1. Introducción

Una economía eminentemente extractivista y basada en los recursos naturales produjo un período de acelerado crecimiento económico en América Latina y ha generado profundas transformaciones sobre todo en los territorios rurales, donde ha aumentado la cantidad de conflictos (^{Svampa, 2013}) que, en su mayoría, están relacionados con la minería, los hidrocarburos y la energía (^{Bebbington & Bury, 2013}).

Los conflictos ambientales son "aquellos ligados al acceso, conservación y control de los recursos naturales, que suponen por parte de los actores enfrentados, intereses y valores divergentes en torno a los mismos, en un contexto de asimetría de poder" (^{Svampa, 2011}, p. 186). En un conflicto siempre hay elementos en disputa, bien sean los recursos naturales o el territorio mismo en sus diversas dimensiones (material o simbólica). Uno o más actores entran en tensión y presentan diferentes niveles de injerencia sobre ese territorio, con valoraciones diferentes en torno a los elementos en disputa. Los procesos de conflictividad ambiental ponen en juego una serie diversa, cambiante e incluso contrapuesta de lenguajes de valoración¹ (^{Martínez Alier, 2007}). Cuando el conflicto ocurre, hay múltiples situaciones del contexto que favorecen o desencadenan el conflicto y también otras que ocurren durante su desarrollo y posterior a él, produciendo nuevas realidades e incluso otros conflictos.

Pero ¿cómo las políticas de ordenamiento territorial (OT) influyen en los procesos de conflictividad socioambiental? ¿A qué nos referimos con OT? ¿Qué busca o pretende ordenar el OT? ¿Qué definición subyace a la idea de territorio? La literatura sobre el tema expresa la complejidad para definir el OT, con diversas aproximaciones: algunas enfatizan en su carácter técnico e instrumental en razón de su carácter planificador del territorio; otras se centran en las formas en que el Estado, en tanto ente político, organiza el espacio para regular ciertas actividades.

Este artículo reflexiona sobre estos aspectos y desarrolla en su primera parte una breve conceptualización sobre el OT. También se plantean algunas aproximaciones a la noción de territorio, y por último se ponen en discusión dos casos de conflictos socioambientales, uno en la Argentina (provincia de Chubut) y el otro en Chile (provincia del Huasco). Ambos conflictos han sido ampliamente visibilizados a diversas escalas y han traspasado las fronteras de lo local.

Como supuestos, se plantea que los instrumentos de planificación territorial, por ausencia o carencia, influyen en el origen y la trayectoria de los conflictos socioambientales. Esta carencia normativa configura un escenario unidimensional que privilegia un accionar que favorece a ciertos actores sobre otros, por lo general, externos al territorio en el caso de la minería.

2. Aproximaciones al ordenamiento territorial

El OT ha cobrado una creciente relevancia en los temas territoriales, especialmente en aquellos referidos a las inequidades producidas por ciertos modelos de desarrollo y políticas económicas en el continente. En su origen, el OT tiene una estrecha relación con la planificación en sus diferentes escalas (nacional, regional y local). También ha sido utilizado para la planificación física espacial (principalmente urbanística y municipal), en otros casos, para la planificación socioeconómica de carácter urbano regional, económico regional o de desarrollo territorial, y también mezclado con las políticas ambientales (^{Massiris, 2018}). Actualmente, la discusión sobre el OT requiere la consideración de diversas aproximaciones conceptuales que han marcado su historia, pero que lo han transformado en un concepto sujeto a diversas interpretaciones. La Carta Europea de Ordenación del Territorio, publicada en 1983, se transformó en una guía para el OT europeo, que define como:

La expresión espacial de las políticas económicas, sociales, culturales y ecológicas de la sociedad. Es a la vez, una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global, cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física de algún espacio según un concepto rector (Consejo de Europa, 1983).

Si bien la Comunidad Europea no tiene competencias directas, sí puede apoyar a los Estados para reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones. Estos Estados operan sus políticas de OT dentro de un contexto nacional o comunitario y definen los escenarios de uso y ocupación de su territorio en diversas escalas jerarquizadas (^{Sanna, 2011}).

En América Latina, el OT tiene una estrecha vinculación en su origen con la planificación urbana en la década de los setenta, pero su historia más reciente se remonta a inicios de los ochenta con una clara influencia de la Carta Europea, que enfatiza la importancia de ordenar el territorio.

Para Massiris, "desde su origen en América Latina el OT ha sido concebido de manera muy diversa, asociándose a políticas de carácter ambiental, urbanísticas, de desarrollo económico regional y de descentralización" (2002, p. 1). Respecto a la planificación regional, esta consistía en planes de carácter económico con visión plurisectorial aplicados a ciertas áreas que padecían ciertos problemas en sus condiciones de desarrollo, con diferentes estrategias e instrumentos, lo que "no constituían propiamente una actuación de ordenación del territorio, pues, aunque se concebían en términos plurisectoriales, carecían de la visión global que caracteriza al OT" (^{Massiris, 2002}, p. 8).

