INTRODUCCIÓN

La minería, los minerales y los metales son importantes para el desarrollo económico y social de muchos países y los minerales siguen siendo esenciales para la vida moderna (^{United Nations, 2002}). Durante muchos años, se ha destacado la relevancia del sector minero en los diferentes países, desde el punto de vista económico; sin embargo, en las circunstancias actuales, los aspectos socioambientales, toman tanta fuerza que, de no abordarlos adecuadamente, se acumulan conflictos en el desarrollo del sector minero y en la economía de los países de América Latina y el Caribe -ALC-. Por esta razón, resulta importante hacer una revisión sobre la incidencia de la minería en la región; la forma en que los países han estado abordando los aspectos socioambientales asociados con la minería, desde sus planes de desarrollo nacional y los conflictos socioambientales, relacionados con las actividades mineras y sus efectos económicos, medidos en términos monetarios.

En contexto espacial, las condiciones geológicas de ALC favorecieron la formación de una gran variedad de depósitos minerales con reservas significativas (^{BID, 2016}), lo cual, da lugar a que la explotación minera sea una constante en el abastecimiento de materias primas para el desarrollo de la infraestructura vial, de vivienda y de la industria local. De ahí, la extracción a gran escala de minerales, como cobre, oro, carbón, níquel, que son comercializados en los mercados internacionales, generando inversión extranjera, regalías, impuestos y empleo, para dinamizar la economía de los países de la región (^{CEPAL, 2013a}).

Para la ^{CEPAL (2013b)}, en ALC, la minería es una actividad que incide en la economía regional y es un importante motor económico para las comunidades en términos de aporte al producto interno bruto -PIB- ^{(CEPAL, 2010)}; sin embargo, su aprovechamiento se debe hacer respetando el entorno ambiental e identificando los posibles conflictos que genere en el territorio (^{Viana et al. 1999}). Además, los conflictos de carácter ambiental y social están afectando, en diferente grado, el desarrollo del sector minero (^{United Nations, 2012}), influyendo en la inversión en exploración, la puesta en operación de algunos proyectos e, incluso, ha ocasionado la suspensión de grandes proyectos, en etapa de exploración y explotación, con amplias expectativas en la producción de minerales, como oro, carbón y cobre (^{Jenkins & Yakovleva, 2006}). Como señalan ^{Rodríguez & Correa (2003)}, hoy más que nunca, los conflictos socioambientales son una parte central de los procesos de desarrollo y de rearticulación de ACL, en las agendas globales.

En este sentido, los aspectos ambientales se han abordado de manera separada a los sociales, pero es importante considerar que hacen parte de una relación recíproca, necesaria de ser tratada de manera conjunta, ya sea como una oportunidad o un problema, dependiendo de la óptica, el enfoque o el caso específico.

Es por ello que, ^{Leff (2009)} hace un llamado a la necesidad de actuar en función de una racionalidad, en la cual, la sociedad y el ambiente funcionen como un todo. Para ^{Espluga & Lemkow (2017)}, el pensamiento socioambiental ha sido recurrente en nuestra sociedad y ha adoptado diferentes formas a lo largo de la historia. En concreto, lo socioambiental según ^{Floriani (2014)}, hace referencia a un paradigma en tránsito, que requiere un sistema de cooperación innovador entre las partes, buscando saberes, metodologías, formas de interpretar, de evaluar y de dar respuesta a diversos temas de nuevas realidades, que corresponden a los fenómenos sociales y ambientales interconectados. En general, desde la óptica de las comunidades, en la actualidad, la minería no es vista como un factor de desarrollo en sus territorios, por el contrario, consideran que es una actividad que contamina al recurso hídrico, genera emisiones a la atmósfera y produce efectos negativos sobre la salud, con una incidencia muy baja en el desarrollo económico de ellas (^{Banco Mundial, 2012}).

