SUMARIO
Introducción. 1. La policía y la potestad sancionadora en Chile. 1.1. Antecedentes de la potestad sancionadora en Chile. 1.2. La expansión del poder de policía luego de la declaración de Independencia. 1.3. Las sanciones administrativas y su origen en el poder de policía. 2. Las sanciones administrativas en el Código Penal de 1874. 3. La necesidad de un régimen sancionador racionalizado. 3.1. La evolución de la legislación administrativa sancionadora. 3.2. Las reacciones dogmáticas. 3.3. Los pronunciamientos de la jurisprudencia judicial en torno al poder sancionador de la Administración. 3.4. El punto de inflexión impuesto por la sentencia Rol n.° 244 del Tribunal Constitucional. 3.5. Análisis de los recientes cuestionamientos a la constitucionalidad de la potestad sancionadora: los casos Código de Aguas y Servicio Nacional del Consumidor (SERNAC). Balance final. Referencias.
INTRODUCCIÓN
La construcción del derecho administrativo sancionador en Chile se ha realizado a partir de una serie de interpretaciones jurisprudenciales y aportes doctrinales; sin embargo, aun quedan por resolver algunas de sus problemáticas, derivadas fundamentalmente de la ausencia de una regulación general que supla los vacíos normativos existentes en las regulaciones sectoriales.
Para comprender el estado actual de la potestad sancionadora es necesario efectuar una revisión de sus orígenes. La lógica de algunas disposiciones e instituciones solo puede ser entendida a la luz de su concepción, de su evolución y de los ajustes que han recibido en su proceso de formación. Asimismo, la revisión de sus bases históricas permitirá comprender el cambio que ha sufrido la potestad, desde una actividad moderada y sin mayor profusión, hasta una actividad extendida y vigorosa, esencial para el funcionamiento de la Administración.
De esta manera se demostrará, por una parte, que el origen de la potestad sancionadora se encuentran en el poder de policía, y por la otra, que la potestad ha sido objeto de una serie de ajustes, los cuales principalmente han buscado adecuar sus disposiciones a los principios constitucionales y a las garantías y derechos fundamentales de los particulares, mostrándose en la actualidad como una potestad más racionalizada, establecida como una herramienta necesaria para que la Administración cumpla con sus fines de interés general.
1. LA POLICÍA Y LA POTESTAD SANCIONADORA EN CHILE
1.1. Antecedentes de la potestad sancionadora en Chile
Luego de la Independencia se estableció que el ejercicio de la potestad penal debía ser legalizado y judicializado, de manera que la facultad de juzgar las causas criminales quedaría radicada en los tribunales1. Al margen del sistema penal quedaron las medidas aplicadas por la Administración como respuesta a ciertos atentados al orden y la seguridad públicos, atribuciones que, en su mayoría, provenían del Antiguo Régimen2 y que fueron mantenidas como manifestaciones de la actividad de policía3.
La pervivencia del poder de policía, comprensivo de un conjunto de medidas coactivas atribuidas a la Administración para garantizar que los particulares ajusten su actividad a los fines de interés general que persigue, responde a la necesidad de mantener el orden público y la seguridad pública luego de la proclamación de la Independencia4. En efecto, si bien los súbditos pasaron a ostentar un conjunto de derechos que podían ejercer libremente, sin que mediara una autorización previa del Estado, tales derechos no eran absolutos puesto que no podían poner en riesgo el orden público establecido5, y la potestad de policía se mostró como el instrumento idóneo para evitar los peligros que pudieran derivar de su ejercicio abusivo. En definitiva, mediante la policía se buscaba tutelar el orden público frente a eventuales perturbaciones que lo pudieran afectar.
Recordemos que la policía fue el título que por antonomasia justificó las intervenciones del Antiguo Régimen sobre los súbditos6. Luego de la Independencia, su ejercicio quedó entregado a las nuevas autoridades, las que debían calificar la concurrencia de los atentados a las normas de policía y determinar las medidas correspondientes conforme a procedimientos exiguos, desprovistos de las garantías sustantivas y procesales contenidas en la legislación penal7.
1.2. La expansión del poder de policía luego de la declaración de Independencia
La declaración de Independencia implicó una emancipación política8 mas no una autonomía jurídica9, por lo que la actividad de policía que se venía ejerciendo por el gobierno regio pasó a las manos de las autoridades del gobierno republicano10. De esta manera, el advenimiento de la era republicana no suprimió los poderes de policía, sino que efectuó un ajuste de los mismos a la nueva estructura de gobierno.
