1. A MODO DE BREVE INTRODUCCIÓN: EL PORQUÉ DE UN ENFOQUE INTERDISCIPLINARIO

La destitución forzosa, en agosto de 2016, de la primera presidenta de la República Federal brasileña, Dilma Rousseff, ha supuesto, entre otros efectos que aquí se analizan, la alteración de la normalidad institucional resultante de las últimas elecciones a la Presidencia de la República celebradas en octubre de 2014. Se está ante un acontecimiento cuya trascendencia cabe medir, en lo que aquí interesa destacar, por la intensa labor que la doctrina brasileña viene desarrollando desde aquel entonces. Los trabajos de investigación al respecto se han enfocado en el estudio de los antecedentes, causas y consecuencias que este episodio de la política nacional viene provocando en el normal funcionamiento de las instituciones estatales y, por extensión, en la vida de los ciudadanos. Dicho en términos directos, se han concentrado en la manera como está afectando la convivencia interinstitucional y democrática.

La lectura de la producción doctrinal permite observar la preferencia por el uso de dos enfoques netamente diferenciados: el politológico, centrado en los incentivos y los costes que motivaron el uso del impeachment por parte de la oposición; y el jurídico, enfocado en el análisis de las características y la procedencia jurídica de la activación del impeachment.

Partiendo de este hecho -la escasa o nula interacción entre ambos enfoques-, este artículo propone un diálogo interdisciplinario con el objeto de contextualizar y comprender el marco institucional brasileño y las motivaciones políticas que sirvieron a la oposición para justificar el uso del impeachment. La complejidad del contexto sociopolítico, las características propias del fisiologismo institucional brasileño y la intrincada aritmética parlamentaria resultante de las elecciones de 2014 fueron factores que incidieron notablemente en la puesta en marcha de este mecanismo de responsabilización.

Este ejercicio se completa con el análisis netamente jurídico de la naturaleza, características y consecuencias del mecanismo de impeachment consagrado en los artículos 85 y 86 de la Constitución Federal de 1988. El objetivo de este estudio es doble: a) demostrar la inconsistencia de los argumentos jurídicos utilizados durante el proceso de impeachment, y b) sugerir una tesis sobre el verdadero motivo de la caída de la presidenta Rousseff: la aprobación de la “Proposta de Emenda Constitucional 241” (en adelante, PEC 241) en unos términos y con unas consecuencias sociales difícilmente justificables. Sin embargo, es mejor no adelantarse a los acontecimientos y comenzar por donde hay que comenzar.

3. EL JUICIO DE IMPEACHMENT EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL BRASILEÑA DE 1988: CARACTERÍSTICAS ESENCIALES Y FINALIDAD

La Constitución Federal de 1988 (en adelante, CF) regula el impeachment detalladamente, en los artículos 85 y 86, por lo que coincide con su condición de constitución analítica. Esta decisión expresa un claro continuismo no solo con la práctica de los vecinos de Brasil, sino también con su propia historia constitucional, ya que este tipo de juicio político ha formado parte de cuantas constituciones ha tenido el país desde 1891. Como curiosidad histórica, hay que decir que nació con una estima doctrinal muy escasa²⁵.

La doctrina brasileña especializada, en la que destaca el profesor Brossard, define el impeachment como aquel proceso que: a) tiene características políticas; b) se origina por causas políticas; c) busca resultados políticos; d) se instaura bajo consideraciones de orden político; e) es juzgado siguiendo criterios políticos; f) sin por ello excluir, obvio es decirlo, la adopción previa de criterios jurídicos²⁶. Pontes de Miranda, por su parte, hace énfasis en la correlación existente entre la magnitud de los poderes y competencias que acumula el Presidente de la República y la responsabilidad derivada de los mismos, de tal forma que el incumplimiento u omisión en el ejercicio de sus funciones posibilitaría su cese²⁷.

Se está, en definitiva, ante un proceso de naturaleza y contornos políticos -con los matices que luego se verán- cuya finalidad es dilucidar y penalizar, llegado el caso, conductas antiéticas de carácter grave mediante la instauración de un proceso en sede parlamentaria dirigido contra altos cargos del Estado. El objetivo, fácilmente deducible, es remover de su cargo e inhabilitar a altos dignatarios del Estado para el desempeño de cargo público por un espacio de tiempo determinado y con independencia de posibles sanciones penales adicionales. En la actualidad, este instituto, una vez despojado de su origen histórico de corte monárquico, se reviste de una evidente naturaleza republicana que busca el perfeccionamiento de las instituciones²⁸.

No hay manera de negar la extrañeza que puede provocar el hacer del poder legislativo un tribunal especial encargado de juzgar un delito de responsabilidad²⁹. Se trata de una circunstancia calificable de competencia atípica en atención a la división de funciones estatales establecidas en la República federal brasileña y de acuerdo a la lógica funcional propia del Estado democrático. Tal afirmación no excluye que esta “rareza” tenga lugar dentro de los cuadrantes en que se mueve la función política del Estado. En este sentido, los elementos cruciales que dotan de legitimidad material al proceso son los siguientes: a) la eliminación de cualquier posible arbitrariedad y discrecionalidad en la concreción de las áreas de incertidumbre propias de la tipificación de los delitos de responsabilidad³⁰; y b) la comprobación fehaciente del dolo en la comisión de los delitos por parte del Presidente. A sensu contrario, quedan fuera de la órbita del juicio de impeachment la incompetencia o falta de adecuación en el ejercicio de las funciones³¹.

