La realidad de los parlamentos autonómicos desde la aprobación de la Constitución española de 1978^*

The Reality of the Autonomic Parliaments since the Aprobation of the Spanish Constitution of 1978

D. Francisco J. Visiedo Mazón^**

^** Doctor en Derecho por la Universidad de Valencia. Letrado de Les Corts Valencianes. Profesor de Derecho Constitucional en la Universitat de Valencia y la Universidad Cardenal Gerrera - ceu (fvisiedo@corts.es).

^* El contenido de este trabajo es básicamente la Conferencia pronunciada el 25 de noviembre de 2010 en la Facultat de Derecho de la Universitat de Alicante dentro del Ciclo "Los desafíos de la democracia en el Siglo XXI", organizado por el Departamento de Estudios Jurídicos del Estado. Universidad de Alicante.

Recibido el 13 de octubre de 2011. Aprobado el 16 de abril de 2012.

Sumario

1.Realidad Constitucional y Parlamentos Autonómicos. 2. Organización interna de los Parlamentos Autonómicos. 2.1. Las características de Inviolabilidad y Autonomía de los Parlamentos. 2.2. El Sistema Electoral. 2.3. Los Diputados y los Grupos Parlamentarios. 2.4. Estructura Orgánica de los Parlamentos Autonómicos. 3. Funciones de los Parlamentos Autonómicos. 3.1. La Función Legislativa. 3.2. La Función Financiera y Presupuestaria. 3.3. Función de Impulso. 3.4. Función de Control. 3.5. Otras Funciones. 4. La Proyección Política de los Parlamentos Autonómicos en las Comunidades Autónomas.

Resumen

Este artículo hace una reflexión sobre la realidad de los Parlamentos de las Comunidades Autónomas en la Constitución Española de 1978, concretando esta referencia en la Constitución Española -art. 152- a las Asambleas Legislativas y lo que ha representado esta realidad en el nuevo sistema político español. Además analiza la composición y el sistema electoral de estos diecisiete Parlamentos de las Comunidades Autónomas. Por último, hace una aproximación a la realidad representada por el desarrollo de las diferentes funciones que corresponden a esta Institución, diferenciando la Función Legislativa, la Función Financiera y Presupuestaria, la Función de Impulso y la Función de Control Político. Concluye con una reflexión final sobre la realidad de los Parlamentos Autonómicos, en el momento actual y su proyección con relación a la realidad política en las diferentes Comunidades Autónomas y en el conjunto del Estado.

Palabras clave: Comunidades autónomas, parlamento, constitución española.

Abstract

This article studies the reality of the Parliaments of the Autonomous Communities in the Spanish Constitution of 1978, specifying this reference in the Spanish Constitution, Art. 152 - to the Legislative Assemblies, and what has represented this new reality in the Spanish political system. Also, it analyzes the electoral system and the composition of the seventeen parliaments of the autonomous regions. Finally, it approaches the reality represented by development of different functions that correspond to this institution, distinguishing between the Legislative, Financial and Budget functions, the Impulse function and the Role of Political Control. It concludes with a final insight about the reality of the autonomous parliaments at the present moment, and its projection in the political realities of the different autonomous communities and throughout the state.

Keywords: Autonomous communities, parliament, Spanish constitution.

1. Realidad constitucional y parlamentos autonómicos

En primer lugar, tengo que adelantar que efectivamente la Constitución Española de 1978 recoge la referencia a los Parlamentos Autonómicos, no con esta denominación, sino con la de Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. En el artículo 152, al referirse a la organización institucional de las Comunidades Autónomas, establece que los Estatutos aprobados por el procedimiento a que se refiere el artículo anterior (art. 151 ce), tendrán una organización institucional autonómica que se basará en una Asamblea Legislativa, elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure además la representación de las diversas zonas del territorio; un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas; y un Presidente, elegido por la Asamblea, de entre sus miembros y nombrado por el Rey, al que corresponde la dirección del Consejo de Gobierno, la suprema representación de la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado en aquella. El Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno serán políticamente responsables ante la Asamblea.

De este precepto, la primera interpretación que hicimos los "legos" en la materia, es que se deducía que sólo aquellas Comunidades Autónomas que alcanzaran la autonomía, por el procedimiento del artículo anterior, aquellos Estatutos de Autonomía que se aprobaran, de acuerdo con lo establecido en el artículo 151 ce, tendrían esa organización institucional.

¿Qué sucedía entonces con aquellas Comunidades Autónomas que utilizaran la vía ordinaria de acceso a la autonomía del artículo 143 de la Constitución? ¿Al no tener esa garantía no podrían tener Asamblea Legislativa, Parlamento Autonómico? ¿Existía una prohibición en cuanto a esa posible regulación u Organización Institucional?

El Tribunal Constitucional rápidamente vino a dar contestación a estos interrogantes. A su juicio, el artículo 152, establecía una organización institucional, en principio básica, para todos los Estatutos aprobados por el procedimiento del artículo 151, pero no obstante, de acuerdo con el artículo 147 "los Estatutos de Autonomía podrían establecer la organización de las instituciones autónomas propias, su denominación, sin ningún tipo de límite".

Con esta premisa, este tipo de organización institucional diseñado por el artículo 152 para las Comunidades Autónomas cuyos Estatutos se hubieran aprobado de acuerdo con el precepto anterior -151- fue el modelo seguido en las diecisiete Comunidades Autónomas, sin importar el procedimiento que hubieran seguido para ejercer su autonomía o la vía elegida para ello.

De acuerdo con ello, hoy nos encontramos con diecisiete Parlamentos Autonómicos, diecisiete Presidencias de Comunidades Autónomas y con diecisiete Gobiernos Autonómicos de competencias similares y una organización institucional muy parecida en todas las Comunidades.

Precisamente por lo que se refiere a las Asambleas Legislativas, dentro de la realidad representada por la existencia de Comunidades Autónomas, y el reparto territorial del poder político, se entiende que dentro de éste se incluía, como era obvio, el poder legislativo y eso se hace a través del sistema parlamentario, un sistema de Parlamentos Autonómicos diferenciados del de ámbito estatal de modo que, como ha advertido el propio Tribunal Constitucional (stc 16/1984 y 17/1989) "las instituciones legislativas de las Comunidades Autónomas no deben adecuar necesariamente su estructura, funcionamiento u organización a las correspondientes de las Cortes Generales".

Precisamente por ello, como podremos comprobar posteriormente, existen diferencias en cuanto a la regulación de determinados temas que afectan a unos y a otros Parlamentos Autonómicos o a estos con relación a las Cortes Generales. A modo de ejemplo pensemos que la Cuestión de Confianza, en el Congreso de los Diputados, y de acuerdo con lo establecido en el artículo 112 de la Constitución Española, puede versar sobre el programa o sobre una declaración de Política General del Presidente del Gobierno, previa decisión del Consejo de Ministros. Mientras que en alguna Comunidad Autónoma, como por ejemplo la Comunitat Valenciana, junto a esto suma también un texto normativo, como también sucede en el caso de Castilla-La Mancha. También los sistemas electorales presentan singularidades importantes y todo ello puede servirnos para reconocer que efectivamente, como ha señalado Juan José solozÁbal ecHeVarria y el propio Tribunal Constitucional, no es necesaria una adecuación en cuanto a organización y funciones de todos los Parlamentos Autonómicos, ni entre ellos ni con relación a las Cortes Generales.

