INTRODUCCIÓN

Uno de los desarrollos más importantes para la organización del Estado en Colombia ha sido la descentralización territorial. Como novedad, planteó el reto de redefinir los vínculos entre el nivel nacional y las entidades territoriales, en aras de procurar la reivindicación de los territorios como factor trascendental dentro de la lógica de modernización administrativa y mejoramiento social de las poblaciones.

Pero, si bien la descentralización territorial prometía generar cambios revolucionarios, no solo en el diseño normativo sino, principalmente, en la puesta en marcha de sus preceptos, los resultados no han sido los que se proyectaron en sus orígenes, tanto en lo relativo al funcionamiento de las entidades territoriales como en lo que respecta al mejoramiento permanente de la calidad de vida. Asimismo, los resultados han hecho evidente que aunque estuvieran dadas las condiciones de capacidad institucional a nivel social y político para la descentralización, todavía estaría pendiente el adecuado diseño territorial del Estado.

Dicho diseño se refiere a la forma como se define el papel de los tres niveles del Estado, por un lado, en lo relativo a las funciones que le corresponde cumplir a cada uno de ellos, y por otro, al reconocimiento de las diferencias que existen entre los dos niveles territoriales de nuestro país, así como al interior de cada uno de ellos. De acuerdo con la Constitución de 1991, estas diferencias deberían conducir a un trato particular en materia de organización, funciones y autoridades para el caso de los municipios. De igual manera, aunque la Carta Política no considera a los departamentos, una categorización municipal debería obligar a una adaptación del departamento y por ende a una categorización del nivel intermedio.

A partir de una revisión normativa y documental se encontró que a pesar del mandato constitucional, y del desarrollo de leyes que establecen categorías para municipios, distritos y departamentos, en la actualidad esto no genera efectos en la configuración ni en el funcionamiento de las entidades territoriales, independientemente de sus potencialidades y/o limitaciones. En el caso del departamento, la situación es similar, ya que aunque sus complejidades lo hacen distinto al municipio, también está diseñado de manera homogénea y artificial, desconociendo, en todo caso, su naturaleza como ente intermedio, así como las particularidades que lo distinguen cuando se atiende a sus vínculos con el nivel local. Esto ha conducido a que cada uno de estos niveles actúe, por un lado, desarticulado de las particularidades de su territorio, y por el otro, al margen de la lógica intergubernamental¹ de un Estado unitario.

Adicionalmente, y con el propósito de articular el análisis de nuestro país a la luz del contexto internacional, el documento avanza en la reflexión acerca de las posibilidades que ofrece la categorización en los términos establecidos por la Constitución de 1991, y en las diferentes alternativas de diseño intergubernamental presentes en varios países de América Latina y Europa y que buscan resolver las exigencias de la prestación directa de bienes y servicios por parte del Estado.

1. FUNDAMENTOS TEÓRICOS Y CONCEPTUALES DEL DISEÑO TERRITORIAL DESCENTRALIZADO

La descentralización territorial de nuestro país tiene su origen en la transformación del Estado de la década de los años ochenta del siglo xx, que tuvo lugar en toda la región latinoamericana. Esta transformación, que condujo de un Estado basado en el modelo "desarrollista" de la cepal a un Estado basado en la doctrina neoliberal, se caracterizó en un primer momento por el reconocimiento e intervención en varios tipos de crisis que afectaron al Estado y su Administración Pública. Por un lado estaba la crisis de la deuda, que constituyó la principal justificación para la reforma del Estado con énfasis neoliberal y su propuesta de orientación hacia un Estado mínimo. De igual manera, se estaba ante la crisis del modelo de sustitución de importaciones, cuya lógica transgredía las nacientes y arrasadoras tendencias hacia la globalización y sus dinámicas de libre flujo de mercancías y capitales. Finalmente, se asistía a la crisis del centralismo, derivada de una larga tradición de organización administrativa cuya manifestación principal fue un proceso de toma de decisiones que excluía las particularidades territoriales y en especial las del nivel local (Restrepo, 2004; ^{Finot, 2007}; ^{Borja, 1987}). Todos estos eventos, especialmente el último, condujeron a una crisis de gobernabilidad del Estado, debido a los fuertes cuestionamientos que se plantearon frente a su pertinencia y funcionalidad como expresión de los intereses sociales y económicos.

