1.1 La política exterior en la Constitución Política de 1991

Sí se observan de forma comparativa, en materia de relaciones internacionales y política exterior, las constituciones de 1886 y la de 1991, se concluye, al menos en términos formales, un avance cualitativo. Sin ser objeto de la presente disertación comparar ambas constituciones, pero en la Constitución Política de 1886, eran pocas las referencias que en su articulado se hallaban en materia de política exterior. Con la Constitución de 1991, no solo es posible identificar principios generales y orientadores de la política exterior colombiana, también se eleva a rango de constitucionalidad instancias ya existentes como la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores (CARE), se establecen principios rectores de la política exterior y asignan funciones a las diferentes ramas del poder público en la materia.

Los cambios y novedades que en materia de política exterior trajo consigo la Constitución Política de 1991, se explican fundamentalmente en dos aspectos: los cambios históricos de la época y la composición social, y política de la Asamblea Nacional Constituyente.

Iniciando la década de 1990 el mundo experimentaba los mayores cambios políticos acontecidos en la segunda mitad del siglo XX; la disolución de la Unión Soviética y la consecuente finalización de la guerra fría. Uno, entre los numerosos efectos que ocasionaros estos hechos, es que se permitió visibilizar y dar mayor importancia a procesos y fenómenos que, si bien ya existían, eran marginados a causa de la tensión este-oeste; la globalización, emergencia de nuevos actores en las relaciones internacionales, integración regional, entre otros. Tal como ha sido ampliamente abordado por la literatura especializada en relaciones internacionales, durante la guerra fría, la agenda internacional era acaparada casi exclusivamente por los asuntos propios de esta tensión y la seguridad internacional, con el fin de la guerra fría, se presentó un proceso de apertura temática en la agenda internacional, exigiendo a los Estados, políticas exteriores modernas y coherentes frente a estas nuevas realidades, caracterizadas por el proceso de globalización y la creciente interdependencia.

A nivel interno, el proceso que dio origen a la Asamblea Nacional Constituyente, se puede resumir en dos factores claves. El primero de ellos, como respuesta hacia el ordenamiento constitucional vigente, este planteaba "la necesidad de un nuevo marco jurídico-político que materializara un 'pacto o contrato social' "⁷. El segundo, gracias al movimiento social que "se formó gracias a la suma de minorías, condición que favoreció que ninguno de los grupos políticos, ni los partidos tradicionales, ni los partidos de oposición, contara con una mayoría suficiente para imponerse sobre los demás y controlar las deliberaciones y decisiones del organismo"⁸. Por lo tanto, lo pluralista y deliberativo fue característico del proceso de la nueva constitución. Por lo cual, la diversidad social y política en la Asamblea Nacional Constituyente, permitió plasmar una visión renovada sobre la política exterior, tratando de incluir no solo los cambios internacionales, sino también a nivel nacional.

En ese orden de ideas, la Constitución Política de 1991, en materia de política exterior presenta cuatro aspectos esenciales que se debe tener en cuenta en la formulación y ejecución política. El primero es la preponderancia de la soberanía nacional. El segundo es el respeto por la autodeterminación de los pueblos. El tercero supone adherirse a los principios del derecho internacional como componente normativo de las relaciones internacionales. El cuarto, el principio que guía la política exterior hacia la integración latinoamericana y caribeña; desde el preámbulo de la Constitución y, posteriormente, en diferentes artículos, se manifiesta el compromiso y la orientación del Estado hacia la integración latinoamericana.

En la Constitución Política de Colombia, no se presenta una sección unificada y coherente sobre la política exterior, si bien, el capítulo VIII se denomina: "De las relaciones internacionales", los cuatro artículos, del 224 al 227, que lo componen son insuficientes para dar cuenta y reconstruir los elementos y características constitucionales de la política exterior colombiana. Es decir, estos aspectos se encuentran dispersos y en ocasiones inconexos a lo largo de la carta magna. Por lo tanto, a la hora de llevar a cabo un análisis de dicha constitución, en clave de política exterior, es necesario transitar por buena parte de ella, tanto en su parte dogmática, como en la orgánica, tal como se muestra a continuación (tabla 1).

TABLA 1 LA POLÍTICA EXTERIOR EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1991. 

