Doi: http://dx.doi.org/10.12804/territ33.2015.06

División político-administrativa y representación política en el gobierno de ciudad. Un análisis histórico-territorial comparativo de Londres, Medellín y Río de Janeiro^*

Political-administrative Division and Political Representation in the City Government. A Comparative, Historical and Territorial Analysis of London, Medellín and Río de Janeiro

Divisão político-administrativa e representação política no governo de cidade. Uma análise histórica-territorial comparativa de Londres, Medellín e Rio de Janeiro

Omar Alonso Urán Arenas^**

* Este trabajo es parte de la investigación "División político-administrativa del territorio urbano, representación y participación ciudadana en el gobierno de ciudad", investigación apoyada por el CODI de la Universidad de Antioquia y que sirvió de base para la tesis de doctorado con el mismo nombre en el IPPUR de la Universidad Federal de Río de Janeiro.
** Sociólogo. Magíster y Doctor en Planeación Urbana y Regional. Profesor de Planeación y Sociología Urbana, Departamento de Sociología, Universidad de Antioquia. Colombia. Correo electrónico: uranomar@gmail.com

Recibido: 16 de septiembre de 2014
Aceptado: 1 de abril de 2015

Para citar este artículo: Urán, A. O. A. (2015). División político-administrativa y representación política en el gobierno de ciudad. Un Análisis histórico-territorial comparativo de Londres, Medellín y Río de Janeiro. Territorios, 33, 123-156. Doi: dx.doi.org/10.12804/territ33.2015.06

Resumen

El objetivo de este trabajo es mostrar cómo se despliega la relación entre la configuración territorial municipal y la representación política en tres ciudades —Londres, Medellín y Río de Janeiro—. Se tiene como propósito explorar cuáles han sido las condiciones y procesos histórico-territoriales que han posibilitado o inhibido la descentralización político-administrativa y la participación ciudadana, tanto en el gobierno municipal como en sus respectivas unidades territoriales submunicipales, llámense estas comunas, boroughs o regiones administrativas. Se parte de problematizar las nociones de descentralización político-administrativa y participación ciudadana bajo la perspectiva de comunidad política territorial (polity), categoría donde se integran aportes y discusiones de autores tales como Dahl, Castoriadis, Raffestin, Habermas, Lefebvre y Harvey. Luego de ello, se muestra la disposición actual de la división político-administrativa de cada ciudad y se compara cómo estas configuran o no ámbitos de participación y representación política ciudadana. Dadas las grandes diferencias observadas, el trabajo avanza en una indagación histórica y territorial de los contextos político-normativos nacionales y los procesos territoriales en la constitución del espacio político urbano y municipal de cada ciudad, a la vez que se examina la existencia o no de matrices históricas de construcción territorial y participación política que ayuden a explicar tales diferencias.

Palabras clave: Gobierno urbano, división político administrativa, representación política, administración municipal, participación ciudadana, territorio.

Abstract

The aim of this work is to show how get unfolded the relationship between municipal territorial configuration and politic representation in three cities —London, Rio de Janeiro and Medellin—, with the purpose to explore the conditions and historical-territorial processes that have enabled or inhibited political and administrative decentralization and citizen participation in the municipal government and in their respective sub-municipal territorial units, call them comunas, boroughs or Administrative Regions. We start problematizing the notions of political and administrative decentralization and citizen participation from the perspective of territorial political community (polity), category where we integrate contributions and discussions of authors such as Dahl, Castoriadis, Raffestin, Habermas, Lefebvre and Harvey. After that we show the current disposition of the politicaladministrative division of each city, comparing how are or not shaped areas of citizen participation and political representation into their jurisdictions. Given the large differences observed, the work proceeds in a historical and territorial examination of the political-regulatory national contexts and territorial processes in the formation of urban and municipal political space in each city, examining the existence or not of historical matrices of territorial production and political participation that helps to explain these differences.

Keywords: Urban governance, political-administrative division, political representation, municipal administration, citizen participation, territory.

