1. CONTENIDO DE LA OC N.° 22: EL ESTÁNDAR INTERAMERICANO APLICABLE A LAS PERSONAS JURÍDICAS

Panamá sometió a consulta de la Corte IDH diversas preguntas que pueden ser resumidas, básicamente, en tres⁸. En materia sustantiva, la Corte debió resolver si la Convención Americana reserva la atribución de derechos humanos a las personas naturales (o físicas, como se refieren en la Opinión), excluyendo a las personas jurídicas. En materia procesal, se preguntó por la habilitación de las personas jurídicas en relación con su la legitimidad activa para recurrir al sistema interamericano de derechos humanos, así como por la aplicación de la regla de agotamiento de recursos internos. Finalmente, la OC abordó dos casos especiales: los pueblos indígenas y los sindicatos (incluyendo a las federaciones y confederaciones de trabajadores). Separaremos en tres apartados los aspectos principales de la opinión.

Cabe señalar que la OC n.° 22 es adoptada por unanimidad en los capítulos sustantivos, pero contiene un voto en contra del juez Alberto Pérez en materias procesales y en relación con la titularidad de los sindicatos⁹. Se trata de un aspecto interesante, toda vez que las opiniones consultivas suelen ser adoptadas por unanimidad, ya que se trata de interpretaciones en abstracto y que conllevan efectos generales¹⁰. La disidencia del juez Pérez es examinada en cada una de las hipótesis de la OC n.° 22.

1.1. Las personas jurídicas y la regla de titularidad bajo la Convención Americana

El aspecto más relevante de la decisión es la respuesta al fondo del asunto: ¿las personas jurídicas son titulares de derechos humanos? En este punto, la respuesta de la Corte IDH es categórica: "se desprende con claridad que las personas jurídicas no son titulares de derechos convencionales, por lo que no pueden ser consideradas como presuntas víctimas en el marco de los procesos contenciosos ante el sistema interamericano"¹¹. Con base en lo dispuesto en la Convención Americana, solo las personas físicas son titulares de dichos derechos.

En términos explícitos, y a diferencia de otros sistemas de derechos humanos, la Convención Americana define positivamente la categoría de titularidad y qué entiende por persona. Su artículo 1 establece:

Los Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.

A su vez, efectúa la siguiente definición: "Para los efectos de esta Convención, persona es todo ser humano". Esta reglamentación específica es central para el criterio que fija la Corte IDH, como analizaremos a continuación.

En primer lugar, la Corte recurre al sentido corriente de las palabras. La OC n.° 22 analiza que, en todos los idiomas oficiales de la Convención Americana, "persona" y "ser humano" se entienden como sinónimos¹². Es interesante este punto semántico, puesto que, en Chile, persona no se entiende -al menos, técnicamente- como sinónimo de ser humano¹³.

Luego, la Corte se remite al objeto y fin del tratado. En el caso de la Convención Americana, el objeto y fin es la protección de derechos fundamentales de los seres humanos, en términos exclusivos¹⁴. Para ello, la Corte hace una expresa referencia al Preámbulo de la Convención, en cuanto en él se reconoce "que los derechos esenciales del hombre no nacen del hecho de ser nacional de determinado Estado, sino que tienen como fundamento los atributos de la persona humana, razón por la cual justifican una protección internacional, de naturaleza convencional coadyuvante o complementaria de la que ofrece el derecho interno de los Estados americanos".

En tercer término, la Corte se aboca a analizar la coherencia interna de la Convención Americana en relación con la exclusividad de las personas físicas como titulares de derechos fundamentales. Sin embargo, para esto cita -curiosamente- el criterio de la naturaleza de un derecho fundamental como criterio para reafirmar dicha exclusividad. Así, en el § 48 de la OC afirma:

... algunos de los derechos consagrados en estos artículos son inherentes a la condición de ser humano, como por ejemplo los derechos a la vida, a la integridad personal o a la libertad personal, entre otros. Otros derechos, como el de propiedad o la libertad de expresión, podrían llegar a ser ejercidos por personas naturales a través de personas jurídicas [.], como una empresa o un medio de comunicación, sin embargo, ninguno de los artículos mencionados anteriormente contiene alguna expresión que le[s] conceda a las personas jurídicas titularidad de estos derechos o que permitan [sic] inferir una excepción a lo establecido en el artículo 1.2 de la Convención¹⁵.