La primera diferencia, como también se ha señalado por algunos autores (Aguiló Lúcia, J. Cano , Porras Nadales), la encontramos en la propia denominación, precisamente de acuerdo con esa capacidad en cuanto a la denominación que recogen los Estatutos de Autonomía, artículo 147.2.c, la "denominación Asamblea Legislativa", no ha sido precisamente la seguida mayoritariamente. Así algunos han utilizado la denominación "Cortes", como es el caso de Castilla-León, Castilla-La Mancha, Comunitat Valenciana, Aragón; en otros casos se han referido a "Parlamento", País Vasco, Cataluña, Andalucía, Galicia, Canarias, La Rioja, Cantabria, Baleares, Navarra; "Asambleas" se ha mantenido en Madrid, Murcia y Extremadura; "Junta General" en el Principado de Asturias. Esto mismo sucede con las Sedes, de tal manera que en algunos Estatutos de Autonomía se hace referencia concreta a la Sede del Parlamento, y en otros casos no se hace esta referencia, o se incluye la misma en los Reglamentos, cuando también, de acuerdo con el texto constitucional, pueden, los Estatutos, recoger la denominación, organización, y "sede" de sus instituciones.

Sin duda, uno de los aspectos que más diferencia a los Parlamentos Autonómicos con relación a las Cortes Generales, dentro de una estructura básicamente común, es que la Constitución Española hace referencia a una Asamblea Legislativa, con lo cual opta por un Parlamento unicameral, desde el principio, al contrario de otros Estados, pensemos en EE.UU., donde en todos los Estados menos en uno, Nebraska, se opta también, como en el conjunto del Estado, por un sistema bicameral en la organización del Parlamento.

De alguna manera la referencia a las Asambleas Legislativas que hace el artículo 152, resulta tan genérica que por lo que se refiere al sistema electoral tan solo marca unas directrices básicas "elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegura, además, la representación de las diversas zonas del territorio".

En la práctica el sistema electoral, y además atendiendo al carácter de norma básica que para las elecciones a los Parlamentos de las Comunidades Autónomas tiene la Ley Orgánica de Régimen Electoral General, está inspirado en lo establecido para la elección de los Diputados y Diputadas en el Congreso. La circunscripción en la mayoría de las Comunidades Autónomas es la provincia, y tan sólo nos encontramos con peculiaridades en el caso de Murcia y Asturias. La distribución de Diputados y Diputadas viene a ser proporcional, también con excepciones importantes como el sistema electoral del País Vasco que establece tres circunscripciones con 25 Diputados y Diputadas cada una de ellas; también la barrera electoral se sitúa en torno al 3% y al 5%, con la excepción de algunas Comunidades Autónomas que establecen distintos sistemas de barrera electoral atendiendo a la barrera electoral por circunscripción, por Comunidad Autónoma, por un mínimo de porcentaje de votos y en general todos los sistemas electorales aprobados hasta la fecha en las Comunidades Autónomas han optado por listas cerradas y bloqueadas y por la fórmula d'Hondt para el reparto de escaños.

También el mandato de la Asamblea es de cuatro años, excepción hecha de las convocatorias anticipadas que inicialmente sólo aparecían como una facultad de las Comunidades Autónomas que habían seguido la vía del artículo 151 de la Constitución Española, pero con posterioridad, ésta se ha extendido a la mayoría de los Estatutos llamados de "segunda generación" aprobados durante la pasada legislatura de las Cortes Generales.

En cualquier caso, hecha esta breve Introducción podemos concluir, que el Sistema de Gobierno Parlamentario que diseña la Constitución Española de 1978 para el conjunto del Estado, también resulta trasladable a la organización institucional y política de las diecisiete Comunidades Autónomas, donde el Parlamento, los Parlamentos Autonómicos, ocupan el vértice de la pirámide de la organización institucional en todas ellas.

Por otra parte, precisamente la existencia de esta descentralización del Poder Legislativo, la existencia de Asambleas Legislativas, de Parlamentos, en las diferentes Comunidades Autónomas, que conjuntamente con las Cortes Generales, forman y dan contenido al Ordenamiento Jurídico del conjunto del Estado, es lo que nos sirve para diferenciar lo que es la "autonomía administrativa" de la "autonomía política" y con ello podemos afirmar que nos encontramos ante un Estado con una fuerte descentralización, no sólo administrativa, que también existe, sino de carácter político, con diferentes Entes, Instituciones, con capacidad para aprobar disposiciones de carácter general, con rango de Ley.

El mapa político, ofrecido por estos diecisiete Parlamentos Autonómicos, parece que ha ofrecido hasta la fecha - mayo de 2011- una tendencia consolidada, como señala el Prof. Porras Nadales, y estable: mayoría socialista en el Sur (Comunidades de Castilla-La Mancha, Extremadura y Andalucía), frente a un eje Centro-periferia, donde hay un predominio del bipartidismo; zonas donde hay unas mayorías alternantes y otras con una fuerte presencia nacionalista (Cataluña, País Vasco, Navarra y, en menor medida, Galicia y Canarias).

Con él coincidimos que en la clase política surgida de este nuevo marco electoral en las diecisiete Comunidades Autónomas, en general, se caracteriza por unos fenómenos disfuncionales, como el transfuguismo o los casos de corrupción, que actúan de una forma muy paralela a la del conjunto del Estado.

Por último, por lo que se refiere al modelo organizativo, parece que éste viene marcado inicialmente por pautas bastantes similares a las del conjunto del Estado, aunque con el paso del tiempo se han ido introduciendo, instrumentos, e innovaciones, que para nada oscurecen el modelo de parlamentarismo racionalizado establecido en la Constitución, que pretende una razonable estabilidad gubernamental. Esto hace que nos encontremos con un modelo parlamentario complementado con componentes de tipo "cuasi-Presidencialista" dependiendo del liderazgo político de cada momento, en cada Comunidad Autónoma, y también, por qué no aceptarlo, la realidad que en estos momentos ha representado, en el ámbito político, para la opinión pública, los canales autonómicos de radio y televisión y su notable influencia política.

A continuación, veremos esta realidad de los Parlamentos Autonómicos desde 1978, diferenciando para ello, en primer lugar, todos aquellos temas relativos a la organización interna de los mismos, para a continuación referirnos a las funciones que desarrollan los Parlamentos Autonómicos y su proyección política al exterior.

2. Organización interna de los parlamentos autonómicos

Los Parlamentos Autonómicos son órganos representativos de relieve constitucional y estatutario, central y regional, autonómico y general, colegiados, complejos, permanentes, continuos, de pública actuación y, por esencia, plurifuncionales.

Como hemos señalado anteriormente, han sido muchas las denominaciones que se han utilizado para referirse a los mismos, Cortes, Junta General, Parlamento, Asamblea, pero en cualquier caso, como también hemos visto, aparece el Parlamento dentro de los diecisiete Estatutos de Autonomía como la primera Institución, básica y primordial de la organización institucional de las Comunidades Autónomas y ello es así tanto por el carácter democrático del sistema político como por la aplicación que se hace del principio de división de poderes que se configura como una colaboración y se expresa en un sistema parlamentario.

2.a. Las características de Inviolabilidad y Autonomía de los Parlamentos

Con relación a estas características debemos señalar que el término Inviolabilidad, recogido ya en el propio texto constitucional (art. 66.3), con relación a las Cortes Generales, al parecer a iniciativa de Gregorio Peces barba, se recoge en todos los Estatutos de Autonomía, con la excepción del de la Comunidad de Madrid, como una garantía de independencia del Parlamento que viene a conceder dentro de su sede la única autoridad a su Presidente.

Por lo que se refiere a la Autonomía, ésta se dibuja también como una garantía de la independencia de los Parlamentos en diferentes aspectos, como son los relativos a la autonomía reglamentaria, esto es, capacidad de autonormación, que tienen los Parlamentos, y ello nos permite encontrarnos con diecisiete Reglamentos parlamentarios; otra manifestación de ésta es la autonomía de gobierno interno y, así, los Órganos Rectores de cada Parlamento son fijados por el propio Parlamento, y generalmente son la Presidencia, la Mesa, la Diputación Permanente y la Junta de Portavoces.