Por otro lado, la primera y la tercera de estas crisis, si bien tienen puntos de encuentro, son distintas manifestaciones de la crisis del Estado. En el primer caso, la crisis evidenció que el Estado necesitaba cada vez mayores recursos para cumplir su creciente número de obligaciones, conduciéndolo a un desequilibrio fiscal cada vez menos manejable. A su vez, esto coincidió con que el mayor gasto público no derivó en mayores niveles de cobertura y calidad de los bienes y servicios sociales, lo cual condujo a la consideración de que el proceso de toma de decisiones de manera centralizada impedía la adecuada focalización de los recursos públicos con miras a atender las necesidades de las comunidades hacia las cuales iban dirigidos. Es decir que, aunque pudo haberse dado un proceso de excesivo endeudamiento con unos adecuados niveles de satisfacción de las necesidades sociales, en la práctica se evidenció una combinación de gasto excesivo, con recursos provenientes de la deuda, junto con niveles negativos de impacto social en la asignación de los recursos (^{Huerta, 2005}).

Todos estos fenómenos derivaron en una redefinición del Estado cuya orientación buscó ajustar su funcionamiento en procura de responder a las diferentes presiones del contexto. ^{Moncayo (2006})² ilustra de forma clara cómo la transformación condujo a un vaciamiento del poder del Estado en tres direcciones distintas. En primer lugar, hacia arriba, por efectos de la globalización y la supranacionalización, cuyo lugar de llegada han sido las instituciones internacionales y supranacionales; en segundo lugar, horizontalmente, por el desmonte del Estado de Bienestar, la privatización y la desregulación, cuyo lugar de llegada ha sido el mercado; y en tercer lugar, hacia abajo, a las entidades subnacionales a través de fenómenos como la descentralización.

Esta diferenciación de las crisis permite a su vez explicar por qué, aunque la tendencia general de la transformación debería haber conducido a un proceso sistemático de Estado mínimo neoliberal, en la práctica el Estado se redujo en algunos lugares pero terminó aumentando su tamaño donde antes era moderado (Oszlak, 2000). El nivel nacional se redujo, por efectos de las privatizaciones masivas, y por el traslado de competencias hacia los niveles subnacionales de gobierno, pero este último fenómeno terminó haciendo que el tamaño del sector público creciera de manera importante en los territorios. En consecuencia, este incremento de tamaño condujo a un mayor gasto público, tanto por efectos del crecimiento de las burocracias como por el aumento de la demanda ciudadana por una mayor cantidad y calidad de bienes públicos en el nivel territorial (^{Gómez, 2010}).

Por otro lado, al incorporarse la descentralización territorial como el mecanismo ideal para contrarrestar la concentración de poder en los niveles nacionales de los Estados latinoamericanos, se generaron distintas interpretaciones frente a las virtudes que dicha herramienta podía generar. La descentralización se consideró la solución más conveniente para enfrentar la crisis de gobernabilidad, debido a la baja capacidad de respuesta del Estado frente a las necesidades sociales; las deficiencias de representación política derivadas de una dinámica política centenaria ubicada en el nivel nacional; la crisis del sistema político, cuya principal manifestación fue la pérdida de legitimidad que amenazaba la estabilidad del régimen, y la crisis administrativa evidenciada por la ineficiencia e ineficacia del gasto público. Adicionalmente, y debido a varios de los aspectos anteriores, se consideró que la descentralización era la mejor alternativa para consolidar la democracia local (^{Gaitán y Moreno, 1992}).