En este sentido, ^{De Mattos (1986)} destaca los proyectos de desarrollo regional realizados en países como Perú (1943), México (1947) y Brasil (1948), entre otras experiencias. "Las estrategias de desarrollo utilizadas estuvieron asociadas a políticas de desregionalización, polos de desarrollo o crecimiento y desarrollo rural integrado, entre otras" (^{Massiris, 2002}, p. 8).

La planificación urbana, en tanto, comenzó a adquirir importancia en América Latina desde la década de los cincuenta ante la preocupación por el crecimiento vertiginoso de las grandes ciudades, reconociendo el rol que juegan los sistemas urbanos como ejes estructurantes de los territorios. En países como Argentina, Colombia y Cuba, hacia los años setenta, ya existían las primeras experiencias de planes y normas reguladoras de uso del suelo urbano, mientras que, en el caso de México, por ejemplo, se comienzan a regular los sistemas de asentamientos humanos mediante la Ley General de Asentamientos Humanos en 1976 (^{Massiris, 2002}).

En la actualidad, predomina la idea de que la ordenación es un instrumento o estrategia para lograr el desarrollo sustentable, entendido en términos de política plurisectorial y horizontal. El OT es concebido como:

Un proceso y un instrumento de planificación, de carácter técnico-político- administrativo, con el que se pretende configurar, en el largo plazo, una organización del uso y ocupación del territorio, acorde con las potencialidades y limitaciones de este, las expectativas y aspiraciones de la población y los objetivos de desarrollo (^{Massiris, 2002}, p. 5).

Esto muestra que el OT tiene un fuerte anclaje planificador y surge como respuesta a las problemáticas del desarrollo de los diferentes países. Los Estados, al no poder resolver los problemas territoriales a través de los grandes modelos de desarrollo adoptados, incorporan la territorialización de la planificación para resolver las inequidades territoriales entre regiones dentro de un mismo país.

En Chile y Argentina existen algunos avances con relación al OT, sin embargo, representan experiencias diferentes, dados el carácter del Estado y las políticas públicas que se implementan en cada nación. En el caso de Chile², no se cuenta con una política de OT propiamente como tal, sino que existe un conjunto de instrumentos de planificación de carácter eminentemente urbano y con atribuciones sectoriales a escala local, regional y nacional (Tabla 1).

Fuente: elaboración propia en base a ^{Failde y Fernández (2007)}.

Figura 1 Política Nacional de Desarrollo Territorial en Argentina: estructura y jerarquías 

En el caso de Argentina, desde el año 2002 se genera la voluntad política por llevar a cabo un plan de OT para el país, proceso que fue liderado por el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, que elaboró un documento denominado Argentina 2016 (^{Failde & Fernández, 2007}). En él se realiza una descripción de las características territoriales del país junto con las problemáticas que lo afectan, incluyendo también antecedentes sobre el deterioro de los recursos naturales, los costos ambientales, la inequidad existente entre las regiones y la ausencia de planes de desarrollo y OT. Esta es la denominada "Política Nacional de Desarrollo Territorial (PNDT), que pretende el reordenamiento del territorio, orientándose hacia un desarrollo equilibrado, integrado, sustentable y con justicia social, a partir del aprovechamiento de las diferentes ventajas comparativas y del potencial humano de cada región" (^{Failde & Fernández, 2007}, p. 2)³. Otro instrumento relevante para consolidar la planificación como política de Estado en Argentina es el Plan Estratégico Territorial (PET), que se actualiza cada cuatro años, proceso que surge de la coordinación del Estado nacional con las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires⁴.

3. El giro ecoterritorial de los conflictos socioambientales

Enfrentar la actual crisis ambiental requiere de soluciones que impliquen no solo mejores alternativas tecnológicas, sino profundas modificaciones en los patrones económicos de los países industrializados que incorporen una ética de la sustentabilidad en sus modelos productivos (^{Botia & Preciado, 2019}). En las últimas décadas se produjo un giro hacia lo territorial en los discursos sobre conflictos ambientales. La idea del giro ecoterritorial se ha instalado en este tipo de conflictos y movimientos sociales y se asocia con las luchas vinculadas a la defensa de ciertos territorios y recursos (^{Svampa, 2011}).

Las ciencias sociales incorporan el concepto de territorio como el espacio de dominación, propiedad o pertenencia de los individuos o las colectividades, entre las que se incluyen naciones, Estados o pueblos, por lo tanto, se define como un espacio sometido a unas relaciones de poder específicas que, según ^{Restrepo (2012)}, fueron la herencia que recibió la geografía del Estado nación como proyecto y como cultura política. La geografía es la disciplina que más ha aportado a la idea de territorio. Un primer elemento definidor del territorio es el espacio inscrito, en primera instancia, en determinados límites políticos administrativos, que son la base que permite el desenvolvimiento de la sociedad y el sustrato espacial donde se expresan las políticas del Estado.