Dicho en términos prosaicos, el Presidente de la República no puede ser apartado por un mero juicio de oportunidad política o conveniencia del Parlamento, como en el caso de los sistemas parlamentarios; tan solo cabe su remoción ante la comisión de infracciones previstas normativamente y demostradas de acuerdo a los parámetros del debido proceso legal. Haciendo propias las palabras de Alves Pinto Serrano, “[e]n el presidencialismo, el Presidente se sujeta a un específico proceso político-administrativo de responsabilidad”³².

Debe advertirse, aun a riesgo de resultar ocioso, que la correcta definición de los requisitos jurídicos del proceso de impeachment y la reducción de las posibles áreas grises a su mínima expresión precisa, lógicamente, de la lectura sistemática de los preceptos constitucionales que guardan relación con los artículos 85 y 86 CF³³. El primero de los dispositivos constitucionales presenta la siguiente redacción:

Constituyen delitos de responsabilidad los actos del Presidente de la República que atenten contra la Constitución Federal y especialmente contra: I) la existencia de la Unión; II) el libre ejercicio del Poder Legislativo, del Poder Judicial, del Ministerio Público y de los Poderes constitucionales de las unidades de la Federación; III) El ejercicio de los derechos políticos, individuales y sociales; IV) la seguridad interna del país; V) la probidad en la Administración; VI) la ley presupuestaria; VII) el cumplimiento de las leyes y de las decisiones judiciales.(Traducción propia).

En la medida en que el sistema de gobierno brasileño es presidencialista, cabe exigir la responsabilidad política del Presidente por una doble vía: en su condición de Jefe de Estado (art. 85, I-IV) o en su posición de Jefe de Gobierno (art. 85 V-VII). En una primera lectura, se percibe claramente que los incisos I, II y VII del artículo 85 tienen como objetivo principal la protección de la integridad nacional y de los diferentes poderes en que se organizan el Estado federal brasileño y el resto de instituciones constitucionales investidas de poder. La validez de esta afirmación se apoya en otro dispositivo constitucional, el artículo 78, que exige como acto previo a la asunción efectiva al poder la prestación de consentimiento de Presidente y Vicepresidente en el sentido anterior³⁴.

El inciso III, por su parte, supone una garantía adicional a los ya de por sí exhaustivos medios de protección con que cuentan los derechos fundamentales en la Constitución brasileña. Valga recordar, a título meramente ilustrativo, su condición de cláusulas pétreas establecidas en el artículo 60, § 4 CF³⁵. El inciso IV se refiere a la responsabilidad del Presidente en su condición de Jefe de Estado³⁶. El inciso V, en buena lógica con la condición del Presidente de Jefe de la Administración Pública, exige la sujeción de este a los principios rectores de su funcionamiento.

La adecuada comprensión del inciso VI requiere de su interpretación en conexión con el artículo 167, que trata del presupuesto público y que tipifica los supuestos de responsabilidad en aquellos casos en que la ejecución de las inversiones vaya más allá de un ejercicio financiero y además no se hayan incluido previamente en el plano plurianual o ley que autorice dicha inclusión.

El parágrafo único del artículo 85, por último, instituye una reserva de competencia exclusiva en favor de la Unión, de tal forma que tan solo a ella le compete legislar respecto a la tipificación de los crímenes de responsabilidad y su iter procesal correspondiente. Esta ley es la n.º 1.079/1950, recepcionada parcialmente por la Constitución a través de la jurisprudencia del STF con ocasión del impeachment del presidente Fernando Collor de Melo³⁷. No es vano recordar que el legislador, casi treinta años después, continúa sin cumplir el mandato constitucional de proferir ley especial al respecto, conducta calificable como una omisión a sus funciones en atención a la importancia intrínseca del impeachment en la lógica funcional del sistema político.

El ámbito en que se desarrolla el juicio de impeachment es, de acuerdo con la jurisprudencia del STF, el político-administrativo. Esta circunstancia no lo exime del cumplimiento de las garantías propias del derecho administrativo sancionador y de determinados elementos del proceso judicial propiamente dicho³⁸.

En sentido concurrente se posiciona el profesor Barroso, para quien es innegable la dimensión política del juicio de impeachment por dos motivos específicos: a) la imposibilidad por parte del poder judicial de revisar el mérito del fallo de las cámaras, y b) que la decisión no debe cumplir con los rigores de objetividad y motivación impuestos a los pronunciamientos judiciales propios del artículo 93, IX CF. El matiz radica, en opinión del ilustre magistrado del STF, en la competencia que el alto tribunal tiene de revisar tanto que la competencia constitucional se ha desarrollado dentro de sus límites legítimos como la no violación de derechos subjetivos³⁹. Dicho en otros términos, el sistema de garantías inherente al derecho penal y el proceso penal deben ser aplicables, en lo que resulte factible, al proceso y enjuiciamiento de los delitos de responsabilidad, en especial la regla de la modalidad dolosa. Excepcionalmente - siempre que exista disposición legal expresa- se admitirá la modalidad estrictamente culposa. Resultan igual-mente aplicables el principio in dubio pro reo y la interpretación restrictiva, garantías clásicas del derecho penal⁴⁰.