Según la ^{CEPAL (2015a)}, siendo la minería uno de los sectores que en ALC atrae más inversión extranjera directa, también es una de las actividades que mayores impactos produce sobre el ambiente, generando cinco veces más de emisiones de gases efecto invernadero por dólar de producción, que el promedio de los otros sectores económicos, dejando pasivos ambientales. Los costos ambientales y sociales pueden ser enormes en términos de impactos sobre el suelo, el agua, el aire y los ecosistemas, cuya remediación puede ocasionar mayores costos (^{Twerefou, 2009}).

Por otra parte, la debilidad en la regulación y la falta de compromiso de una gran parte de los empresarios mineros con la responsabilidad socioambiental, sigue ocasionado que las comunidades pierdan confianza en la sostenibilidad de este sector. De acuerdo con el ^{OCMAL (2015)}, las comunidades no creen en los mineros y en los gobiernos, razón, por la cual, están pendientes de vigilar la calidad del ambiente para evitar posibles desastres, incluso, llegando a oponerse a la ejecución de los proyectos mineros. Al respecto, los actores pueden asumir diversos leguajes de valoración, que van desde una compensación monetaria, equivalente a los daños ambientales sufridos, asumir que el territorio es sagrado, apelar a la defensa de los derechos humanos o a los derechos colectivos indígenas, o insistir en valores ecológicos, que no pueden ser realmente expresados en dinero (^{Martinez-Alier, 2006}).

Los países de la región han afrontado desde diferentes perspectivas estos conflictos, a través del planteamiento de iniciativas, que han permitido mejorar el comportamiento socioambiental de la industria minera; pero, aunque los gobiernos han adoptado políticas para promover el desarrollo de la minería y beneficiarse de la renta que produce, aún se evidencia la ausencia de espacios que permitan acordar con la sociedad civil, su manejo (^{Cisneros, 2016}). Esto es reiterado por la ^{FFNC (2013)}, para quien la legislación minera va en contravía de los principios de protección del ambiente e incide en el deterioro del medio natural, conllevando a manifestaciones sociales, en contra del desarrollo minero.

Por su parte, los empresarios mineros han realizado esfuerzos para fortalecer la imagen de la industria, a través de la adopción de políticas de responsabilidad social, que buscan mejorar la percepción de las comunidades hacia los proyectos mineros, mostrando su incidencia en el mejoramiento de la calidad de vida y desarrollo de las comunidades. La responsabilidad social empresarial es la herramienta que proporciona a las empresas mineras los mecanismos que permiten integrar y gestionar sus relaciones con los grupos de interés clave, buscando compartir los beneficios de desarrollo y proteger los intereses de las empresas (^{Humphreys, 2000}); sin embargo, para la ^{CEPAL (2015a)}, de acuerdo con las comunidades afectadas, en algunos casos, las acciones desarrolladas por las empresas mineras no han sido del todo satisfactorias.

A pesar de los esfuerzos de los gobiernos y de los empresarios mineros para fortalecer las políticas y las acciones para mejorar el comportamiento social y ambiental de la industria minera, en su mayor parte, se han orientado hacia el manejo ambiental. En este contexto, ^{Everingham (2012)} sostiene que, en relación con los impactos que genera la minería, la atención se ha enfocado a la reducción y la mitigación de los daños ambientales y se conoce menos sobre el manejo de los impactos sociales, para asegurar la sostenibilidad de la industria.

La manifestación de los Gobiernos Nacionales de emprender acciones orientadas a superar los conflictos socioambientales que afronta el sector minero, se puede determinar desde los objetivos estratégicos de sus Planes Nacionales de Desarrollo -PND-, evaluando las medidas u orientaciones que se proponen, para promover el sector minero, en particular, en lo referente a las acciones que se plantean para mejorar la tensión que se presenta con las comunidades por los efectos sociales y ambientales que genera la industria. En consecuencia, se trazó como objetivo en este escrito, revisar el comportamiento de la minería en los países de ALC, con enfoque hacia los aspectos socioambientales y la incidencia en su desarrollo, enmarcado en la inclusión de los aspec-tos socioambientales en los planes de desarrollo nacional, el número y distribución de tales aspectos, relacionados con el desarrollo de actividades mineras y algunos efectos económicos, derivados de estos conflictos, en los proyectos mineros.