^a Se entiende por "tratado" un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular (Convención de Viena de 1969. Sobre el Derecho de los Tratados). La Convención también manifiesta la posibilidad de celebrar tratados con otros sujetos especiales de derecho internacional, tales como: la Santa Sede, la Cruz Roja Internacional y la soberana orden Malta. Los tratados concluidos entre Estados con Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales entre sí, son regulados por la Convención de Viena del 21 de marzo de 1986. En ^{UBEDA, J. Breve Introducción al derecho internacional público. Madrid: Aebius, 2011}, ISBN 978-84-15209-65-2.

^b Se entiende por "ratificación", "aceptación", "aprobación" y "adhesión", según el caso, el acto internacional así denominado por el cual un Estado hace constar en el ámbito internacional su consentimiento en obligarse por un tratado (Convención de Viena de 1969. Sobre el Derecho de los Tratados).

Fuente: elaboración propia.

El artículo 9° es quizás el punto de partida y elemento nuclear para comprender buena parte de las características de la política exterior colombiana a la luz de la Constitución Política. De este artículo, se desprenden tanto los fundamentos de la política exterior: la soberanía nacional, el reconocimiento de los principios del derecho internacional y la autodeterminación de los pueblos, como también el énfasis de esta: la integración latinoamericana y del Caribe.

Por otra parte, se evidencia la clara alineación con la Convención de Viena de 1969: "Sobre el derecho de los tratados", particularmente en lo relativo al proceso de celebración, ratificación y entrada en vigor de los tratados internacionales.

En lo que se refiere al sistema administrativo de política exterior es necesario hacer énfasis en el rol que la constitución y demás entramado jurídico le asignan al presidente de la República. La Constitución de 1991 "fija de modo puntual los sujetos competentes jurídicamente para la toma de decisiones en política exterior, lo que es coherente con el sistema político estructurado en el Estado colombiano"⁹.

En ese sentido, el primer aspecto que se hace énfasis desde la Carta Magna de 1991 es que el presidente de la República es jefe de Estado, jefe de gobierno, y la máxima autoridad administrativa (Constitución Política de Colombia, 1991, art. 115). Por lo tanto, la competencia máxima en el diseño y ejecución de la política exterior recae sobre esta figura.

Lo anterior se reafirma por medio de la sentencia C-344^[10] de 1995, en donde se señala que:

El Presidente de la República deba gozar de plena autonomía para decidir cuándo entrar en negociaciones en torno a determinado tema internacional del interés de Colombia, en qué oportunidad celebrar un tratado o convenio y cuáles habrán de ser los términos del mismo, sin que deba contar con la previa aquiescencia, autorización o mandato de otra rama del Poder Público.

Sin embargo, a pesar del evidente dominio del ejecutivo, la Constitución, también involucra, en algunos aspectos del proceso de la política exterior, a las restantes ramas del poder público. Como, por ejemplo, la competencia del Congreso de la República en relación con la política exterior. En este punto, el numeral 16 del artículo 150 de la Constitución, establece qué es función del Congreso. Esta competencia se complementa en el artículo 224 de la Constitución, que ratifica la competencia del legislativo para aprobar o no los tratados internacionales, dado que estipula que la vigencia y aplicación de estos está supeditada a la aprobación por parte del Congreso.

Adicionalmente, la Constitución determina en el artículo 142, que el Congreso elegirá comisiones de trabajo permanentes. Estas comisiones están determinadas por la Ley 3 de 1992 y la Ley 754 de 2002, y se dividen en siete comisiones, siendo la segunda, en Senado y Cámara, la encargada de los asuntos exteriores, la cual será detallada más adelante.

Precisamente, en lo concerniente a los tratados internacionales, es dónde se observa la participación activa de las tres ramas del poder público, tal como se observa en la figura 1, con funciones claramente establecidas. Con base a una definición amplia y moderna de política exterior, como las referidas en este documento, no es conveniente reducir esta, a solo la actividad de negociación y ratificación de tratados internacionales, sin embargo, estos instrumentos sí constituyen parte importante de la actividad exterior de los Estados.

Fuente: elaboración propia

FIGURA 1 PROCESO DE TRATADOS INTERNACIONALES EN COLOMBIA. 