Lo curioso del citado argumento es que este criterio se ha utilizado, precisamente, para ajustar la titularidad de personas jurídicas, y no para excluirlas, como en el caso del artículo 19 de la Constitución alemana¹⁶. Si uno se toma en serio este criterio, entonces parece que la Corte IDH quiere dejar la puerta abierta para futuras ampliaciones. En efecto, el criterio de la "naturaleza" permite una ductibilidad idónea para la ampliación de la titularidad, admitiendo la atribución de ciertos derechos a personas jurídicas.

Finalmente, en este apartado, la Corte IDH se remite al problema del consenso regional como práctica estatal para efectos de interpretar la Convención Americana. Este es un aspecto que cuenta con un incipiente estudio en el contexto interamericano¹⁷ y tiene asidero en las reglas generales de interpretación de los tratados internacionales, conforme al artículo 31(3)(a) de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. La práctica ulterior de los Estados es parte de los elementos de interpretación de los tratados y, en cuanto tal, el consenso regional es uno de los mecanismos de identificación de dicha práctica y determinar la interpretación evolutiva del tratado. En lo relativo a la interpretación de la titularidad de derechos, lo primero que identifica la Corte es la falta de consenso universal en esta materia y el contrapunto con el sistema del Viejo Continente, donde el Tribunal Europeo de Derechos Humanos sí ha admitido la titularidad de personas jurídicas¹⁸. En el sistema interamericano, por el contrario, la Corte IDH declara que no hay práctica estatal uniforme en la materia, que permita cristalizar un consenso regional a favor (o en contra) de la titularidad de derechos por parte de las personas jurídicas¹⁹.

1.2. Titularidad, legitimidad activa y reglas procesales bajo la Convención Americana

Además de la cuestión sustantiva, la Corte IDH profundiza en distinciones conceptuales que permiten fortalecer una teoría general de derechos de cara a la Convención Americana. Respecto de las materias procesales hay que distinguir entre los aspectos de legitimidad activa y los de agotamiento de recursos internos.

En cuanto al primer aspecto del problema, la Corte separa titularidad de legitimidad activa. Mientras que la primera categoría es una atribución normativa de derechos, la segunda es una facultad procesal para esgrimir acciones o recursos en defensa de dichos derechos²⁰. En esta distinción, la Corte acepta que las personas jurídicas sean legitimadas activas ante el sistema interamericano de derechos humanos sobre la base del artículo 44 CADH²¹. Esto implica que las personas jurídicas no pueden reclamar ser protegidas bajo los derechos humanos establecidos en la Convención Americana pero sí pueden accionar procesalmente a favor de las personas físicas, facilitando la agencia jurídica de individuos cuyos derechos pueden haberse visto violentados.

En cuanto al segundo problema -el agotamiento de recursos internos-, la Corte acepta que las personas jurídicas puedan cumplir con este requisito, de cara a la tramitación de una denuncia ante el sistema interamericano. La Convención establece que para efectuar una petición se requiere "que se hayan interpuesto y agotado los recursos de jurisdicción interna, conforme a los principios del Derecho Internacional generalmente reconocidos" (art. 46.1, lit. a CADH). La Corte, en este caso, aplica un criterio objetivista y exige que se analice si los recursos estaban disponibles y eran idóneos y efectivos, "independientemente de que dichos derechos recursos hayan sido presentados y resueltos a favor de una persona jurídica"²². Además, exige que exista una "coincidencia" entre las pretensiones de la persona jurídica y la persona física como presunta víctima²³. De esta forma, deja a salvo que a nivel doméstico se efectúe la tutela procesal de los derechos por parte de personas jurídicas a favor de personas físicas y que ello cuente en un eventual litigio que se inicie ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, la CIDH).

1.3. Los casos especiales: pueblos indígenas y sindicatos

Sin perjuicio del estándar general de titularidad que fija la Corte IDH, la OC n.° 22 abordó dos casos especiales: pueblos indígenas y tribales, y sindicatos, federaciones y confederaciones de trabajadores.

