Políticas regulatórias para a Educação Superior a Distância

Há uma concordância nos estudos da área que a modalidade educação a distância, como curso superior regular é recente no Brasil, consolidando-se a partir de 1996, com a aprovação a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDBEN), Lei n.° 9.394/96.

No que se refere à Educação Superior a Distância, o art. 80 da LDBEN regula a oferta da modalidade, além de indicar a necessidade de a modalidade ser avaliada como segue: § 1.° - A educação a distância, organizada com abertura e regime especiais, será oferecida por instituições especificamente credenciadas pela União.

§ 2.° - A União regulamentará os requisitos para a realização de exames e registro de diploma relativos a cursos de educação a distância.

§ 3.° - As normas para produção, controle e avaliação de programas de educação a distância e a autorização para sua implementação, caberão aos respectivos sistemas de ensino, podendo haver cooperação e integração entre os diferentes sistemas.¹⁴ Estabelece ainda, a mesma norma, obrigatoriedade às instituições que desejarem criar cursos a distância de se submeterem ao credenciamento, junto ao Ministério da Educação, para esta oferta.

É importante destacar que a Lei n° 9394/96, que estabeleceu as Diretrizes e Bases para a Educação Nacional (LDBEN), em consonância com a Constituição Federal de 1988, define como atribuição da União avaliar e regular a Educação no País, como posto pelo art. 9.° em seu inciso VII que deverá “baixar normas gerais sobre cursos de graduação e pós-graduação”, complementado pelos incisos seguintes, como segue:

Com a finalidade de disciplinar de modo mais claro a Educação Superior a Distancia a partir da LDBEN/96, foi publicado o Decreto Federal n.° 2.494, de 10 de fevereiro de 1998, que sanciona a regulamentação da lei n° 9394/96 destacando em seu Art. 4° que “Os cursos a distância poderão aceitar transferência e aproveitar créditos obtidos pelos alunos em cursos presenciais, da mesma forma que as certificações totais ou parciais obtidas em cursos a distância poderão ser aceitas em cursos presenciais. E, em seu Art. 5° estabelece a validade nacional dos diplomas alcançados pelos alunos da modalidade a distância, porquanto “Os certificados e diplomas de cursos a distância autorizados pelos sistemas de ensino, expedidos por instituições credenciadas e registrados na forma da lei, terão validades nacional”.¹⁶

Com a edição do Decreto Federal no. 2.494/98, tem-se a primeira definição concei- tual do que se entende como educação a distância, que, de acordo com seu art. 1.°, “é uma forma de ensino que possibilita a autoaprendizagem, com a mediação de recursos didáticos sistematicamente organizados, apresentados em diferentes suportes de informação, utilizados isoladamente ou combinados, e veiculados pelos diversos meios de comunicação .¹⁷

Ainda em 1998, a Portaria MEC no. 301, de 7 de abril, no art. 1.°, normatizou os procedimentos de credenciamento de instituições para a oferta de graduação e educação profissional tecnológica a distância que deverão “apresentar solicitação ao Ministério da Educação e do Desporto, a ser registrada no Protocolo Geral do MEC ou na DEMEC da unidade da federação respectiva.¹⁸

Em 2001, deu-se a aprovação do Plano Nacional de Educação (PNE), pela Lei Federal n.° 10.172/2001, incluindo metas para a Educação Superior, com ênfase na educação a distância como recurso para alcançar os propósitos estabelecidos, visando atender significativa parcela da população jovem, conforme estabelece em seu item 4.3 dos objetivos e metas para este nível de ensino para "Prover, até o final da década, a oferta de educação superior para, pelo menos, 30% da faixa etária de 18 a 24 anos", além de "Estabelecer uma política de expansão que diminua as desigualdades de oferta existentes entre as diferentes regiões do País" finalizando com o objetivo de " Estabelecer um amplo sistema interativo de educação a distância, utilizando-o, inclusive, para ampliar as possibilidades de atendimento nos cursos presenciais, regulares ou de educação continuada".¹⁹.

Ainda em 2001, como forma de incentivo à educação a distância, por parte do Governo Federal, editou-se a Portaria n.° 2.253,²⁰ de 18 de outubro de 2001 que previa a autorização da aplicação de 20% da carga horária total do curso em métodos não presenciais em cursos ofertados exclusivamente como presenciais, apenas para instituições reconhecidas ou com autonomia prevista exclusivamente para as Universidades. Esta Portaria tem grande acolhimento pelas Instituições Privadas de Educação Superior, que viram nesta abertura a possibilidade de diminuição nos custos, haja vista o fato oferecerem 20% dos currículos regulares, com a vantagem imediata da diminuição do corpo docente bem como a redução da presença dos alunos nas instituições.

Em 10 de dezembro de 2004, foi publicada a Portaria n.° 4.059²¹, permitindo a oferta de disciplinas “em seu todo ou em parte” (art. 1.°) na modalidade a distância, com limite de 20% da carga horária dos cursos presenciais já reconhecidos, para as instituições de educação superior pertencentes ao sistema federal “com base no art. 81 da Lei no 9.394, de 1.996, e no disposto nesta Portaria”. Nessa data, já com melhores recursos tecnológicos, nas instituições de educação superior, alterou-se de métodos não presenciais para a oferta de disciplinas em “diferentes suportes de informação que utilizem tecnologias de comunicação remota” (Art. 1°, § 1°), entendo tal oferta como “modalidade semi-presen- cial”²² A partir de 2004 a oferta de 20% da carga horária dos cursos superiores passa a ser um fato, exceto em algumas áreas que dependia da autorização das corporações de ofício, tais como a formação de profissionais da saúde e bacharéis de direito e as engenharias. Entretanto, mesmo as áreas mais resistentes se viram obrigadas a aceitarem esta norma, fundamentalmente pela pressão das instituições privadas.