Del proceso general de los tratados y acuerdos internacionales sobresalen varios aspectos. Uno de ellos es que es competencia exclusiva del poder ejecutivo ratificarlos, es decir, es el encargado de manifestar el consentimiento en obligar al Estado de su cumplimiento. También, son las funciones y responsabilidades específicas que tienen cada componente de la triada Ejecutivo-Legislativo Judicial. En este mismo sentido, el rol del Congreso de la República se limita exclusivamente a aprobar o improbar los tratados, teniendo también la posibilidad de realizar reservas o declaraciones interpretativas¹¹ sobre alguna cuestión puntual de estos, tal y como lo señalan las sentencias C-227^[12] de 1993^[13] y C-176^[14] de 1994^[15], sin embargo se debe precisar que las leyes y la Constitución Política no facultan al Congreso para introducir modificaciones a los textos de los tratados celebrados. En el caso de la realización de alguna reserva se debe precisar que estas deben estar incluidas en el instrumento de ratificación y tendrán validez según lo manifieste el texto del tratado.

Por lo tanto, esta competencia es una intervención mínima del legislativo en materia de política exterior, puesto que su función se concentra única-mente en la aprobación o desaprobación de tratados internacionales, por consiguiente, no incide, de forma directa, en el diseño, ni en la ejecución de esta política. Aunque sus decisiones pueden tener repercusiones en el global de la política exterior, son mínimas, ya que los tratados, aunque importantes, son una pequeña parte del cúmulo de actividades en las que se concentra la acción de la política exterior del Estado.

Otro aspecto a destacar es el control de constitucionalidad que le corresponde realizar a la Corte Constitucional. Este control lo ejercerse para decidir si un tratado es exequible o inexequible y diserta sobre cuestiones, tanto de forma como de fondo¹⁶. De forma, en el sentido de definir sí el proceso de negociación, tramite ante el Congreso y la sanción aprobatoria por parte del presidente se ajustan a la ley. De fondo, para determinar sí el contenido del tratado en cuestión y de su ley aprobatoria no va en contra vía de lo dispuesto en el entramado constitucional del Estado. La Corte Constitucional, puede declarar inexequible la totalidad del tratado o algunas de sus disposiciones. En cuanto a las competencias de control de la corte sobre el proceso de tratados y acuerdos internacionales la sentencia C-127 de 2013^[17], manifiesta:

(i) ser previo al perfeccionamiento del tratado, pero posterior a la aprobación del Congreso y a la sanción gubernamental; (ii) ser automático, pues la ley aprobatoria debe ser enviada directamente por el Presidente de la República a la Corte Constitucional dentro de los seis (6) días siguientes a la sanción gubernamental; (iii) ser integral, en la medida en que la Corte debe analizar tanto los aspectos formales como los materiales de la ley y del tratado, confrontándolos con todo el texto constitucional; (iv) tener fuerza de cosa juzgada; (v) ser condición sine qua non para la ratificación del correspondiente acuerdo; y (vi) cumplir una función preventiva, en cuanto tiene la finalidad de detectar previamente a la vigencia del tratado, los eventuales quebrantamientos a la preceptiva superior del Estado colombiano.

Finalmente, es en el proceso de los tratados internacionales, donde quizás, en materia de política exterior, se observa un funcionamiento claro de la división de poderes y del principio de pesos y contra pesos, a pesar de las limitaciones ya señaladas en el alcance del rol del Congreso de la República. Lo anterior toma relevancia, ya que en varios ordenamientos jurídicos democráticos no se le otorga competencia al poder judicial en este ámbito, como en México, por mencionar un ejemplo.

2.1 Ministerio de Relaciones Exteriores

La actividad internacional de lo que hoy es la Colombia, se puede datar incluso durante el proceso independentista, en donde personajes como Antonio Nariño, Francisco de Miranda, Francisco Antonio Zea, Joaquín Mosquera, José María Salazar, Simón Bolívar¹⁸, entre otros, llevaron a cabo tareas que se pueden ubicar dentro de la actividad de representación exterior, en procura de una búsqueda de apoyos externos al proceso de independencia.