Respecto del primer caso, la Corte reafirmó su propia jurisprudencia y declaró que las comunidades indígenas y tribales son titulares de diversos derechos protegidos por la Convención Americana²⁴. Como se ha señalado, la Corte IDH ha reconocido derechos individuales y colectivos de pueblos indígenas, especialmente, el derecho a la propiedad colectiva o comunitaria y el derecho a la participación política de las comunidades²⁵. Los pueblos y comunidades indígenas son "sociedades diferenciadas de las dinámicas socioculturales de la sociedad occidental poseedoras de derechos políticos, sociales y culturales específicos colectivos"²⁶. Este ha sido un trabajo casuístico de la Corte, la cual ha desarrollado toda una línea de tutela de derechos de entidades morales específicas, que gozan de reconocimiento internacional, como son los pueblos indígenas y las comunidades tribales²⁷.

En relación con el segundo caso especial, la Corte IDH se remite a uno de los instrumentos regionales en la materia: el Protocolo adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante, el Protocolo de San Salvador). En materia consultiva, la Corte tiene competencia no solo para interpretar la Convención sino también otros instrumentos que forman parte del sistema interamericano de derechos humanos²⁸.

En este caso, debía interpretar el artículo 8 del citado Protocolo, que dispone que los Estados garantizarán "el derecho de los trabajadores a organizar sindicatos y a afiliarse al de su elección, para la protección y promoción de sus intereses. Como proyección de este derecho, los Estados partes permitirán a los sindicatos formar federaciones y confederaciones nacionales y asociarse a las ya existentes, así como formar organizaciones sindicales internacionales y asociarse a la de su elección. Los Estados partes también permitirán que los sindicatos, federaciones y confederaciones funcionen libremente" (art. 8.1, lit. a del Protocolo de San Salvador). Con base en la lectura que hace la Corte de este artículo, la OC n.° 22 declara que los sindicatos, federaciones y confederaciones de trabajadores son titulares de derechos. En este caso, la especialidad estaría dada por la regla positiva en el Protocolo y no por un reconocimiento jurisprudencial que efectúa la Corte.

Sin perjuicio de lo anterior, el criterio interpretativo de la Corte IDH ya ha sido ratificado, recientemente, con la Opinión Consultiva OC-27/21, sobre Derechos a la Libertad Sindical, Negociación Colectiva y Huelga, y su Relación con otros Derechos, con Perspectiva de Género (en adelante, la OC n.° 27)²⁹. Dicha opinión ratifica el concepto de titularidad de derechos laborales, por parte de los sindicatos, fundado en el mismo corpus juris ampliado, al cual recurre la Corte³⁰.

2. ANÁLISIS DE LA OC N.° 22: ASPECTOS CRÍTICOS

2. 2. Sobre la conjugación de reglas sustantivas y reglas procesales

En relación con la regla de legitimidad activa en el sistema interamericano de derechos humanos, el criterio de la Corte es fundamental e impacta en el análisis de titularidad. La Corte declaró que "de la referencia que hace el artículo 44 [CADH] a 'organización no gubernamental o grupo de particulares', no es posible inferir una autorización para que las personas jurídicas puedan ser presuntas víctimas"³². En otros términos, de la regla de legitimidad activa de la Convención no se puede inferir una regla de titularidad de derechos humanos. Esta separación es coherente con sistemas constitucionales que establecen reglas de titularidad y luego determinan, en otras normas, la legitimidad activa para interponer acciones o recursos, como en el caso chileno. Esta forma de delimitar conceptualmente titularidad y legitimidad requiere asegurar la coherencia interna de la Convención. En este sentido, la Corte hace un esfuerzo para explicar cómo, si bien las personas jurídicas pueden interponer una denuncia ante la CIDH, ellas no son titulares de los derechos establecidos en la Convención.

De igual modo es relevante que la configuración o diseño de la garantía jurisdiccional puede optimizar las posibilidades de tutela de derechos fundamentales sin necesidad de alterar las reglas de atribución de titularidad. La diferencia entre una regla de titularidad y una de legitimidad activa permite entender estos diseños constitucionales o internacionales. Un ejemplo puede explicarlo mejor. Una acción o recurso constitucional podría permitir que sea interpuesto por un sujeto distinto al titular del derecho. Esto es fácil de entender cuando se analizan reglas de legitimidad activa amplia, en donde quien está habilitado procesalmente para intervenir a favor de la protección de un derecho puede coincidir o no con el titular del derecho afectado. Por ejemplo, en el caso del habeas corpus, la regla de legitimidad activa permite que la acción sea interpuesta por la presunta víctima o cualquiera "a su nombre" (art. 20 C.P. chilena)³³. Esta regla amplia está orientada, precisamente, a las necesidades de tutela que la acción de amparo busca satisfacer: que sea posible garantizar la libertad personal y la seguridad individual de un sujeto que no puede reclamarla por sí mismo ante los tribunales. Piénsese en el caso de alguien que ha sido detenido ilegalmente y está privado de libertad en un lugar clandestino. En este caso, el diseño de la garantía tiene una legitimidad activa amplia que permite que la acción sea interpuesta por una persona distinta al titular, precisamente, porque este se encuentra impedido de hacerlo.