O fato de que a partir da nova versão - Portaria 4.059/04 - todas as IES foram autorizadas a aplicar os 20% de disciplinas a distância sem a necessidade de um processo de autorização por parte do MEC também acelerou a aplicação da regra para todas as áreas,com ou sem resistência, por isso, desta data em diante o arbítrio passou a ser exclusivo da instituição universitária.

Convém informar que, em 2002 Lula assumiu a Presidência da República e, entre outras medidas para a educação superior, estabeleceu o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (Sinaes), conforme lei n° 10.861 de 2004.²³ A edição dos Referenciais de Qualidade foram instituídos no bojo do novo processo de avaliação com previsão de “três componentes principais: a avaliação das instituições, dos cursos e do desempenho dos estudantes”, conforme Art.1.° daquela norma.

Em 2005, os processos de regulamentação da EaD foram novamente alterados com o Decreto Federal n.° 5.622, que, no art. 1.°, modifica o conceito de educação a distância definido em 1998, ao prever que “a educação a distância como modalidade educacional na qual a mediação didático-pedagógica nos processos de ensino e aprendizagem ocorre com a utilização de meios e tecnologias de informação e comunicação, com estudantes e professores desenvolvendo atividades educativas em lugares ou tempos diversos”. Também é definido pelo referido Decreto, art. 1.°, inciso I, a obrigatoriedade de momentos presenciais para as “I - avaliações de estudantes; II - estágios obrigatórios, quando previstos na legislação pertinente; III - defesa de trabalhos de conclusão de curso, quando previstos na legislação pertinente”; e IV - as “atividades relacionadas a laboratórios de ensino, quando for o caso” ²⁴.

O Decreto n.° 5.622/05 mantém a necessidade de solicitação de credenciamento do órgão competente, neste caso o Ministério da Educação, conforme disciplinado em seu art. 7.^a e seu inciso I, que define a exigência de "credenciamento e renovação de credenciamento de instituições para oferta de educação a distância", exigência estendida, pelo Inciso II, ao pedido de "autorização, renovação de autorização, reconhecimento e renovação de reconhecimento dos cursos ou programas a distância" e, pelo Parágrafo único, busca assegurar a qualidade da EaD, e define que "Os atos do Poder Público, citados nos incisos I e II, deverão ser pautados pelos Referenciais de Qualidade para a Educação a Distância, definidos pelo Ministério da Educação, em colaboração com os sistemas de ensino²⁵.

Este Decreto institui em seu Art. 12 os requisitos que as Instituições interessadas em oferecer educação a distância devem atender para alcançar o credenciamento, sem o qual não podem operar. Entre estes, além da demonstração de sua capacidade econômica e financeira e apresentação dos documentos institucionais exigidos deve comprovar a qualificação pedagógica institucional e do corpo docente e condições adequadas de in- fraestrutura física e tecnológica, conforme Inciso X, que também institui em seu item “c” “polos de educação a distância, entendidos como unidades operativas, no País ou no exterior, que poderão ser organizados em conjunto com outras instituições, para a execução descentralizada de funções pedagógico-administrativas do curso, quando for o caso”²⁶.

O Decreto no. 5.622/05 também institui o processo de aditamento - solicitação de abertura de novos polos ao INEP e a exigência da avaliação in loco do polo, antes de sua aprovação, conforme dispõe o art. 10, parágrafo 4.°, “O pedido de aditamento será instruído com documentos que comprovem a existência de estrutura física e recursos humanos necessários e adequados ao funcionamento dos polos, observados os referenciais de qualidade, comprovados em avaliação in loco”²⁷. Nesse período, era preciso esperar cerca de três anos para ter um pedido limitado de aditamento de credenciamento de polos de apoio presencial com a tramitação concluída pelo Ministério da Educação, fato que não inibiu a busca pelo credenciamento das instituições privadas que vislumbravam nesta nova modalidade uma fonte alternativa para crescimento econômico e institucional.

O Decreto Federal no. 5.773,²⁸ editado em 9 de maio de 2006, regulamenta a educação superior presencial e a distância nacional e dispôs sobre o exercício das funções de regulação, supervisão e avaliação de instituições de educação superior e relaciona o Sinaes como referência para os processos de regulação, conforme prescreve seu art. 1.°, § 3.°, ao estabelecer que “a avaliação realizada pelo Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (Sinaes) constituirá referencial básico para os processos de regulação e supervisão da educação superior, a fim de promover a melhoria de sua qualidade.

Em seu art. 26, o Decreto n.° 5.773/06 estatui que para uma IES oferecer curso a distância, deve ser submetida a credenciamento específico, nos termos de regulamentação própria da EaD como previsto no Parágrafo 1.° que “será instruído pela Secretaria de Educação Superior ou pela Secretaria de Educação Profissional e Tecnológica, conforme o caso, com a colaboração da Secretaria de Educação a Distância” e destaca no Parágrafo 2° que os pedidos para credenciamento de oferta da educação superior a distância “deve ser instruído com o comprovante do recolhimento da taxa de avaliação in loco e documentos referidos em regulamentação específica”, devendo atender conforme Parágrafo 3° “as disposições que regem o credenciamento e o recredenciamento de instituições de educação superior”²⁹.