^{Raffestin (1993)} señala que el territorio es una construcción a partir del espacio geográfico y que el espacio es anterior al territorio, y agrega que las transformaciones en el espacio acontecen por las relaciones sociales en el proceso de producción de este. De acuerdo con este geógrafo francés, hay una mirada más amplia que distingue la idea del espacio de la idea del territorio, según la cual el espacio es lo natural y el territorio es el espacio apropiado, por lo tanto, sería la acción humana la que convierte al espacio en un territorio.

La perspectiva constructivista que agrupa las corrientes de la geografía humanista, social y crítica considera al territorio en una interacción dialéctica, es decir, como producto condicionante de las relaciones sociales. Esta idea del territorio implica siempre una apropiación del espacio que, aunque no se reduce a una entidad jurídica, tampoco puede ser asimilado a una serie de espacios vividos sin existencia política o administrativa reconocida.

4. Territorio y poder

Dentro de los enfoques sobre el territorio, destacan aquellos que lo comprenden como una producción social del espacio y expresión de las relaciones de poder, perspectiva ya planteada por ^{Lefebvre (2005)}. Es a través de la práctica social de los actores que el territorio se construye diferencialmente. ^{Manzanal (2007)} plantea que en esta noción se relaciona la idea de territorio con el espacio social, recurriendo a la ya clásica definición de espacio de este autor.

Según Lefebvre,

La práctica espacial, la representación del espacio y los espacios simbólicos contribuyen de diferentes modos a la producción del espacio de acuerdo a sus cualidades y atributos, de acuerdo a la sociedad o al modo de producción en cuestión y de acuerdo al período histórico. Las relaciones entre los tres momentos de lo percibido, lo concebido y lo vivido nunca son ni simples ni estables (2005, p. 46).

Tal como plantea Manzanal, "las diferentes prácticas socioespaciales [...] van a dar cuenta del tipo de territorio construido y de las particulares formas que asumirá, en el mismo, el desarrollo y la desigualdad social" (2007, p. 33). Cuando se busca explicar las razones de esa "producción social del espacio" aparece otro nivel de análisis que asocia la idea de territorio al ejercicio del poder, lo que en definitiva se traduce en relaciones de poder espacializadas entre capacidades diferenciales para transformar, producir e imponer acciones y voluntades, sea bajo resistencia o no, bajo conflicto o no, reconociendo con ello que la producción social del espacio es un resultado del ejercicio de relaciones de poder (^{Manzanal, 2007}, p. 33).

Según Harvey, "las relaciones de poder siempre están implicadas en prácticas espaciales y temporales" (1998, p. 250). Estas relaciones de poder, que pueden ser explícitas o implícitas, son tanto materiales como simbólicas y son el resultado de la producción de un espacio que se construye de manera diferencial a partir de diferentes vivencias, percepciones y concepciones particulares de los individuos, grupos y clases sociales que lo conforman.

Así el territorio envuelve siempre, al mismo tiempo [.], una dimensión simbólica y cultural, a través de una identidad territorial atribuida por los grupos sociales [...]; y una dimensión más concreta de carácter político disciplinar (y político-económico deberíamos agregar): una apropiación y ordenación del espacio como forma de dominio y disciplinamiento de los individuos [la traducción es nuestra] (^{Haesbaert, 2006}, pp. 93-94).

A pesar de esta perspectiva, la mayoría de las propuestas que vinculan territorio y desarrollo tienden a ignorar la existencia de relaciones de poder entre los actores y la potencialidad de que se generen conflictos entre ellos. Por lo general, el conflicto se oculta o se niega, presumiendo que, de existir tal conflicto, este podrá superarse. De este modo difícilmente se podrán enfrentar con persistencia los procesos de desigualdad en los países latinoamericanos (^{Manzanal, 2007}).

El OT, en tanto se transforma en acciones estatales pensadas para el mejor desarrollo de los territorios, muchas veces no contempla el análisis de estas relaciones de poder. Sin embargo, en el desarrollo de políticas de OT hay posiciones político-ideológicas subyacentes a la forma en que se desarrollan esas estrategias que pueden favorecer incluso a unos actores por sobre otros.

En virtud de lo anterior, las posturas críticas y radicales de varias disciplinas le otorgan un reconocimiento al territorio como ámbito de imbricación de las múltiples expresiones del poder, si bien dichas relaciones no son evidentes porque "por debajo de las ideas de sentido común y presuntamente 'naturales' sobre el espacio y el tiempo, yacen ocultos campos de ambigüedad, contradicción y lucha" (^{Harvey, 1998}, p. 229). Sin embargo, la geografía crítica ha asumido solo recientemente el estudio del territorio como un ámbito asociado a procesos donde se ejerce el poder y se manifiestan y dirimen conflictos económicos, sociales, políticos y culturales, donde se lucha por defender los respectivos intereses y donde se disputa el poder político y económico.