Más allá de los efectos en el imaginario social y político, la descentralización es en la práctica un fenómeno de carácter normativo que busca generar efectos en la forma como se distribuyen y administran los asuntos públicos entre el nivel nacional y las entidades territoriales. Tal como está planteado desde el federalismo fiscal, en el diseño territorial se debe "establecer una combinación óptima entre la centralización y la descentralización en la asignación de competencias entre los diferentes niveles de gobierno" (^{Díaz, 2002}, p. ⁵). Esta asignación debe ser coherente con las ventajas de cada uno de los niveles del Estado en relación con las posibilidades de lograr mayor eficiencia y equidad en la provisión de bienes y servicios públicos. En estos términos, el federalismo fiscal propende por una fórmula adecuada entre centralización y descentralización, en la que el nivel nacional debe reservarse aquellas funciones que superan los ámbitos regional y local, y los gobiernos subnacionales deben ocuparse de aquellos asuntos que se ubiquen en sus respectivas jurisdicciones territoriales.

Una distribución de competencias adecuada, que responda a una fórmula conveniente de asignación de funciones y recursos a nivel nacional y territorial, requiere, además, del cumplimiento de tres requisitos que ^{Bird (2001}) considera necesarios para que se produzca el "principio de correspondencia", que son:

En estas condiciones, si una entidad territorial asume una competencia cuyo impacto se ubica dentro de su respectivo territorio se esperaría que la misma asuma la responsabilidad de los costos que origina. Esta situación se debe fundar a su vez en la condición previa que supone que la entidad territorial debe contar con la capacidad de recaudo suficiente para financiar las necesidades y problemáticas que se generan en su propia jurisdicción (^{Pinilla y otros, 2015}). Finalmente, debe existir una relación entre las autoridades que toman las decisiones en materia de financiación de bienes y servicios públicos y la respectiva jurisdicción territorial.

La mayor descentralización, haciendo referencia a una adecuada distribución de competencias, lograría mayor eficiencia en la asignación de los recursos públicos en la medida que los beneficios no serían de aplicación universal sobre la población. Por el contrario, entre más homogéneas y pequeñas sean las comunidades, más eficiente será la provisión de servicios, permitiendo responder de forma más cercana a las preferencias particulares. Para ello, los gobiernos tendrán la oportunidad de consultar las necesidades, problemáticas y preferencias de la población de forma más precisa. En estos términos, cuando se produce una mayor autonomía territorial derivada de la articulación entre ingresos y provisión de bienes y servicios públicos es más fácil que las personas relacionen los beneficios con el pago en impuesto que han realizado, lo cual derivaría en mayores niveles de recaudo (Subdere, 2009).

No obstante, aunque el principio de correspondencia supone un orden lógico, parte de la existencia de condiciones ideales que no se producen del todo en la realidad de los países, en particular los del Tercer Mundo. En primer lugar, la existencia de desequilibrios interregionales constituye un obstáculo para el proceso en la medida en que cualquier intento de profundización de la descentralización, tanto en materia de gastos como de impuestos, puede conducir a agravar tales desequilibrios. Sin embargo, si el propósito no es lograr mayores niveles de equidad interregional, entonces es recomendable que se mantenga la correspondencia entre gastos y recaudo (Porto, 2008). Incluso, para ^{Wiesner (2002}), si se quiere hablar de un verdadero proceso de descentralización el crecimiento de los ingresos tributarios locales debe ser superior al de los ingresos tributarios nacionales, lo cual no se refiere solo a un incremento de las transferencias sino principalmente a un incremento de los recursos propios. En caso contrario, la búsqueda de la igualación entre las regiones conduciría a justificar como conveniente y necesaria la existencia de transferencias intergubernamentales, y con ello a la mayor concentración de impuestos en el nivel nacional. Incluso, permitiría justificar la mayor injerencia del nivel nacional en los territorios, conduciendo a la implementación de políticas centralistas orientadas a reducir también los niveles de transferencias y otros recursos nacionales hacia las entidades territoriales (^{Ramírez, 2015}).