No ano seguinte, foi editada a Portaria Normativa n.° 2, de 10 de janeiro de 2007,³⁰ que ordenou sobre os procedimentos de regulação e avaliação da educação superior na modalidade a distância, definindo as questões relacionadas à descentralização de sedes representativas das instituição de educação superior que oferecessem a modalidade a distância, nomeadas polo de apoio presencial, com a exigência, para credenciamento desses locais, de visitas in loco das comissões de avaliação para averiguar a estrutura física, bem como corpo docente, tutores e pessoal técnico-administrativo.

É importante ressaltar que “os processos de credenciamento de EAD, novos e em tramitação, devem ser complementados, junto ao Inep, com a lista de endereços dos polos em que a IES pretende realizar atendimentos presenciais” conforme prevê a Portaria Normativa n.° 2, de 10 de janeiro de 2007, com observação ao seu art. 1.°: “o credenciamento de instituições para oferta de educação na modalidade a distância (EAD) deverá ser requerido por instituições de educação superior já credenciadas no sistema federal ou nos sistemas estaduais e do Distrito Federal.³¹ Esta portaria foi revogada, ainda em 2007, sendo substituída pela Portaria Normativa n.° 40³².

A Portaria Normativa n.° 40, de 12 de dezembro de 2007, republicada em 29 de dezembro de 2010, instituiu o e-MEC, sistema eletrônico de fluxo de trabalho e de gerenciamento de informações relativas aos processos de regulação da educação superior no sistema federal de educação.

Sobre o processo de credenciamento para a Educação a Distância, a Portaria Normativa n.° 40/2007, dita no art. 45 que todo “ato de credenciamento para EaD considerará como abrangência geográfica para atuação da instituição de ensino superior na modalidade de educação a distância, para fim de realização das atividades presenciais obrigatórias, a sede da instituição acrescida dos polos de apoio presencial³³.

A abrangência geográfica para expansão da EaD é realizada por meio dos Polos. Percebe-se que a Portaria 40/2007 tem grande preocupação com a qualidade da oferta e estrutura para o EaD, por conta do estabelecido em seu art. 46, posto que, nas solicitações de credenciamento institucional para oferta da EaD “será instruído de forma a comprovar a existência de estrutura física e tecnológica e recursos humanos adequados e suficientes à oferta da educação superior a distância, conforme os requisitos fixados pelo Decreto n.° 5.622, de 2005 e os referenciais de qualidade próprios³⁴.

A referida Portaria também assegura a regularidade dos polos EaD, na medida em que as IES credenciadas para oferta de graduação a distância, após a vista in loco no Polo, devem aguardar publicação oficial, caso contrário, serão considerados irregulares, conforme disciplinado no art. 69, Parágrafo 3.° ao destacar que “O funcionamento de polo não constante da lista referida [...] após a sua publicação, sem a expedição de ato autorizativo, caracterizará irregularidade, nos termos do art. 11 do Decreto n.° 5.773 de 2006 (BRASIL, 2007d)³⁵.

Para esclarecer o que é um Polo EaD, editou-se o Decreto Federal n.° 6.303, de 12 de dezembro de 2007, que o define como “unidade operacional, no País ou no exterior, para o desenvolvimento descentralizado de atividades pedagógicas e administrativas relativas aos cursos e programas ofertados a distância”³⁶.

Ainda no ano de 2007, para completar as determinações específicas dos decretos no.^s 5.622/05, 5.773/06 e Portaria Normativa 02/07, foi criada a segunda versão do documento intitulado de Referenciais de Qualidade para a Educação Superior a Distância com o intuito de direcionar as IES sobre os princípios, diretrizes e critérios referentes à Educação Superior a Distância.³⁷ Neste documento, observa-se que na modalidade a distância, para dar conta dos aspectos pedagógicos, recursos humanos e infraestrutura, o Projeto Político Pedagógico dos cursos precisa contemplar os seguintes tópicos: “(i) Concepção de educação e currículo no processo de ensino e aprendizagem; (ii) Sistemas de Comunicação; (iii) Material didático; (iv) Avaliação; (v) Equipe multidisciplinar; (vi) Infraestrutura de apoio; (vii) Gestão Acadêmico-Administrativa; (viii) Sustentabilidade financeira”³⁸.

Estes Referenciais de Qualidade podem ser considerados um passo na busca pela qualidade da educação a distância, posto que passam a orientar a criação de processos com vistas a preparar melhor os gestores, além de assegurar a otimização dos recursos envolvidos. Segundo Mill³⁹ muitas dificuldades ainda permeiam a gestão da educação superior a distância e, segundo ele, é preciso aprofundar os estudos sobre esses processos no sentido de melhor compreendê-la. Os referenciais de qualidade não têm a faculdade de legislar, entretanto, constituem-se balizadores para os processos de regulação, supervisão e avaliação da educação a distância.

Em 2014, foi aprovada a Lei Federal no. 13.005⁴⁰, que aprova o novo Plano Nacional de Educação (PNE) para o decênio - 2014 a 2024 - e estabelece no art. 2.°, como diretriz, melhorar a qualidade da Educação.