En este sentido deben entenderse las garantías establecidas en el artículo 38 de la Ley 1.079/1950, que determina que en el enjuiciamiento del Presidente de la República serán subsidiarios al articulado de la ley no solo los reglamentos internos de las cámaras que conforman el CN -Cámara de los Diputados y Senado Federal- sino también el Código de Proceso Penal⁴¹.

Las conductas que posibilitan la apertura del juicio de impeachment stricto sensu son las propias de los delitos de responsabilidad, es decir, aquellas que pueden ser realizadas por determinados agentes políticos en razón de los cargos públicos que ocupan y que, de acuerdo a lo establecido en el parágrafo único del artículo 85, son objeto de desarrollo en una ley especial que establecerá las normas del proceso y el propio enjuiciamiento⁴². Se habla, como ya se anticipara, de la Ley 1.079/50 (Parte Segunda, arts. 14 a 38).

La CF también prevé en el artículo 86 § 4 la posibilidad de abrir un proceso de destitución del Presidente por la comisión de delitos comunes, proceso que, si bien es cierto comparte determinadas pautas procesales con el juicio de impeachment, no debe confundirse con este. El dispositivo constitucional incluye aquellos ilícitos regulados por la ley penal, con la particularidad de haber sido cometidos por el Jefe de Estado de la República durante el ejercicio de su mandato⁴³. La expresión “delito común” es usada en el contexto constitucional con el ánimo de establecer una diferenciación con los conocidos -impropiamente- como crímenes de responsabilidad, objeto de sanción política y que comprenden todo y cualquier delito⁴⁴. Dicho en términos directos: el juicio de impeachment precisa, ex ante, de la comisión del delito durante el ejercicio del mandato y de la culpabilidad estricta, no bastando la mera omisión⁴⁵.

Este aspecto es de vital importancia para evitar posibles usos espurios del texto constitucional. Valga como ejemplo el caso de Paraguay, en el que la oposición reformó la Constitución de manera que la caída del Presidente de la República resultase legítima tan solo por el hecho de alcanzar la mayoría cualificada de dos tercios y sin necesidad de probar debidamente los hechos imputados al Jefe del Ejecutivo. Una actitud, difícil negarlo, bien parecida a un golpe de Estado⁴⁶.

Cierra la regulación constitucional del impeachment al Presidente de la República -el único

objeto de análisis aquí- el ya citado artículo 86 CF, que a la letra dispone:

Admitida la acusación contra el Presidente de la República, por dos tercios de la Cámara de los Diputados, será objeto de enjuiciamiento ante el Tribunal Supremo Federal, en las infracciones comunes, o ante el Senado Federal, en los crímenes de responsabilidad. § 1.º El Presidente será suspendido de sus funciones: I. En las infracciones penales comunes, si la queja o denuncia fuese recibida por el Supremo Tribunal Federal. § 2.º Si, transcurrido el plazo de ciento ochenta días, no hubiere acabado el juicio, cesará el alejamiento del Presidente, sin perjuicio de regular la continuación del proceso. § 3.º Mientras no sobreviniese sentencia condenatoria, en las infracciones comunes, el Presidente no estará sujeto a prisión. § 4.º El Presidente de la República, en la vigencia de su mandato, no podrá ser responsabilizado por actos extraños al ejercicio de su mandato. (Traducción propia).

De nuevo, y como puede observarse fácilmente, se está ante una regulación ciertamente detallada de las diferentes fases que componen el juicio de im-peachment. La primera versa sobre el juicio de admisibilidad, en manos de la CD y de acuerdo al contenido del artículo 51, I CF⁴⁷. Los pormenores del procedimiento de presentación de la denuncia están establecidos en el “Regimento Interno da Câmara dos Deputados” (en adelante, RICD)⁴⁸ y los artículos 14 a 18 de la Ley 1.079/50. La presentación de la demanda, prerrogativa de cualquier ciudadano según lo dispuesto en el artículo 14 del antedicho cuerpo legal, se realiza ante el presidente de la Cámara, que examinará su contenido y evaluará la pertinencia o no de los argumentos presentados; es decir, la tipicidad de la conducta y la consistencia de los fundamentos de derecho⁴⁹. Contra la resolución del presidente cabe recurso de cualquier parlamentario ante el pleno de la Cámara.

Una vez admitida a trámite la petición, se procederá a su votación de acuerdo a la mayoría híper reforzada establecida en el primer párrafo del artículo 86 CF: dos tercios de sus miembros en una votación de carácter nominal. Estamos, obvio es decirlo, ante una exigencia plenamente coherente con la naturaleza, relevancia y finalidad del instituto jurídico en cuestión y que, dicho sea de paso, fue incorporada por vez primera en la Constitución de 1967-1969.