5. El caso de la provincia del Huasco en Atacama, Chile, y el conflicto minero por Pascua Lama

Pascua Lama es un yacimiento minero ubicado en las cabeceras de las cuencas del río Jáchal, por el lado argentino, y la provincia del Huasco, en Chile, sobre el límite internacional entre ambos países. Este proyecto es el primero que se concreta a partir del Tratado de Integración y Complementación Minera firmado el año 1997 entre Argentina y Chile⁵, que posibilita la explotación minera a lo largo de unos 5.000 km de frontera entre ambos países, en la cordillera de los Andes. Se trata de la creación de un espacio "supranacional", lo cual implica una pérdida de soberanía sobre esos territorios, habilita su aparente privatización y, por ende, la instalación de proyectos transnacionales.

Por el lado chileno, el proyecto Pascua Lama⁶ se ubica en el Valle del Huasco. Su área de influencia se circunscribe a los asentamientos humanos de los valles de El Carmen y El Tránsito. Sin embargo, el área de influencia del proyecto es mayor, ya que el río Huasco nace a partir de la confluencia de ambos ríos del mismo nombre (El Carmen y El Tránsito) y se desplaza por toda la provincia.

Este proyecto ingresó al Servicio de Evaluación Ambiental, que revisó el estudio de impacto ambiental (EIA) en el año 2000; a pesar de contar con una fuerte oposición, fue calificado favorablemente⁷. Luego, en diciembre del 2004, se ingresa un nuevo EIA denominado "Modificaciones Proyecto Pascua Lama", que presenta cambios al diseño original del año 2000, cuyo propósito fue aumentar la capacidad de producción de mineral y que también fue calificado favorablemente en febrero del 2006. El estudio presenta una serie de exigencias, pero la más significativa es la prohibición de intervenir los glaciares Esperanza, Toro 1 y Toro 2 ubicados en la zona cordillerana.

Fuente: ^{Observatorio Latinoamericano de Conflictos Ambientales (OLCA). (2020)}.

Figura 3 Localización del Proyecto Pascua Lama en la región de Atacama 

El conflicto se inicia entre los años 2000 y 2001 cuando las comunidades obtienen información sobre el proyecto y corroboran que el rajo de la mina se instalaría cerca de tres glaciares ubicados en la cordillera que alimentan el sistema hídrico de la cuenca del río Huasco. Esto se transforma en uno de principales motivos del conflicto, ya que al intervenir los glaciares se afectarían las actividades tradicionales del valle (agricultura y crianza de ganado). El proyecto, además de ser una potencial amenaza por la contaminación de las aguas producto de los residuos tóxicos utilizados en el proceso, también implicaría una reducción del caudal del río por el aprovechamiento de derechos de aguas por parte de Barrick Gold para la operatoria productiva (^{Astorga et al., 2017}).

En cuanto a los actores del conflicto, se identifican organizaciones ambientalistas y grupos opositores que ya en el año 2001 se conformaron como las primeras formaciones en contra del proyecto. Se destaca el Comité de Defensa del Valle del Huasco⁸, organización que asume el rol de informar al resto de la comunidad local sobre los impactos y realiza las observaciones al EIA del proyecto (^{Astorga et al., 2017}). Las comunidades diaguitas reflejaron una diversidad de intereses frente al proyecto, tanto a favor como en contra, y fueron muy activas en la defensa del valle, uniéndose al resto de las organizaciones opositoras en marchas y protestas y en la difusión del conflicto a través de medios de prensa local y nacional. La Comunidad Agrícola Diaguita Huascoaltina⁹ también fue un actor relevante, ya que su conflicto puntual con Barrick Gold se centró en que Pascua Lama se insertaba en territorio ancestral, afectaba recursos naturales (reservas de agua dulce de la cuenca del río Huasco) y lugares de pastoreos e intervenía el patrimonio arqueológico¹⁰. También a nivel local, la Iglesia católica de Alto del Carmen se manifestó en oposición al proyecto y participó en las acciones de protestas. Una mención especial merece la Junta de Vigilancia de la cuenca del río Huasco y sus afluentes, un actor con poder clave ante cualquier proyecto que quiera instalarse en el territorio. Sin embargo, a pesar de estar en contra del proyecto inicialmente, esta organización negoció con Barrick un protocolo de acuerdo en que señala que no se opone al proyecto y que habrá compensación económica ante efectos indirectos, situación que generó un quiebre al interior de la Junta (^{Astorga et al., 2017}).

La Municipalidad de Alto del Carmen creía que el proyecto podría traer dinamismo a la economía local, pero también consideraba que la empresa había tenido malas prácticas durante su construcción (contaminación del río por desechos arrojados por los trabajadores e impactos en el flujo vehicular). Sin embargo, jamás tomó parte de las denuncias contra la empresa (^{Astorga et al., 2017}).