Para cada diretriz, foram estabelecidas metas e, entre elas, destaca-se a meta 12 que propõe alcançar:

A taxa bruta de matrícula na educação superior para 50% (cinquenta por cento) e a taxa líquida para 33% (trinta e três por cento) da população de 18 (dezoito) a 24 (vinte e quatro) anos, assegurada a qualidade da oferta e expansão para, pelo menos, 40% (quarenta por cento) das novas matrículas, no segmento público.⁴¹

Mesmo a EaD não sendo mencionada como alternativa para se alcançar a meta prevista pelo PNE de 2014, a legislação que vem depois aponta que a modalidade poderá ser uma das opções para se atender tamanha expectativa.

É necessário reparar que de 2007 a 2014 o país viveu uma certa estabilidade e permanência de um mesmo partido político no poder, marcando o aspecto de que em 2004 uma vez aprovados um sistema de avaliação, a modernização das tecnologias de informação e comunicação, o crescimento da educação superior sustentado por políticas de inclusão e permanência, o aprimoramento dos recursos tecnológicos nacionais, a abertura do mercado para o capital internacional e com isso um crescimento acentuado da iniciativa privada da educação superior permite que a educação superior experimente alternativa, cresça e passe a exigir uma revisão da legislação numa direção de modernização e/ou liberalização do controle estatal. Era hora de um salto de quantidade desvinculado da qualidade. Para Gomes e Moraes⁴² “O ingresso de um contingente maior de estudantes fortalece os movimentos para alterar os mecanismos de acesso e seleção, em face da superação da concepção de ES como privilegio (de classe), que cede lugar a ancoragem social da educação como direito”.

Para melhor compreensão da trajetória legal da educação a distância nacional o quadro que segue permite uma síntese relevante das etapas de crescimento dessa modalidade.

Quadro 1 Síntese dos instrumentos de regulação da Educação Superior presencial e a distância no Brasil de 1988 a 2014 

Fonte: Dados das pesquisas realizadas em 2018.

O que se depreende nesta primeira etapa da institucionalização da educação superior a distância é um esforço no sentido de regulamentar a oferta, mas ao mesmo tempo submetendo-a a um controle maior do poder público. Há uma clara desconfiança por parte dos propositores das políticas públicas para a educação superior de que a educação a distância, diferentemente da modalidade presencial, tendia à falta de qualidade, já que não havia tradição no país quanto a esta modalidade, além dos poucos recursos tecnológicos que a população brasileira tinha acesso. Em 2001, com a aprovação do Plano Nacional de Educação, com metas e propósitos de avançar na escolarização da população brasileira, reconhece-se nas palavras de Arruda e Arruda⁴³ que

A Educação à Distância emerge no contexto das políticas públicas em educação como "possibilidade" de ampliação do quadro de matrículas, pela rápida expansão de vagas no ensino superior, uma vez que as limitações físicas e estruturais se tornam menos relevantes, já que grande parte do processo de ensino e aprendizagem ocorre em espaços escolhidos pelos alunos para desenvolverem seus curso.

Entretanto, a educação a distância, mesmo enfatizada no PNE de 2001, não encontra respaldo nas Instituições Públicas de Educação Superior pela falta de investimento e pela ausência de definições quanto aos papéis pedagógicos necessários à sua efetivação. Diferentemente disso, no segmento privado, há um significativo empenho para sua efetivação, motivada sobretudo pelas possibilidades de barateamento nas condições de oferta, com contratos de trabalhos menos onerosos, dispensa de infraestruturas e possibilidade de multiplicação de oferta do mesmo material.

No PNE de 2014, a educação a distância é proposta como “metodologias, recursos e tecnologias de educação a distância” sem uma definição melhor de como seria proposta. Assim, a tão desejada democratização da educação superior poderia ter, na modalidade EaD, um recurso que impulsionaria não só a democratização do acesso, como uma educação ao longo da vida, todavia, com pouca atuação das instituições públicas. Como lembram Arruda e Arruda,⁴⁴ “para além de se configurar, no âmbito público, como educação por projetos, sem que haja uma política sólida de institucionalização da modalidade EaD nas universidades públicas” eles apontam que “o mesmo fenômeno percebido na educação presencial, ou seja, a maior parte das matrículas se encontram no setor privado”.

Frente a forte movimento do segmento privado pela revisão das normativas que disciplinam a oferta da EaD, esperava-se, desde 2014, um novo marco regulatório, que veio se concretizar em 2016.

Nova política - nova regulação para a EAD

A próxima alteração da regulação da EaD deu-se em 2016, com o novo Marco Regulatório da Educação a Distância, ante a aprovação da Resolução CNE/CES n.° 1, de 11 de março de 2016, que estabeleceu as Diretrizes e Normas Nacionais para a Oferta de Programas e Cursos de Educação Superior na Modalidade a Distância e ampliou o entendimento anterior, considerando esta modalidade, desenvolvida com a mediação e utilização das Tecnologias de informação e Comunicação (TIC), exigindo para tanto profissionais qualificados, a garantia de acesso aos alunos, bem como , de acordo com seu art. 2.°

[...] acompanhamento e avaliação compatíveis, entre outros, de modo que se propicie, ainda, maior articulação e efetiva interação e complementaridade entre a pre- sencialidade e a virtualidade 'real', e o local e o global, a subjetividade e a participação democrática nos processos de ensino e aprendizagem em rede, envolvendo estudantes e profissionais da educação (professores, tutores e gestores), que desenvolvem atividades educativas em lugares e/ou tempos diversos.⁴⁵