MATERIALES Y MÉTODOS

El análisis de la minería con un enfoque socioambiental, se llevó a cabo en 33 países de ALC (Figura 1), lo cual, requirió una revisión del panorama general de la minería en la región, en el periodo más reciente de los PND, que comprende desde el 2009 al 2017. Las variables utilizadas para este análisis fueron: su importancia en la economía de los países, la existencia de reservas mineras, su inclusión en los PDN, así como las dificultades que afronta el sector minero, a causa de los conflictos ambientales y sociales, que afectan el desarrollo de las actividades mineras. Para ello, se llevaron a cabo cuatro etapas consecutivas a saber.

Se revisó información específica de la minería en cada uno de los países de ALC, en especial, sobre la participación de esta actividad en el PIB y en las exportaciones, con el propósito de identificar la incidencia de la industria minera en la economía, lo que permitió realizar la categorización de los países en términos de la importancia minera en la región. Posteriormente, se desarrolló una revisión de los instrumentos de PND, de cada uno de los países de ALC, con el propósito de identificar cómo han considerado e integrado los aspectos socioambientales relacionados con la minería, estableciendo 4 niveles de inclusión. Para ello, se recurre, principalmente, a información del Observatorio Regional de Planificación para el Desarrollo de ALC, de la CEPAL.

Mediante la utilización de algunos indicadores que permiten determinar el grado de conflictividad social y ambiental de la minería, se evaluó y se comparó la eficacia de las políticas, las estrategias y las acciones, que los países de la región vienen desarrollando, para aminorar dichos conflictos. En esta revisión, se utilizó la información del Observatorio de Conflictos Mineros de América Latina -OCMAL- y estudios e investigaciones realizados a nivel de ALC y en el ámbito Internacional. OCMAL entiende el conflicto minero como las expresiones de descontento, rechazo y resistencia de gente de la academia y de miembros del propio Estado, que surgen como consecuencia del impacto ambiental, económico, social y territorial, que ocasiona el desarrollo de los proyectos mineros. Finalmente, a partir de la revisión de algunos estudios enfocados a la evaluación de los efectos económicos generados por conflictos socioambientales en el desarrollo de proyectos mineros en ALC, se presenta un análisis de las implicaciones de estos conflictos en los costos monetarios de los proyectos y los recursos mineros que se han dejado de extraer por la suspensión temporal y definitiva de proyectos mineros, en algunos países de ALC.

RESULTADOS Y DISCUSIÓN

Para los estudiosos de temas emergentes, como lo es el enfoque socioambiental aplicado, es claro que la literatura científica sobre la minería, analizada específicamente en las relaciones conjuntas ambiente sociedad, apenas está iniciando; sin embargo, gracias al esfuerzo de quienes han puesto al servicio del público los observatorios es posible completar revisiones comparativas entre países, como las que aquí se presentan.

En cuanto a la incidencia de la minería en la economía de los países de la región, de acuerdo con la ^{CEPAL (2013a)}, ALC es la fuente principal de metales y la segunda en petróleo, a nivel mundial: en 2016, participó con el 28% de la inversión global en exploración minera y el 92% de esta inversión, se focalizó en 6 países: Chile, Perú, México, Brasil, Argentina y Colombia (^{S&P Global, 2017}). Específicamente, la minería en la región contribuye, aproximadamente, con el 26% de la inversión extranjera directa total (^{CEPAL, 2015b}) y participa en un 3,3% en el producto interno bruto (^{CEPAL, 2018}). A partir del análisis de estos datos, en la tabla 1, se sintetiza la participación en el 2016, de las industrias extractivas, incluyendo petróleo, en el PIB de los países de ALC, así como la participación solo de minerales, en las exportaciones totales.

Tabla 1 Participación de la minería en el PIB y exportaciones en países de América Latina y el Caribe. 

*Incluye Petróleo. ** Solo minería.