Obtenida la mayoría exigida, el texto constitucional establece dos órganos de enjuiciamiento diferentes en función del supuesto de hecho de que se trate. Para las infracciones comunes, el órgano competente será el STF; en caso de crímenes de responsabilidad stricto sensu, el órgano enjuiciador será el Senado Federal⁵⁰. La consecuencia inmediata de la recepción del pedido de impeachment por parte de cualquiera de estos dos órganos es la suspensión del Presidente de la República en el ejercicio de sus funciones por tiempo de ciento ochenta días (art. 86, § 1 CF). Es este un plazo de carácter preclusivo, lo cual implica que el Presidente retomará sus funciones con independencia de la continuidad del proceso al cumplirse dicho plazo (art. 86, § 2). Esta regulación es, dígase de pasada, más exhaustiva que la que establecía la Constitución de 1967, la cual limitaba el plazo temporal a sesenta días transcurridos los cuales la causa era archivada.

La pertinencia de apartar al Presidente del ejercicio de sus funciones es cuestión polémica en la doctrina brasileña. Ya con motivo de su inclusión en la Constitución de 1891, Cavalcante Barbalho Uchoa hacía referencia a la improcedencia de equiparar la principal magistratura del país con cualquier funcionario administrativo, así como la más que probable inestabilidad derivada de reemplazar al gobierno en un momento de tamaña relevancia⁵¹. Más allá de esta sugerente opinión, la realidad es que la norma del alejamiento persiste bajo el argumento de evitar posibles influencias y presiones del Presidente de la República sobre los encargados de enjuiciar su actuación; es decir, se pretende impedir mayores peligros que los derivados de su sustitución temporal⁵².

El § 3.º establece un conjunto de garantías propias del proceso penal. La primera, derivada de la presunción de inocencia, condiciona el ingreso en prisión del Presidente a la existencia de sentencia condenatoria emitida por el STF. Queda descartada, en consecuencia, cualquier posibilidad de prisión preventiva o temporal. El § 4.º del artículo 86 CF dispone una suerte de inmunidad temporal de la responsabilidad penal del Presidente, al condicionarla a que el delito en cuestión lo haya sido durante y en razón de su mandato⁵³.

En el caso de una hipotética reelección del mandatario durante la fase de enjuiciamiento no se produciría la extensión temporal de la responsabilidad penal. Esta circunstancia encuentra apoyo en la interpretación literal de los artículos 28, 29 incisos I y II, y 77 CF, que establece un periodo determinado de cuatro años de mandato incluyendo su inicio: el 1.º de enero del año siguiente a su elección.

En el juicio de impeachment -circunscrito a los delitos de responsabilidad- y como tal sometido a escrutinio del Senado Federal, la mayoría exigida es idéntica a la de la CD, es decir, dos tercios en votación pública nominal. Con anterioridad a la votación, el Presidente podrá ejercer las garantías inherentes al derecho de amplia defensa y el principio de contradicción, de acuerdo al artículo 5.º, LV CF. Una prerrogativa de uso en ambas cámaras legislativas.

En caso de superar los dos tercios de votos afirmativos en el Senado, la pena decretada mediante resolución formal es la establecida en el parágrafo único del artículo 52 CF: ocho años de inhabilitación para el ejercicio de cualquier cargo público sin excluir por ello posibles sanciones judiciales⁵⁴. Debe concluirse este apartado diciendo que la petición de renuncia del Presidente no extinguirá el procedimiento, de acuerdo con la jurisprudencia del STF establecida con ocasión del proceso de impeachment al expresidente Fernando Collor de Mello⁵⁵.

Hasta aquí el iter procesal del juicio de impeachment por crímenes de responsabilidad. Es momento de retomar el análisis sobre los elementos básicos del proceso de petición de responsabilidades derivado de la comisión de delitos comunes. El punto de partida es claro: no cabe calificar este proceso como de impeachment puesto que su resultado final depende del enjuiciamiento de un órgano de naturaleza estrictamente judicial -el STF-, cuya actuación se mide y responde exclusivamente a parámetros jurídicos.

Este proceso se encuentra dividido igualmente en dos fases: el juicio de admisibilidad ante la CD y la fase de procesamiento y enjuiciamiento. Es en esta última donde comienzan las diferencias con el juicio de impeachment. Como ya se ha visto, el artículo 86 CF establece que los procesos derivados de la comisión de delitos comunes serán juzgados ante el STF, de acuerdo con la condición de aforado del Presidente establecida en el artículo 102, I, b⁵⁶. En este punto ha de matizarse que el aforo privilegiado cesará con el fin del mandato, aun cuando la infracción fuese cometida durante su vigencia⁵⁷.

El procedimiento se inicia, de acuerdo al artículo 14 de la Ley 1.097/50, mediante denuncia presentada por cualquier ciudadano. Una vez nombrado el ministro encargado de verificar la pertinencia en derecho de la denuncia, la hará llegar a manos del Procurador General de la República, quien repetirá el análisis de idoneidad de la demanda y, llegado el caso, la enviará a la CD bajo el parámetro homólogo de los crímenes de responsabilidad: su aprobación por mayoría de dos tercios en votación pública nominal. De vuelta al STF, el ministro relator convoca al Presidente de la República para que este ejerza su derecho de defensa. Por último, la demanda es elevada al pleno del STF, a quien le corresponde emitir sentencia. Queda igualmente excluida la prisión preventiva en todas las diferentes fases del procedimiento.