Barrick Gold, contraparte dentro de este conflicto, se instaló en este territorio gracias al Tratado de Integración y Complementación Minera del año 1997 que fija las bases y el marco legal para el desarrollo de la minera a través de la frontera. Este es un instrumento de carácter territorial y de tipo jurídico inédito hasta ese entonces que permitió ceder territorios y reconfigurar las fronteras, generando así una especie de tercer país o supranación, una especie de espacio exclusivo para las empresas (^{Giovannini et al., 2009}). Más allá de la legislación ambiental vigente hasta entonces, no existió ningún instrumento de OT que regulara el desarrollo de este proyecto¹¹, que comenzó a construirse el año 2009, con una interrupción en su construcción hasta el 2013 debido a sanciones por incumplimientos a la Resolución de Calificación Ambiental (RCA) y la posterior solicitud de Barrick Gold al Servicio Nacional de Geología y Minería (Sernageomin) de un plan de suspensión temporal. La empresa ha enfrentado múltiples causas judiciales por el daño medioambiental a los glaciares, la contaminación de las aguas y el incumplimiento de las medidas de mitigación por construcción de la infraestructura.

Una alianza estratégica de los grupos opositores con el Observatorio Latinoamericano de Conflictos Ambientales (OLCA) reforzó los repertorios de acción y articuló manifestaciones de protesta. Esta organización dispuso de una defensa jurídica para la comunidad para enfrentar la asimetría de poder existente entre estos actores y Barrick. Este conflicto fue "un hito jurídico y social que establece escenarios alternativos al marco legal ambiental chileno" (^{Mora et al., 2016} p. 35).

6. El caso de la provincia de Chubut en Argentina y su No a la Mina

La provincia de Chubut está ubicada al sur de Argentina (Figura 2) y se extiende desde la costa atlántica hasta la cordillera de los Andes. Posee poco menos de 600.000 habitantes distribuidos en cuatro ciudades y diversas comunas y pueblos a lo largo de su geografía, y es la tercera provincia menos densamente poblada del país. Sus principales actividades económicas son la producción de aluminio, la extracción de petróleo y gas, la pesca, la ganadería ovina y el turismo. Es reconocida por sus atractivos naturales y por albergar fauna terrestre y marina que atraen la atención de turistas nacionales e internacionales.

Fuente: elaboración propia.

Figura 2 Ubicación geográfica de la región de Atacama (Chile) y la provincia de Chubut (Argentina) 

Al igual que otras provincias patagónicas, Chu-but ha sido un escenario del desarrollo económico basado en el extractivismo y en proyectos de enclave, incluso desde antes de su provincialización en 1957. Autores como ^{Pérez Álvarez (2016)} y ^{Bandieri (2005)} describen algunos de estos fenómenos, como la introducción de la ganadería extensiva de ovejas para la producción de lana¹² en diferentes lugares de la Patagonia desde 1880 y la ejecución de políticas de desarrollo de polos industriales subsidiados por el Estado desde fines del siglo XIX¹³, "por ser considerada una región marginal y por estar escasamente integrada al mercado nacional" (^{Pérez Álvarez, 2016}, p. 2). Así, los inicios de los principales sistemas productivos provinciales (1879-1974) tuvieron una impronta exógena y en gran parte estuvieron caracterizados por el desplazamiento de las comunidades; ello originó dinámicas socioespaciales que respondieron, por un lado, a las lógicas de los mercados internacionales (exportaciones de materias primas), y por otro, a la migración interna derivada del emplazamiento de proyectos de enclave que captaron mano de obra de diversas provincias y de países limítrofes.

Con respecto a la actividad minera, la provincia es posicionada por el Fraser Institute (entidad canadiense de investigación económica) en el noveno lugar del ranquin mundial en cuanto a potencial minero y en el primer lugar en las áreas mineras con mayores posibilidades de desarrollo de la República Argentina (^{Hermosilla Rivera, 2019}). Los proyectos mineros no son una novedad en la Patagonia argentina y un claro ejemplo de las importantes inversiones públicas y privadas es la provincia de Santa Cruz, que linda al sur con Chu-but. Al respecto, ^{Schweitzer (2013)} detalla cómo la expansión del capital a través del despliegue minero de empresas transnacionales en las últimas dos décadas ha configurado en esa provincia un territorio altamente dependiente de la explotación de recursos naturales bajo un discurso tradicional desarrollista, en un contexto socioespacial que apenas alcanza una densidad de un habitante por kilómetro cuadrado y donde la participación ciudadana aún es débil, al igual que el contexto político-económico.

A pesar de que la historia socioproductiva de Chu-but está marcada por el extractivismo, el modelo minero no ha logrado instalarse a pesar del lobby empresarial y la voluntad de los gobiernos provinciales y nacionales de turno. Esto se debe al conocimiento de numerosos casos de pasivos ambientales derivados de la actividad minera a cielo abierto que han sido denunciados por movimientos ambientalistas a nivel mundial. Los chubutenses no solo no han otorgado la llamada licencia social, sino que año tras año las movilizaciones opositoras ciudadanas son más numerosas y extendidas a lo largo del territorio provincial.