Con relación a la existencia de reservas mineras, en ALC se destaca que: Brasil tiene cerca del 95% de las reservas mundiales de niobio; en Chile y Bolivia, se encuentra el 65% de las reservas de litio; en Perú, Chile y México está el 44% de las reservas mundiales de cobre y, además, se encuentran reservas importantes de molibdeno, estaño, zinc, aluminio, boro, hierro, antimonio, bismuto, carbón, níquel, manganeso, cromo, plomo, que mueven la economía global (^{BID, 2016}).

En la figura 1, se observa el resultado de analizar la información sobre participación de la minería en el PIB y en las exportaciones, así como la existencia de reservas mineras, con lo cual, se logró establecer la siguiente categorización de los países de ALC, en términos de la importancia en la economía y potencial minero.

Figura 1 Mapa de categorización de países de ALC, con base en la incidencia de la minería en la economía y el potencial geológico. 

Importancia Alta. Países, en los que se cumple, al menos, dos, de los tres siguientes requisitos: i) participación de la minería en el PIB >3,5, ii) participación en las exportaciones >5% y iii) con reservas importantes en algún mineral. Corresponde a 7 países: Jamaica, Chile, Perú, Bolivia, Colombia, Brasil y México.

Importancia Media. Países, en los que la participación de la minería en el PIB sea mayor que 1% y menor que 3,5%. 12 países: Argentina, Ecuador, Nicaragua, Guatemala, Guyana, Panamá, República Dominicana, Suriname, Dominica, Trinidad y Tobago, Barbados y Venezuela.

Importancia Baja. Países, en los que la participación de la minería en el PIB es menor al 1%. 14 países: Antigua y Barbuda, Bahamas, Belice, Costa Rica, Cuba, El Salvador, Granada, Haití, Honduras, Paraguay, San Cristóbal y Nevis, San Vicente y las Granadinas, Santa Lucía y Uruguay.

Como se observa en la figura 2 y el cuadro 1, en el análisis del nivel de inclusión de los aspectos socioambientales relacionados con la minería, al interior de los PND de los países de ALC, se pudieron establecer cuatro niveles: nulo, bajo, medio y alto.

Nivel Nulo. En su plan nacional de desarrollo no se consideran las actividades mineras. Son 6 países: Antigua y Barbudas, Belice, Costa Rica, San Vicente y las Granadinas, Santa Lucía y Trinidad y Tobago.

Nivel Bajo. En su plan nacional de desarrollo, se mencionan las actividades mineras, pero no se establecen objetivos estratégicos específicos relacionados con los aspectos socioambientales de la minería. Son tres países: Cuba, Honduras y Surinam.

Figura 2 Niveles de inclusión de aspectos socioambientales relacionados con la minería en América Latina y el Caribe.  

Cuadro 1 Aspectos socioambientales relacionados con la minería en los PDN de los países de ALC. 

Nivel medio. En su plan nacional de desarrollo, se mencionan las actividades mineras, pero se establecen objetivos estratégicos generales de producción minera sostenible. Corresponde a 6 países: Brasil, Argentina, Guyana, Paraguay, República Dominicana y Uruguay o establecen solo para uno de los componentes, ambiental, 5 países: Bolivia, Dominica, El Salvador, Granada y Jamaica; o social, 2 países: México y Venezuela.

Nivel Alto: En su plan nacional de desarrollo, se establecen objetivos estratégicos para promover el sector minero, especificando claramente la necesidad de desarrollar una minería, que integre los aspectos ambientales y sociales, 9 países: Bahamas, Chile, Colombia, Ecuador, Guatemala, Haití, Nicaragua, Panamá y Perú.