También viene referida esta autonomía a la financiera y presupuestaria, que permite a los Parlamentos aprobar los presupuestos de la Comunidad Autónoma, y dentro de ellos, de acuerdo con su propio Reglamento, los presupuestos del Parlamento que se incorporan a estos presupuestos de la Comunidad Autónoma.

Y, finalmente, una autonomía organizativa y administrativa, que predicada con carácter general por la Constitución para las Cortes Generales se interpretó como de aplicación también a los Parlamentos Autonómicos, pero que en la actualidad, tanto el Estatuto Básico del Empleado Público, como la mayoría de los Reglamentos Parlamentarios, e incluso en algunos casos los Estatutos de Autonomía, fundamentalmente los de "segunda generación", reconocen explícitamente a las Asambleas Legislativas, lo que ha permitido a éstas, regular el Estatuto de su Personal de una manera diferenciada de la del conjunto del Estado, o del de la Comunidad Autónoma, incluso mediante la aprobación de leyes.

2.b. El Sistema Electoral

Como decíamos antes, pocas diferencias encontramos en los sistemas electorales de las diecisiete Comunidades Autónomas, actuando como legislación básica la Ley Orgánica de Régimen Electoral General, pero hay, con la excepción de Cataluña, Leyes Electorales en todas las Comunidades Autónomas, para las que su aprobación, en la mayoría de los Estatutos de Autonomía, exige una mayoría cualificada, como leyes reforzadas, que han venido en unos casos de acuerdo con el Estatuto y en otros a iniciativa propia a considerar la provincia como circunscripción electoral, la propia Comunidad Autónoma, o circunscripciones distintas a la provincia, básicamente en las Comunidades uniprovinciales, como es el caso de Asturias o de Murcia. Con barreras diferentes, en algunos casos excesivas, como en la Comunitat Valenciana, del 5%, en toda la Comunidad Autónoma, pese a ser provincial la circunscripción electoral, aunque ello tan solo se conserve en la Ley Electoral y no en el Estatuto.

En la actualidad el tema vuelve a coger interés en algunas Comunidades donde se plantea la posibilidad de reformar la Ley Electoral.

2.c. Los Diputados y los Grupos Parlamentarios

Los actores parlamentarios por excelencia, son los Diputados individualmente considerados, y los Grupos Parlamentarios jurídicamente organizados. Estos, los Diputados, tienen en los diecisiete Parlamentos Autonómicos tres situaciones progresivas: Diputado electo, Diputado proclamado electo y Diputado en el pleno ejercicio de su condición, con reglas más o menos similares, aunque también para el pleno ejercicio de su condición, como tales, se ha venido diferenciando unos Parlamentos de otros. A modo de ejemplo pensemos que en ocasiones la declaración de actividades y de bienes, revestía, en el caso sobre todo de bienes, un carácter secreto, y hoy son ya varios los Parlamentos Autonómicos que publicitan esas declaraciones de bienes, e incluso en algunos casos, como sucedió en las Elecciones al Parlament de Catalunya, se transformó esa declaración de bienes, y su publicidad, en un arma electoral.

Por lo que se refiere a los derechos y deberes de los parlamentarios, también parece que con el paso del tiempo se han ido acercando los derechos y los deberes de los diputados de las diecisiete Comunidades Autónomas, ha desaparecido esa imposibilidad de que los parlamentarios, en el caso de los Parlamentos Autonómicos, pudieran estar dados de alta en la Seguridad Social, percibir una asignación fija, periódica, todo ello como consecuencia de lo que fueron los Pactos Autonómicos de 1981.

En estos momentos, en la práctica totalidad de los Parlamentos, los Diputados perciben una asignación constitucional con una retribución fija y periódica, sujeta al irPF, pudiendo todos ellos estar inscritos en el régimen común de la Seguridad Social.

Pensemos, no obstante, que fue un Real Decreto de 1999, el que modificó la regulación relativa a la suscripción del Convenio especial con la Administración de la Seguridad Social por parte de los Parlamentos de las Comunidades Autónomas, a favor de sus miembros, lo que permitirá acabar con la discriminación.

Por lo que se refiere a los deberes, tampoco observamos diferencias importantes entre los Diputados de las diferentes Comunidades Autónomas.

Los integrantes del Parlamento gozan de inviolabilidad, que se recoge en todos los Estatutos de Autonomía, y una "inmunidad parlamentaria" en cuanto a que no pueden ser detenidos ni retenidos por actos delictivos cometidos dentro del territorio, salvo en caso de flagrante delito, pero no resulta necesario el suplicatorio, siendo su inculpación, detención y procesamiento, prisión y juicio, correspondiente al Tribunal Superior de Justicia, por actos cometidos dentro de la Comunidad Autónoma, y al Tribunal Supremo, fuera de ella.

La realidad, no obstante, en los diecisiete Parlamentos Autonómicos, es que los Diputados individualmente tienen un escaso margen de actuación, pues incluso en aquellos temas en los que parece que la competencia es del Diputado individualmente, en la mayoría de las ocasiones los Grupos Parlamentarios les exigen la firma o visto bueno del Portavoz (pensemos en las preguntas parlamentarias, las solicitudes de información o documentación, etc.).

Un tema que cobró actualidad estos últimos años (1994/2011), fue el del "voto no presencial" de los diputados y diputadas. Esto fue consecuencia de la votación de Investidura en el Parlamento Andaluz en 1994, donde faltaba un solo voto, y se dio la circunstancia de una diputada embarazada. Esto motivó una modificación del Reglamento mantenida en el 2005, eximiendo de la necesidad de presencia para votar (investidura, moción de censura y cuestión de confianza) en caso de embarazo o parto.

Esto mismo se hizo, 1999, en el Reglamento del Parlamento de Canarias y en el de Extremadura, 2008, que incluye la hospitalización. El Parlamento de Cataluña y el del País Vasco hacen previsión de delegación del voto en estas circunstancias especiales y el Reglamento valenciano ha previsto el voto mediante video conferencia u otro sistema técnico (art. 81.5 RCV -caso práctico 17 de noviembre de 2008-).

Los auténticos protagonistas de la vida del Parlamento son los Grupos Parlamentarios, como reflejo orgánico de las fuerzas políticas con representación parlamentaria que son los que tienen un especial y primordial protagonismo como sujetos parlamentarios.

Nos encontramos con diferencias importantes entre los Parlamentos Autonómicos para la constitución y "desaparición" de los Grupos Parlamentarios. El número oscila entre dos y cinco, e incluso en algunos Reglamentos Parlamentarios se incluye alguna matización, cuando se ha concurrido en un número mínimo de circunscripciones y se ha obtenido un porcentaje de votos mínimo. En todos los Parlamentos, precisamente a raíz del fenómeno del transfuguismo que tuvo gran auge en épocas pasadas, la imposibilidad de que personas de un mismo partido político o coalición electoral puedan formar Grupo Parlamentario diferente del suyo, o la aparición en algunos Parlamentos, entre ellos el valenciano y el de de Cataluña, de la figura de los Diputados o Diputadas no Adscritos o Adscritas, es una constante reglamentaria.

Los Grupos Parlamentarios, con el paso del tiempo, han pasado también a contar con una mayor dotación económica, de medios materiales, en las últimas Legislaturas, en todos los Parlamentos Autonómicos, diferenciando, básicamente por los problemas habidos, la figura del Grupo Mixto o las Agrupaciones, que han surgido de Diputados y Diputadas no Adscritos o Adscritas.