Resumo

O objetivo deste trabalho é mostrar como se desenvolve a relação entre configuração territorial municipal e representação política em três cidades —Londres, Medellín e Rio de Janeiro—, tendo como propósito explorar quais têm sido as condições e processos histórico territoriais que têm possibilitado ou inibido a descentralização político-administrativa e a participação cidadã tanto no governo municipal como em suas respectivas unidades territoriais submunicipais, sejam chamadas comunas, boroughs ou Regiões Administrativas. Partimos de problematizar as noções de descentralização político-administrativa e participação cidadã sob a perspectiva de comunidade política territorial (polity), categoria onde integramos aportes e discussões de autores tais como Dahl, Castoriadis, Raffestin, Habermas, Lefebvre e Harvey. Após isso, mostramos a disposição atual da divisão político administrativa de cada cidade, comparando como as mesmas configuram ou não âmbitos de participação e representação política cidadã. Dadas as grandes diferenças observadas, o trabalho avança em uma indagação histórica e territorial dos contextos político-normativos nacionais e os processos territoriais na constituição do espaço político urbano e municipal de cada cidade, examinando a existência ou não de matrizes históricas de construção territorial e participação política que ajudem a explicar tais diferenças.

Palavras-chave: Governo urbano, divisão político-administrativa, representação política, administração municipal, participação cidadã, território.

1. Descentralización: territorio y proceso político

Para este trabajo, se asume que las divisiones político-administrativas (divipol) urbanas y metropolitanas no obedecen exclusivamente a una racionalidad técnico-administrativa, sino que también dan cuenta de procesos histórico-espaciales que llevan a preguntarse (a) cómo han sido los procesos de formación y transformación territorial de estas unidades espaciales; (b) cuáles han sido las dinámicas de representación de estos territorios, bien sea por los propios actores que los habitan o por agentes externos con algún tipo de interés en ellos; (c) cómo se han dado los principales procesos y dinámicas de constitución interna de los actores y sujetos de estos territorios; y, en especial, (d) cómo y cuáles han sido las lógicas y dinámicas recíprocas, procesos de cooperación y conflicto, que articulan estos espacios y territorialidades submunicipales a los procesos más generales de gobierno y conducción política de la municipalidad o ciudad, en cuanto coherencia social y unidad política en un espacio-tiempo definido (Urán, 2013).

Se tiene que la literatura científica y académica dominante sobre el gobierno y la organización político-administrativa de la ciudad se ha centrado, fundamentalmente, en un modo de reflexión y pesquisa sobre la descentralización de los territorios que pocas veces aborda la cuestión sub-municipal¹ y que, en la mayoría de los casos, aborda la relación entre lo local y los centros políticos institucionales desde una perspectiva formalista y jurídico-administrativa y desde el desempeño fiscal, preguntándose poco sobre los procesos políticos y dinámicas territoriales que subyacen a su descentralización.

Esto lo confirma una lectura de los estados del arte elaborado para el caso latinoamericano (Mascareño, 2009) y para los ámbitos de la producción en lengua inglesa (Cohen & Peterson, 1996; Gaventa & Barrett, 2010). Mascareño (2009), al hacer una interesante síntesis de las investigaciones recientes y los debates sobre la descentralización, la participación y la democracia en América Latina, llama la atención sobre la falta de investigación empírica que dé cuenta de la cultura política local y su relación con los procesos de descentralización y la democracia, sobre todo delante de prácticas consideradas negativas para la democracia como el clientelismo, corporativismo y el patrimonialismo. Ello implica, el no quedarse solo con el mapa/imagen presente del espacio político-administrativo municipal, sino que conlleva, como sostiene Heras (2004), a "hurgar en el bagaje de significados, tradiciones e instituciones políticas que todo pueblo construye, mantiene y cambia a lo largo de su historia", lo que, para el caso de América Latina, supone el reconocimiento de su herencia ibérica y, para el caso Inglés, el reconocimiento de su legado normando y anglosajón.

Cohen y Peterson (1996) señalan que los estudios sobre descentralización, entre otras cosas, sufren de un uso confuso y descuidado de la noción de descentralización, pues la confunden con tres elementos que la pueden expresar de modo diferente: des-concentración, devolución y delegación; ingenuidad o romanticismo sobre los procesos de descentralización y dificultad para reconocer la variabilidad y diferencia de los contextos históricos. Con respecto de este último punto indican:

‘Public administration archeology’ must be carried out for history has left very complex relations and residues in most late developing countries, many of which are neglected or unrecognized in studies... the fact is that general frameworks can be useful in identifying issues and suggesting strategies (Cohen & Paterson, 1996).