Nesta resolução também há uma redefinição dos Polos de EaD, em seu art. 5.°, que são definidas como “a unidade acadêmica e operacional descentralizada, instalada no território nacional ou no exterior para efetivar apoio político-pedagógico, tecnológico e administrativo às atividades educativas dos cursos e programas ofertados a distância”, responsabilizando as instituições ofertantes e devidamente credenciadas para esta modalidade de ensino assegurarem tanto a presença de profissionais qualificados capazes de oferecer o apoio pedagógico necessário, como os recursos de infraestrutura no que se refere às instalações e tecnologias que deverão ser “compatíveis com a missão institucional da IES [...] observando o PDI, PPI, as Diretrizes Curriculares Nacionais e o PPC, na modalidade EaD, em consonância com a legislação vigente”

O marco regulatório mantém as exigências de credenciamento institucional para a oferta da educação superior a distância e esta modalidade continua submetida aos processos de avaliação institucional conforme disciplina o Sinaes.⁴⁶ Porém, diante de uma grande demanda, principalmente do segmento privado, para uma legislação mais amigável no que se refere a EaD, no ano seguinte à edição da Resolução CNE/CES n.° 1, de 11 de março de 2016, houve uma revisão profunda dos aspectos normativos e legais para esta modalidade.

Em 2017, a alteração foi o Decreto Federal no. 9.057, de 25 de maio, que autoriza a abertura de novos polos sem a exigência de credenciamento do MEC e, em seu art. 1.°, estabelece um novo conceito para a educação a distância:

[...] Para os fins deste Decreto considera-se educação a distância a modalidade educacional na qual a mediação didático-pedagógica nos processos de ensino e aprendizagem ocorra com a utilização de meios e tecnologias de informação e comunicação, com pessoal qualificado, com políticas de acesso, com acompanhamento e avaliação compatíveis, entre outros, e desenvolva atividades educativas por estudantes e profissionais da educação que estejam em lugares e tempos diversos.⁴⁷

O decreto em questão mantém a necessidade de as Instituições Privadas de Educação Superior serem credenciadas para a oferta de EaD, considerando que, em seu art. 11, dispõe que “as instituições de ensino superior privadas deverão solicitar credenciamento para a oferta de cursos superiores na modalidade a distância ao Ministério da Educação” e o respectivo parágrafo 1.° mantém a Lei n.° 10.861, de 14 de abril de 2004, como medida “para fins de avaliação, de regulação e de supervisão”, exigindo ainda que sejam definidos e previamente estabelecidos nos respectivos Plano de Desenvolvimento Institucional e no Projeto Pedagógico de Curso os endereços dos polos de educação a distância.

Uma mudança significativa é a possibilidade de instituições oferecerem exclusivamente a educação a distância, sem necessidade de ofertar cursos presenciais, conforme parágrafo 2.°, do art. 11, ao dispor que “é permitido o credenciamento de instituição de ensino superior exclusivamente para oferta de cursos de graduação e de pós-graduação lato sensu na modalidade a distância” e no parágrafo 3.° vincula, como “condição indispensável”, a manutenção do credenciamento a oferta regular dos cursos de graduação no caso de instituições que se qualifiquem para atender somente a EaD.⁴⁸

As IES com autonomia para o processo de credenciamento receberão apenas a visita na sede para verificação da existência e adequação de metodologias, infraestrutura física, tecnológica e de pessoal, que possibilitem a realização das atividades previstas no Plano de Desenvolvimento Institucional (PDI) e no Projeto Pedagógico do Curso (PPC). Durante essa visita, por meio documental ou com a utilização de recursos tecnológicos disponibilizados pelas IES, serão verificados os Polos de EaD previstos no PDI e nos PPC's e, também, os ambientes profissionais utilizados para estágio supervisionado e atividades presenciais.⁴⁹

O art. 12 do decreto n.° 9.057/2017 credencia automaticamente todas as instituições públicas (federais, estaduais ou distritais) na modalidade a distância pelo prazo de cinco anos, desde que tal oferta esteja prevista no PDI. Os cinco anos serão contados a partir da oferta do primeiro curso em EaD, a partir da edição deste decreto. Mantém, em seu parágrafo único a exigência do recredenciamento para a continuidade da oferta dos cursos de graduação e pós-graduação na modalidade a distância.

O mesmo decreto não especificou todas as normas para o credenciamento de instituições e a oferta de cursos superiores a distância, sendo necessário a edição da Portaria Normativa n.° 11 de 20 de junho de 2017, criando a possibilidade de as atividades presenciais serem realizadas tanto no Polo como na Sede e, ainda, em ambientes profissionais, de forma que esses locais podem ser articulados com os polos ou independentes deles, pois, são vinculados aos cursos por meio de parcerias firmadas pelas próprias instituições de educação, conforme descreve o art. 8.°, “as atividades presenciais, como tutorias, avaliações, estágios, práticas profissionais e de laboratório e defesa de trabalhos, previstas no PDI e PPC, serão realizadas na sede da IES, nos polos EaD ou em ambiente profissional, conforme definido pelas DCN”, acrescendo-se o prescrito no art. 21, ao informar que os pontos de apoio podem ser “empresas públicas ou privadas, indústrias, estabelecimentos comerciais ou de serviços, agências públicas e organismos governamentais.⁵⁰

A Portaria Normativa no. 11 altera também o conceito de Polo no que se refere às regulamentações anteriores, substituindo o termo Polo de Apoio Presencial, para Polo EaD, reconhecendo-o como unidade acadêmica, bastando atentar para o decreto n.° 9.057/2017, que permite a criação de instituições de educação superior que ofertem exclusivamente cursos na modalidade a distância.