Las acciones comunitarias por la defensa del territorio no son nuevas ni aisladas, sino que existen varios antecedentes, entre los que se destaca la acción opositora frente a la posibilidad de instalar, en el año 1996, un repositorio de basura nuclear en la localidad de Gastre¹⁴. En ese momento, los vecinos autoconvocados se denominaron Movimiento Antinuclear de Chubut (^{Rodríguez Pardo, 2006}).

En el marco del resurgimiento de las inversiones extranjeras en minería promovidas por el Gobierno nacional, en el 2002 los ciudadanos de Esquel se autoconvocaron para resistir a la implementación de un proyecto minero de extracción de oro de la empresa Meridian Gold (^{Wagner, 2016}). Se conformó un grupo heterogéneo de ciudadanos del espacio urbano y rural que, nucleados bajo la figura de Asamblea de Vecinos Autoconvocados de Esquel (AVAE) por el No a la Mina, efectuaron masivas movilizaciones en todas las localidades del territorio provincial y lograron suspender la instancia de audiencia pública del proyecto. Fue tal la intensidad del conflicto social que el gobierno provincial accedió a realizar un plebiscito¹⁵ en marzo del 2003, que tuvo como resultado un 81%¹⁶ de votos por el "no a la mina". Fue un suceso político de trascendencia nacional que se convirtió en un hito y luego en un movimiento llamado popularmente No a la Mina. La academia jugó un rol fundamental decodificando la información técnica a la ciudadanía y objetando la calidad de la información que la empresa y el Gobierno comunicaban (^{Walter, 2008}).

A 18 años del No a la Mina, el poder ciudadano organizado resultó vencedor en este conflicto, sin embargo, la disputa continúa y la actividad minera persiste en la agenda gubernamental y en el mapa activo de intereses empresariales internacionales. Si bien no hay una ley provincial integral de OT que organice y regule todas las actividades, existe una batería de instrumentos normativos que determinan marcos de acción de actividades productivas y resguardo del ambiente.

A raíz del No a la Mina, en el 2003 la provincia sancionó la Ley 5001 (actualmente Ley XVII -N° 68) que prohíbe la minería a cielo abierto y el uso de cianuro en el procesamiento de minerales¹⁷ e incorpora, además, la figura de zonificación del territorio para la explotación de los recursos mineros. Esta ley es una expresión territorial de algunos acuerdos entre actores sociales y el Estado con respecto a una actividad específica donde se identifican aspectos del OT en una dimensión técnica.

Desde una dimensión jurídica, puede considerarse que Chubut está ordenado con respecto a la actividad minera a través de un instrumento normativo con participación ciudadana, sin embargo, en el 2012 el proyecto minero Navidad¹⁸ retomó fuerza mediante el apoyo político ejecutivo y legislativo con intenciones de reducir las restricciones a la actividad.

Fuente : ^{Diario El Chubut (2018b)}.

Figura 4 Propuesta de zonificación minera del Gobierno de Chubut: la zona 3 (en gris) es determinada como la más favorable para la explotación minera 

En diciembre del 2011, el gobierno de Chubut publicó un informe preliminar de zonificación minera (prevista en la Ley 5001) que presenta al centro de la provincia como el lugar apto para actividades de minería. A pesar de que el programa de zonificación aún no ha tenido tratamiento legislativo, desde el sector gubernamental y empresarial se ha instalado la idea de una zona de sacrificio en la meseta central de Chubut. El término "zona de sacrificio" es aún más complejo que el de "pasivo ambiental", ya que involucra más que el deterioro ambiental producido por la operatoria de una empresa. Según ^{Svampa y Viale (2014)}, determinar una zona de sacrificio implica radicalizar una situación de injusticia ambiental donde, además de los pasivos ambientales, se atenta contra la reproducción de la vida misma, lo que se convierte en "un proceso general y extendido en el tiempo de desvalorización territorial" (p. 84).

En respuesta, las asambleas ciudadanas presentaron un proyecto de ley de iniciativa popular¹⁹ con el objetivo de ampliar la Ley 5001 y prohibir la actividad minera en todo el territorio provincial. Habiéndose cumplido los plazos legales en noviembre del 2014, y bajo una fuerte presión social, la legislatura trató la propuesta de la Asamblea de Vecinos, cambió la redacción de sus artículos y modificó el espíritu de la propuesta ciudadana. El conflicto alcanzó altos niveles de repudio, violencia y denuncias por corrupción ²⁰.

A principios del 2018, importantes medios de comunicación publicaron la existencia de un breve proyecto de modificación de la Ley 5001 que implica el cambio del art. 2° e incorporaba un área de excepción a la prohibición establecida para el desarrollo minero metalífero (^{Diario El Chubut, 2018a}; ^2018b).