2.d. Estructura orgánica de los Parlamentos Autonómicos

El Reglamento Parlamentario es la norma básica que regula la organización, el funcionamiento y las funciones del Parlamento. La Constitución, el Estatuto de Autonomía, además del Reglamento, aparecen como los ejes del funcionamiento de las diecisiete Instituciones Parlamentarias, que cuentan todas ellas, desde 1990, con sus respectivos Reglamentos, y que a lo largo de estos años han sufrido cerca de cien modificaciones de las cuales un porcentaje muy alto, próximo al 50%, han sido reformas en profundidad que han cambiado sustancialmente, tanto su organización interna como el desempeño de sus respectivas funciones.

Qué duda cabe que, como ha señalado en numerosas ocasiones el profesor Aguiló, la estructura de los Parlamentos, los diecisiete, convierten al Presidente del Parlamento en el principal actor de la institución parlamentaria. Generalmente la elección se produce en la sesión constitutiva de la cámara y en los reglamentos autonómicos no se prevé ningún tipo de responsabilidad política del Presidente en el sentido de que pueda ser cesado o revocado. Esto, no obstante, no es un tema pacífico en la doctrina, porque incluso en el caso de Cataluña se intentó mediante ley hacer esta previsión y también hace previsión el parlamento de Navarra de remoción del Presidente. En el caso valenciano parece haberse introducido también una "remoción encubierta", como es la expulsión del partido político, y del Grupo Parlamentario, al que pertenece, que el reglamento parlamentario valenciano lo considera motivo para apartar al Presidente de su lugar.

La Presidencia de los Parlamentos cumple con funciones representativas, funciones directivas, administrativas, disciplinarias y de policía, de interpretación y suplencia del Reglamento, y se integra en el órgano colegiado rector de la cámara que es la Mesa del Parlamento.

La Mesa de los Parlamentos Autonómicos suele tener una composición siempre impar. Son muy escasas las variaciones, quitando aquellas que han aumentado el número de secretarías o de vicepresidencias, con la intención, casi siempre, de dar entrada en el Órgano Rector de la Cámara a grupos parlamentarios minoritarios, y no quedar siempre la Mesa del Parlamento, integrada básicamente, por miembros de los dos grupos mayoritarios. Tampoco aquí suele existir responsabilidad política, con las excepciones a las que hemos hecho referencia y sus funciones también son representativas, de calificación y programación, de carácter administrativo, institucional y de policía, al margen de las concretas que correspondan a los vicepresidentes como tales y a los secretarios en su condición.

La Junta de Portavoces está integrada por los portavoces de los diferentes grupos parlamentarios, acompañados generalmente por algún miembro más de su grupo parlamentario. Son presididas por el Presidente de la Cámara y el Gobierno puede enviar algún representante, al que en muchos casos se le exige ser miembro del Gobierno.

Las decisiones de la Junta de Portavoces se adoptan por voto ponderado, y sólo en casos excepcionales exigen la unanimidad.

Las funciones de la Junta de Portavoces hacen que, en ocasiones, ésta deba ser oída, mientras que, en otros casos, los Reglamentos exigen para determinados asuntos que ésta manifieste su acuerdo. A modo de ejemplo, la audiencia previa, en el caso de la Junta de Portavoces, suele ser recogida en los reglamentos para las retribuciones de los parlamentarios, para las subvenciones a los grupos, la ubicación de los grupos en el cámara, los recursos contra decisiones de la Mesa, la composición de las comisiones, propuestas de nuevas comisiones, fechas concretas para los debates. Mientras que el acuerdo resulta necesario en las resoluciones de la Presidencia de carácter general, interpretativas del propio Reglamento, para convocar sesiones plenarias ordinarias y extraordinarias, para fijar el orden del día de las sesiones plenarias, e inclusión de preguntas, el calendario parlamentario, la tramitación de la utilización de la lectura única, etc...

El Pleno del Parlamento Autonómico aparece como la reunión de la totalidad de los diputados y diputadas y es, por tanto, el órgano más importante del Parlamento. A él, generalmente, le corresponden las decisiones más importantes que van desde la propia investidura del Presidente, a la moción de censura o la cuestión de confianza, hasta la aprobación de las leyes, que es la función que les da nombre.

Pero pensemos que, la división del trabajo ha llevado a que las Comisiones Parlamentarias, sean las que asuman una labor importantísima en los Parlamentos, atendiendo al principio de división del trabajo, que también se aplica, sin duda, a los Parlamentos Autonómicos. La composición de las comisiones debe respetar las mayorías existentes en el Pleno. Con carácter general, nos encontramos con las Comisiones Permanentes, que en los diferentes reglamentos se diferencian como Permanentes Legislativas, que atienden a las distintas áreas que abarca la administración: educación y cultura, comercio y turismo, ganadería, política social, sanidad y consumo, medio ambiente,... Comisiones Permanentes no Legislativas, que hasta la fecha venían a ser básicamente la del Estatuto de los Diputados, Reglamento y Peticiones y, en algunos casos, Gobierno Interior, pero que en la actualidad, muchos reglamentos parlamentarios, entre ellos el valenciano, vienen introduciendo otras comisiones que no eran permanentes, pero que se creaban siempre en todas las legislaturas y ahora, con la calificación de permanentes, no legislativas, existen desde el principio, como son de política lingüística, mujer y políticas de igualdad, asuntos europeos, derechos humanos y tercer mundo, nuevas tecnologías, seguridad nuclear,...

Además, de estas comisiones permanentes legislativas y no legislativas, nos encontramos con las Comisiones de Estudio y con las Comisiones de Investigación, que son creadas por el Pleno del Parlamento, para un asunto concreto y se disuelven al finalizar su trabajo.

Por último, y para finalizar este primer gran apartado referido a la organización interna de los Parlamentos Autonómicos, sólo nos resta hacer una referencia a la Diputación Permanente, institución que procede de la tradición histórica del Derecho Parlamentario español y que responde a la necesidad de que el Parlamento sea un órgano permanente y continuo, especialmente en dos momentos: durante las vacaciones parlamentarias y en el período que va desde la disolución o finalización del mandato, por disolución o convocatoria de elecciones hasta la constitución del nuevo parlamento.

La Diputación Permanente está compuesta por un número reducido de miembros que suele ser ligeramente superior al de las comisiones permanentes y siempre la preside el Presidente de la Cámara, formando también parte el resto de los miembros de la Mesa. Aquí sí nos encontramos con que según los diferentes reglamentos parlamentarios, algunos han pretendido diferenciar la realidad de lo que pueden ser las funciones de la Diputación Permanente en los períodos en que la Cámara ha sido disuelta y las funciones que corresponden a al Diputación Permanente en aquellos casos en que se encuentra en vacaciones parlamentarias.

Esto es así por cuanto que las Diputaciones Permanentes tienen capacidad para convocar un Pleno extraordinario en el caso de encontrarnos en vacaciones parlamentarias, mientras que esto ya no es posible cuando la Cámara ha sido disuelta. No obstante, son las funciones comunes: conocer de la delegación temporal de funciones por parte del Presidente, inviolabilidad e inmunidad por parte de los diputados, presupuestos y créditos extraordinarios, etc...

3. Funciones de los parlamentos autonómicos

Los Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas regulan las funciones de sus Parlamentos y del examen de los preceptos de cada Estatuto, las Asambleas de las Comunidades Autónomas son Parlamentos modernos con las funciones propias y tradicionales de éstos. La Función Legislativa, la Función Financiera y Presupuestaria, la Función de Impulso del Gobierno y la Función de Control de la Acción del Gobierno.

También, a los Parlamentos Autonómicos les corresponden, además, otras funciones, fruto de la configuración que la Constitución y los Estatutos de Autonomía en cada caso determinado atribuyen (designación de Senadores, reforma constitucional, reforma de los Estatutos, convalidación de Decretos-Leyes, ...).

3.a. La función legislativa

La totalidad de los Estatutos de Autonomía, a la hora de regular sus Parlamentos Autonómicos, suele establecer un precepto muy claro que dice, en todos los casos, que la potestad legislativa dentro de la Comunidad Autónoma corresponde a su Parlamento, que representa al pueblo.