Volviendo al análisis de la naturaleza y características del juicio de impeachment stricto sensu, este presenta conclusiones necesitadas de comentario. La primera es que, aun tratándose de un juicio de naturaleza política, no puede prescindir por completo de las características propias del proceso penal. Además, a la presencia de las garantías propias del proceso penal ha de sumársele la comprobación de actitud dolosa por parte del Presidente de la República o la asunción del riesgo de producirlo. La responsabilidad derivada de las conductas culposas, imprudentes, negligentes o incompetentes solo podría justificarse si la Constitución lo estableciese expresamente. En consecuencia, deben ser entendidos como no recepcionados por la CF aquellos artículos de la Ley 1.079/50 que admiten la imputación de impeachment ante conductas estrictamente culposas.

Esta tesis -la existencia de dolo como conditio sine qua non del impeachment- arroja sospechas más que fundadas sobre la legitimidad jurídica del proceso que ha supuesto la renuncia forzada de la primera mujer presidenta de la República elegida democráticamente por 54 millones de ciudadanos. La demostración de esta afirmación -es decir, la insuficiencia de la argumentación jurídica y la existencia de factores extra jurídicos no menos relevantes como detonantes del impeachment es el argumento principal del último apartado de este artículo.

4. CRÓNICA DE UN IMPEACHMENT ¿LEGÍTIMO?: UNA REVISIÓN DE LOS HECHOS Y LOS ARGUMENTOS DE DERECHO SIN OLVIDAR EL PRECEDENTE COLLOR DE MELLO

En el desarrollo del presente artículo se ha aludido ocasionalmente al otro proceso de impeachment ocurrido en Brasil desde la reinstauración de la democracia en 1988. Se alude, claro está, al caso del expresidente Collor de Mello en 1992⁵⁸. La relativa proximidad entre ambos acontecimientos -25 años- posibilita un breve análisis comparativo con el afán de proponer algunas conclusiones sobre el funcionamiento del sistema político brasileño y su incidencia en la invocación del impeachment⁵⁹.

Para comenzar por las semejanzas -anticipando desde ya que no justifican per se la utilización del impeachment-, han de resaltarse las continuas dificultades y la relación tormentosa que ambos presidentes tuvieron con el CN durante sus mandatos. En ambos casos fueron frecuentes las alusiones de los rivales políticos y los medios de comunicación al carácter escasamente negociador del presidente Collor de Mello y la presidenta Rousseff⁶⁰. Un segundo elemento común es el escaso apoyo popular que Collor y Rousseff tenían en los momentos previos al juicio de impeachment. El instituto de investigación Datafolha situaba el nivel de aceptación popular del impeachment en un 65% de la población, frente al 30% partidario de la continuidad de Rousseff y un 5% de indecisos⁶¹. Por su parte, las tasas de rechazo popular y en favor del impeachment contra Collor se situaron en cifras próximas al 75%.

El tercer elemento común hace referencia a la fragilidad de la base de apoyo político con que contaba la expresidenta Rousseff en el segundo mandato. La presencia de 28 partidos en la CD - muestra inequívoca de una alta atomización parlamentaria-, sumado a la correlación de fuerzas entre la base gubernamental y la oposición (304 diputados frente a 204 de la oposición, con 5 neutrales del “Partido Socialismo e Liberdade”, en adelante PSOL) añadía un grado adicional de dificultad a la aprobación de las reformas legales y constitucionales planteadas durante la contienda electoral⁶². Esta mayoría parlamentaria, de por sí exigua, menguaría vertiginosamente a raíz de los primeros rumores de impeachment a inicios de 2015⁶³. El repentino viraje hacia políticas de carácter liberal forzado por el PMDB -que incluía recortes sociales y debilitamiento de los sindicatos- hizo que la mayoría de los partidos de izquierda de la coalición le retirasen el apoyo en la CD⁶⁴.

En el caso de Collor, la mayoría con que contaba se disolvió en escasos meses debido al centralismo del Ejecutivo y a la concentración de poderes en el campo económico. Los numerosos casos de corrupción y financiación irregular que afectaban al partido del presidente fueron la gota que colmó el vaso⁶⁵.

El catálogo de semejanzas se cierra con el ambiente de pesimismo y crisis económica que atravesaba el país. En 1992, Collor heredó una situación de inflación desbocada y recesión económica que en nada contribuyó a la recuperación de la estabilidad social⁶⁶. Rousseff, por su parte, se encontró ante un escenario igualmente resbaladizo: inflación por encima de dos dígitos -10,67% al final de 2015- y el dólar cotizando en cerca de 5 reales⁶⁷.

Hasta aquí las similitudes macroeconómicas, políticas y sociales que definieron cada uno de los procesos y que pueden resumirse de la siguiente forma: a) escaso carisma del mandatario; b) falta de apoyo político; c) rechazo social expreso, si bien superior en el caso de Collor, manifestado a través de la plataforma social Caras Pintadas; d) una situación de crisis económica in crescendo. A continuación se consideran las características propias del proceso de Rousseff.