Ante el persistente incumplimiento del tratamiento de la primera iniciativa popular, en octubre del 2020 se presentó la segunda iniciativa popular, ya que la instalación de la minería está en la agenda política y también está fuertemente presente en los medios de comunicación. El grave contexto económico-político que atraviesa la provincia²¹, en particular, y la retracción económica por la pandemia, en general, incrementan la presión para la ejecución de los proyectos mineros en Chubut.

7. Reflexiones sobre la lógica extractivista, el ordenamiento territorial y las resistencias comunitarias

A partir de los casos analizados, retomamos el supuesto inicial y volvemos a las interrogantes planteadas: ¿qué se pretende ordenar? o ¿por qué se ha de ordenar? y ¿con base en qué criterios se debe ordenar?, preguntas que están presentes en la misma construcción del quehacer del OT (^{Pujadas & Font, 1998}). En este sentido, los casos analizados presentan elementos comunes y aspectos diferenciadores que posibilitan comparar la incidencia de las políticas de OT en dichos conflictos.

Entre las actividades extractivas, una de las más cuestionadas es la minería a gran escala y la que más conflictos socioambientales genera. Estos dos conflictos, en diferentes latitudes geográficas y territorios, son ejemplo del boom minero de las últimas décadas, que ha sido apoyado por Gobiernos de diferentes coaliciones políticas en toda América Latina²². La presencia de recursos con aptitudes para las economías globales extractivas, los actores económicos exógenos y las acciones ciudadanas son los elementos comunes de los territorios estudiados; y el conflicto es, de alguna forma, la mediación entre ellos. Se observan diferentes matices en los conflictos descritos, e incluso la transformación de ellos en el tiempo. Completando el entramado territorial del conflicto, la figura del Estado aparece como el actor natural al cual acuden con sus demandas los diferentes actores. Su rol como agente planificador y regulador equitativo del territorio se ve, en ambos casos, desdibujado. Se observan falencias en sus capacidades para generar espacios de diálogo y articulación de intereses, y también para generar y comunicar información pertinente mediante dispositivos que garanticen legitimidad.

El contexto político-económico condiciona las acciones gubernamentales, jerarquizando soluciones cortoplacistas que, en ambos casos, no están arraigadas ni a las vocaciones productivas ni a la identidad territorial. La unidimensionalidad de las prácticas extractivistas conlleva un proceso de desterritorialización (y su contracara de reterritorialización) sobre lógicas transitorias de los capitales extranjeros.

Estas dos experiencias ejemplifican la respuesta ciudadana frente a estos megaproyectos, mediante la capacidad de autoorganización y la generación de repertorios de acción colectiva que han logrado suspenderlos. En Huasco y Chubut, son los actores locales los que han perseverado y transitado las diferentes etapas de los conflictos a través de dispositivos de participación ciudadana de distinto grado de formalización, la conformación de redes, la circulación comunitaria de conocimiento y saberes y la transferencia del ejercicio de la territorialidad. Los conflictos socioambientales no tienen un principio y un fin definidos, sino que se van transformando y, en una perspectiva temporal, se van adoptando algunas estrategias y abandonando otras; la cuestión entra y sale de la agenda ciudadana y política en función de los estímulos de los medios de comunicación y los operadores empresariales; la matriz de actores se modifica, pero permanece un núcleo de ciudadanos cada vez más informados y preparados para afrontar los procesos técnicos y legales. Este fortalecimiento se deriva de la persistencia del conflicto mismo por varias décadas, donde la permanencia de algunos actores otorga legitimidad a las acciones ciudadanas, a la vez que extiende un flujo de saberes y posiciones que traspasan las fronteras y las generaciones. A pesar de que los proyectos extractivistas avanzan en sus diferentes etapas y alcanzan acuerdos con los grupos que están más dispuestos a negociar, los actores en defensa del territorio no abandonan sus posiciones aun cuando los proyectos se ejecuten, ni durante su posejecución.

Si bien Argentina implementa diferentes políticas de OT a través de planes e instrumentos normativos, las provincias son autónomas en rigor de los principios del federalismo y diseñan sus propias políticas públicas, bajo la única restricción de no quebrantar ni contradecir una ley superior de la Nación. En el caso de Chubut, el OT ha quedado relegado como un instrumento técnico, considerado solo para incorporar conceptualizaciones sobre zonificación. Este recorte en las capacidades del OT, como proceso político-administrativo capaz de contribuir a las desigualdades territoriales y a construir consenso, deja por fuera los aspectos políticos, sociales y ambientales de la unidad territorial como un todo e imposibilita el análisis de la articulación y la competencia de actividades en el espacio, de la identidad del territorio, de los procesos participativos y de la sustentabilidad de las prácticas. Por otro lado, queda en evidencia que la existencia de carácter normativo de un acuerdo social (es decir, una ley) no es garantía para la permanencia de unas condiciones territoriales deseables o acordadas en el tiempo.