El artículo 44 CADH no hace más que permitir que diversos sujetos -que es posible que coincidan o no con los titulares de los derechos protegidos por el tratado- puedan activar el sistema interamericano, pero siempre se exige que lo hagan a favor de titulares que solo pueden ser personas físicas.

Respecto del segundo aspecto procesal -el agotamiento de recursos internos por parte de las personas jurídicas-, este puede reconducirse al carácter subsidiario de la protección interamericana de derechos humanos³⁴. Admitir que las personas jurídicas, a nivel nacional, puedan agotar los recursos internos para la admisibilidad de una denuncia es coherente con un sistema que fija la distribución de competencias para que, primariamente, los Estados partes puedan proteger los derechos y, subsidiariamente, los organismos internacionales intervengan. Una interpretación objetivista, como hemos señalado, armoniza la distribución de competencias, puesto que deja un margen de apreciación a los Estados partes en la definición de dichos recursos, así como si estos pueden, a nivel interno, satisfacerse por personas jurídicas. Ello será competencia de las autoridades nacionales. Lo que deberá revisar la Corte, sin embargo, es, por un lado, si se cumple el requisito procesal de admisibilidad, pero, por otro, si se cumple con la regla de titularidad para efectos de evaluar una potencial afectación de derechos de las presuntas víctimas. En este sentido, si bien una persona jurídica puede agotar los recursos internos, la tutela interamericana estará reservada a las personas físicas y la decisión de la Corte se deberá limitar a la situación y reparación de aquellas (a menos que sean pueblos indígenas o sindicatos, como veremos a continuación).

3. CONTRAPUNTO CON EL CASO CHILENO

Ahora corresponde hacer un contraste entre la OC n.° 22 de la Corte IDH y el sistema constitucional chileno, tanto en términos generales sobre la categoría de titularidad, como en términos particulares respecto del caso de las personas jurídicas.

En primer lugar, cabe destacar que la diferencia entre titularidad y legitimidad activa, efectuada por la Corte IDH, debe ser rescatada, toda vez que aún persisten voces, en Chile, que las tratan como conceptos sinónimos⁴⁴. En esto, la doctrina reciente parece haber despejado las confusiones conceptuales⁴⁵ y el alineamiento con el estándar internacional no debería suscitar mayores problemas.

En segundo lugar, respecto de la regla general de titularidad, el sistema chileno tendría peculiaridades domésticas que exceden el marco que ha fijado la Corte IDH para determinar los sujetos activos de los derechos fundamentales. En el caso chileno, como ya se mencionó, la regla de titularidad atribuye derechos fundamentales a todas las personas. Esta regla se establece positivamente en el artículo 19, inciso primero, en concordancia con el artículo 1, inciso primero C.P.⁴⁶. A diferencia de la Convención Americana, la Constitución chilena no define qué se entiende por "persona". Han sido la doctrina y la jurisprudencia quienes se han encargado de interpretar el concepto de persona. Y la doctrina dominante lo ha entendido en términos amplísimos: bajo la noción de persona no solo se incluirían las personas naturales o físicas, sino también las personas jurídicas, los entes morales y, hasta no hace mucho, el nasciturus o el que está por nacer⁴⁷. La ausencia de definición ha supuesto la expansión en la atribución de derechos o el reconocimiento de la calidad de sujeto activo. En el caso de las personas jurídicas, el reconocimiento de titularidad no ha supuesto el establecimiento de criterios dogmáticos que permitan determinar cuáles derechos son susceptibles de titularidad y qué distinciones deben hacerse entre personas jurídicas de derecho privado y de derecho público⁴⁸.

