología, servicios y materias primas. Los informes de Goldman Sachs pronostican que el comportamiento agregado de estas economías superará a las economías del G7 para el año 2035 (Goldman Sachs, 2001).

Asimismo, los cambios estructurales en la economía internacional no sólo expresan la emergencia de las potencias BRIC, sino también el importante crecimiento que un grupo relevante de países en desarrollo —como México, Indonesia, Corea del Sur, Turquía, Arabia Saudita o Sudáfrica, entre otros— ha experimentado en las últimas décadas. Aun cuando la distribución de la renta per cápita muestra importantes asimetrías entre los países, la economía mundial ha sufrido una transformación estructural entre la década de los noventa y los dos mil, en la que el centro de gravedad económico se ha trasladado hacia las llamadas economías emergentes, lo que la OCDE ha llamado "desplazamiento de la riqueza" (OCDE, 2010). Según los datos de proyecciones de crecimiento a largo plazo de Maddison, la OCDE pronostica que las economías no miembros de la OCDE pasarán de tener un 40% de participación en el PIB mundial en el año 2000 a un 57% de participación en 2030 (OCDE, 2010).

Por tanto, la categorización Norte y Sur parece convertirse en una perspectiva insuficiente e incluso obsoleta para entender los cambios estructurales en la distribución del poder y las relaciones entre los países en la nueva sociedad internacional. Esto no significa, sin embargo, que no existan diferencias substanciales en las capacidades económicas, políticas e institucionales de los distintos países (y los derechos de su ciudadanía), sino que estas ya no responden a categorías compartimentadas e independientes, como tradicionalmente se solía categorizar a los países ricos (Norte) y pobres (Sur).

En suma, nos encontramos frente a un cambio sustancial en la constitución de la agenda internacional global, fruto de las relaciones de interdependencia y trasnacionalización propias del fenómeno actual de globalización. Estas transformaciones han modificado la agenda global, donde han adquirido una creciente relevancia los temas relacionados con los conceptos de Derechos Humanos, cuidado medioambiental, lucha contra la pobreza, cuestiones de género y construcción de la paz. Asimismo, la agenda se está modificando por los cambios en las relaciones de poder entre los Estados, así como por la emergencia de nuevos actores trasnacionales con creciente incidencia en el escenario internacional.

Globalización, asimetrías y desigualdad

La dinámica globalizadora ha generado, asimismo, un escenario profuso en contradicciones donde los procesos de trasnacionalización e interdependencia convergen con dinámicas profundamente asimétricas en la distribución de la riqueza y las opciones de desarrollo entre países y personas (OCDE, 2011). Nos encontramos en un mundo transversalizado por desigualdades multidimensionales, que afectan especialmente a buena parte de la infancia, las mujeres y la población rural de los países empobrecidos (PNUD, 2010). La desigualdad, entonces, es un fenómeno que se ha transformado en una cualidad endémica del escenario nacional e internacional, la cual se manifiesta en importantes divergencias en el acceso a la riqueza, el poder, la educación, el trabajo, los alimentos, la salud y el capital económico.

Es posible establecer relaciones de diversa índole entre los fenómenos de globalización y desigualdad que deben analizarse de forma interconectada. Entre estas se destacan la desvinculación del capital financiero del económico que incrementa la desigualdad de renta (Alvarez y Medialdea, 2009), la diferenciación salarial cada vez más profunda entre trabajadores cualificados y no cualificados, un debilitamiento de la negociación colectiva , una divergencia creciente en las posibilidades de desarrollo de las personas dependiendo de su nacionalidad y una situación trasnacional de precariedad y riesgo de desempleo que se instala, aunque de manera disímil, en todas las categorías sociales.

El presente epígrafe se centra en dos ámbitos específicos referidos a las asimetrías en la presente etapa global: en primer término, desde la perspectiva económica se analizarán los niveles de desigualdad que caracterizan a la actual etapa globalizadora y, en segundo término, se valorarán los importantes riesgos derivados de la coexistencia de altos grados de trasnacionalización e interrelación cultural, social y económica con excesivos niveles de inequidad en la distribución de la renta.