8. Conclusiones

Según lo expuesto en este trabajo, existen distinciones importantes en cuanto a las formas de implementar el OT en Chile y Argentina, lo que demuestra la variabilidad conceptual con la que se utiliza; esto es, como política de Estado, como instrumentos de planificación territorial o como procedimiento de regulación espacial o sectorial. A su vez, las experiencias de OT, en sus distintas escalas, no logran regular con buenos mecanismos la instauración de proyectos extractivistas desvinculados de las identidades y las vocaciones territoriales. En Chile, por ejemplo, se ha planteado que es el mercado el que tiene la capacidad suficiente para regular y localizar las actividades económicas en el espacio. Si la intencionalidad del Estado es garantizar el desarrollo de los territorios, en los casos presentados y con base en la bibliografía disponible se observa una carencia de participación de otros actores territoriales en las estrategias de OT y evaluación ambiental. Además, existe una carencia en los espacios de diálogo, sobre todo en lo referido a la legitimidad de los dispositivos y en la garantía de los acuerdos que se pueden lograr en dichos espacios.

El OT puede significar un buen mecanismo para resolver los conflictos territoriales en la medida en que se desarrollen procesos adecuados, consensuados y con la consideración de sus actores; sin embargo, la experiencia nos dice que, en muchas ocasiones, más allá de que una política de OT termine con un conflicto o tensión mediante una regulación o norma, puede generar una mayor conflictividad a posteriori, situación que se expresa en los casos expuestos. El OT, desde su mirada holística, pretende minimizar los desequilibrios territoriales, y los conflictos son las expresiones de esos desequilibrios y desacuerdos respecto al uso del territorio.

En virtud de lo planteado, los conflictos socioambientales y el OT son dos aspectos complejos de analizar; la propia historia del ordenamiento ha estado cruzada por la presencia de conflictos, y también los conflictos han producido nuevos órdenes en ciertos territorios.

El OT, en tanto instrumento de planificación cuya finalidad es ordenar ciertos aspectos apelando a las disparidades que se puedan producir en ellos, tiene enormes desafíos, ya que ese orden obedece, en muchas instancias, a intereses específicos de algunos actores sobre otros. Si lo que se intenta es ordenar el territorio, no hay que olvidar que está atravesado por relaciones de poder. Si analizamos esta perspectiva desde la visión del Estado, es una forma de apropiación política de los territorios, en el sentido de ordenar y regular el uso del espacio, pero también genera territorialidades específicas. Por otro lado, como ya se señaló, en muchos casos lo que prima en ese ordenamiento es la lógica del capital y, por ende, otros intereses de ciertos actores van quedando fuera, particularmente los de aquellos que producen territorialidades locales.

El OT, en tanto instrumento técnico político, no es neutro y está cargado de intereses específicos de los diferentes actores que se expresan en el territorio y, más aún, no solo de aquellos que habitan en él, sino también de aquellos que expresan territorialidad, esto es, actores que no son parte de este, pero que tienen injerencia en ello. Hoy, en la mayoría de los conflictos socioambientales mineros, son las empresas trasnacionales las que tienen incidencia en un espacio geográfico que no les es propio, pero en el cual expresan territorialidad y una concepción del territorio anclada en su carácter productivo.

Así, los instrumentos de planificación territorial, en sus diferentes escalas, juegan un rol trascendental en este tipo de conflictos. "Es el ordenamiento del espacio geográfico a partir de normas, legislaciones, planes, estrategias y/o políticas que configuran y regulan su accionar en cada país, lo que conlleva a reflexionar y analizar estas controversias desde una dimensión territorial" (^{Cossi, 2017}, p. 1). Su trasfondo no es solo legal o técnico, sino también político e incluso filosófico.

De allí la necesidad de que el Estado recupere herramientas de gestión como la planificación y la ordenación (ambiental) del territorio y experiencias concretas como, por ejemplo, el Plan de Ordenamiento Territorial de Mendoza, Argentina, cuya virtud es ser la primera ley de ordenamiento de toda la provincia y la única en todo el país con una amplia participación de diversos actores (^{Gudiño, 2017}). Sin embargo, mientras el empleo de estos instrumentos continúe ponderando una dimensión económica por encima de la capacidad de carga del sistema ecológico (^{Cortés, 2009}), su eficacia se verá seriamente cuestionada y su aporte a la sustentabilidad será escaso.

Los desafíos en ambos países son diferentes, Argentina ha mostrado algunos avances, pero en Chile la tarea está aún pendiente. En cualquier caso, se necesita desarrollar una concepción más amplia del OT que supere la visión reduccionista fuertemente anclada en la planificación sectorial. Dada la gran cantidad de conflictos socioambientales de las últimas décadas, es necesario identificar qué grado de responsabilidad han tenido esas políticas de OT frente a su origen y su desarrollo. Sin duda, esta problemática genera más preguntas que respuestas, que es necesario profundizar