Gaventa y Barrett (2010), por otro lado, —en una sistematización tipo metacaso de cien estudios particulares sobre participación ciudadana en veinte países del norte y del sur, realizados en los inmediatos diez años anteriores, y después de verificar que sí hay evidencia empírica con la cual relacionar la participación ciudadana (democracia) con la construcción estatal y el desarrollo (eficacia), pero sin abordar directamente la cuestión territorial— afirman que es tiempo de formularse nuevas preguntas en cuanto a la calidad y diferencia de los procesos de participación y cómo estos se sostienen en el tiempo. Por último, Lissidini (2011), en un balance general sobre los estudios en torno a la democracia directa, con foco particular en América Latina, muestra cómo la mayoría de estos estudios se concentran en mecanismos de participación tipo referéndum y, básicamente, en términos de control a la representación política ejercida por los partidos políticos, pero la relación entre mecanismos de democracia directa e historia territorial no se plantea de manera evidente.

Como se desprende de la lectura de estos estados del arte, las preguntas por el proceso histórico-territorial y por el proceso político, cuando de descentralización y división político-administrativa del espacio urbano y municipal se trata, están casi que ausentes, lo que constituye un vacío bastante recurrente con este respecto. Y es en este aparte que parece importante y necesario vincular las reflexiones sobre los procesos decisionales, los procedimientos e instituciones democráticas, como las realizadas por Bobbio, Dahl, Habermas, Castoriadis, con las reflexiones y aportes sobre las categorías de espacio y territorio realizadas por otros autores como Simmel, Lefebvre y Raffestin, con foco especial en los ámbitos urbanos, para intentar superar el formalismo normativo y vacío histórico-espacial que subyace a la mayoría de estudios sobre participación ciudadana y descentralización político-administrativa.

Y, aunque se retoma a Bobbio (2007), Dahl (1993), Habermas (1990) y Castoriadis (1996), en cuanto a mantener presente como asunto central para esta indagación, la tesis de que los procedimientos políticos, en especial los procedimientos democráticos, no son mero adorno o parafernalia accesoria, sino que constituyen parte sustantiva de la democracia,² tanto de sus condiciones de legitimidad como de reproducción misma, se toma una distancia de estos, con excepción de Dahl, en tanto que para estos autores la democracia se da en una espacialidad pública no territorializada que hace abstracción de problemas y condicionamientos de escalas y límites al interior del propio Estado. Esta dificultad, en particular, se deja ver en Habermas (1990) cuando, respecto de la soberanía popular como auto-producción de la sociedad, afirma:

Un espacio político no distorsionado es la propia meta de una formación democrática de la voluntad. Con esto, el espacio público se tematiza continuamente así mismo en su función [...]. Este modo de una reproducción auto-referida del espacio público revela el lugar que reúne la expectativa de una auto-organización soberana de la sociedad (Habermas, 1990).

Espacio político que aparece desvinculado de espacialidad concreta alguna y aparece meramente relacionado con la noción más plana y abstracta del espacio, que, si bien, se puede hacer el esfuerzo de comprender como espacio relacional —en el sentido de Harvey (2006), en tanto permite la formación de una voluntad política, asumida esta como la síntesis de múltiples relaciones sociales que comportan relaciones materiales y subjetivas con los espacios absoluto y relativo que ocupan y producen— no se vincula de hecho a la territorialidad que toda acción político-administrativa encierra.

Por su parte, la noción de polity, entendida como asociación o comunidad política, empleada por Dahl, que implica de suyo la tensión entre tamaño y procedimiento, posibilita establecer un puente más claro con respecto a nociones y conceptos con una raigambre más espacial como las de territorio y territorialidad. Para Dahl (1993), el proceso político se inicia con el hecho de constituir y darle forma a la asociación política (polity) en un espacio-tiempo determinado y continúa su existencia y configuración a partir del modo en que se construyen y toman las decisiones obligatorias para la colectividad política. De esta manera, tanto la acción y los procedimientos políticos no solo se efectúan en una abstracta espacialidad de la opinión pública, sino que guardan una íntima relación con la producción, representación y experiencia de las formas socio-espaciales. De esta manera, haciendo explicita la cuestión espacial en la constitución de la comunidad u organización política, se puede avanzar en la superación de algunos de los vacíos de los estudios arriba indicados. Cuestión espacial que no se reduce a incorporar la noción de espacio como neutro, sino que implica concebirlo en su relación de producción y transformación conjunta con las formas y relaciones sociales que contiene, lo producen y representan. En este particular aparte, es conveniente traer a colación los planteamientos de dos autores que ayudan, fuertemente, a superar las visiones reduccionistas o unilaterales sobre el espacio y a establecer vínculos dialécticos entre las formas espaciales y los procesos socio-políticos. Se hace referencia, en particular, a Lefebvre (1991) y Harvey (2006).