La iniciativa para poner en marcha el procedimiento para la aprobación de una ley, en todos los casos hace referencia a los diputados y a los grupos parlamentarios, a los gobiernos autonómicos, así como a la iniciativa legislativa popular. Además, en algunos Estatutos y Reglamentos, se otorga también la iniciativa a las Diputaciones Forales; los Cabildos Insulares, a los Consells Insulars y a los Ayuntamientos. Las diferencias más importantes, las encontramos en el número de diputados que suele exigirse para la puesta en marcha de la iniciativa y el porcentaje que representan en cada Cámara y también, en la tramitación que tiene la iniciativa legislativa popular que permite en algunos casos a los promotores de la misma su defensa ante el Pleno del Parlamento Autonómico, mientras que en otros casos esta realidad no se produce, siempre de acuerdo con la ley que la regula.

También, como indicábamos anteriormente, en algunos Estatutos de Autonomía, se prevé que los Ayuntamientos puedan ejercer la iniciativa legislativa, cosa que no se ha recogido en muchos de los Estatutos, llamados de segunda generación.

Por lo que se refiere a la tramitación parlamentaria, esto es, el conjunto de actos parlamentarios que se realizan a partir del momento en que se ejerce la iniciativa legislativa, hasta el momento de la aprobación y posterior publicación y promulgación de la ley, las iniciativas que no son del gobierno, que no son proyectos de ley, requieren la remisión al gobierno autonómico para que manifieste su criterio respecto a la toma en consideración, así como para que dé su conformidad o no a la tramitación en el caso de que implicara aumento de créditos o disminución de ingresos presupuestarios. Sólo en el caso de las iniciativas legislativas populares, es cuando las leyes autonómicas han concretado y determinado los pasos que proceden para su tramitación.

La proposición de ley requiere, con carácter general, la toma en consideración por el Pleno de la Cámara y, una vez ésta se ha producido, su tramitación es prácticamente igual que la de los proyectos de ley, abriéndose con la publicación, el plazo de presentación de enmiendas, que suele ser de quince días, para las enmiendas parciales, de supresión, de modificación y de adición y también de las Enmiendas de Totalidad que pueden ser de devolución o con texto alternativo. Anteriormente, la comisión competente por razón de la materia nombrará, en su caso, una Ponencia, que emitirá un informe en el plazo de quince días y antes de dos meses, la Comisión deberá haber concluido sus trabajos con un dictamen que elevará al Pleno de la cámara.

Otra novedad importante ahora en algunos Reglamentos parlamentarios (Andalucía, Asturias, Extremadura, Cantabria, Cataluña y País Vasco) es la comparecencia de expertos o de colectivos interesados en el contenido de una Norma, para aportar su criterio y opinión. Esto permite una participación directa de expertos, de organizaciones sociales, en el Parlamento y con ello una mayor proximidad del Parlamento a la ciudadanía.

Junto a esta realidad, de la tramitación por el procedimiento ordinario, nos encontramos con singularidades en el procedimiento legislativo como es la lectura única, procedimiento controvertido, regulado de manera diferente en los Parlamentos Autonómicos, exigiéndose mayorías cualificadas en algunos y mayoría simple en otros, cuando la lectura única conlleva el rechazo o la eliminación de la presentación de enmiendas, limitándose a un debate de totalidad con un turno a favor y un turno en contra del texto normativo, lo que sólo lo hace aconsejable cuando se trata de una modificación mínima de un texto normativo o de un proyecto de ley simple y concreto. Esto no ha sido así, incluso hay Parlamentos en los que se ha tramitado por el procedimiento de lectura única textos normativos de varios cientos de páginas.

También está el procedimiento de urgencia, que reduce generalmente los plazos a la mitad y la competencia legislativa plena en las comisiones, cuando la especificidad de un texto lo aconseje, siempre pudiendo recabar el Pleno nuevamente su competencia sobre el texto, aunque de esto no se hace un uso frecuente en los Parlamentos Autonómicos.

La actividad legislativa y la política autonómica han guardado una muy estrecha relación y así, los debates legislativos de la primera etapa (años 80) giraron sobre tres ejes, siguiendo al Prof. Porras Nadales:

1. Autoidentificación histórico-cultural (País Vasco, Cataluña y Navarra).

2. Victimalidad espacial-subdesarrollo/Emigración (Galicia, Andalucía, Aragón y Canarias).

3. Nuevas oportunidades de eficiencia institucional.

Pensemos que desde los 80 se han aprobado casi 5.600 leyes, siendo los Parlamentos más productivos Cataluña (612) y Navarra (599), la Comunitat Valenciana (319) -entre los primeros lugares-, siendo las de rendimiento más bajo La Rioja (190), Extremadura (212) y Asturias (233).

En la actualidad nos encontramos con una creciente homogeneidad en los Ordenamientos resultantes después de una primera fase de autoconfiguración institucional, seguida de una etapa de desarrollo económico-regional a la que han seguido leyes de vertebración (medio ambiente, transportes, comunicaciones y relaciones sociales) y leyes de modernización (radio y televisión, cultura y educación). Por lo que se refiere a esta última etapa la nueva línea dominante son las políticas de bienestar social y sanidad, perfil propio del Estado Social -como se señala por el Prof. Porres Nadales-.

Lo cierto es que aunque de una forma lenta se ha ido produciendo una cierta tendencia homogenizadora en la actividad - función legislativa.

Por lo que se refiere a la singularidad más importante, entroncamos con lo que denominamos segunda función de los Parlamentos que es la función financiera y presupuestaria, ya que, si bien la función legislativa es la que, en ocasiones da nombre a los Parlamentos, la función financiera y presupuestaria, sin lugar a dudas fue la que dio origen a los mismos.

3.b. La función financiera y presupuestaria

La función financiera y presupuestaria fue la que dio origen a los Parlamentos, aunque es cierto que la función financiera y presupuestaria no se reduce a la tramitación y aprobación del Proyecto de Ley de Presupuestos de la Comunidad Autónoma. Esto le haría identificable dentro de las especialidades del procedimiento legislativo con esa función, la función legislativa, sino que, además, conlleva lo que representa el control de esos presupuestos a lo largo de todo el ejercicio, creándose incluso, como se acaba de hacer recientemente una "Oficina Presupuestaria" en el propio Parlamento, las Cortes Generales, y conlleva también otras funciones como son la creación impuestos propios, tasas y contribuciones especiales; el debate y aprobación de diversos Informes del Tribunal de Cuentas, Cámara de Contos, Sindicatura de Cuentas, el debate y en su caso, la aprobación de los proyectos de créditos extraordinarios; así como el conocimiento de toda la documentación que, de acuerdo con la ley de presupuestos, en cada caso haga llegar el representante del gobierno competente en materia de economía y hacienda y lo ponga en conocimiento del Parlamento.

Cierto es que la singularidad de la tramitación de los Proyectos de Ley de Presupuestos es grande y cubre desde la propia iniciativa, que sólo corresponde al Ejecutivo, hasta la capacidad de enmiendas y sus limitaciones. En el caso de las de Totalidad, éstas sólo pueden ser de devolución y no con texto alternativo. Por lo que se refiere a las parciales, éstas deben estar compensadas dentro de la misma Sección, requiriendo la conformidad del Gobierno la minoración de ingresos.

Debe tenerse en cuenta que ahora muchos Reglamentos diferencian el plazo para las enmiendas de totalidad y las enmiendas parciales. Además, finalizado el debate de totalidad quedan fijadas las cuantías globales de los Estados del Presupuesto (Gastos e Ingresos) de ahí la necesidad de compensar las enmiendas, aunque no sea una "exigencia constitucional" que lo sean dentro de la misma Sección, como señala López Garrido.