En este punto cabe tener presente que en el momento de la ruptura del vínculo que existía con España el concepto de policía estaba, ante todo, referido a un poder genérico, amplio, indeterminado y expansivo, que no precisaba de mayores formalismos para imponer medidas restrictivas a los ciudadanos bajo la consigna prevencionista como título justificante11. Si bien se había intentando acotar su concepto a la seguridad y al orden público general, la policía también buscaba evitar los peligros que se pudieran generar por el ejercicio de actividades privadas lícitas objeto de control administrativo, lo que dio cabida a la distinción entre policía general y policías especiales12.
La existencia del poder de policía facilitó al naciente Estado, que buscaba asegurar su normal funcionamiento, el cumplimiento de los fines propios de sus primeras instituciones, lo cual se fue logrando a partir de una interpretación y reinterpretación de la actividad de policía originaria13.
Dicha potestad fue recogida expresamente en los primeros textos consti-tucionales14 y en diversas regulaciones generales15 y sectoriales16. Asimismo, tuvo un rol protagónico en la regulación local, toda vez que las diversas leyes sobre organización y atribuciones municipales17 otorgaron a los municipios variadas competencias de policía en materia de urbanismo, salubridad, aseo y ornato y de seguridad pública (urbana o rural), entre otras, las que podían ser reguladas mediante ordenanzas sujetas a ciertos máximos sancionadores18. Junto con ello, algunas disposiciones conferían a los alcaldes jurisdicción como jueces de policía municipal19.
Toda esta regulación da cuenta del significativo poder de las autoridades administrativas, y del hecho de que en un primer momento la policía estuvo circunscrita al orden y a la seguridad pública. Sin embargo, como se verá a continuación, paulatinamente se fue extendiendo a un mayor número de autoridades y de materias20.
1.3. Las sanciones administrativas y su origen en el poder de policía
Dado el incremento de las funciones administrativas y el desarrollo social y económico que comenzó a experimentar el país, la policía se fue ampliando a cualquier tipología de "orden", caracterizado por un poder altamente centralizado21. Así, desde la policía general, destinada a reprimir ilícitos y faltas bagatelarias o de menor cuantía, se transitó a una potestad más acorde con el sistema social, político y económico imperante, ampliándose a otras materias (policías especiales), además de establecer medidas cada vez más intensas, todo ello con el objeto de responder a las necesidades y finalidades propias de los nuevos tiempos.
La transformación que experimentó el poder de policía no estuvo exenta de críticas. Los principales cuestionamientos de su expansión dicen relación con el mantenimiento e incremento, en algunos casos, de las medidas de coacción; con su configuración bajo amplios márgenes de discrecionalidad, así como con las escasas garantías otorgadas al particular para su aplicación, lo que ciertamente era cuestionable atendidas las bases constitucionales de Estado de derecho. Es por ello que autores como Huneeus rechazaron la idea de que una persona pudiera ser castigada por una autoridad distinta a los tribunales de justicia, siendo la facultad de aplicar penas constitucionalmente exclusiva del poder judicial22.
No obstante dichos cuestionamientos, la función de policía se mantuvo en manos de la autoridad ejecutiva, si bien sujeta a una serie de ajustes: i) su ejercicio debía ser excepcional; ii) debía respetar el principio de legalidad y iii) su aplicación debía estar orientada a la finalidad pública que buscaba garantizar.
Además, dada su vinculación con el Antiguo Régimen (de sesgo autoritario)23, el tradicional concepto de policía se fue decantando a lo largo de nuestra historia, no solo experimentando una depuración en cuanto a su contenido y alcance, sino también pasando a servir de base para conformar otras categorías jurídicas, entre ellas lo que hoy se conoce como potestad administrativa sancionadora24. Como bien señala Nieto, "es incuestionable que las sanciones administrativas han constituido siempre una simple manifestación de la Policía, de tal manera que donde hay policía aparecen las sanciones y hasta puede afirmarse que las sanciones son el pilar sobre el que se asienta la Policía puesto que sin ellas no podría ser efectiva"25.