Contra la idea de un espacio absoluto, homogéneo e isotrópicamente cartesiano y falto de contenido, en el cual transcurrirían los procesos políticos de planeación, descentralización y división administrativa del territorio, Lefebvre propone entender el espacio como una triada simultáneamente integrada por prácticas espaciales, representaciones del espacio y espacios representacionales (Lefebvre, 1991). Igual, advierte, desde un punto de vista lógico e histórico, que antes de una lectura o representación abstracta o cartográfica del espacio, está su producción a partir de la acción concreta de individuos y grupos sociales, quienes, antes de ser cosas u objetos leídos o representados en el espacio, son actores que viven y pueden ser en el espacio (Lefebvre, 1991).

Se retoman sus énfasis en indicar que las formas y procesos sociales, entre ellos la política, no acontecen en espacios homogéneos e isotrópicos, sino que las propias formaciones sociales, en su transcurrir histórico, van configurando espacialidades y relaciones con el espacio que las diferencia de otras formaciones sociales y que dificultan o impiden pensar los procedimientos político-democráticos dándose de manera igual o semejante en cada territorio particular, a lo cual se suma que, aunque aplicadas con lógicas semejantes, las fuerzas de la homogeneización y la centralidad encuentran resistencias y externalidades que evitan una normalización plena del espacio y la sociedad (Lefebvre, 1991).

Harvey (2006), en concordancia fundamental con Lefebvre y contra la idea de un espacio reducido al mero a priori o precondición kantiana, neutral en relación al tiempo, propone un concepto de espacio-tiempo que debe ser analizado de modo dialéctico y simultáneamente tratado como espacio absoluto ("cosa-en-sí", con existencia independiente), espacio relativo (en tanto objetos o sujetos relacionadas entre sí) y espacio relacional (que se contiene y representa a sí mismo en relación con otros espacios de objetos y sujetos) (Harvey, 2006). Desde esta perspectiva, no existe espacio fuera del tiempo, ni tiempo fuera del espacio, por lo que la distinción entre geografía e historia desaparecen "todo lo que tenemos es geografía histórica o historia geográfica, en la cual, la dialéctica de los cambios socio-ambientales están centralmente implicados" (Harvey, 2007).

Lo que, para este caso, quiere decir que la lectura de los procesos políticos en un espacio o territorio determinado no puede desconocer la historia que le antecede, ni que su propia historia política se realice por fuera de procesos y dinámicas espaciales y territoriales. La cuestión central que se plantea Harvey no es el tiempo-espacio en sí-mismo, si no "¿cómo es que diferentes prácticas humanas crean y hacen uso de diferentes conceptualizaciones del espacio?" (Harvey, 2006, p. 126).

Clave en esta interacción, en estas diferentes prácticas humanas socio-espaciales que crean, transforman, configuran y re-configuran los espacios y territorios de participación y re-presentación política es la categoría propuesta por Raffestin (1993) de "actores sintagmáticos",³ en tanto actores constructores y portadores de sentido que, por medio de su acción, delimitan el y los espacios generando demarcaciones de poder. En línea con Lefebvre, Raffestin (1993) diferencia espacio de territorio y señala que "el territorio es el espacio donde se proyectó un trabajo [...] y que, por consecuencia, revela relaciones marcadas por el poder" (p. 144). Las acciones de demarcación de límites y divisiones político-administrativas, además de constituir un trabajo realizado y de no hacerse sobre o en espacios neutros isotrópicos, tampoco son ingenuas o neutras de sentidos e intereses. Las divisiones político-administrativas devienen mapas y representaciones cartográficas, que en tanto imágenes territoriales:

[...] revelan las relaciones de producción y, en consecuencia, las relaciones de poder, y es descifrándolas que se llega la estructura más profunda de él. Del Estado a el individuo, pasando por todas las organizaciones, grandes o pequeñas, se encuentran actores sintagmáticos que producen el territorio (Raffestin, 1993, p. 152).