3.c. Función de impulso

De acuerdo con las últimas tendencias del Derecho Parlamentario se diferencia la Función de Impulso y la de Control de la Acción del Gobierno Autonómico. En la actualidad, no sé si constituyen las funciones más importantes del parlamentarismo contemporáneo, convirtiendo a éste en órgano central de la vida política de la Comunidad, pero sí está claro que la Función de Impulso y la Función de Control Político del Gobierno ocupan la mayor parte del tiempo en la actividad del Parlamento.

Con la Función de Impulso del Parlamento nos encontramos con la demostración más clara del papel que la dirección política de una Comunidad Autónoma, de una sociedad, tiene precisamente el Parlamento y, como expresión máxima nos encontramos, en primer lugar, con la Investidura del Presidente de la Comunidad Autónoma; con el Debate de Política General; con las Comunicaciones del Gobierno Autonómico; las Proposiciones no de Ley; y las Mociones subsiguientes a las Interpelaciones.

En el caso de la 3.d) Función de Control, nos encontramos con la realidad dibujada por los propios Estatutos de Autonomía, que establecen un sistema parlamentario en el que el Parlamento, una vez elegido el Presidente mediante el Debate de Investidura, ha de disponer de diferentes procedimientos que hagan posible el seguimiento de la actuación del Gobierno o incluso su control y, en este sentido, tanto en los propios Estatutos de Autonomía como en los Reglamentos Parlamentarios se prevé un amplio abanico de posibilidades que van desde la exigencia de responsabilidad máxima a través de la Moción de Censura o el rechazo de la Cuestión de Confianza, hasta procedimientos mucho más simples como son las preguntas parlamentarias, las comparecencias de los miembros del Gobierno, la propia comparecencia del Presidente de la Comunidad Autónoma, las Interpelaciones y las solicitudes de información.

Lo cierto es que a lo largo de estos casi 30 años se ha producido una utilización muy escasa de los instrumentos que ponen en juego la estabilidad gubernamental (Moción de Censura y Cuestión de Confianza) y en paralelo se ha dado una multiplicación explosiva de instrumentos menores ("Preguntas fotocopia"), lo que ha provocado sobrecarga y reiterados retrasos gubernamentales en las respuestas.

En todo caso, como principal innovación en estas décadas destacan los debates anuales sobre el Estado de la Comunidad y las preguntas al Presidente (question time) con amplia cobertura por los medios de comunicación.

Lo cierto es que se ha demostrado, debido al componente bipolar de nuestro sistema de partidos, la escasa validez de las Interpelaciones y las Mociones subsiguientes, así como las Proposiciones no de Ley, esto es la Función de Impulso Político.

También destaca una cierta especialización de los debates, lo que paradójicamente se suma a un escaso nivel y adecuada especialización-formación del diputado/a.

En cualquier caso destaca el uso por la mayoría del Parlamento Autonómico de Proposiciones no de Ley y las Resoluciones para, en temas de actualidad, posicionar a la Cámara frente al Gobierno de turno de España de signo distinto (Andalucía y las etapas de Aznar y la Comunitat Valenciana y las etapas de Zapatero.)

De una manera muy esquemática, vamos a acercarnos a alguno de estos Instrumentos de Impulso y de Control Político antes de hacer una referencia, esquemática también, a lo que podríamos denominar "Otras Funciones" de los Parlamentos Autonómicos y pasar después a unas pequeñas conclusiones en cuanto a la proyección de los Parlamentos Autonómicos en la sociedad de cada una de las Comunidades Autónomas.

Por lo que se refiere a los instrumentos parlamentarios de Impulso Político, destaca por su preeminencia e importancia la Investidura del Presidente de la Comunidad Autónoma, que de acuerdo con el artículo 152 de la ce es elegido por la Asamblea Legislativa "de entre sus miembros".

Aquí encontramos la primera singularidad y es que desde un principio se quiso que los Presidentes de las Comunidades Autónomas, fueran elegidos por el Parlamento, pero además de entre sus miembros; esto es, se establecía un sistema parlamentario para la elección del Presidente de la Comunidad Autónoma, evitando cualquier modelo presidencialista o semipresidencia-lista, pero al mismo tiempo, se pretendía que éste ostentara la condición de diputado, no pudiendo recurrir a una figura que no hubiera concurrido a los procesos electorales en el ámbito de la Comunidad Autónoma.

También en este campo, las diferencias las podemos encontrar en lo que es el procedimiento, que bien recogido y regulado en los Estatutos de Autonomía, bien mediante Leyes de Gobierno o incluso mediante los Reglamentos parlamentarios, diferencia a unas Comunidades de otras, siempre teniendo como referente el art. 99 de la ce y lo que es el debate de Investidura del Presidente del Gobierno de España.

Una vez elegido el Presidente de la Comunidad Autónoma, el Presidente del Parlamento Autonómico, lo comunica a SM el Rey y éste procede al nombramiento de la Presidencia de la Comunidad Autónoma.

Inicialmente se pensó, y el precedente estaba en los Estatutos del País Vasco y Castilla-La Mancha, que el refrendo de este nombramiento correspondía al Presidente del Parlamento, aspecto que nunca planteó Castilla-La Mancha, pero sí el País Vasco. El Tribunal Constitucional se pronunció indicando que el refrendo de los actos del Rey, en este caso correspondía al Presidente del Gobierno.

También dentro de la función de impulso político destacan los Debates de Política General que, en general, han sido previstos también por las leyes de gobierno de las Comunidades Autónomas, aunque con posterioridad, han sido muchas las modificaciones de los Reglamentos parlamentarios que han introducido estos debates de política general, con carácter obligatorio, y no voluntario.

Este Debate de Política General, viene regulado en la mayoría de los casos en las leyes de gobierno aunque, como he señalado, en algunos casos son resoluciones de la Presidencia de la Cámara y en otros casos, también, los recogen los Reglamentos Parlamentarios. Este Debate recibe distintas denominaciones, entre otras, las de debate sobre el estado de la región, debate sobre el estado de la nacionalidad, debate sobre la situación de la Comunidad Autónoma...

También las Comunicaciones del Gobierno, los Programas y Planes remitidos por los gobiernos, son instrumentos mediante los cuales el Parlamento, participa de la dirección política de la Comunidad Autónoma, pudiendo presentar propuestas, enmiendas, a las diferentes Comunicaciones, Programas y Planes que remite el Gobierno al Parlamento con la finalidad de que estos sean aprobados.

Las Proposiciones no de ley y las Mociones subsiguientes a la Interpelación son instrumentos que cabe encuadrar también dentro de la función de impulso político defendiendo declaraciones de política general, instando al Gobierno Autonómico para que realice una determinada actuación política y normalmente acompañadas de mecanismos de control en cuanto a su cumplimiento. La diferencia en la regulación de estos instrumentos en los Parlamentos Autonómicos es el número de diputados que pueden presentar este tipo de iniciativas, en el caso de las Mociones subsiguientes a las Interpelaciones las pueden hacer los Grupos Parlamentarios o también los diputados individualmente.

En la actualidad, en el caso de las Proposiciones no de ley, los Reglamentos Parlamentarios, que han tenido las últimas modificaciones, han pretendido acercar también el contenido de las propuestas a los temas de actualidad, introduciéndose lo que se han venido a llamar Proposiciones no de ley de "tramitación especial de urgencia" marcando unos plazos de presentación más próximos a la sesión plenaria e incluso se han regulado las llamadas Proposiciones no de ley de "tramitación inmediata" que se sustancian en el Pleno, incluso presentándose con cuarenta y ocho horas de antelación. Ambas, lógicamente, requieren que sean los Grupos Parlamentarios los que las presenten y no los diputados individualmente.