Desigualdad entre países y personas

De acuerdo a los estudios de Branko Milanovic (2006), hay tres fuerzas que han incidido en la evolución de la desigualdad global: la tasa de crecimiento de los países pobres y muy poblados, la divergencia o convergencia de la renta de los países del mundo y la distribución interna de las rentas nacionales. Según este autor, las desigualdades de renta entre países han ido en aumento desde la Revolución Industrial. Asimismo, la desigualdad entre personas (independientemente del país al que pertenecen) era extremadamente alta desde el punto de partida de la medición (0,52 puntos Gini en 1820). Luego aumentó hasta llegar a 0,65 puntos Gini en 2005, un índice mayor, incluso, que las desigualdades internas que presentan países como Brasil y Sudáfrica (Milanovic, 2006).

Esta cifra extraordinariamente alta se ha mantenido estable a pesar del extraordinario crecimiento económico que han experimentado India y China a partir de 1990. Una paradoja interesante acerca de la evolución de la desigualdad mundial es el cambio de la renta en la propia China que, al mismo tiempo que ha reducido la divergencia de renta global, ha aumentado notablemente su desigualdad interna (Sutcliffe, 2002).

En consonancia con esta perspectiva, existen diversos análisis económicos que sostienen que la desigualdad ha aumentado considerablemente en las últimas décadas. Wade (2001) establece que la desigualdad en la renta global en los últimos veinte años se ha acentuado. Por su parte, Pritchet (1999) afirma que en términos agregados los países en desarrollo han incrementado sus rentas en una medida menor que los países desarrollados, por lo que la globalización ha acentuado la brecha entre estos dos mundo. Asimismo, Bourguignon y Morrison (2002) llegan a la conclusión de que los cambios en la jerarquía mundial han incrementado los niveles de desigualdad tanto en el interior de los países como entre estos. El incremento de las divergencias en las últimas décadas no es patrimonio exclusivo de los países en desarrollo. A mediados de los años 2000, el promedio de desigualdad para la mayoría de los países de la OCDE era superior que a mediados de la década del 80. En 2008, los ingresos del 10% más rico de la población eran, en promedio, casi nueve veces mayor que el 10% más pobre (OCDE, 2008). Asimismo, las desigualdades han aumentado en casi todos los países de la OCDE (2011), y estas divergencias se están acentuando debido a las medidas de reducción del déficit que están tomando buena parte de los países europeos.

El Informe sobre Desarrollo Humano del PNUD de 2009 destaca las importantes brechas entre países y regiones.

La evolución en la desigualdad de ingresos muestra una divergencia notable entre la mayor parte de las regiones en desarrollo y desarrolladas, incluso si consideramos la leve convergencia registrada en las regiones de Asia Oriental y el Pacífico y Asia Meridional. China es una excepción al patrón más general de falta de convergencia, dado que el ingreso nacional per cápita aumentó de 3% a 14% del promedio de los países desarrollados entre 1960 y 2007. (p. 37)

En la misma línea teórica, el Banco Mundial (2001) destaca el incremento de las divergencias entre países:

En 1960, el PIB per cápita de los veinte países más ricos era 18 veces mayor que el de los veinte países más pobres. En 1995 esta diferencia se había multiplicado por 37, fenómeno que algunos llaman divergencia (...) en los últimos 40 años la desigualdad de la renta entre los países ha aumentado de forma dramática.

Empero, no todos los expertos concluyen en que la desigualdad se ha incrementado en las últimas décadas. Algunos autores sostienen que los procesos globales han supuesto una convergencia de renta entre países y personas. El Informe del Banco Mundial, ya mencionado, relativiza los niveles de desigualdad de las últimas décadas del siglo XX al compararlas con la realidad del siglo XIX.