La petición de apertura de impeachment -la última de una serie cercana a veinte desde su reelección, y auspiciadas mayoritariamente por miembros del PSDB- la realizaron, a comienzos de diciembre de 2015, Hélio Bicudo, fundador del PT, y los abogados Miguel Reale Junior y Janaina Paschoal, ciñéndose para ello al procedimiento establecido en el artículo 14 de la Ley 1.079/50. En este punto se hace patente la primera diferencia entre ambos procesos: mientras en el caso de Collor fue la “Ordem dos Advogados do Brasil” (en adelante, OAB), de manera autónoma, quien impulsó el proceso, en el caso de Rousseff fue el PSDB quien encargó y pagó 45 mil reales a la abogada Paschoal y al letrado Reale para que redactaran un concepto, en el cual se basó posteriormente la acción de impeachment. En un ejercicio de amnesia selectiva sin precedentes, nada dirían los relatores sobre el concepto ni el propio PSDB sobre las “pedaladas fiscales” (atrasos deliberados en el pago de créditos a bancos estatales) decretadas por el sustituto de Rousseff, Michel Temer, firmante de 3 decretos similares en ausencia de la Presidenta, sin el aval necesario del CN y por valor de 10,8 billones de reales⁶⁸.

El presidente de la CD en aquel momento era Eduardo Cunha, dirigente del PMDB y quien se convertiría en protagonista directo del proceso por motivos que merecen un sucinto comentario. Las relaciones entre el PT y Cunha se habían enturbiado de tiempo atrás, cuando el PT había votado, en la Comisión de Ética, a favor de la casación del mandato representativo del propio Cunha por su participación directa en el caso Lava-Jato. No puede descartarse, ante los múltiples precedentes de actuación irregular de Cunha, que la aceptación de la denuncia de impeachment fuese un arma arrojadiza para presionar al PT⁶⁹. Esta hipótesis sería luego confirmada por uno de los autores del pedido de impeachment, Miguel Reale Junior, quien hablaría explícitamente de chantaje por parte de aquel⁷⁰.

Se está ante el primer conflicto de intereses que siembra dudas sobre la neutralidad que debería presidir la actuación del presidente de la CD. Como argumento a fortiori, el propio Cunha, haciendo un uso espurio de sus prerrogativas, alteraría los nombres de los integrantes de la comisión de tramitación para el mismo día y hora en que iba a ser tratado su caso en la Comisión de Ética, con el fin de provocar la suspensión de su causa particular⁷¹.

El pedido de impeachment sería aprobado el 11 de abril por una comisión especial de la CD en una votación con 38 votos favorables y 27 contrarios. Y el 17 de abril sería admitida su tramitación tras una votación con 367 votos favorables y 137 contrarios. A comienzos de mayo, el presidente de la CD, Eduardo Cunha, sería relevado de sus funciones por orden del Supremo Tribunal Federal luego de ser declarado culpable de obstrucción a la justicia.

Por otra parte, es necesario resaltar que la acusación a Rousseff se basaba en el incumplimiento por parte de la Presidenta de las obligaciones fiscales establecidas en el artículo 36 de la ley presupuestaria y la ley de responsabilidad fiscal. Concretamente, se le reprochaba el haber maquillado el déficit público mediante la transferencia de cantidades procedentes del estatal Banco do Brasil (en adelante, BB) durante el año de 2015.

En octubre de 2015 Rousseff sufriría un revés institucional que daría munición adicional a la oposición. El “Tribunal de Contas da União” (en adelante, TCU) remitiría un concepto al CN reprobando las cuentas del Ejecutivo con base, precisamente, en la existencia de “pedaladas fiscales” contrarias a la ley presupuestaria y a la ley de responsabilidad fiscal.

Según el PSDB, y amparándose en el informe del TCU, la Presidenta habría cometido “pedaladas fiscales” en el marco del “Plano Safra”, referido a subsidios para pequeños y medianos agricultores financiados mediante cantidades solicitadas al BB. El atraso en los pagos de las cantidades solicitadas entre enero y noviembre de 2015 generó unos intereses de 450 millones de reales.

Es de especial importancia en este punto aludir al informe emitido por la comisión de tres técnicos del Senado -a petición de la Comisión de impeachment del Senado- para determinar si había habido responsabilidad directa de Rousseff en las “pedaladas fiscales”. En palabras de los técnicos, el análisis de la documentación aportada por la acusación y la defensa no permite identificar acto alguno -directo o indirecto- de la Presidenta que influyese en el atraso en los pagos. Este hecho sería usado como argumento de peso por los abogados defensores de la mandataria, quienes afirmarían que “no hay crimen sin autoría. En el crimen de responsabilidad no existe el acto por omisión”⁷².

La otra acusación en contra de la Presidenta se refería a la publicación de cuatro decretos de créditos suplementarios sin la correspondiente solicitud previa de autorización al CN, en contra de lo dispuesto en la propia CF. Según el informe técnico, tres de los decretos sí tuvieron consecuencias negativas para el necesario equilibrio presupuestario. El otro sería definido por los técnicos como neutral y acabaría siendo retirado, junto a otros dos, como prueba de cargo. En cuanto a la autoría, no habría duda alguna de que correspondía a la Presidenta.

¿Qué valoración jurídica merecen las “pedaladas fiscales” cometidas por la Presidenta? En el presente trabajo se considera que se está ante meras maniobras fiscales que, con independencia de la reprobación que puedan merecer, en manera alguna están contempladas en la Constitución como susceptibles de generar un crimen de responsabilidad fiscal⁷³.