En definitiva, en Chile las sanciones administrativas tendrían su origen en el poder de policía, el cual, luego de una paulatina evolución, dio lugar a diversas formas de intervención administrativa, siendo una de ellas la potestad sancionadora26.
2. LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS EN EL CÓDIGO PENAL DE 1874
Un siguiente paso en este desarrollo histórico vendrá dado por el reconocimiento expreso de la potestad represiva de la Administración en el Código Penal de 1874[27]. Dicho cuerpo legal dispuso, en sus artículos 20 y 501, que la autoridad podría aplicar multas y demás correcciones a los administrados en uso de sus atribuciones gubernativas.
Las aludidas disposiciones implicaron un reconocimiento de las sanciones gubernativas (administrativas) en manos de los órganos públicos, las cuales no se consideraban penas y, por tanto, las conductas que las originaran tampoco serían consideradas delitos. Como consecuencia de lo anterior, no les serían aplicables a las sanciones gubernativas ni las normas ni los principios establecidos en el Código Penal. De esta manera, la Administración (central o municipal) podría establecer "penas" -sanciones gubernativas- en normas infralegales, mediante reglamentos generales o particulares u ordenanzas municipales28. Por último, las "penas" -sanciones gubernativas- establecidas vía infralegal no podrían ser mayores que las señaladas en el Libro Tercero del Código Penal, relativo a las faltas, salvo la existencia de leyes especiales, las cuales podrían establecer sanciones gubernativas más elevadas. De esta manera, los artículos 20 y 501 del Código Penal:
Pueden considerarse como el primer reconocimiento de las sanciones administrativas;
Remiten a las sanciones gubernativas y disciplinarias a un bloque normativo de contenido administrativo, dejando su regulación a lo dispuesto por la autoridad, en las ordenanzas municipales o en los reglamentos, o por el legislador, en las leyes especiales, y
Esta remisión al orden jurídico-administrativo deja entregado su conocimiento y determinación a los criterios dispuestos por la autoridad, los cuales en esa época eran ostensiblemente amplios, sin sujeción a las garantías y principios previstos en el Código Penal para los ilícitos penales29.
La primera de las mencionadas disposiciones ha generado posiciones divididas en la doctrina penal. Así, para algunos autores la norma contemplaría una expresa separación de sistemas y, por tanto, de principios y regímenes jurídicos, lo que justificaría, por ejemplo, la concurrencia conjunta de sanciones administrativas y penales, impuestas por órganos distintos30. En tanto, para otros, las sanciones y las penas tendrían una naturaleza análoga, por lo que entre ellas existirían solo diferencias de magnitudes, debiendo estar sujetas a principios y garantías semejantes a las penales como mecanismo de defensa de los derechos de los particulares31.
Ahora bien, existen conductas que históricamente el legislador ha estimado delitos y que posteriormente ha enviado a sede administrativa32 o viceversa; asimismo, algunas regulaciones sectoriales dan cuenta de sanciones administrativas significativamente más gravosas que las penales33, de modo que ninguna de las posiciones dogmáticas logra explicar satisfactoriamente el patrón normativo que ha adoptado el legislador para la determinación de los delitos e infracciones, quien en definitiva establece discrecionalmente su configuración, aunque sujeto a ciertos límites34.
En definitiva, y no obstante las restricciones que el propio Código Penal estableció para la configuración de las sanciones gubernativas y disciplinarias, permitió que el legislador pudiera, mediante leyes especiales, habilitar a la Administración para conocer e imponer sanciones sin sujeción a los límites allí dispuestos, lo que en la práctica generó que lo que pretendía ser una excepción se convirtiera en regla general35.
Así las cosas, las sanciones administrativas aumentaron de manera proporcional al incremento de las finalidades que debía atender la Administración, tornándose cada vez más frecuente su establecimiento en las diversas disposiciones especiales. En general, se trata de medidas que carecen de una densidad normativa suficiente, al conferir un amplio margen de decisión a la autoridad administrativa sin un aumento de garantías que le permitiera al particular equilibrar su ejercicio.
3. LA NECESIDAD DE UN RÉGIMEN SANCIONADOR RACIONALIZADO
El tema de la potestad sancionadora no fue objeto de particular interés sino hasta los primeros años de la década de 1980, cuando algunos autores comenzaron a cuestionar que la Administración pudiera imponer castigos al margen de un debido proceso36, conforme a exiguos marcos regulatorios, con precarios mecanismos de control, con diversos niveles de discrecionalidad y al margen de los principios que desde antaño se aseguraban para el ámbito penal, como la legalidad, la tipicidad, la culpabilidad, la responsabilidad personal y subjetiva, entre otros. En términos generales, dicho interés responde al incremento de las sanciones administrativas y al aumento de su contenido lesivo.