No que se refere à infraestrutura física, tecnológica e de pessoal para atendimento aos alunos, a Portaria Normativa no.11/17, no art. 11, estabelece as que os Polos EaD, para as atividades presenciais devem assegurar:

Chama a atenção o fato de que, a partir desta portaria, as bibliotecas poderão/serão totalmente digitais, o que faz sentido na medida da possiblidade de instituições integralmente digitais.

Com foco na expansão da graduação EaD, via ampliação quase ilimitada dos polos, a Portaria Normativa no. 11/2017 elimina o processo de visita in loco nos Polos EaD, agilizando os processos de credenciamento da oferta de curso superior a distância, de acordo com o “art. 5.° As avaliações in loco nos processos de EaD serão concentradas no endereço sede da IES”⁵²

Para a abertura dos Polos serão obedecidos os critérios do art. 12, que faz uma relação entre a nota de avaliação institucional (CI) e o número de Polos possíveis conforme segue:

As IES credenciadas para a oferta de cursos superiores a distância poderão criar polos EaD por ato próprio, observando os quantitativos máximos definidos no quadro a seguir, considerados o ano civil e o resultado do Conceito Institucional mais recente.

Complementando em seus parágrafos 1.° e 2.° que mesmo em caso de alteração do CI -sem mencionar se a maior ou menor - dentro do ano corrente, o número de Polos deve ser mantido conforme “Cadastro e-MEC, cuja soma anual não poderá exceder os limites ao novo Conceito Institucional” e complementa que, caso a instituição não tenha o CI em dado ano civil, a nota para fins de abertura dos Polos será 3.⁵³

Para Jacobs, as IES terão dificuldade em garantir um padrão de qualidade baseando-se apenas nas novas regras de credenciamento, pelo Conceito Institucional da IES para o quantitativo de polos autorizados, sopesando a afirmação de que "O credenciamento automático, por decreto, é um ato estatal bastante questionável, pois, frustra o princípio constitucional da garantia do padrão de qualidade (Art. 206, VII) e contrasta com a exigência do Art. 80" que tinha como exigência para a oferta da EaD 'instituições específicamente credenciadas pela União".⁵⁴

Uma das consequências possíveis neste novo cenário legal que se desenha é uma competição entre as IES, resultando em mensalidades mais acessíveis, que, para Santos “ganha a sociedade com a maior competição, que pode derrubar os preços e ainda trazerinovações tecnológicas para atender os alunos mais jovens, já habituados com o mundo virtual”.⁵⁵

A desburocratização do credenciamento dos Polos EaD poderá proporcionar maior facilidade para a expansão da educação superior no Brasil, contribuindo para o atendimento da meta 12 do Plano Nacional de Educação.⁵⁶ Entretanto, pode-se questionar até que ponto tal abertura impactará na qualidade dos cursos oferecidos, que, desde 2004, tem sido uma das finalidades do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (Sinaes).

Um aspecto que merece ser mencionado é que a legislação disciplinadora da modalidade a distância, editada em 2017, usa o Conceito Institucional (CI), previsto pela Lei no. 10.861/2004 (Sinaes), como critério para a expansão dos Polos de EaD. Entretanto, dada à fragilidade deste conceito na identificação da qualidade de ensino, foi criado em 2008, pela Portaria Normativa no. 12, de 5 de setembro de 2008, o Índice Geral de Cursos da Instituição de Educação Superior (IGC), que para sua composição considerava, conforme consta do art. 2.°

I - média ponderada dos Conceitos Preliminares de Cursos (CPC), nos termos da Portaria Normativa n° 4, de 2008, sendo a ponderação determinada pelo número de matrículas em cada um dos cursos de graduação correspondentes; II - média ponderada das notas dos programas de pós-graduação, obtidas a partir da conversão dos conceitos fixados pela CAPES, sendo a ponderação baseada no número de matrículas em cada um dos cursos ou programas de pós-graduação stricto sensu correspondentes.⁵⁷

Cabe lembrar que os Conceitos Preliminares de Cursos (CPC) com base na Portaria Normativa no. 4, de 5 de agosto de 2008 e da Portaria Normativa no. 40, de 12 de dezembro de 2007, republicada em 2010, considera, para seu cálculo, entre outros dados, fundamentalmente o resultado do Exame Nacional de Desempenho de Estudantes (Enade), que, anualmente, avalia um grupo de cursos da educação superior (BRASIL, 2008).⁵⁸ De acordo com o ART. 33-B da Portaria Normativa n° 40/2010,

São indicadores de qualidade, calculados pelo INEP, com base nos resultados do ENADE e demais insumos constantes das bases de dados do MEC, segundo metodologia própria, aprovada pela CONAES, atendidos os parâmetros da Lei n° 10.861, de 2004: I - de cursos superiores: o Conceito Preliminar de Curso (CPC), instituído pela Portaria Normativa n° 4, de 05 de agosto de 2008; II - de instituições de educação superior: o índice Geral de Cursos Avaliados da Instituição (IGC), instituído pela Portaria Normativa n° 12, de 05 de setembro de 2008; III - de desempenho de estudantes: o conceito obtido a partir dos resultados do ENADE.⁵⁹

Convém destacar o fato de que, para a criação de novos Polos de EaD, o critério usado é exclusivamente o Conceito Institucional (CI), desconsiderando-se, por exemplo, os resultados do Exame Nacional de Desempenho de Estudantes (Enade) e suas consequências, pois, quando observados os resultados das avaliações institucionais expressas pelo IGC, quase a totalidade das Instituições privadas permaneceram, desde 2008, na nota/ faixa 3, enquanto alcançam médias mais altas nos Conceitos Institucionais.