Continuando con el relato de los hechos, llama la atención la naturaleza de los “argumentos jurídicos” esgrimidos por los jueces para aprobar la petición de impeachment de la Presidenta; la gran mayoría de índole personal y tan grotescas como “por mi esposa Paula”, “por mi hija que va a nacer y la sobrina Helena”, “por mi familia y mi Estado”, así como otras cuyo vacío discursivo provoca rubor escribir⁷⁴. Este hecho resulta aún más chocante si se tiene en cuenta la no obligatoriedad legal de hacer públicas las razones de la votación.

El 12 de mayo, el Senado Federal aprobaría el inicio de la tramitación del impeachment en la cámara alta por 55 votos a favor y 22 en contra. Este hecho traería consigo la suspensión provisional de Rousseff y la asunción de Michel Temer como Presidente interino de la República. Las primeras medidas decretadas por el Presidente transitorio -para las cuales, obvio es decirlo, estaba legalmente facultado- tendrían un alto valor simbólico e ideológico: retomar la senda ultraliberal y acabar de raíz con todo vestigio de las políticas sociales de inclusión y género del gobierno Rousseff⁷⁵. Valga como muestra la extinción del “Ministério da Mulher, Igualdade Racial e Direitos Humanos” y la disolución de la Secretaría de Derechos Humanos en la estructura del Ministerio de Justicia. También desaparecería el Ministerio de Cultura. Con todo, llama aún más la atención la nominación exclusiva para los principales puestos y escalafones ministeriales de hombres blancos, y la correlativa desaparición de la población negra e indígena de puestos de responsabilidad gubernamental y con visibilidad social⁷⁶.

Las medidas de tipo presupuestario serían aún más contundentes. El nuevo ministro de Hacienda, Henrique Meirelles, anunciaría una propuesta de enmienda a la Constitución (PEC) -hoy día aprobada definitivamente- con el objetivo de limitar el gasto público al incremento de la inflación durante un periodo de veinte años. Este hecho supone la abierta contravención de la naturaleza social de la Constitución de 1988 con el débil argumento de contener el derroche presupuestario de los gobiernos del PT⁷⁷. El resto de la historia ya es sobradamente conocido: el 31 de agosto el Senado Federal decidiría por 61 votos favorables y 20 en contra la destitución definitiva de Rousseff. En octubre de 2016, el magistrado del STF, Teori Zavascki, negaría el pedido de la mandataria para anular el impeachment con el argumento de no haberse demostrado por la defensa ningún “riesgo para las instituciones republicanas, el Estado democrático de derecho o el orden constitucional”. Se consumaba así, de forma definitiva, la renuncia forzada de la primera Presidenta de Brasil por la comisión, en el peor de los casos, de errores de gestión que aun siendo graves no constituyen un delito de responsabilidad.

No debe dejarse pasar la ocasión de comentar la situación judicial de los representantes del CN que decidieron apartar a una Presidenta de la Repúbli-ca elegida democráticamente por 54 millones de ciudadanos. Si se dan por válidos los datos de la ONG anticorrupción Transparencia Brasil, el 59% de los miembros del poder legislativo brasileño tenía causas pendientes con la justicia por diferentes motivos que conviene citar. De los 513 diputados, la nada despreciable cifra de 303 tenía, el día de la votación, procesos pendientes o condenas judiciales o expedientes en tribunales de cuentas por delitos como lavado de dinero, compra de votos y hasta homicidio culposo. Y en el caso de los senadores, 49 de 81 tenían asuntos pendientes relacionados con lavado de dinero y otros delitos de corrupción⁷⁸. La contundencia de estos datos -con el respeto debido a la presunción de inocencia- permite poner en tela de juicio la legitimidad moral de los representantes públicos encargados de decidir sobre la continuidad o destitución de la primera Presidenta de la República, Dilma Rousseff.

Debe concluirse el presente artículo realizando una sucinta reflexión sobre el acontecimiento anunciado al final de la introducción: la votación sobre la apertura de proceso criminal contra el presidente Michel Temer. En párrafos precedentes se aludió a la situación procesal del Jefe del Ejecutivo, sobre el que recaían numerosas sospechas de corrupción pasiva. Las investigaciones preliminares realizadas por la Policía Federal y la Fiscalía derivaron el día 26 de junio de 2017 en la formalización, por el Procurador General de la República, Rodrigo Janot, de una denuncia por delito de corrupción pasiva. Un hecho, debe decirse, sin precedentes en la historia constitucional brasileña.

Tras el informe de la “Comissão de Constituição e Justiça”, el asunto se trasladaría a la CD, a quien le compete decidir sobre la apertura o archivo del proceso de impeachment, exigiéndose para ello la mayoría de dos tercios de votos afirmativos. En este caso, la votación sería de 263 votos en contra de la apertura, 227 a favor, 2 abstenciones y 19 ausencias. Unos números relativamente lejanos de los 342 votos necesarios para la apertura formal de proceso penal ante el STF⁷⁹.

Llama poderosamente la atención la diferencia de criterio del CD en el resultado de la votación si se atiende a la contundencia de las pruebas esgrimidas en uno y otro caso. En primer lugar, las consideraciones sobre la legitimidad en el origen de la denuncia son bien diferentes en uno y otro caso; en el supuesto de Temer, la denuncia proviene del Procurador General de la República. En el caso de Rousseff, la denuncia final procedió de tres abogados contratados por el PSDB y que afirmaron finalmente haber cobrado una suma de dinero y haber sido objeto de presiones en tal sentido.