La revisión de los PND permite concluir que, únicamente el 29% de los países de ALC, consideran, dentro de sus objetivos estratégicos, la inclusión de los aspectos socioambientales, relacionados con la minería; el 42%, los incluyen de manera parcial; el 1%, de manera incipiente y el 20%, no los tienen en cuenta. Por lo tanto, al comparar el indicador de categoría de importancia de la minería en los países de ALC, con los niveles de inclusión de los aspectos socioambientales en los PND, se observa que, de los países categorizados de relevancia minera alta, es decir, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Jamaica, México y Perú, únicamente Chile, Colombia y Perú, que representan el 10% de los países de ALC, tienen identificada la prioridad de promover la minería, con criterios de responsabilidad socioambiental; no obstante, países, como Bahamas y Haití, por la poca relevancia de las actividades mineras en su economía y su bajo potencial geológico, identifican en sus PDN, objetivos concretos para el desarrollo de estas actividades, de manera responsable, en el aspecto socioambiental.

Por otra parte, el alto potencial que tiene la minería para transformar condiciones del ambiente, las comunidades y la economía, se manifiesta en conflictos o disputas entre las comunidades y los inversionistas mineros (^{Davis & Franks, 2011}). Por una parte, la minería genera beneficios socioeconómicos y, por otra, los impactos ambientales y conflictos sociales (University of Eastern Finland, 2012). En la revisión correspondiente a los conflictos relacionados con el desarrollo de actividades mineras en ALC, de acuerdo con ^{OCMAL (2018)}, en esta región, se ha publicado información sobre 254 conflictos, que involucran a 264 proyectos mineros, de los cuales, seis corresponden a conflictos transfronterizos (Figura 3); en el 60% de los países de ALC, se ha reportado la publicación de conflictos socioambientales relacionados con la minería. En solo 6 países, se acumula el 81% de los conflictos totales: México, 17%; Chile, 16%; Perú, 15%; Argentina, 11%; Brasil 10% y Colombia, 6% que, en términos generales, corresponden a los países de mayor importancia minera en ALC.

Figura 3 Conflictos relacionados con la actividad minera en América Latina y el Caribe.  

Al relacionar el porcentaje de conflictos con la incorporación de políticas específicas sobre aspectos socioambientales mineros en los PDN, se observa, que Chile, Colombia y Perú han interiorizado la necesidad de mejorar el comportamiento socioambiental de la actividad minera, mientras que en Brasil, en México y en Argentina, las políticas gubernamentales aún no son claras sobre la necesidad de fortalecer los estándares socioambientales de la minería, como un mecanismo para legitimar el desarrollo de esta actividad en los aspectos socioambientales, que disminuya la conflictividad con las comunidades y los territorios.

Las reacciones de las comunidades a los impactos socioambientales que generan los proyectos mineros, se convierten en costos significativos para las empresas, las comunidades y los gobiernos (^{Davis & Franks, 2014}). En relación con la magnitud de los costos financieros que han ocasionado los conflictos socioambientales en ALC, ^{Franks et al. (2014)} reportan que, en 2010, un retraso de 9 meses en la construcción en una mina ubicada en Latinoamérica, generó costos adicionales por US$750 millones, que corresponden a cerca de US$20 millones por semana. Puntualmente, en Argentina, en 2006, como consecuencia de conflictos socioambientales, los desarrolladores de un proyecto minero perdieron US$379 millones en activos y se desperdiciaron US$1.330 millones, correspondientes a las reservas proyectadas del mineral que se iba a explotar (^{Herz et al. 2007}). En 2003, en Perú, por la imposibilidad de desarrollar un proyecto, se reportó la pérdida de inversión de US$9,3 millones y, adicionalmente, las reservas valoradas en ese momento, en US$ 53 millones (^{Manhattan Minerals Corp, 2004}). En 2014, en Perú, ^{Pinedo (2014)} reporta que, como consecuencia de un conflicto socioambiental, aumentó el costo estimado de un proyecto, de US$3.3 mil millones a US$5 mil millones.