Una vez declarada la independencia de la corona española, la República de Colombia, también conocida como la Gran Colombia¹⁹, por medio de la promulgación de la Constitución Política de 1821, crea lo que se denominaba "secretarías de Estado": de Relaciones Exteriores, del Interior, de Hacienda, de Marina y de Guerra²⁰. El mismo año es nombrado Pedro José Ramón Gual²¹ como primer canciller del naciente Estado. Gual, de origen venezolano, ocuparía esta dignidad hasta 1825. Estos primeros años de actividad exterior oficial se caracterizaron, en respuesta a las necesidades del contexto histórico, por la búsqueda de la consolidación del proceso de independencia, procurando, por medio del envío de agentes diplomáticos a los diversos países del continente, por el establecimiento de relaciones bilaterales y el reconocimiento en la escena internacional de la Gran Colombia, al igual que promover la firma de diversos tratados para la unión de los países y la consolidación de sus procesos independentistas²².

Actualmente, las funciones del Ministerio de Relaciones Exteriores, pue-den ser divididas entre funciones generales y específicas. Las generales son aquellas que señala el artículo 59 de la Ley 489 de 1998 para los ministerios y departamentos administrativos, sin perjuicio de lo dispuesto en sus actos de creación o en leyes especiales. Las funciones específicas son determinadas por el artículo 4° del Decreto 869 de 2016^[23].

En cuanto a la estructura del ministerio, se debe señalar el constante cambio desde 1992, en total ha experimentado siete cambios considerables por medio de los decretos: 2126 de 1992. 1676 de 1997, 1295 de 2000, 2105 de 2001, 33555 de 2009 (modificado por el Decreto 2674 de 2013) y el cambio en su estructura más reciente fue por medio del Decreto 869 de 2016. Como resultado de estas sucesivas reestructuraciones se han creado y suprimido, más la segunda que la primera, direcciones, viceministerios y demás unidades, los cuales han incidido en el ejercicio de la política exterior colombiana (tabla 2).

TABLA 2: CAMBIOS EN LA ESTRUCTURA DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. (1992-2016). 

Fuente: elaboración propia.

Una de las reformas estructurales más profundas fue la introducida por medio del decreto 2126 de 1992. Esta significó un intento por adecuar la estructura a las nuevas exigencias de un mundo en cambio y de un país cuya constitución había cambiado tan solo un año atrás²⁴. Esta reforma introdujo varias novedades en la estructura del ministerio, una de ellas fue una división del alcance bajo un criterio geográfico.

También, otro decreto que significó cambios considerables en la estructura del Ministerio de Relaciones Exteriores fue el 1295 de 2000, bajo este, tal como se observa en la tabla 2, se redujo la estructura del ministerio, especialmente, eliminando la división geográfica manifestada en dos de los tres viceministerios. Al parecer esta reestructuración obedeció a requerimiento burocráticos en el marco de la reforma al Estado que llevó a cabo el presidente Andrés Pastrana Arango (1998-2002), ya que no se encuentra registro documental, que estos cambios obedecieron a necesidades específicas de la Cancillería²⁵.

Es importante destacar que la Ley 318 de 1996, crea la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional (ACCI). Esto significó un cambio, de manera tangencial, en la estructura del Ministerios de Relaciones Exteriores, puesto que, antes de la ACCI, los asuntos de cooperación internacional eran gestionados por la Dirección General de Cooperación Internacional, la cual se encontraba adscrita al viceministerio de Relaciones Exteriores. Ahora, por medio de dicha ley, una importante herramienta de política exterior, como lo es la Cooperación Internacional, es elevada a establecimiento público descentralizado del orden nacional. Sin embargo, por medio del Decreto 1540 de 2003, la ACCI pasa a ser adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.

El análisis de los decretos que han reestructurado a la Cancillería también permiten observar que tan solo, bajo el Decreto 3355 de 2009, se le asigna, de forma explícita, una función fundamental en el proceso de política exterior, y es precisamente evaluarla y proponer, tanto ajustes como modificaciones. Esta función, a partir de este decreto queda consignado en lo concerniente a los objetivos (artículo 2°) y en detallado en las funciones (artículo 3°) (figura 2).

Fuente: Ministerio de Relaciones Exteriores (2019).

FIGURA 2 ESTRUCTURA MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES DECRETO 869 DE 2016. 