El poder punitivo de la Administración parecía no encajar con el marco normativo establecido por la Constitución de 1980 y, por el contrario, muchas de las regulaciones sancionadoras se mostraban en conflicto con alguno de sus preceptos37. En otros términos, la represión administrativa presentaba cierta contradicción con las bases esenciales del Estado constitucional de derecho, principalmente con los derechos subjetivos establecidos a favor de las personas, por lo que, para mantener su vigencia como potestad restrictiva de derechos, debía generar una cierta armonía con los derechos asegurados constitucionalmente.
Todas estas circunstancias hicieron que la potestad sancionadora comenzara un proceso de racionalización, fundamentalmente a través de la jurisprudencia constitucional, seguida de pronunciamientos judiciales y administrativos y de una regulación sancionadora cada vez más conforme con la Constitución.
3.1. La evolución de la legislación administrativa sancionadora
A comienzos de la década de 1980 la legislación chilena contaba con una gran cantidad de leyes de diverso contenido sancionador, sin que ello significara necesariamente una debida correspondencia con la estructura constitucional existente y con los principios y derechos en ella contemplados. Este incremento normativo fue denominado por la doctrina nacional como "hiperinflación" o "elefantiasis" de las facultades represivas de los órganos públicos38.
Para esa época, las facultades represivas de la autoridad se caracterizaban por su precaria densidad normativa, traducida en una deficiente regulación legal que implicaba: la configuración de tipos infraccionales desmesuradamente abiertos o bajo supuestos de responsabilidad objetiva; la falta de criterios para la determinación de sanciones; la omisión de normas sobre prescripción; el establecimiento de ilícitos con infracción al non bis in idem; la creación de presunciones de culpabilidad que podían afectar la presunción de inocencia; la ausencia de un procedimiento sancionatorio; entre otros39.
De esta manera, resultaba contradictorio que, mientras se propugnaba el respecto por los derechos y garantías de los particulares, tanto en sus relaciones verticales como horizontales, se vinieran estableciendo, vía legal o infralegal, atribuciones sancionadoras cada vez más reñidas con la Constitución.
En definitiva, la excepción contemplada en el artículo 501 del Código Penal se transformó en regla general, cuestión que tuvo como principal consecuencia la construcción, en paralelo, de un sistema represivo diverso al penal, disperso y heterogéneo, al margen de los notables desarrollos alcanzados por aquel en materia de garantías y principios40.
Sin perjuicio de que la existencia de una regulación sancionatoria general y de base aparece como una idea cada vez más distante41, en el último tiempo el legislador, alentado fundamentalmente por las precisiones provenientes de la jurisprudencia, ha configurando las disposiciones sancionadoras sectoriales disponiendo con un mayor detalle las conductas constitutivas de infracciones, su clasificación, los tipos de sanciones y los criterios que deben ser utilizados para su determinación, lo cual refleja un mayor grado de correspondencia con los principios constitucionales y con las garantías y derechos fundamentales de los particulares42.
3.2. Las reacciones dogmáticas
Tradicionalmente la materia fue analizada por la doctrina penal43. En términos generales, se buscaba distinguir las penas penales de las administrativas sobre la base de criterios sustantivos o cuantitativos, sin proporcionar una respuesta satisfactoria que permitiera precisar los límites que el legislador debiera observar en uno u otro caso.
Sin perjuicio de lo anterior, destacan los trabajos de Cury y Rodríguez, quienes intentaron dar coherencia interna a este sistema, estableciendo ciertos principios aplicables, aunque desde perspectivas diversas, la legal y la constitucional. Para el primero, el artículo 20 del Código Penal reconoce que las penas y las sanciones participan sustancialmente de la misma esencia y naturaleza44, siendo las sanciones necesarias dada la complejidad de la sociedad contemporánea, aunque, atendida su menor entidad, resulta inconveniente atribuirles las consecuencias penales y rodearlas de las mismas garantías. Sin embargo, es menester el establecimiento de ciertos límites a su ejercicio, como la observancia de los principios de legalidad constitucional, non bis in idem, culpabilidad, procedimiento simplificado, revisión judicial de la medida, tipificación mínima de la conducta y prescripción45. En tanto el segundo autor analiza el asunto desde la perspectiva constitucional, y considera que todos los principios fundamentales que rigen el ejercicio de la potestad punitiva criminal tienen aplicación también respecto de aquella conferida a la Administración, motivo por el cual las garantías y principios allí contemplados son aplicables a ambas medidas. El autor sustenta esta posición en diversas disposiciones constitucionales y legales46.