Voltando para a Portaria Normativa no. 11/2017, norma responsável pelo credenciamento institucional para oferta de cursos superiores a distância, ao assegurar a abertura de novos polos de EaD foi considerada por Covac⁶⁰ “Mais um grande avanço trazido na Portaria foi de possibilitar a criação anual de polos baseado no Conceito Institucional satisfatório e sem utilizar o IGC que é um indicador e não conceito. Entretanto é necessário enfatizar que o Conceito Institucional é a nota atribuída pelas Comissões de Avaliadores Externos no momento da visita às Instituições de Educação Superior. Esta avaliação, também com notas de 1 a 5 considera fundamentalmente o Plano de Desenvolvimento Institucional (PDI), a qualidade da gestão, a políticas de pessoal e as políticas de ensino para graduação, pós-graduação e extensão.

Silva ao propor o Projeto de Decreto Legislativo s/n denuncia o que considera “o excesso de flexibilização dá normativa à possibilidade de que as Instituições de educação superior (IES) possam ofertar cursos por EAD mesmo sem ter credenciamento para ministrar cursos presenciais na área” e afirma, ainda,

O principal parâmetro basear-se-á no CI (conceito institucional), indicador de qualidade calculado anualmente após a visita de técnicos do MEC às instalações da instituição de ensino; entretanto, as visitas presenciais de avaliação, antes realizadas nas sedes das IES e nos polos, serão realizadas apenas nas sedes.⁶¹

Ao acrescentar ao fato de que não será mais requerida a prévia autorização do MEC para abertura de novos polos de EaD ao mesmo tempo que as instituições públicas são automaticamente credenciadas, considera Silva que “Este são apenas alguns exemplos decorrentes do novo procedimento oficial quanto à EAD, que nos parece beirar a irresponsabilidade, pois, certamente, não resultará em proveito nem para os alunos e nem para o país”.⁶²

Resta, por consequência, aguardar os resultados dos processos das avaliações, principalmente do Enade, para se ter ideia da qualidade da educação a distância oferecida.

O Quadro 3 apresenta síntese dos principais documentos legais que disciplinam a educação superior a distância, a partir da expedição do Marco Regulatório de 2016.

Quadro 3 Síntese dos instrumentos de regulação da Educação Superior presencial e a distância no Brasil de 2016 a 2017 

Fonte: dados da pesquisa (2018).

Há, no Brasil, um significativo corpo normativo no que se refere a educação superior presencial e a distância. Com a aprovação do Sistema Nacional de Avaliação da educação Superior (Sinaes), pela Lei n° 10.861/2004, o sistema de regulação ficou submetido à avaliação da educação superior, como lembra Felix

O Estado brasileiro, que passou a adotar o modelo da Administração Gerencial, próprio da área privada, assumiu papel de regulador e avaliador em todas as esferas sociais, já que ficou para o poder público a responsabilidade da definição dos objetivos e a avaliação de resultados, com base nos parâmetros de eficiência, eficácia e qualidade, exigidos pelo mercado. Portanto, foi na transição do modelo de Estado gerencial que se inscreveu a incorporação formal e definitiva da avaliação do ensino superior como ato regulatório e compulsório no país.⁶³

Neste sentido, a regulação da educação superior a distância aponta, a partir de 2016, para uma desburocratização significativa, concedendo autorização prévia às instituições públicas para a oferta de cursos e programas nesta modalidade, facilitando a criação, sem verificação, dos polos de EaD presenciais para as instituições privadas de ensino e sem a biblioteca física, quer institucional, quer nos polo, sendo considerado satisfatória a existência de uma biblioteca virtual.⁶⁴

A se concordar com Scorsoline⁶⁵ pode-se admitir, no que se refere à regulação da educação superior, que está a refletir “uma preocupação neoliberal em estabelecer critérios mercadológicos para medir a qualidade, sintetizados em ‘Padrões de Qualidade’, cujo referencial é determinante para credenciamento e recredenciamento de instituições e cursos superiores”.

Em notícia publicada pela Folha de São Paulo, no dia 26 de julho de 2018, a jornalista Ocimara Balmant, no website Folha-Uol, acessado em 25 de março de 2019, https://www1.folha.uol.com.br/educacao/2018/07/polos-de-ensino-superior-a-distancia-cres- cem-133-em-um-ano.shtml, afirma que, após um ano da aprovação das novas regras para a educação superior a distância o número polos de EaD subiu de 6583 para 15.394, sugerindo um aumento de 133%. Estes dados ainda deverão ser confirmados com o Censo de 2018, ainda não concluído.

O que se acompanha é a intensa mobilização das instituições de educação superior privadas para a ampliação dos polos presencias de EaD, transformando estes polos em mais uma fonte de renda, na medida em que a grande maioria deles são terceirizados, o que se leva a questionar acerca da qualidade da educação superior oferecida.