Finalmente, la estructura actual del Ministerio de Relaciones Exteriores, se establece por medio de Decreto 869 de 2016. En esta nuevamente se retoma el énfasis en la división geográfica, por medio de la restauración de las tres direcciones: Europa, América, Asia, África y Oceanía, en detrimento de lo que en el Decreto 3355 de 2009 se denominaban como: primera, segunda, tercera y cuarta Dirección geográficas. Sin embargo, en el Plan Nacional de Desarrollo de la administración del presidente Iván Duque (2018-2022), se incluyó la creación de una política pública migratoria, capaz de responder a las nuevas realidades nacionales en esta materia, es decir, no solo asumiendo a Colombia como un país generador de migración, sino como receptor, especialmente por el fenómeno migrante de ciudadanos venezolanos. Por lo tanto, la pretensión es elevar a viceministerio a la Dirección de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano, lo cual requerirá de un nuevo decreto que reestructure a la Cancillería.

2.2 El servicio exterior

La política exterior de los Estados no se reduce exclusivamente al ejercicio diplomático que estos llevan a cabo por medio de las respectivas cancillerías y del servicio exterior. Es decir, la política exterior no se limita a la actividad diplomática. Es más, la diplomacia puede ser entendida como una herramienta para la concreción de una determinada política exterior.

En Colombia, el servicio exterior es definido por medio del artículo 3° del Decreto 274 de 2000, como aquella "actividad administrada por el Ministerio de Relaciones Exteriores, en desarrollo de la política exterior de Colombia, dentro o fuera del territorio de la República, con el fin de representar los intereses del Estado y de proteger y asistir a sus nacionales en el exterior".

El decreto vigente que estructura y regula el servicio exterior colombiano es el 274 de 2000, el cual sustituyó el Decreto 10 de 1992. Dicho decreto, en el artículo 5°, presenta la clasificación de los tipos de cargos del servicio exterior: de libre nombramiento y remoción, de Carrera Diplomática y Consular y el tercer cargo corresponde a aquellos de Carrera Administrativa.

A hora bien, el artículo 13 de Decreto 275 de 2000, define a la Carrera Diplomática y Consular, como "la Carrera especial jerarquizada que regula el ingreso, el ascenso, la permanencia y el retiro de los funcionarios pertenecientes a dicha carrera, teniendo en cuenta el mérito".

Sin embargo, la carrera diplomática en Colombia es de reciente surgimiento en comparación con la Cancillería. Su creación data de 1968, por medio de los decretos 2016 y 2017 del mismo año, en el marco de la modernización del Estado y de la administración pública emprendido durante el gobierno de Carlos Lleras Restrepo (1966-1970). Estos decretos establecen el Estatuto Orgánico de la carrera diplomática y consular, y el Estatuto Orgánico del Ministerio de Relaciones Exteriores, respectivamente. Pero tal y como lo señala Luis Fernando Vargas²⁶, su formalización se logra un par de décadas después, en el gobierno de Virgilio Barco (1986-1990) con la promulgación de la Ley 61 de 1987, esta ley "facilitó el despegue real de la misma, abriendo a mayores sectores de la sociedad colombiana la opción de hacerse diplomático y dejando en el pasado la exclusión que las élites habían preconcebido para dicho oficio".

Finalmente, existe conceso, entre un número considerable de investigadores sobre la política exterior colombiana, acerca de la debilidad institucional del servicio exterior y sobre las dificultades que esto le genera al funcionamiento de la política exterior del país: Arlene Tickner²⁷, Socorro Ramírez²⁸, Juan Manuel Galán²⁹, entre otros, disertan sobre esta cuestión. Incluso, desde orillas políticas, académicas, de medios de comunicación y la sociedad civil en general son reiterados los llamados en procura de lograr un mayor protagonismo, formalismo y profesionalismo de la política exterior, como piedra angular de una política exterior capaz de dar respuesta al complejo entorno externo actual. Pero a pesar de las promesas de cada gobierno de turno, aun parece lejano una reforma estructural del servicio exterior.

2.3 Comisión Segunda del Congreso de la República

La Constitución Política en su artículo 142 señala: "Cada Cámara elegirá, para el respectivo período constitucional, comisiones permanentes que tramitarán en primer debate los proyectos de acto legislativo o de ley. La ley determinará el número de comisiones permanentes y el de sus miembros, así como las materias de las que cada una deberá ocuparse". Posteriormente, estas comisiones son reglamentadas medio de la Ley 3 de 1992, y la que modifica a esta, la Ley 754 de 2002. Entre otros aspectos, estas leyes indican cuáles y qué funciones tienen las comisiones y que estas son las encargadas de realizar el primer debate a los proyectos, tanto de acto administrativo como de ley, cuyo tema sean referentes a los asuntos de competencia de la respectiva comisión.