En el ámbito administrativo, uno de los primeros impulsores de la discusión fue Soto Kloss, quien estima que se trata de una potestad inconstitucional puesto que sancionar implica juzgar y la facultad jurisdiccional fue encargada por la Constitución en forma privativa al poder judicial y no a la Administración; por lo tanto, su ejercicio en manos de esta última la transforma en una comisión especial que atenta contra el derecho a un juez natural, vulnerando las garantías de un justo y racional procedimiento47. Por su parte, Aróstica, si bien comparte la doctrina anterior, en cuanto a que todo el poder sancio-nador debiera detentarlo por mandato constitucional el juez, reconoce que ello generaría una serie de problemas prácticos, por lo que estima necesario consentir un poder represivo a la Administración bajo ciertas reglas: i) que las potestades sancionadoras más rigurosos sean de competencia judicial; ii) que el poder represivo que se entregue a la Administración sea mínimo y susceptible de control judicial, y iii) que sobre ese poder se proyecten los principios jurídicos penales garantes de los derechos fundamentales, como el de legalidad de la infracción, el de legalidad de la sanción y el de non bis in idem48.
A estos autores siguieron otros tantos cuyas investigaciones no se limitaron a definir el fundamento constitucional de la potestad, sino que contribuyeron a determinar el marco normativo aplicable y el régimen de garantías y principios que la autoridad debería observar en su ejercicio, armonizando su contenido con los preceptos constitucionales y las garantías fundamentales. Existen diversos trabajos sistemáticos sobre la materia, los cuales pueden ser clasificados en: i) obras colectivas49; ii) obras individuales con referencia al sistema sancionador general50; iii) obras individuales con referencia a un sistema sancionador especial51, y iv) obras individuales con referencia al procedimiento administrativo sancionador52. A lo anterior se debe sumar la gran cantidad de publicaciones contenidas en diversas revistas científicas y otras sedes53.
3.3. Los pronunciamientos de la jurisprudencia judicial en torno al poder sancionador de la Administración
Sin perjuicio de algunos pronunciamientos históricos respecto de la potestad sancionadora de los municipios54, de la Administración central55 y de la aplicación del principio de prescripción en materia tributaria56, las reacciones más importantes de la jurisprudencia datan de la segunda mitad de los años sesenta. Los tribunales, con el objeto de aplicar ciertas garantías mínimas a este tipo de sanciones, sostuvieron que la expresión "condenado", en aquel entonces contenida en el artículo 11 de la Constitución de 1925 -actual art. 19 n.° 3-, no solo era comprensiva de las sanciones penales, sino de todas las sanciones en un sentido amplio57. De esta manera se indicó que las sanciones pecuniarias contempladas en leyes civiles, procesales, tributarias, aduaneras, sanitarias, municipales, administrativas, laborales, etc. no perdían su carácter de penas por la circunstancia de no haber sido establecidas en leyes exclusivamente penales ni por el hecho de que su aplicación correspondiera a autoridades, funcionarios u organismos distintos a los tribunales ordinarios o especiales, por lo cual les eran aplicables ciertos principios y garantías penales, como la irretroactividad58.
En los años siguientes, la jurisprudencia judicial irá dejando en evidencia la necesidad de que la Administración racionalice el ejercicio de sus poderes represivos. Dicha exigencia comienza a ser controlada fundamentalmente por dos vías: a) la utilización de las técnicas propias del derecho administrativo, en concreto, con la revisión de la legalidad del acto administrativo (control de motivos de hecho, calificación jurídica, fundamentación del acto, entre otros), y b) la aplicación de ciertos principios sustantivos y procedimentales, en concreto, aquellos propios del derecho penal constitucionalizado (v.gr., irretroactividad, prescripción).