Por lo que se refiere a la Función de Control, el instrumento por excelencia para demostrar que se ha roto la relación de confianza entre el Gobierno Autonómico y el Parlamento, es, al igual que sucede en el conjunto del Estado, la Moción de Censura, que también en el ámbito de las Comunidades Autónomas, se ha querido que fuera una moción de censura constructiva inspirada en el constitucionalismo alemán, de tal manera que la moción habrá de ser propuesta por un determinado número de diputados, en escrito motivado, dirigido a la Mesa del Parlamento Autonómico y habrá de incluir un candidato a la Presidencia de la Comunidad, que haya aceptado la candidatura.

Por otra parte, también el Presidente del Gobierno Autonómico puede, por iniciativa propia, constatar si todavía el Parlamento Autonómico respectivo le continúa dando su apoyo político y para hacer eso posible, tanto los Estatutos de Autonomía como los Reglamentos Parlamentarios y en muchos casos las leyes de Gobierno, han previsto el procedimiento parlamentario conocido como Cuestión de Confianza.

Es el Presidente, el que, previa deliberación del Gobierno Autonómico, plantea la cuestión de confianza, generalmente sobre su programa, sobre una declaración de política general y, en algún caso, como es el valenciano y el de Castilla-La Mancha, sobre un proyecto de ley que no requiera una mayoría cualificada para su aprobación. La confianza, al contrario de la moción de censura, se entiende otorgada cuando obtiene el voto de la mayoría simple de los diputados. También las Comparecencias de los miembros del Gobierno y del propio Presidente de la Comunidad Autónoma se encuentran dentro de los instrumentos de control político, comparecencias de los miembros del Gobierno que suelen realizarse ante el Pleno de la Cámara o ante la Comisión competente por razón de la materia, bien a iniciativa propia, bien a petición de los Grupos Parlamentarios o de un número concreto de diputados. El Presidente de la Comunidad Autónoma, con el precedente que se estableció en la Asamblea de Extremadura, donde el Presidente de la Comunidad Autónoma estableció la costumbre de comparecer para contestar a preguntas por parte de la oposición, el modelo se ha ido más o menos generalizando periódicamente, de manera diferente en cada Comunidad Autónoma, el Presidente comparece ante el Parlamento Autonómico para responder a preguntas de interés general que formulen los diputados y diputadas. Los modelos son diferentes según el Parlamento, pero en la actualidad, aquel precedente del Parlamento extremeño se ha transformado en una norma prácticamente para todas las Comunidades Autónomas que obliga al Presidente de éstas a comparecer ante el Pleno de la Cámara. En algunos casos con una excesiva rigidez como es el caso del Reglamento de las Cortes Valencianas, que ha introducido una fórmula similar a la "Question time" británica, que permite, no sólo al Portavoz del Grupo formularle una pregunta al Presidente que es respondida por éste al menos en todas las sesiones plenarias que se celebren en la Cámara, que suelen ser tres al mes, sino que también, los diputados y las diputadas de Grupo al que pertenece el Portavoz formulante de la pregunta, puedan repreguntar por un minuto siendo contestados bien directamente por el Presidente o bien por otro miembro del Gobierno.

El instrumento ordinario de control son las Preguntas parlamentarias se trata de solicitudes concretas y puntuales que permiten a los diputados informarse de la actuación del Gobierno. Las preguntas son iniciativas que corresponden a los diputados y diputadas como un derecho individual sobre un hecho, una situación o una información concreta. Todas ellas se formulan por escrito y las tramita la Mesa del Parlamento, que rechazará aquellas que sean de exclusivo interés personal por parte de quien la formule, o referida a cualquier persona singularizada tanto física como jurídica, o aquellas que se traten de preguntas que supongan una consulta de índole estrictamente jurídica.

Las preguntas que se formulan por escrito, pueden pretender una respuesta escrita, una respuesta oral en Comisión o una respuesta oral ante el Pleno.

No obstante, también los Reglamentos Parlamentarios, han pretendido acercar la formulación de la Pregunta al momento en que se ha producido el hecho, para acercar el Parlamento a la problemática que preocupa a la sociedad. Muchos Reglamentos, entre ellos el del Parlamento Valenciano, han recogido singularidades en estas preguntas, dedicando en todas las sesiones plenarias, un tiempo para las preguntas parlamentarias que se formulan oralmente ante el Pleno. Se establecen plazos concretos: ocho días antes de la fecha de inicio del Pleno, y un número por Grupo Parlamentario que, en el caso de las Cortes Valencianas es de cuatro preguntas por Grupo Parlamentario. Estas preguntas necesitan la aceptación por parte del Grupo Parlamentario.

Por lo que se refiere a las Interpelaciones, en principio no hay mucha diferencia entre Interpelación y Pregunta oral ante el Pleno porque la interpelación es también una pregunta dirigida por escrito a la Mesa que se sustancia siempre ante el Pleno de la Cámara.

Antiguamente, la Interpelación daba lugar a un debate en el que podían participar los Grupos Parlamentarios de la Cámara, pero en la actualidad, con carácter general, los Reglamentos Parlamentarios establecen que el debate sólo sea entre Interpelante y Conseller, o Ministro, con unos tiempos de intervención más amplios que las preguntas y, al mismo tiempo, en las cuarenta y ocho horas siguientes a la sustanciación de la Interpelación, el Grupo Parlamentario que ha formulado la interpelación puede presentar una "Moción subsiguiente" a la misma que tiene la misma virtualidad que las proposiciones no de ley, esto es, buscar una declaración política de la Cámara. En principio, pese a que las Interpelaciones, mediante su debate actual han servido para acortar el tiempo de las intervenciones, parece que, si del tenor del contenido de una Interpelación, que no es otro que el que ésta verse sobre motivos o propósitos de conducta del ejecutivo en cuestiones de política general, parecía lógica la intervención del resto de los Grupos Parlamentarios, máxime si, como consecuencia de la interpelación, ésta puede dar lugar a una moción subsiguiente, en la que sí intervienen el resto de los Grupos Parlamentarios, incluso con capacidad para presentar enmiendas aun no habiendo podido participar previamente en el debate.

Por último, aunque no se trate de un instrumento de control en sentido estricto, existiendo discrepancia en la doctrina al respecto, nos encontramos con las Solicitudes de Información que aparecen como un derecho de los diputados para recabar datos, informes y documentos administrativos, en papel o en soporte informático de las Administraciones Públicas, del Gobierno Autónomo o de las Instituciones, Organismos y Entidades Públicas, y también una facultad de las Comisiones de recabar esta información y documentación tanto del Gobierno de la Comunidad Autónoma como de otras Autoridades de acuerdo con el tenor literal de los preceptos que los Reglamentos Parlamentarios regulan. De estas solicitudes de información, más como un derecho que como un instrumento de control, se desprende que será precisamente la información que se facilite atendiendo a estas solicitudes, lo que podrá provocar la utilización de otros instrumentos de control parlamentario.

3.e. Otras funciones

Además de las clásicas Funciones Parlamentarias, hasta aquí expuestas, tanto los Estatutos de Autonomía, como las Leyes de Gobierno y los propios Reglamentos Parlamentarios, atribuyen a los Parlamentos Autonómicos otras funciones difícilmente encuadrables dentro de las cuatro clásicas (legislativa, financiera y presupuestaria, impulso y control político) sin perjuicio de que, como ya indicaba en alguna ocasión, muchas de ellas sí que serían encuadrables con singularidad dentro de cualquiera de estas cuatro anteriormente descritas.