La diferencia en los elementos de prueba en uno y otro caso también merece ser comentada. En el caso de Rousseff, la Policía Federal no encontró prueba alguna que la implicara en la comisión de delitos de responsabilidad. Ni tan siquiera la Comisión técnica del Senado fue unánime en sus conclusiones sobre el reproche legal que merecían las “pedaladas fiscales”. Por el contrario, en el caso de Temer, la PF acabaría corroborando la validez de las escuchas telefónicas en las que el propio Temer autorizaba al empresario Joesley Batista a sobornar a Eduardo Cunha y al lobista Lucio Funaro con el objetivo de evitar delaciones por parte de ambos en el marco del caso Lava Jato⁸⁰. Se está ante una prueba contundente sobre la existencia de un delito de corrupción pasiva públicamente conocido por la sociedad civil. Por si ello no resultase suficiente, el entonces vicepresidente Temer firmó en 2015 tres decretos de la misma naturaleza que los de la presidenta Rousseff, por valor de 10,87 billones de reales; conducta que, no sobra recordar, era el elemento probatorio central en que se basaba la denuncia de impeachment contra aquella.

Ni la denuncia del Procurador General de la República, ni la existencia de pruebas contundentes contra Temer validadas por la PF, ni la firma de tres decretos para la transferencia de créditos públicos -las “pedaladas fiscales”- por parte de Temer en 2015 han merecido el reproche inequívoco de la CD y la continuación del proceso de impeachment. La opinión pública respecto a la figura de Michel Temer no contribuye en modo alguno a la recuperación de la normalidad política en el país: la aprobación popular del Presidente está en un misérrimo 7%, el 76% de la ciudadanía considera que debería renunciar, el 81% está a favor del impeachment y el 83% considera que deberían convocarse elecciones directas⁸¹.

La pregunta, en consecuencia, resulta obvia: ¿por qué continúa Temer al frente del Ejecutivo? La hipótesis que acá se plantea, y que se viene sustentando desde el inicio del artículo, es la siguiente: el presidente Temer no ha caído todavía debido a la necesidad de parte de la CD y buena parte del empresariado envuelto en el caso Lava Jato de consolidar las medidas aprobadas en la inefable PEC 241, verdadero objetivo tras el golpe de Estado encubierto que, paralelamente, ha puesto de manifiesto la fragilidad y el insostenible grado de polarización de las instituciones democráticas brasileñas.

CONCLUSIONES

La destitución forzada de la presidenta de Brasil Dilma Rousseff, por la vía del mecanismo del impeachment, está lejos de poder considerarse un juicio político rodeado de las garantías jurídicas inherentes a un proceso de semejante importancia y consecuencias para el normal funcionamiento de las instituciones. Ya desde los inicios de la campaña político-mediática orquestada por el partido derrotado en las elecciones de 2014, el PSDB, con la ayuda de sus medios afines, se pondría de manifiesto que la reivindicación principal nada tenía que ver con la búsqueda de la probidad en las instituciones políticas. Dicho de otra forma: la salida de Dilma Rousseff de la Presidencia de la República implicaría la tan necesaria regeneración moral e institucional del país y sus instituciones.

Como se ha tenido ocasión de argumentar, la legitimidad del impeachment descansa en buena medida en la comprobación, más allá de toda duda razonable, de la existencia de dolo o de la decidida voluntad de generarlo en el marco de las conductas sometidas a enjuiciamiento. Dicha existencia, si se atiende al análisis de los técnicos del Senado Federal, estuvo muy lejos de poder ser probada en el caso de la presidenta Rousseff. Se está, por el contrario, ante irregularidades fiscales que en modo alguno pueden ser considerados delitos de responsabilidad stricto sensu.

Capítulo aparte merece la vacuidad de los argumentos esgrimidos por los miembros de la cámara baja y que hablan del vergonzoso desconocimiento que los ejecutores del impeachment demostraron respecto de las conductas que justifican la continuidad del procedimiento. Salvo mejor juicio, no parece que las invocaciones a Dios, la familia o la patria fuesen argumentos jurídicos de peso para deponer a la máxima responsable del poder ejecutivo. A ello hay que añadir la delicada situación procesal y penal de buena parte de los representantes públicos. Una realidad que, con el debido respeto a la presunción de inocencia, no deja de poner en cuestión la legitimidad moral de los responsables de la deposición de la Presidenta.

La recuperación moral, institucional y económica, tan defendida y prometida por los urdidores del impeachment, está muy lejos de producirse. La aprobación en tiempo récord de la PEC 241 simboliza perfectamente las verdaderas intenciones de esta farsa política: la derogación de buena parte de los derechos sociales, laborales y previsionales del funcionariado y la clase trabajadora brasileña, elemento central del pacto social de 1988 y reforzados durante los gobiernos de Rousseff.

Dicho en términos directos: la recuperación de la probidad administrativa y la contención de la corrupción institucional eran una mera excusa para legitimar un golpe de Estado encubierto que ha supuesto la renuncia forzada de la primera mujer Presidenta de la República, la cual, es de recordarse, fue democráticamente elegida por 54 millones de ciudadanos. La diferencia de tratamiento respecto al caso Temer reafirma la hipótesis acá defendida del golpe de Estado encubierto.