2. Breve historia territorial y configuración del gobierno local en las ciudades de estudio

Comparando la urbe europea frente la latinoamericana, lo primero que destaca es el carácter de exogeneidad espacial, de cierta artificialidad en la fundación y construcción de los primeros núcleos urbanos en Latinoamérica, hecho que, a pesar de remoto en el tiempo, aún marca fuerte la constitución política y social de la ciudad latinoamericana, en especial, en el sentido que los towns y bourghs británicos medievales (entre ellos la City of London) se constituyeron en su gran mayoría a partir de circuitos económicos regionales y como lugares de mercado que conectaban manors (grandes haciendas feudales), parroquias y abadías que ya empezaban a intercambiar bienes manufacturados, mucho antes de que las corporaciones públicas e instituciones políticas emergieran como una necesidad para regular el comercio y los problemas de la cotidiana urbana (Borsay & Proudfoot, 2002). En América Latina, por el contrario, y de alguna manera similar al proceso de creación de urbes y municipalidades por parte de los Romanos en su fase imperial, la estructura político-estatal y burocrática (que no auto-institución política, en el sentido de Castoriadis) antecedió la conformación social y económica de un conglomerado urbano orientado, en gran parte de sus inicios, a la explotación de recursos naturales para el mercado externo y, en cierta medida, con un alto grado de provisionalidad y con poca memoria política, cuestión esta que repercutirá fuertemente en la idea o percepción negativa que del Estado y la política tiene hoy en día la mayoría de la población latinoamericana (Zovatto, 2002, 2005). Todo lo anterior va en contravía de la idea del Estado y las instituciones políticas como surgidas a partir de relaciones sociales y económicas endógenas, cuestión esta que remite a un segundo punto, el de la ausencia o extrema debilidad de la comunidad cívica y política en la urbe latinoamericana, en comparación con la urbe inglesa (Howlett, 2008).

En segundo lugar, en la Inglaterra y Europa medieval, que dio origen al circuito moderno de ciudades, lo urbano era el encuentro y producto de lo rural, en América Latina, por lo contrario, lo rural se organizó desde sus inicios a partir de lo urbano. Incluso, una experiencia tan rural, nómade y tribal, como la de la bandeira en el Brasil, se organizó a partir de lo urbano-municipal, siendo, en la mayoría de los casos, los concejales (vereadores) sus líderes, llegándose a denominar como "ciudad en marcha", (Cassiano, 1956, p. 483). Algo con sentido similar a esto puede decirse con respecto de la minería, actividad en torno a la que se ordenó gran parte del territorio colombiano, en especial el departamento de Antioquia (Jaramillo, 2007). Pero luego, lo rural sobrevino a lo urbano mismo, bien fuera bajo la forma de la intromisión armada de los señores hacendados que pretendían orientar la política en su favor o como oleadas no controladas de contingentes de inmigrantes y desplazados a la fuerza, tanto en épocas de guerra civil como en los periodos de expansión del capital y conformación de la industria agropecuaria extensiva e intensiva (Romero, 2001). Se despliega así una dialéctica en la que la urbe pierde el control de sí misma y pasa a ser co-modificada por las oleadas e impulsos rurales, especialmente en lo que respecta a su expansión no planificada ni controlada, lo cual da surgimiento a una nueva forma urbana periférica, en la cual, incluso, la retícula española se pierde y difumina y las relaciones económicas informales que llegan devienen la alternativa dominante para la nueva población. Si la ciudad latinoamericana nunca tuvo una matriz cívica-comunitaria fuerte, estas sucesivas oleadas desde lo rural van a dificultar esta construcción de una personalidad política municipal y urbana propia, reforzando el carácter individualista, escéptico, oportunista y aventurero que rige el comportamiento y cultura política de la mayor parte de la población, confirmado en sucesivos latino-barómetros, donde la institución más reconocida es la iglesia católica y la menos reconocida es la de los partidos políticos y el Congreso de la República (Zovatto, 2005), comportamiento que de suyo facilita y co-legítima el patrimonialismo y la conformación de gobiernos locales alejados de la ciudadanía y de cualquier control político, asunto este de cultura política, que, a pesar del enfoque democrático y pro-ciudadanía de las constituciones de Brasil y Colombia, es algo que no cambia rápidamente y permanece como factor que retroalimenta el régimen político de facto, no jurídico, que gobierna estos países.