Por su parte, Boltho y Toniolo (1999) afirman que la divergencia mundial en lo que respecta al PIB per cápita se ha elevado de forma constante desde principios del siglo XX hasta los primeros años 80. En torno a la década de los 80 se produce un cambio en las tendencias debido a que al crecimiento de India, y especialmente de China, lo que ha propiciado una moderada convergencia. Uno de los autores más relevantes a este respecto es Sala-i-Martin (2005), quien, al estimar nueva medidas sobre desigualdad global, ha concluido que la desigualdad se ha reducido sustancialmente entre 1980 y el año 2000.

En suma, existe un importante debate académico sobre la evolución de la desigualdad, aun cuando parece notorio que las divergencias a escala mundial son considerablemente altas, tanto en el interior de los países como entre las naciones. Tras dos siglos de procesos de integración entre las economías, las sociedades y las personas, la humanidad no ha logrado generar una sociedad inclusiva y de derechos para sus más de 7.000 millones de habitantes. De acuerdo a los datos del PNUD, la pobreza multidimensional afecta a más de 1.700 millones de personas, 925 millones de individuos padecen hambre crónica (FAO, 2010) y 2.600 millones de personas no acceden a los servicios mínimos de saneamiento (PNUD, 2006). En el otro extremo de la pirámide internacional se encuentra la clase consumidora global, que representa a más de I.700 millones de personas —las cuales más allá de la zona geográfica donde viven— han asumido un estilo de vida y un modelo de consumo que destruye la diversidad de ecosistemas naturales y hace aún más difícil que los pobres satisfagan sus necesidades básicas (Straje, 2004).

De esta manera, parece que los patrones de consumo y crecimiento que caracterizan los modelos de desarrollo de buena parte de los países del globo se han vuelto verdaderos desafíos para la sostenibilidad económica, social y medioambiental del plantea.

Relaciones entre globalización y desigualdad

La pobreza y la desigualdad analizadas hasta el momento no solo pueden ser explicadas desde sus condiciones objetivas, es decir, entendiendo el nivel de renta de las personas de una manera única como es la medida universal de la pobreza absoluta, que se marca por debajo de 1,25 dólares al día. La pobreza también se mide en su dimensión relativa, que supone comparar la renta de un individuo con la media de renta que existe en un país. En este sentido, es significativa la percepción de la pobreza y la desigualdad. Y es en este punto donde la globalización adquiere una especial relevancia para el análisis de la pobreza y la desigualdad, en tanto el punto de comparación y de referencia de las personas ya no es el propio país sino el mundo en su conjunto. El proceso de globalización se encuentra intrínsecamente ligado con el fenómeno de la desigualdad debido a que, a medida que las sociedades se integran e interactúan, aumenta la conciencia de las diferencias, no solo en los ingresos sino en la calidad de vida de las personas (Milanovic, 2006).

El acceso a los medios de comunicación, las tecnologías y el transporte ha acortado las distancias entre el mundo desarrollado y el subdesarrollado. Esto permite a gran parte de la población de los países pobres —que viven en condiciones precarias en un ambiente económico y social que limita sus capacidades de desarrollo— comprender que existen formas radicalmente diferentes (y mejores) de vivir. Por ello, la globalización aumenta la percepción de desigualdad independientemente de si esta realmente se incrementa o, por el contrario, disminuye (Milanovic, 2006).