En tercer lugar, cabe preguntarse si el sistema chileno, al tener una regla de titularidad amplísima, supone un régimen iusfundamental más favorable a la protección de los derechos humanos. En este nivel, se interroga es por la aplicabilidad del denominado principio pro personae o favor libertatis, tanto en su versión de elección de la norma como de interpretación de la misma⁴⁹. Si el ordenamiento jurídico nacional tiene una regla de atribución de titularidad más amplia que el sistema interamericano, ¿ello implica, entonces, que posee una norma "más favorable"? Es difícil resolver la cuestión en abstracto, puesto que deberíamos determinar, primero, quién es la potencial víctima, para luego verificar si la omisión de reconocimiento de titularidad de personas jurídicas -a nivel interamericano- conlleva una merma en la tutela de derechos fundamentales de las personas físicas. Sin perjuicio de lo anterior, recientemente Pardo ha afirmado que, dentro del esquema constitucional chileno, el reconocimiento de titularidad de derechos de grupos intermedios no significa que tales derechos "deban triunfar en caso de conflicto con los derechos fundamentales de sus miembros o de otras personas naturales [y] [m]enos significa esto que los grupos intermedios tengan garantizada una autonomía ilimitada o una dignidad equivalente a la [de la] persona natural"⁵⁰.

En este nivel es conveniente señalar que, prima facie, el reconocimiento de titularidad a las personas jurídicas no es necesariamente "más favorable". Habrá que distinguir entre los casos de reglas positivas de reconocimiento de titularidad a personas jurídicas y la ampliación interpretativa de la categoría de titularidad. En el segundo caso -el caso chileno- se requieren criterios dogmáticos que permitan estabilizar las expectativas normativas de atribución de titularidad a personas jurídicas (aquellas de derecho privado, de derecho público, y de estas cuando ejercen o no funciones o potestades públicas). Además, se debe distinguir la aplicabilidad de la dimensión objetiva de derechos fundamentales como tutela sustantiva indirecta de un orden objetivo de valores sin tener que recurrir al presupuesto de la titularidad⁵¹.

Tras haber resuelto lo anterior, habría que volver a mirar cuidadosamente qué se entiende por norma o interpretación "más favorable". Me parece que sería simplista caer en la tentación de asumir que una regla de titularidad amplia -o su ampliación por vía interpretativa- signifique mayor protección de los derechos de las personas (o, en otros términos, "más favorable"). Quizás uno podría preguntarse lo siguiente: qué es lo que añade la atribución de titularidad a las personas jurídicas a la mayor protección de derechos fundamentales. Si la persona física, en el nivel interamericano, se ve protegida en todos los ámbitos de sus derechos -pese a que se le niega la titularidad a una persona jurídica que ha conformado-, entonces podría concluirse que la titularidad de personas jurídicas no es, necesariamente, "más favorable". Dicho de otra forma, ¿se pueden proteger los derechos de las personas físicas sin recurrir a la atribución de titularidad de derechos a las personas jurídicas? Este análisis es relevante para el factor de armonización entre derecho interno y derecho interamericano, sin necesidad de conflacionar alguno de los dos órdenes jurídicos.

En cuarto lugar, y a propósito del denominado "control de convencio-nalidad", hay que preguntarse por la compatibilidad en abstracto de la regla de titularidad amplia que existe en el derecho chileno⁵². En este punto, habría que decir que dicha regla no se vería alterada por la interpretación de la Corte IDH. En otros términos, se mantendría igual la atribución de derechos fundamentales tanto respecto de las personas físicas -en donde hay coincidencia con el sistema interamericano- como de las personas jurídicas -en donde el sistema chileno ha optado por una decisión dentro de su margen de apreciación-. Lo anterior es evidente no solo en aquellos casos en que la norma constitucional hace una explícita atribución de titularidad a ciertas personas jurídicas -las iglesias o la prensa escrita, por nombrar dos casos-⁵³, sino también en los casos de adscripción al sentido de personas del enunciado del artículo 19, donde se podrá seguir el sistema de tutela definido dogmática y jurisprudencialmente. Esta ampliación sería parte de la determinación interna del sistema de derechos fundamentales. Sin embargo, en el evento de requerir la tutela interamericana, en el plano sustantivo solo podrá denunciarse la violación de derechos humanos de las personas físicas afectadas, aun cuando en el ámbito procesal una persona jurídica podrá ser el ente que agote los recursos internos y, eventualmente, la que accione ante el sistema interamericano de derechos humanos.