3. Proceso histórico y régimen político nacional en la constitución y definición del territorio y la política local - municipal

Se pudiera afirmar que el Municipio, por estar elevado a categoría de ente federal en el Brasil, contaría con autonomías similares a las de los Estados y a la propia unión, por lo menos en lo que respecta al carácter y a la conformación de su estructura y modo de gobierno local, es decir, el cómo se elige o designa el poder ejecutivo municipal y las tareas que se le atribuyen. Así, el cómo se elige y a quiénes representan (individuos y territorios) los concejales o vereadores en el concejo o cámara municipal. Pero no es así, y de manera parecida a lo que sucede en Colombia, que se define como una república unitaria y descentralizada, las funciones y modelo del gobierno local vienen constitucionalmente predeterminadas. Caso diferente sucede en Gran Bretaña, donde, a pesar de existir un régimen reconocida-mente centralista, existe la posibilidad de que las localidades (entre ellas los boroughs y distritos metropolitanos) elijan su propio modelo de gobierno local.

Se tiene así, que el modelo, constitucionalmente obligatorio, para los municipios de Brasil⁴ y Colombia⁵ es de elección directa del ejecutivo (alcalde o prefeito) y concejo municipal (Cámara de Vereadores). El alcalde tiene autonomía de formar su equipo de gobierno y el concejo es electo sin la existencia de circunscripciones (constituencies) territoriales submunicipales, es decir, sin zonas o distritos específicos de representación política electoral de las y los ciudadanos, y sin poder directo sobre el alcalde. Por su parte, en Gran Bretaña, además de este modelo de Alcalde y Concejo Municipal elegidos directamente, los boroughs o polities locales tienen la posibilidad, mediante referéndum, de cambiar o mantener el modelo de gobierno⁶ (Chandler, 2009; Wilson & Game, 2006), siendo el modelo más tradicional y ampliamente dominante el de elección directa del concejo e indirecta del ejecutivo. Es decir, las y los concejales eligen de su interior una persona que pasará a ser líder de gabinete, conforman un equipo de gobierno con otros concejales y pueden, en cualquier momento, si el concejo en pleno así lo considera, revocar el mandato del líder y sustituirlo. Trátase, en el primer caso, de un modelo inspirado en el presidencialismo o ejecutivismo y, en el segundo, de un modelo que hunde sus raíces en el parlamentarismo mismo.⁷

Este punto, relativo a la descentralización —no solo de funciones administrativas sino también con respecto de la posibilidad de que los municipios o comunidades políticas locales (polities) puedan pensar y modificar su proceso político interno, en cuanto cómo se definen, por un lado, sus formas y espacio-tiempos de representación y participación política, y, por otro lado, los modos de ejecución y control de las políticas públicas— es algo que incide fuertemente en las posibilidades reales que tengan las y los ciudadanos de intervenir en la vida política local y en la manera como se representa y gobierna el territorio. En este sentido, puede afirmarse, que las posibilidades estructurales para la descentralización del gobierno local, desde el punto de vista jurídico-formal, están más abiertas en Gran Bretaña que en Brasil y Colombia, lo que de hecho se refleja en la pluralidad de formas de gobierno local en este Estado.

Sin embargo, las posibilidades del gobierno local no son lo mismo que las posibilidades de participación ciudadana, en especial cuando esta se da por fuera de los mecanismos formales de representación política. Esto es particularmente evidente cuando se revisan las normas y leyes estatutarias sobre gobernanza y gobierno local en Gran Bretaña, en donde, se puede afirmar, predomina una concepción de la participación ciudadana que la circunscribe, casi que exclusivamente, a ser un actor electoral subsidiario y a la zaga de los partidos políticos y de las convocatorias a referéndum organizadas por los Concejos Locales o el Parlamento.⁸ Por el contrario, en la Constitución Política de Colombia, la participación ciudadana constituye un elemento central y definitivo de esta,⁹ no reducida a lo electoral y por fuera de los partidos políticos. En este sentido, se destacan figuras y procedimientos que legitiman y apelan a la participación ciudadana, tales como tener iniciativa en las corporaciones públicas, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa, las veedurías y auditorías ciudadanas e, incluso, la revocatoria del mandato de alcaldes y gobernadores; además de ello, la constitución hace obligatoria la consulta ciudadana en la planeación del ordenamiento territorial y en los planes de desarrollo municipal, reconociendo el derecho que le asiste a las comunidades indígenas y negras de tener propiedad colectiva y ser autoridad en sus territorios.¹⁰