TABLA 3: CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES DE LA COMISIONES SEGUNDAS DE SENADO Y CÁMARA. 

^a El del Acto Legislativo 03 de 2017 introdujo cambios en la composición de algunas comisiones para los periodos legislativos 2018-2022 y 2022-2026. Se señala que tendrán dos miembros adicionales a lo establecido, tanto en el Senado de la República y en la Cámara de Representantes, en las Comisiones Primera y Tercera, y un miembro adicional en ambas cámaras en las Comisiones Quintas, que serán elegidas por sistema de cociente electoral.

Fuente: elaboración propia.

Si bien buena parte de las funciones asignadas por la ley a la comisión segunda versan sobre temas concernientes a la política exterior, también se aprecian funciones ajenas con los asuntos exteriores: honores y monumentos públicos; servicio militar; zonas francas, lo cual puede generar una suerte de distanciamiento de la comisión con respecto a su encargo constitucional. La suposición anterior puede servir de hipótesis a una futura investigación que se proponga como objetivo el análisis minucioso de las temáticas de lo legislado por esta comisión.

2.4 Comisión Asesora en Relaciones Exteriores: GARE

Esta comisión funge como un cuerpo de carácter exclusivamente consultivo del presidente, según el artículo 225 de la Constitución Política de 1991. Lo anterior implica que, a pesar de la existencia de esta comisión, el ejecutivo colombiano sigue conservando autonomía en el manejo de los asuntos exteriores.

El origen de la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores, tal como lo señala Martha Ardila³⁰, se da en el año de 1912, con el objetivo expreso de lograr normalizar las maltrechas relaciones con los Estados Unidos, por causa de la separación de Panamá. Antes de obtener rango de constitucionalidad, la CARE fue estructurada por medio de la ley orgánica 1 de 1974^[31], desde sus inicios fue pensada como un cuerpo exclusivamente consultivo en materia de asuntos exteriores, compuesta solo por seis miembros, todos elegidos por el Congreso de la República: tres por Senado y tres por Cámara, con sus respectivos suplentes. Fue por medio de la Ley 53 de 1982, en donde, se incluyeron a los expresidentes, elegidos por voto popular, como miembros permanentes de la Comisión (tabla 4).

TABLA 4 CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES DE LA COMISIÓN ASESORA EN RELACIONES EXTERIORES: CARE. 

^a Con respecto al Senado, dicha ley en el artículo 20, señala: "Para la selección de los miembros del Senado de la República en la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores se elegirá al menos un principal y un suplente de las organizaciones políticas declaradas en oposición al Gobierno nacional y con representación en dicha cámara, de los cuales uno será mujer y se alternará la posición principal y suplencia entre el hombre y la mujer. Los candidatos solo podrán ser postulados por dichas organizaciones". A su vez el artículo 26 numeral c, señala que "Para la selección de los miembros de la Cámara de Representantes en la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores se elegirá al menos un principal y un suplente de las organizaciones políticas declaradas como independientes y con representación en dicha cámara, de los cuales uno será mujer. Los candidatos solo podrán ser postulados por dichas organizaciones.

Fuente: elaboración propia.

La comisión estudia los asuntos que el presidente remita a su consideración en materia de política exterior, asuntos diplomáticos, seguridad exterior, límites y asuntos relacionados al servicio diplomático y consular. La función de la CARE es complementada con la creación del sistema administrativo de política exterior y relaciones internacionales, bajo el decreto 2884 de 2008, la cual será caracterizada a continuación.

Con respecto a la composición de los integrantes, esta comisión es de tipo estatista, en el sentido que hace parte, de forma permanente, solo miembros del aparato estatal, dejando de lado la posibilidad de integrar a representantes de la sociedad civil, grupos y demás organizaciones. Incluso, en procura de una mayor articulación y entendimiento global de las diferentes situaciones exteriores que puedan ser sometidas al interior de la CARE, faltan representantes de otros estamentos del aparato estatal, como; del ministerio de defensa, ministerio de comercio, entre otros.