El proceso de diseño descentralizado es, a su vez, la base para determinar los niveles de autonomía territorial y la forma como se desarrollan las relaciones intergubernamentales. De acuerdo con la Constitución de 1991, en Colombia las entidades territoriales tienen autonomía para la gestión de sus asuntos propios. Esta autonomía no es una autonomía legislativa, sino una autonomía para tomar decisiones al interior de su territorio sin la injerencia de autoridades externas (^{Duque, 2009}). La toma de decisiones está sujeta a la capacidad que tenga la entidad para financiar dichas decisiones con sus propios recursos. Por ende, entre mayor dependencia tenga el ente territorial frente a los recursos provenientes de la nación para financiar las necesidades de su población, menor autonomía territorial le asiste. En estos términos, las relaciones intergubernamentales, entendidas como "los vínculos de coordinación, cooperación, apoyo mutuo e intercambio de acciones que se dan entre dos o más instancias de gobierno" (^{Díaz, 2006}, p. 38), terminarían siendo relaciones de dependencia y coordinación para la ejecución de las políticas nacionales y no relaciones de articulación para la generación de proyectos conjuntos entre niveles del Estado. No obstante, se afectarían las relaciones verticales, y la debilidad fiscal de los territorios podría conducir al fotaleci-miento de las relaciones de carácter horizontal, mediante la conformación de esquemas de asociatividad territorial.

2. LIMITACIONES A LA DESCENTRALIZACIÓN Y LA AUTONOMÍA TERRITORIAL PRESENTES EN EL DISEÑO NORMATIVO

En Colombia las entidades territoriales cuentan con funciones propias y autoridades para tomar las decisiones de su territorio, pero en la mayoría de los casos los recursos son insuficientes. Por ello, aunque la Constitución reconoce la autonomía territorial, no la garantiza, en especial porque no garantiza que los recursos coincidan con el nivel de responsabilidades asignadas, conduciendo a la existencia de autonomía a niveles demasiado bajos e insignificantes.

A las limitaciones introducidas por la rigidez del marco normativo territorial se suma el énfasis puesto en la gestión organizacional introducido por la Nueva Gestión Pública, y el que la escasez de los recursos ha convertido al municipio, en la mayoría de los casos, en una entidad meramente ejecutora de políticas y programas nacionales. En la práctica, las autoridades locales están más preocupadas por el cumplimiento de responsabilidades administrativas que por atender a sus ciudadanos. Los asuntos propios, que se derivan de la cotidianidad de la vida local, pasan a ocupar un segundo lugar frente a la avalancha de requerimientos burocráticos que deben cumplir las administraciones municipales en nuestro país frente al nivel nacional.

3. ALTERNATIVAS DE LA CATEGORIZACIÓN MUNICIPAL

4. ALTERNATIVAS DE LA CATEGORIZACIÓN DEPARTAMENTAL

Una vez resuelto el diseño municipal es necesario avanzar hacia arriba en el edificio institucional con el propósito de replantear el papel del departamento e incluso de la nación en la lógica intergubernamental. En una nueva lógica de categorización, los departamentos podrían llegar a asumir funciones que hoy son de naturaleza local, con el fin de complementar la actuación de aquellas categorías municipales que así lo requieran. Esto permitiría resolver en primer lugar las imprecisiones del diseño normativo en donde se le asignan al departamento las mismas funciones que a los municipios, y por otro, precisar su papel como unidad desconcentrada del nivel nacional en la ejecución de los recursos de transferencias. Asimismo, se deberían replantear las funciones departamentales atendiendo a la lógica del nivel intermedio, a partir, incluso, de los mismos o distintos factores considerados desde la Constitución para la categorización municipal, dando lugar de esta manera a una nueva categorización departamental.

A diferencia de lo que sucede con los municipios, ni la Constitución de 1991, ni ninguna otra norma anterior o actual hace referencia al deber ser de la categorización de los departamentos. Como es de esperarse, y por tratarse de entidades territoriales que se componen, territorialmente, de otras entidades, los municipios y distritos, las condiciones o factores a tomar en cuenta para su categorización deben diferenciarse en mayor o menor medida de aquellos factores establecidos para el nivel local. Para el caso de los departamentos podrían resultar pertinentes los factores relacionados con la cantidad de recursos, la importancia económica, y la situación geográfica.