3.4. El punto de inflexión impuesto por la sentencia Rol n.° 244 del Tribunal Constitucional
Uno de los hitos más relevantes en este proceso de racionalización de la potestad administrativa sancionadora provino de la jurisprudencia constitucional. En efecto, en 1996 el Tribunal Constitucional, a través de la sentencia Rol n.° 244[59], conociendo del control preventivo de constitucionalidad del proyecto de Ley de Caza, incorporó en el ordenamiento jurídico la doctrina del ius puniendi propio del Estado, cuyo origen se encuentra en la jurisprudencia judicial y constitucional española60 conforme a la cual, por regla general, los principios constitucionales del orden penal son aplicables al derecho administrativo sancionador. Este pronunciamiento es de gran relevancia, por cuanto:
i) Establece una importante prevención al legislador. El fallo representa un categórico mensaje al legislador al señalar que tanto los artículos de la Ley de Caza, que son objeto de control61, como las sucesivas regulaciones, deben observar en forma estricta el mandato constitucional impuesto por los principios de legalidad y de tipicidad, conforme a los cuales corresponde a la ley y solo a ella establecer al menos el núcleo esencial de las conductas que se sancionan, materia que es de exclusiva y excluyente reserva legal, en términos tales que no procede respecto de ella ni siquiera la delegación de facultades legislativas al Presidente de la República, en conformidad con el artículo 61, inciso 2.°, de la Constitución (c. 12.°) y,
ii) Establece un primer bloque de principios mínimos o de base. Aunque hoy en día esto es cuestionado por la doctrina62, la sentencia dispuso un primer nivel de lo que sería el proceso de construcción dogmática del régimen administrativo sancionador nacional. Con este fallo se integran a este "precario" sistema represivo los principios constitucionales del orden penal, haciendo una especial referencia a los principios de legalidad y tipicidad63. El primero se cumplirá con la previsión de las infracciones y de las sanciones en la ley, mientras que el segundo se cumplirá con la precisa definición de la conducta que la ley considera reprochable. Asimismo, el Tribunal considera que estos dos principios ayudarán a garantizar la seguridad jurídica y a concretar la exigencia de una ley previa y cierta (c. 10.°).
De esta manera, el fallo reconoce expresamente el marco de principios que deberán ser considerados en la atribución de cualquier manifestación de la potestad punitiva. Se trata de una "base mínima" cuyo objeto fue proporcionar cierta racionalidad al ejercicio de la potestad, exigiendo que su ejercicio sea más acorde con los principios y garantías constitucionales vigentes.
Esta doctrina fue reiterada en diversos fallos posteriores del Tribunal Constitucional64, llegando inclusive a hacerse extensiva al orden procedimental65. Asimismo, el fortalecimiento de esta interpretación se fue consolidando con la progresiva adhesión que mostraron tanto la Contraloría General de la República66 como los tribunales de justicia67 y la doctrina administrativa68.
iii) Se le atribuye una denominación propia. Este fallo utiliza por primera vez la denominación "derecho administrativo sancionador" para referirse a la potestad represiva de la Administración, lo que por la doctrina fue interpretado como un reconocimiento implícito a la autonomía de la disciplina69.
Este pronunciamiento marcó un punto de inflexión en materia administrativa sancionadora, al dejar en evidencia la necesidad de racionalizar el ejercicio de la potestad sancionadora ajustando su aplicación a los principios y garantías fundamentales. En efecto, en aquel momento, el Tribunal Constitucional estimó que los principios constitucionales del orden penal resultaban ser los más idóneos para proteger y garantizar los derechos de los sujetos infractores.
Sin embargo, con el transcurso del tiempo quedó en evidencia que la aplicación de los principios y garantías penales no se corresponde con la lógica y finalidad que subyace al ejercicio de la potestad sancionadora, en donde el objetivo principal no es imponer una sanción sino garantizar a través de ella una finalidad pública de interés general, siendo necesario tomar cierta distancia de las reglas penales y recurrir a las instituciones propias del régimen jurídico público70.