2.5 Sistema Administrativo Nacional de Política Exterior y Relaciones Internacionales

El Decreto 2884 de 2008, en su momento se llegó a considerar como un hito importante en la pretensión de modernizar y democratizar el proceso de la política exterior en Colombia, al igual que brindarle una mayor autonomía y protagonismo al Ministerio de Relaciones Exteriores. Esto, en el marco de un entorno externo complejo, interdependiente y cambiante, donde la política exterior del Estado debe ser ágil y eficaz en dar respuesta y aprovechar las diversas oportunidades que brinda dicho entorno.

Sin embargo, una década después de la promulgación y entrada en vigor de este decreto, el sistema, los cambios, la institucionalidad y objetivos que en él se propusieron no se han materializado en lo más mínimo. Postergando así la oportunidad de no solo brindar mayor protagonismo a la cartera de exteriores, mejorar la cualificación y el proceso de selección del personal, basados en la meritocracia, sino también de incluir de forma oficial, permanente y directa tanto a actores estatales como a los no gubernamentales en el proceso de política exterior.

A pesar de lo anterior, y para efectos prácticos del ejercicio acá propuesto, a continuación, se realiza una descripción del denominado Sistema Administrativo Nacional de Política Exterior y Relaciones Internacionales.

Por medio del decreto en mención, se busca organizar el denominado Sistema Administrativo Nacional de Política Exterior y Relaciones Exteriores. La finalidad central de este sistema consiste en coordinar las actividades estatales y de los particulares, relacionadas con la política exterior y las relaciones internacionales (Decreto 2884 de 2008, art 1°), en procura de generar una visión transversal y de largo plazo.

Adquiere el nombre de sistema, ya que se encuentra compuesto por una diversa gama de actores y demás elementos, que puedan tener participación en la formulación, ejecución y evaluación de la política exterior, tales como: "[...] orientaciones, normas, actividades, recursos, programas, organismos, comisiones intersectoriales, consejos, grupos y entidades privadas y estatales de todos los niveles [...]" (Decreto 2884 de 2008 art 1°) (figura 3).

FIGURA 3 ESTRUCTURA DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO DE POLÍTICA EXTERIOR Y RELACIONES INTERNACIONALES. 

El Decreto 2884 de 2008 crea dos nuevos espacios en la política exterior colombiana: el Consejo de Política Exterior y Relaciones Exteriores y el Grupo no Gubernamental para la Coordinación de Relaciones Internacionales. Las funciones de estos dos nuevos espacios son esencialmente de carácter de apoyo y coordinación.

En ese orden de ideas, las funciones indicadas para el Consejo de Política Exterior y Relaciones Exteriores son: apoyar al presidente de la República y al Ministro de Relaciones Exteriores en la orientación de los lineamientos de la política exterior, en coherencia de los establecido tanto en los planes de desarrollo, las políticas públicas sectoriales, los instrumentos normativos internacionales emanados de tratados, convenios o acuerdos de carácter bilateral o multilateral como con los lineamientos de los organismos multilaterales. Coordinar la formulación, implementación y evaluación de la política exterior con los diferentes organismos y entidades estatales. Coordinar el estudio y aprobación de los documentos concernientes a la política exterior. Apoyar la implementación de las iniciativas y acciones que se adelanten en las diferentes entidades estatales relacionadas con la política exterior. Formular e implementar, bajo la recomendación del Ministro de Relaciones Exteriores, los indicadores de medición y seguimiento a la Política Exterior que se incorporarán en el Sigob (Sistema de Información y Gestión para la Gobernabilidad Democrática). Estudiar los temas que propongan sus miembros en relación con los objetivos del Consejo. Adoptar su propio reglamento. Finalmente, las demás funciones inherentes al cumplimiento de los objetivos del Sistema Administrativo Nacional de Política Exterior y Relaciones Internacionales (Decreto N° 2884, 2008, art. 8).

Si bien, la composición permanente del Consejo de Política Exterior y Relaciones Internacionales, es encabezado por el presidente de la República, junto con el vicepresidente y los ministros de despacho, tal como indica la ilustración 3, existe la posibilidad, en potestad del Ministro de Relaciones Exteriores, invitar a las reuniones del Consejo, sea de forma permanente o temporal, a representantes de entidades estatales de cualquier nivel, del sector privado, de la academia o de la sociedad civil.

Con respecto a las funciones y composición del Grupo no Gubernamental para la Coordinación de Relaciones Internacionales, estas características serán determinadas por el Ministro de Relaciones Exteriores.