El factor poblacional cuya lógica se debe ubicar preferentemente en el municipio, por ser la entidad responsable del vínculo directo con la sociedad, podría ser un factor de categorización departamental en los casos de debilidad local evidente. Sin embargo, se debería establecer como criterio de categorización departamental uno que permita caracterizar sus municipios, por ejemplo, por la cantidad de municipios que existe en su interior, las categorías de estos municipios, así como la existencia de territorios que no pertenecen a ninguna entidad territorial del nivel local, entre otros. A partir de lo anterior sería posible clasificar a los departamentos por sus características predominantes en términos económicos, ambientales, políticos, fiscales, entre otros, y finalmente, por las características predominantes en materia municipal.

La diferenciación del régimen departamental se podría reflejar en aspectos similares a los de los municipios, por ejemplo, en materia de funciones. Como veíamos en relación con los municipios, aquellas entidades que solo alcancen a cumplir las funciones básicas deberán ser complementadas con la participación de los departamentos. Esto conduciría a la asignación de funciones de diferente nivel de complejidad a nivel intermedio, dependiendo de las necesidades de sus entidades locales. Incluso habría casos en los que el departamento tendría que asumir las funciones municipales desde el nivel básico, por ejemplo cuando se trate de administrar territorios que no pertenecen a ningún municipio o distrito, como sucede actualmente por la existencia de los denominados corregimientos departamentales, presentes en los departamentos de Amazonas, Guainía, Vaupés y Nariño (Ley 1551 de 2012). Esta particularidad se podría resolver si eventualmente fueran creadas las entidades territoriales indígenas, ya que estos territorios se componen en su mayoría por resguardos indígenas.

Además de las funciones de prestación directa, el papel del departamento debería configurarse en atención a las funciones que directamente lo vinculen con sus municipios en tanto realidades institucionales. En este sentido, deberían definirse sus obligaciones pensando en lo que cada una de las categorías de sus municipios requiere en materia de asistencia y apoyo técnico y administrativo, así como de coordinación intermunicipal. Su nivel de funciones, articulado con su capacidad fiscal, debería dar lugar a una configuración organizacional interna particular pensando en cuál sería la mejor forma de atender sus nuevas obligaciones. En lo que se refiere al gobierno, es posible incluso volver a abrir el debate sobre la validez de mantener la elección popular tanto de gobernadores como de las asambleas departamentales, dadas las rupturas que genera la influencia de la dinámica partidista y política en el manejo de los asuntos y los recursos públicos en estos territorios en la actualidad. En especial tomando en cuenta que estas entidades deberían combinar tanto factores técnicos como de articulación intergubernamental con la Nación y los municipios (^{Duque, 2010}).

También, es factible implementar una fórmula intermedia entre concurso de méritos y elección popular igual que en caso del nivel local. Incluso, cabría la consideración de replantear la eliminación de alguna de estas dos autoridades o la eliminación de las dos ya que habría departamentos cuyo papel, en relación con las funciones de prestación directa de servicios, se reduzca considerablemente y se concentre en la realización de funciones de apoyo y asistencia técnica municipal y coordinación con el nivel nacional. En los casos de ausencia de la asamblea departamental es posible pensar en procesos de toma de decisiones que hagan posible la participación directa de los municipios, y que permitan que estos, a través de sus alcaldes o representantes, participen en la definición de los programas y proyectos más importantes. Lo anterior se asemejaría a una figura de asociatividad, pero lograda en articulación con otros municipios y con su departamento.

5. DISEÑO MUNICIPAL Y CATEGORIZACIÓN A NIVEL INTERNACIONAL

Igual que en Colombia, a nivel mundial la tendencia muestra que las reformas constitucionales o legales han transferido la responsabilidad de la mayoría de los servicios básicos a los gobiernos locales. Esta tendencia ha estado fundada en la necesidad de reconocer la importancia del nivel local para la calidad de vida de las poblaciones, y también del derecho de estas para participar en los procesos de decisión pública. No obstante lo anterior, se ha hecho evidente que la descentralización ha generado presiones importantes en la capacidad de respuesta del nivel municipal (^{CGLU, 2013}).