3.5. Análisis de los recientes cuestionamientos a la constitucionalidad de la potestad sancionadora: los casos Código de Aguas y Servicio Nacional del Consumidor (SERNAG)
En fallos recientes, el Tribunal Constitucional ha cuestionado la constitucionalidad de la potestad sancionadora de la Administración, ello a propósito del control previo de legalidad de los proyectos de ley sobre reforma al Código de Aguas y al Servicio Nacional de Protección al Consumidor, en materia de sanciones71. En el primero de los pronunciamientos se establece un principio de no regresión, por cuanto, si la ley ha dispuesto que sea el juez quien conozca de una infracción y aplique la sanción respectiva, dicha competencia no podría ser posteriormente modificada por el legislador72. En el segundo de ellos, el Tribunal cuestionó las diversas potestades que la ley le atribuía al SERNAC, a saber, la interpretativa, la normativa y la sancionadora, por cuanto la reunión de todas ellas implicaría que, tratándose de la aplicación de sanciones, el servicio sería juez y parte, lo que vulneraría el derecho a ser juzgado por un tribunal independiente e imparcial y conforme a las garantías de un debido proceso (art. 19 n.° 3 de la Carta Fundamental).
Ahora bien, aun cuando en la última de las sentencias mencionadas se precisó que dicha decisión no se extiende necesariamente a otros casos de organismos administrativos con potestades sancionadoras, pues lo allí cuestionado es que "el mismo servicio estatal llamado a proteger a una de las partes lucrativamente interesadas, los consumidores, sea instituido como árbitro supremo, para luego dirimir los contenciosos e impugnaciones que enderecen contra sus proveedores"73, se trata de una jurisprudencia que cuestiona los fundamentos constitucionales de la potestad sancionadora, los cuales, hasta la fecha, son mayoritariamente aceptados por la jurisprudencia y la doctrina de diverso orden. Por tanto, será preciso observar la evolución de esta doctrina del Tribunal Constitucional y las consecuencias que pueda tener en las futuras disposiciones sancionadoras.
BALANCE FINAL
De lo expuesto, se puede afirmar que en Chile las sanciones administrativas serían una consecuencia del ejercicio de las potestades de policía. En efecto, al igual que en otros sistemas jurídicos, la policía se mantuvo como la más típica e inmediata manifestación de la supremacía administrativa -otrora regia-, la cual, invocando razones de orden público, podía intervenir en diversas esferas de la libertad y la propiedad de las personas.
Así, durante el siglo XIX el poder represivo en Chile fue heredero de las viejas disposiciones de policía de orden y seguridad pública de la época de la Colonia, las que fueron toleradas al margen de los estrictos preceptos constitucionales en materia de medidas punitivas.
Esta situación se mantuvo durante buena parte del siglo XX, hasta que la jurisprudencia y la doctrina comenzaron a encauzar su ejercicio por la vía de los principios clásicos del orden penal, con sujeción a ciertos matices, alcanzando su consolidación con la sentencia del Tribunal Constitucional en la causa Rol n.° 244 de 1996, en la cual por primera vez se sostiene que los principios del orden penal contemplados en la Constitución se deben aplicar, por regla general, a las sanciones administrativas.
Lo anterior tiene particular importancia en el caso del estricto principio de legalidad que domina en el ámbito penal. En efecto, dicho principio no recibe un tratamiento similar en el ámbito administrativo, pues en sede penal la gravedad de las medidas punitivas y su fuerte incidencia en la esfera de las personas exigen mayores garantías en la configuración de los ilícitos, en la determinación de las penas y en el proceso judicial. Y, por otra parte, en el ámbito administrativo se admite un mayor margen de discrecionalidad, atendiendo a sus fines y medios, aunque sujeto a una serie de límites y controles propios del orden constitucional, que lo alejan del régimen de policía propio del Antiguo Régimen.
Asimismo, si bien en dicho fallo se validó la constitucionalidad de la potestad, fue necesario dar lugar a la determinación, por una parte, del régimen jurídico de las sanciones, y, por la otra, de las garantías y los principios aplicables al ejercicio de dicha potestad. Es por ello que el legislador, en las posteriores disposiciones sancionadoras sectoriales, fue configurando con un mayor detalle las conductas constitutivas de infracciones, su clasificación, los tipos de sanciones y los criterios que deben ser utilizados para su determinación, lo cual refleja un mayor grado de correspondencia con los principios constitucionales y con las garantías y derechos fundamentales de los particulares.
Finalmente, los recientes cuestionamientos que el Tribunal Constitucional ha realizado respecto de la potestad sancionadora de la Administración hacen que sea necesario evaluar las consecuencias que dichos pronunciamientos puedan tener en las futuras disposiciones sancionadoras.