Así, la globalización ha potenciado antiguas desigualdades y producido otras nuevas. En este sentido, cabe destacar los trabajos del sociólogo polaco Zygmunt Bauman, que desarrolla una nueva perspectiva para analizar la desigualdad en la sociedad global: la movilidad. El autor sostiene que la globalización introduce un nuevo eje de estratificación social, la movilidad geográfica, es decir, la capacidad para desplazarse libremente por el planeta. A partir de esta diferencia se establece un nuevo concepto de clases sociales globales: la élite de la "movilidad" y los "locales" (Bauman, 2005). El primer grupo no solo tiene capacidad para desplazarse libremente a través de las fronteras, sino que ostenta un importante poder para cambiar las estructuras políticas, económicas y sociales; en cambio, los "locales" son personas que se caracterizan por su inmovilidad y su escasa posibilidad de influencia en el plano nacional e internacional. Los locales son ciudadanos confinados a los límites territoriales definidos por los Estados los cuales no tienen recursos ni capacidades para moverse a lo largo del planeta; son, así, los "inmóviles" los nuevos excluidos en el nuevo marco legal de la globalización. De esta forma, los actores poderosos se mueven bajo un marco legal que les permite acaparar cada vez más derechos, riqueza y poder, mientras las masas de los sujetos vulnerables crecen de manera exponencial, al igual que sus desventajas (Bauman, 2005).

De este modo, la conjugación entre altas divergencias de renta entre los países y los procesos de interdependencia explicados puede confluir en importantes riesgos para todas las sociedades del planeta.

En primer lugar, la falta de equidad en el reparto de las riquezas y oportunidades, aunada a la percepción de que en otras partes del mundo se vive de forma radicalmente mejor, es una de las causas principales de los movimientos migratorios los cuales se han incrementado progresivamente hasta llegar, en 2009, a la mayor cantidad de personas migrantes en la historia (OIM, 2009). Para finales de 2009 había 214 millones de inmigrantes en el mundo, de los cuales el 37% se habían movilizado de los países pobres a los países desarrollados (OIM, 2009). En cuanto a la migración irregular, aproximadamente entre 30 y 40 millones de personas en el mundo se encuentran en esta situación. Se estima que 10,3 millones de inmigrantes ilegales viven en EE.UU y entre 7 y 8 millones en la UE. La tendencia de personas que se desplazan a los países desarrollados —arriesgando en muchas ocasiones su propia vida— se ha intensificado considerablemente en los últimos 50 años y, a pesar de la crisis internacional que ha afectado a las economías más desarrolladas, se presume que la presión migratoria continuará aumentando en las próximas décadas (PNUD, 1999).

La inmigración se ha convertido en un problema de "seguridad" para los países desarrollados, donde se han incrementado significativamente los controles fronterizos, las restricciones a la migración legal y las leyes que criminalizan a los inmigrantes sin papeles (Sassen, 2010). Al mismo tiempo, buena parte de la población migrante se expone a elevados niveles de vulnerabilidad, precariedad y violencia en los propios estados "desarrollados". No obstante, y a pesar de los esfuerzos de los países ricos por limitar la movilidad de las personas, el mayor incentivo para un inmigrante es la perspectiva de una mejor calidad de vida. En tanto continúen existiendo estos altos niveles de desigualdad, junto con altos niveles de interdependencia, la presión migratoria continuará en aumento.

En segundo lugar, las importantes desigualdades tanto en el interior como entre los países se encuentran estrechamente relacionadas con el fenómeno de la pobreza y la exclusión. En 2009, la ONU calculó que alrededor de 2.700 millones de personas viven con menos de dos dólares al día. Los países más pobres son los que cuentan con el crecimiento demográfico más acelerado al tiempo que están menos preparados institucionalmente para afrontar los desafíos de la pobreza. Altos niveles de pobreza y marginalidad inciden en la generación de violencia y conflictos que podrían traspasar las fronteras nacionales e involucrar al resto de las sociedades del mundo (Kaldor, 2010).

En tercer lugar, el actual mundo globalizado ha puesto de manifiesto la necesidad de gestionar los bienes (o males) públicos globales. Se trata de fenómenos que afectan a todas las sociedades y que necesitan de respuestas colectivas. La migración irregular, la violencia trasnacional, la inestabilidad financiera o la degradación medioambiental son algunos ejemplos de males globales que tienen una incidencia directa en todas las economías del planeta. Sin embargo, para poder gestionar estos desafíos de manera colectiva es necesaria la inclusión de las naciones en un sistema de gobernanza global que, en la medida en que se mantengan estas importantes asimetrías entre países, será muy complejo de implementar (Kaul, Grungberg y Stern, 1999).