En este sentido aparecen todas las relativas a propuestas de miembros para las Instituciones o las propuestas para designación o nombramiento de titulares de otros órganos como las Comisionadas del Parlamento (Defensor del Pueblo, Síndico de Agravios, Ararteko ... el Tribunal de Cuentas, Sindicatura de Cuentas, Cámara de ...) designación o nombramiento de miembros de instituciones consultivas o normativas (Consejos Jurídicos Consultivos, Academias normativas de la lengua, Consejos de Cultura, Comités Económicos y Sociales, Senadores de las Comunidades Autónomas, Consejos Asesores de Radiotelevisión Española en cada Comunidad Autónoma, Consejo de Administración de Radiotelevisiones Públicas Autonómicas allí donde existan, Consejos Sociales de las Universidades, etc...).

Por otra parte, también a los Parlamentos Autonómicos les corresponde la iniciativa legislativa ante el Congreso de los Diputados (art. 87.2 de la ce) presentando Proposiciones de ley ante la Mesa del Congreso y también solicitando del Gobierno del Estado la elaboración y aprobación de Proyectos de ley.

Los Parlamentos Autonómicos también en su relación con el Tribunal Constitucional (art. 162 de la ce) pueden interponer Recurso de Inconstitucionalidad, determinar que sea el Gobierno Autonómico quien comparezca, y también conflictos de competencia en los que la Comunidad Autónoma se vea implicada.

También el artículo 167 de la ce, en relación con el artículo 87, permite a los Parlamentos Autonómicos iniciar la reforma de la Constitución. Eso mismo sucede también con la propia reforma del Estatuto de Autonomía de cada Comunidad Autónoma y, atendiendo al procedimiento establecido en los mismos, corresponde también la iniciativa a un número concreto de Diputados y Diputadas o bien a un número de Grupos Parlamentarios.

Por otra parte, los Parlamentos también participan, a iniciativa del Gobierno, en la firma de Convenios y Acuerdos de Cooperación, tanto con el Estado como con otras Comunidades Autónomas, en lo que en los nuevos Estatutos, básicamente los de "segunda generación", se ha venido a denominar en los Estatutos "Acción Exterior y Relaciones con la Unión Europea", lo que ha llevado a que la mayoría de los Reglamentos Parlamentarios regulen estas formas y procedimientos para la participación de los Parlamentos Autonómicos con relación a propuestas legislativas de la Unión Europea; iniciativas en relación a materias sobre las que tiene competencia la Comunidad ante el Parlamento Europeo, Convenios de Colaboración con otras Regiones de Europa, etc.

Por último, también desde la aprobación del nuevo Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, y con él prácticamente la mayoría de las reformas estatutarias de "segunda generación", el control de los Decretos Legislativos y los Decretos Leyes aparece recogido en los Reglamentos Parlamentarios de una forma muy similar a como se regula en el Reglamento del Congreso de los Diputados, bajo la denominación genérica de "el control de las disposiciones del Consell con fuerza de ley". En el caso de que sea el Parlamento Autonómico el que ha delegado en el Consell la potestad de dictar Decretos Legislativos, parece siempre ajustarse al contenido de la propia ley de delegación aprobada por la Cámara para establecer el control pertinente. En el caso de la convalidación o derogación de los Decretos Leyes se requiere el debate y votación sobre la convalidación o derogación del Decreto Ley y, asimismo, la posibilidad de tramitación de éste como Proyecto de ley.

4. La proyección política de los parlamentos autonómicos en las comunidades autónomas

Qué duda cabe, que para los que llevamos algún tiempo trabajando sobre todos los aspectos que afectan al Estado Autonómico, la realidad de la vida de los Parlamentos Autonómicos que nace con la Constitución Española de 1978 y las primeras elecciones autonómicas el 9 de marzo de 1980, en el Parlamento Vasco, días más tarde en el Parlamento de Cataluña, el 20 de marzo de 1980, a las que siguieron las elecciones al Parlamento de Galicia en 1981 (20 de octubre), al Parlamento de Andalucía en 1982 (23 de mayo), así como el cuarto domingo de mayo de 1983 en las otras trece Comunidades Autónomas, es hoy completamente diferente.

En la actualidad, los Parlamentos Autonómicos condicionan todo lo que es el proceso político territorial en España, tanto con relación a las mayorías gobernantes en el conjunto del Estado como con relación a los conflictos con otras Comunidades Autónomas. Las relaciones de la Comunidad Autónoma con la Administración Central del Estado y las relaciones entre las distintas Comunidades Autónomas tienen su plasmación en la actividad que desarrollan habitualmente los Parlamentos Autonómicos y de ahí la proyección, cada vez mayor, que esta actividad tiene.

Como hemos señalado en más de una ocasión, desde un punto de vista institucional subyace en esta realidad el reiterado fracaso del Senado como Cámara de representación territorial que no ha sido subsanado por el funcionamiento en la práctica de las Conferencias Sectoriales y el papel de los Parlamentos Autonómicos en cuanto a designación de senadores de representación territorial no ha venido a provocar la formación efectiva de una dinámica territorial en el Senado. Esta Cámara no ha sido capaz de articular el funcionamiento de un Estado "casi federal" como el nuestro, favoreciendo las relaciones de las Comunidades Autónomas entre sí y de éstas con la Administración central del Estado.

Tampoco las Conferencias de Presidentes de los Parlamentos Autonómicos o Asociaciones que han nacido precisamente desde un punto de vista científico-académico, han servido para paliar esta realidad y en ocasiones resulta más fácil encontrar relaciones entre distintos órganos parlamentarios, comisionados de los Parlamentos, como el Defensor del Pueblo y el Tribunal de Cuentas, con otras instituciones autonómicas, similares que entre los diecisiete Gobiernos Autonómicos o los diecisiete Parlamentos.

De acuerdo con lo anterior, y con el Profesor Antonio Porras Nadales, podemos concluir en la recurrente dimensión conflictual de carácter bipolar que moviliza la estrategia de las Comunidades Autónomas a favor o en contra del Gobierno central dependiendo del respectivo color de la mayoría existente en cada Parlamento Autonómico, lo que sitúa, precisamente, a los partidos como el factor condicionante, en última instancia, del juego político que desencadenan los respectivos Parlamentos Autonómicos.

Podemos concluir que, efectivamente, el desarrollo de un sistema autonómico de tipo más o menos cooperativo, tanto a nivel vertical en las relaciones de las Comunidades Autónomas con el Estado, como a nivel horizontal en las relaciones entre las Comunidades Autónomas, no ha conseguido la inercia necesaria frente a una dinámica de tipo conflictual básicamente con el Estado, o las tensiones competitivas entre las diferentes Comunidades Autónomas.

Transcurridos ya más de treinta años desde la aprobación de la Constitución Española de 1978, nos encontramos con un desarrollo autonómico amplio, importante y sugerente, pero un relativo fracaso en los mecanismos de relación entre las partes y el todo a través de instrumentos de cooperación y coordinación que, sin lugar a dudas, se centran en el fracaso del Senado y de las Conferencias Sectoriales.

De acuerdo con lo anterior, los Parlamentos Autonómicos no dejan de ser un reflejo, en su labor diaria, de esta situación, y en la mayoría de los casos, las iniciativas y los debates en el Parlamento no hacen sino reflejar esta realidad.

Espero, no sé si con estas últimas líneas algo pesimistas, haber concluido mi colaboración, intentando de alguna manera acercarme a esa idea inicial de "Los desafíos de la Democracia en el siglo XXI", en este caso, incidiendo en un desafío importante para el conjunto del Estado, como es la necesidad de que los Parlamentos Autonómicos recobren el interés por los asuntos que son propios a cada una de las Comunidades Autónomas. Por ello no pueden dedicar su tiempo, exclusivamente, a ser en caja de resonancia de la lucha de la Comunidad Autónoma bien con otras Comunidades Autónomas, bien con la Administración Central del Estado. Por otro lado, superada esta realidad deben servir también los Parlamentos Autonómicos, a través del Senado, para articular mecanismos de cooperación tanto entre las propias Comunidades Autónomas como entre éstas y la Administración Central del Estado.

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