El costo de los conflictos socioambientales genera pérdidas empresariales, riesgo en el desarrollo de proyectos mineros, límites a la inversión extranjera, disminución de los ingresos de los Estados, que deben ser redistribuidos en la atención de necesidades básicas. Los gobiernos deben liderar la generación de políticas públicas, que se vean reflejadas en sus PND, orientadas a reducir los conflictos socioambientales relacionados con la minería, mediante el trabajo concertado con los empresarios y comunidades, que garanticen la información adecuada, a estas últimas, sobre las implicaciones económicas, sociales, ambientales y culturales de los proyectos. Deben promover un relacionamiento desde las etapas tempranas, que permita concertar el desarrollo de las actividades mineras con los entes municipales locales, que asegure beneficios económicos para todas las partes. ^{Viscidi & Fargo (2015)} señalan que en países, como Perú, Colombia, México y Chile, los gobiernos no tienen procesos claros ni capacidad política para manejar los conflictos socioambientales y plantean una serie de sugerencias para enfrentar la situación en diferentes instancias, destacando la necesidad de equilibrar el interés nacional por el aprovechamiento de los recursos naturales con el interés local; equilibrar la regulación de la industria, que permita la inversión y asegure la protección ambiental y cultural y, finalmente, promover que la inversión y los ingresos fiscales, a largo plazo, incidan en el desarrollo económico local.

Por otro lado, es importante que las empresas mineras internalicen en sus análisis costo beneficio, los riesgos socioambientales, como generadores de conflictos, que pueden causar la suspensión parcial o definitiva de los proyectos mineros, que se traducen en sobrecostos para los proyectos e incertidumbre a los países, en los que la renta minera soporta su economía. La responsabilidad social empresarial podría ser el vehículo que permita a las empresas mineras pacificar a las comunidades locales y minimizar los conflictos socioambientales, mediante el cambio en el pensamiento de responsabilidad corporativa, por el de responsabilidad recíproca (^{Abuya, 2016}). Según el ^{BID (2016)}, la dinámica de los conflictos socioambientales relacionados con la minería es tan compleja, que la prevención de los mismos requiere de políticas integrales que fortalezcan el marco regulatorio y la capacidad institucional, soportado en el esfuerzo concertado de las partes interesadas, bajo el principio del respeto y la confianza mutua. Estas políticas, necesariamente, se deben involucra, de manera efectiva, en los instrumentos de planeación nacional, con el propósito de asegurar la intervención acertada de los gobiernos, para promover el crecimiento sostenible de la minería, en un marco que se fundamente en el respeto por el ambiente, por las comunidades y genere beneficios a los inversionistas, la población y los países. En esta vía, ^{Viana et al. (2005)} señalan que la minería desarrollada con bajos estándares, genera impactos socioambientales, a pesar de los posibles beneficios que puede traer, frente a lo que sugieren conciliar los conflictos por apropiación y uso del suelo, para un mejor aprovechamiento sostenible de los recursos descubiertos y en proceso de explotación.

Es evidente que el desarrollo de las actividades mineras incide en la economía local, en los usos del suelo, afecta al ambiente y a la sociedad en general, razón, por la cual, el ordenamiento territorial es el instrumento que posibilita, a través de la concertación entre gobierno, empresas y sociedad, armonizar los intereses entre las partes, mediante procesos transparentes y de respeto mutuo, que legitime el desarrollo de la minería, buscando beneficios socioambientales y económicos, de nivel local y nacional. Una posible salida, se encuentra en el ordenamiento territorial, ya que propicia conciliar y racionalizar los intereses entre el aprovechamiento de los recursos naturales por parte de los inversionistas mineros y la necesidad de conservar el ambiente y mejorar las condiciones socioeconómicas de los territorios (^{Viana, 1997}).

A pesar que la minería es indispensable para el desarrollo de los países de ALC, la mayor parte de los gobiernos de la región aún no han interiorizado la necesidad de abordar, adecuadamente, el reto de promover políticas socioambientales integrales, que se vean reflejadas en sus PND y sean precisas y contundentes frente a la necesidad de promover el desarrollo de una minería, soportada en el diálogo entre el gobierno, las empresas y las comunidades y en la aplicación de buenas prácticas ambientales y sociales, como la responsabilidad social empresarial, que consolide la legitimidad del sector en todos los niveles territoriales.