En suma, si bien es cierto que para un grupo reducido de países en desarrollo los procesos de apertura e integración al mercado mundial han confluido en un mayor incremento de sus riquezas, la desigualdad sigue siendo elevada en un planeta caracterizado, además, por importantes asimetrías entre los diferentes países. Por tanto, los procesos de integración, interconexión e interdependencia, cada vez más relevantes entre los países del planeta, así como la cercanía que suponen los medios de comunicación y la percepción de cómo se vive en otras partes del planeta acompañados por altos niveles de desigualdad, suponen un importante riesgo para la sostenibilidad del sistema global.

Reflexiones finales

La globalización ha supuesto una importante transformación en la configuración del sistema internacional y ha cambiado la naturaleza, distribución y ejercicio del poder entre los estados del planeta. Los procesos que constituyen la dinámica globalizadora están erosionando el concepto tradicional de soberanía y autonomía tanto en las interacciones entre estados como en la relación entre un estado y su ciudadanía. Esta reconfiguración se está produciendo tanto en sentido ascendente como descendente. En sentido ascendente favorece el protagonismo de otros actores trasnacionales, transformando las relaciones de poder con otros Estados y promoviendo la conformación de organizaciones internacionales o supranacionales. En sentido descendente refuerza el protagonismo y la injerencia de actores no estatales, gobiernos locales y de la sociedad civil organizada. En definitiva, la dinámica globalizadora ha generado cambios orgánicos en diversas escalas y dimensiones de las organizaciones humanas, y ha afectado especialmente las capacidades tradicionales de los estados para ejercer efectivamente el poder sobre su territorio.

La era de la globalización es también la era de las contradicciones en tanto parecen coexistir altos niveles de desigualdad con crecientes procesos de interdependencia y trasnacionalización. De esta conjunción se derivan importantes riesgos globales que pueden afectar a todas las sociedades del planeta en tanto las consecuencias de la pobreza extrema, la degradación medioambiental o la vulneración de los Derechos Humanos superan las barreras territoriales para asumir un carácter de "riesgo" global.

Ahora bien, los procesos de globalización también han abierto oportunidades para una reconfiguración de la agenda de desarrollo global. Esta nueva realidad internacional ha dado paso a la construcción de una agenda más amplia, compleja y comprehensiva de las prioridades internacionales que trascienden la agenda "dura" de seguridad y las cuestiones puramente económicas donde los problemas del desarrollo y del subdesarrollo en sus diversas manifestaciones económicas, sociales y científico-técnicas han pasado a transformarse en una agenda clave en el escenario internacional. Como lo han planteado diversos académicos del ámbito del desarrollo, los desafíos globales deben colocar en el centro de la agenda los problemas "humanos" como elementos de unión entre las diversas sociedades del planeta.

Estos cambios dinámicos que forman parte constitutiva del proceso de globalización obligan a repensar la naturaleza, capacidades y relaciones sobre las que se asienta el tradicional concepto de Estado Nación. En un mundo crecientemente interdependiente e interconectado no parecen pertinentes (ni suficientes) soluciones "nacionales" para afrontar desafíos que se han vuelto trasnacionales. No se trata de proponer el fin del Estado nación sino de comprender que son los Estados los que deben reconfigurarse para asumir desafíos globales en un mundo asimétrico y desigual. Desde esta perspectiva, las cambios en el ejercicio del poder y la creciente interdependencia no solo deben entenderse como riesgos globales sino también como una ventana de oportunidad para crear un sistema interconectado y cooperativo entre países que se oriente a promover un sistema de gobernanza global inclusiva y democrática para garantizar el libre ejercicio de los derechos de todos los ciudadanos y ciudadanas del planeta.

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