En la mayoría de los países de América Latina los municipios pueden prestar cualquier servicio que no esté asignado a otro nivel de gobierno, sin embargo, no es posible generalizar sobre el diseño de las funciones municipales en la región. Algunas de las funciones son obligatorias, como es el caso de los servicios de recolección de basuras, mantenimiento de carreteras, parques, plazas de mercado y mataderos, igual que funciones administrativas como registro civil, planeación urbana, usos del suelo y permisos de vivienda. Las funciones que se comparten con los otros niveles en algunos casos son voluntarias, estas funciones se refieren a servicios sociales como la educación básica, y los servicios de atención primaria de saLUD, agua y alcantarillado (CGLU, 2011). En Colombia, aunque las funciones de los municipios en general son obligatorias, en la práctica muchas de ellas permanecen pendientes por la falta de recursos; en particular se trata de aquellas funciones que demandan inversión para infraestructura. Los servicios de saLUD, educación, agua y alcantarillado están asignados a los tres niveles de gobierno, sin embargo, en la práctica los municipios pequeños terminan sujetos a los recursos y por ende las directrices que vienen desde la nación y el departamento.

En Europa la asignación de las responsabilidades de gasto a las autoridades locales involucra dos dimensiones. Primero, cuentan con una "cláusula general de competencias" consagrada en la Carta Europea de la Autonomía Local, que les permite intervenir en cualquier asunto de interés público local, siempre y cuando no afecte el ámbito de competencia de otro nivel de gobierno y no contradiga el marco legal. Este principio está consagrado en el artículo 4 de la Carta Europea de la Autonomía Local. En segundo lugar ejercen las competencias que les asignan las leyes y que generalmente representan la mayor parte del gasto de los gobiernos locales. De igual manera pueden asumir funciones delegadas desde el nivel nacional (Velasco, 2010). Las funciones asignadas al nivel local incluyen generalmente la educación primaria, en términos de construcción, operación y mantenimiento de las escuelas, la infraestructura y la planificación urbana, la recolección y el tratamiento de residuos, la distribución de agua potable y el tratamiento de aguas residuales, y la prestación de los servicios sociales, como la protección de la infancia, la ayuda a los ancianos y a los discapacitados (CGLU, 2011).

Sumado a la diversidad de posibilidades funcionales, en la mayoría de los casos la descentralización se ha realizado dentro de una lógica de uniformidad normativa. Sin embargo, aunque el municipio es, en general, el depositario de los servicios básicos, en la práctica se han establecido alternativas que sirven de atenuante a las debilidades latentes de este nivel territorial. En términos generales los municipios comparten las responsabilidades de la gestión con los gobiernos intermedios y nacionales (^{CGLU, 2013}; Massiris y otros, 2012).

Aunque el nivel local tiene funciones asignadas, son los otros niveles, en especial el nivel nacional, los que siguen garantizando su provisión (^{CGLU, 2013}). Esto refleja la tendencia del nivel nacional a mantener el control sobre los territorios, tanto en la toma de decisiones como en la ejecución de los recursos, gracias a la existencia de un diseño normativo, en algunos casos restringido y en otros bastante difuso. Aunque se ha avanzado en la descentralización de funciones, no ha sucedido lo mismo en la asignación de suficientes recursos propios para respaldarlas, condenando a los municipios a depender de las transferencias nacionales (^{Eguino, 2010}; ^{Quenan, 2014}).

CONCLUSIONES

La descentralización territorial ha sido uno de los fenómenos más importantes dentro de la transformación reciente del Estado. En América Latina dicho fenómeno fue una reacción contra el excesivo centralismo que caracterizó al sector público durante el siglo xx, con el fin de resolver los diferentes problemas derivados del diseño anterior, asociados a la asignación de recursos, el impacto social, la legitimidad del Estado, la gestión pública, entre otros. No obstante los propósitos, los resultados del proceso están sujetos al diseño del mismo, del cual también dependen otros fenómenos de funcionamiento del Estado como son la autonomía territorial y las relaciones intergubernamentales. Los cuales se pueden ver restringidos o fortalecidos dependiendo de la forma como se conciba y se ponga en práctica la descentralización.