Expansão da Educação Superior a Distância

Conforme dados do Inep, no Brasil há 2.448 Instituições de Educação Superior (IES) públicas e privadas para oferta de cursos de graduação presencial. Destas, 87,9 % são particulares e 12,1, públicas.⁶⁶

As matrículas na modalidade EaD alcançaram, em 2017, 1073.497 ingressantes e um total de matrículas de 1.756.982, segundo Censo.⁶⁷

O censo Abed de 2017 informa ainda que “O aumento do número de ingressantes entre 2016 e 2017 é ocasionado, principalmente, pela modalidade a distância, que teve uma variação positiva de 27,3% entre esses anos, enquanto nos cursos presenciais houve um acréscimo de 0,5%”. Destaca ainda que “Entre 2007 e 2017, o número de ingressos variou positivamente 19,0% nos cursos de graduação presencial e mais de três vezes (226,0%) nos cursos a distância” finalizando com a informação de que “Enquanto a participação percentual dos ingressantes em cursos de graduação a distância em 2007 era de 15,4%, essa participação em 2017 é de 1/3” ⁶⁸

Ainda em relação às matrículas na educação superior nacional o censo Abed⁶⁹ mostra que “O número de matrículas em cursos de graduação presencial diminuiu 0,4% entre 2016 e 2017” enquanto que “Na modalidade a distância, o aumento é de 17,6% no mesmo período, maior percentual registrado desde 2008” colocando em salientando que “Entre 2007 e 2017, as matrículas de cursos de graduação a distância aumentaram 375,2%, enquanto na modalidade presencial o crescimento foi apenas de 33,8% nesse mesmo período” Segundo Longo⁷⁰, ao falar sobre o crescimento exponencial da educação a distância, afirma “saiu-se de algo em tomo de 5 mil polos credenciados no final de 2016 para quase 14 mil polos cadastrados no sistema e-MEC em maio de 2018. Mas em sua grande maioria ainda sem operação e/ou oferta de cursos a distância”

No período de 2010 a 2016, o aumento de IES credenciadas para a oferta de cursos de graduação na modalidade a distância, foi de 62%. Considerando que, em 2016, o Brasil possuía 2.407 IES para oferta de graduação presencial, apenas 9% destas instituições foram credenciadas para a oferta de graduação EaD. Conforme informações do Censo do Inep,⁷¹ no Brasil havia 5.133 Polos EaD credenciados. Neste ponto, é possível observar que ainda há muita capacidade de expansão da EaD, a partir do credenciamento dessas Instituições, confirmado pelos dados de 2017, como aponta o Censo Abed⁷² que informa

Com relação aos polos, conforme já se previa, o crescimento foi extremamente relevante: dos 11.008 polos contabilizados, 3.137 foram criados em 2017, sendo que 30% deles foram criados em cidades em que as respectivas instituições ainda não atuavam, e a proporção de polos no interior em comparação com as capitais aumentou de 65 para 78% dos polos

Mesmo com o incentivo do Governo Federal para implantação da EaD na rede pública, em 2016, constataram-se 1.266 Polos credenciados, vinculados às instituições públicas de educação superior, apontando uma diferença a menor, ainda que pequena, em relação a 2015. O maior número de Polos EaD está concentrado nas instituições privadas, detendo 3.867 dos Polos credenciados, em 2016.

No período de 2014 a 2016, houve expansão de apenas 5% no número de polos no País, que pode estar relacionada à morosidade do processo de credenciamento por parte do Ministério da Educação (MEC), que, conforme Fagundes,⁷³ “o processo de aditamento ao ato de credenciamento, [...] vem sendo experimentado pelas instituições atingidas pela injustificável demora superior a dois anos para conclusão, pelo Inep, da fase de avaliação in loco dos polos de apoio presencial pretendidos”.

Pelo censo IBGE⁷⁴ de 2017, há no Brasil 13.959 cursos presenciais com 3.227.543 matrículas e 2108 oferecidos na modalidade EaD com 1.756.982 alunos matriculados. Há, pelo Censo, um total de 7.050 Polos de EaD, destes, 1394 vinculados às Instituições Públicas (Federais, 854; estaduais, 520; e municipais, 20) e 5656 pertencentes às Instituições Privadas. Se considerarmos que em 2016 havia um total de 5.133 para o ano seguinte houve um crescimento de 1.917 Polos, o que representa 37,34 %.

Estes dados indicam um acentuado crescimento em 2017, sem, ainda, contabilizar o impacto que a legislação de 2017 trouxe, tanto para a ampliação de Polos como consequentemente na ampliação das matrículas na modalidade a distância.

Como lembram Morosini et al.⁷⁵

Não há dúvida de que o conceito de qualidade sofre o impacto da regulação decorrente das políticas educacionais e da representação da sociedade, com especial destaque ao que se manifesta nos meios de comunicação social. Entretanto, é preciso destacar que a cultura acadêmica é também um importante fator a determinar compreensões da qualidade da educação superior.

As implicações reconhecidas pelas instituições residem no fato de que, em existindo a avaliação, torna-se imperiosa a adequada preparação institucional para alcançar os melhores resultados possíveis, dentro das regras por ela estabelecidas.

O Censo realizado anualmente pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep), vinculado ao Ministério da Educação (MEC) tem uma participação obrigatória e compulsória para todas as Instituições Superiores Nacionais, enquanto o Censo realizado, também anualmente pela Associação Brasileira de Educação a Distância (Abed), tem uma participação voluntária por parte das Instituições. Entretanto, como a Abed tem um papel fundamental na implementação e acompanhamento da Educação a Distância, pode-se admitir que os dados que apresenta são fidedignos.

Os dados colhidos até 2017 indicam acentuado crescimento da oferta de cursos de Educação Superior a Distância, com a presença majoritária do segmento privado de educação. Os dados de 2018 mostrarão com mais clareza o impacto das novas medidas regulatórias aprovadas em 2017. Um aspecto que deverá ser acompanhado com atenção serão os resultados do Exame Nacional de Desempenho de Estudantes (Enade).