En Colombia, la Constitución de 1991 consideró la definición de categorías territoriales que permitieran distinguir a los municipios en términos de funciones, organización y gobierno, a partir de sus diferencias en materia de recursos, población, situación geográfica e importancia económica. Sin embargo, los desarrollos normativos solamente tomaron en cuenta los recursos como factor diferenciador y la categorización no repercutió en una distinción en las funciones, el gobierno y la organización de las entidades territoriales. En estas condiciones, la descentralización se ha construido sobre una base normativa uniforme, definida a partir del parámetro de las entidades territoriales más grandes, conviriendo a las demás en débiles al no poder igualar sus capacidades y potencialidades con aquellas. Esta situación ha impedido que particularmente los municipios, y en especial los más pequeños, hayan podido aprovechar sus ventajas y cualidades para el mejoramiento de las condiciones de sus territorios y la calidad de vida de sus poblaciones.

En diferentes regiones del mundo al nivel municipal se le ha asignado la responsabilidad en la provisión de la mayoría de los servicios sociales en este nivel del Estado. Esta tendencia, que se presenta no solo en Colombia, sino que se pudo verificar en el resto de países de América Latina y en Europa, ha coincidido con la debilidad institucional, en especial de las entidades más pequeñas. Para hacer frente a esta realidad la mayoría de los países han incorporado en sus diseños normativos alternativas orientadas a garantizar la adecuada provisión de los servicios sociales. Entre estas opciones se incluye la participación concurrente y complementaria de los diferentes niveles territoriales en dicha provisión; la subsidiariedad cuando una entidad territorial no pueda asumir las funciones que se le han asignado; los esquemas asociativos, que permiten la articulación entre entidades del mismo o incluso diferente nivel territorial para garantizar el cumplimiento de funciones, la construcción de obras y la prestación de servicios.

Asimismo, como tendencia generalizada, los distintos países han tenido que diferenciar entre los municipios en general y las ciudades capitales, lo cual ha dado lugar a la definición de regímenes diferenciados. En casos específicos, el régimen especial se ha extendido también a las ciudades más grandes, en particular en Europa, y solo en Perú, para América Latina, se encontró referencia constitucional sobre la diferenciación entre entidades grandes y pequeñas con fines de diferenciar la organización interna de la administración. En Colombia se avanzó recientemente en la definición de un régimen especial para los distritos.

Sin embargo, solo Argentina presenta desarrollos en materia de categorización municipal, los cuales son distintos para cada una de sus provincias debido a su naturaleza de Estado Federal. Dicha categorización, no obstante, solo está fundamentada en la cantidad de población, y solamente genera efectos en términos de asignación de funciones. En Colombia, aunque la categorización territorial es una posibilidad, todavía no se ha desarrollado en los términos establecidos en la Constitución de 1991. Si se lograra serían los municipios los más beneficiados, y en particular lo serían los municipios más pequeños, los cuales se ven en la actualidad agobiados debido a que, aunque tienen asignada una importante cantidad de funciones sociales, en la práctica no pueden desarrollarlas de manera suficiente debido a la escasez de sus recursos propios. La uniformidad normativa que caracteriza a nuestras entidades territoriales impide que para muchas de ellas, en especial de nivel local, se pueda concretar la autonomía territorial. En la práctica su autonomía se manifiesta a niveles demasiado bajos, o en algunos casos es prácticamente inexistente.

Aunque Colombia ha acogido las diferentes alternativas de diseño institucional intergubernamental presentes también a nivel internacional, para garantizar la prestación directa, la categorización territorial sigue siendo un tema pendiente; sea que se implemente en los términos de la Constitución o a un nivel menos complejo, debe derivar en la diferenciación de los regímenes por categorías. Mientras esto no se haga, el diseño normativo que sustenta las entidades territoriales en nuestro país, en especial las del nivel local, seguirá siendo incoherente con sus debilidades y potencialidades y la fórmula del diseño intergubernamental seguirá estando incompleta.