El caso de Brasil resulta, a este respecto, un poco más difícil de definir o clasificar, pudiéndose afirmar que es una especie de intermedio entre los casos de Gran Bretaña y Colombia, pues, constitucionalmente, la participación ciudadana no se limita a la interacción y elección de las corporaciones públicas y tampoco tiene un respaldo legal tan amplio y explícito en cuanto a las diversas formas que reconoce y puede adoptar. En lo que respecta al concepto de participación ciudadana en la constitución política de Brasil, este, en sí mismo, no es formulado de manera explícita, resaltándose en lo principal, la garantía que se da a trabajadores y empresarios de participar en las negociaciones colectivas y en los "colegiados dos órgãos públicos em que seus interesses profissionais ou previdenciários sejam objeto de discussão e deliberação" (CRFB Art. 10), así como el derecho que asiste a los usuarios —no se habla de ciudadanos— de reclamar, vigilar y evaluar la calidad de los servicios (CRFB Art. 22). La iniciativa popular legislativa (CRFB Artículos 14, 29 y 61) y la acción popular (CRFB Art. 22, numeral LXXIII) contra actos lesivos al patrimonio público son las otras dos formas —instrumentos de participación política ciudadana— que, sin embargo, presuponen largos trámites y procedimientos para su ejecución, lo que las hace ser formas más extraordinarias que cotidianas de participación ciudadana.

En este sentido, se verifica en la Constitución Política de Brasil un predominio de las formas corporativas de representación y participación sobre otras más estrictamente ciudadanas y comunitarias, sean de base individual o territorial. Espíritu o tendencia que no es superada del todo en una ley de trascendental importancia política para la vida y gestión democrática urbana, como lo es el Estatuto da Cidade (Lei N.° 10.257, de 10 de Julho de 2001), en la medida en que (a) la participación continúa bajo un enfoque altamente electoral (referéndum y plebiscito); (b) el poder de convocatoria —a debates, consultas y audiencias públicas— queda básicamente en manos del ejecutivo; (c) los temas de participación circunscritos al Plano Diretor (Plan de Ordenamiento Territorial, en Colombia; Land-Use Plan, en Gran Bretaña); y (d) los órganos colegiados, tales como los Conselhos da Cidade o de Política Urbana, limitados a ser órganos de carácter consultivo-deliberativo no decisional (Santos 2011), que, como afirma Azevedo (2008), terminaron, en gran parte, siendo alcaldizados o prefeiturados, es decir, funcionalizados por el poder ejecutivo municipal en su afán de cumplir con una directiva nacional. Teniendo en cuenta que Brasil es federal, la cuestión pudiera mudar a nivel de las constituciones estaduales, sin embargo, observando el caso de la Constitución Federal de Río de Janeiro, la cuestión no es muy diferente, en general, esta retoma lo planteado en la Constitución de la Unión Federal y el Estatuto de la Ciudad, introduciendo una novedad al respecto, en cuanto a la elección directa y secreta de los rectores de las universidades públicas estaduales, con participación de toda la comunidad universitaria (Art. 310).

En síntesis, se puede afirmar que en Gran Bretaña la configuración político-constitucional, con gran raigambre en la tradición y en derechos locales-territoriales adquiridos en el pasado, posibilita un abanico posibilidades configurativas de los regímenes y estructuras del gobierno local, mientras que en Colombia y Brasil esta configuración básica está dada por las constituciones nacionales mismas, y a pesar de ser Brasil una república federativa, se verifica que en Colombia, siendo una república unitaria, las posibilidades y garantías jurídicas de incidencia de la ciudadanía en el gobierno municipal son mayores.

4. Breves consideraciones sobre la matriz político-espacial de cada ciudad

4.1. Londres

Un rápido recorrido por la historia territorial y político-administrativa de Londres permite afirmar que su configuración y funcionamiento actual se encuentra fuertemente marcada por la dialéctica conflicto-cooperación que ha existido entre la burguesía afincada en la City of London y la nobleza afincada en Westminster, lo cual ha llevado a que, desde sus primeros años, Londres posea claramente dos tipos de centralidades, una comercial y financiera, otra política y cultural, que, a pesar de los diversos cambios en el modo de producción, continúan conservándose como hitos de demarcación político-territorial de estas clases y sus intereses. Dinámica que terminó marcando la forma del crecimiento espacial y administración territorial de lo que hoy se conoce como el Great London, en tanto posibilitó la emergencia, primero, de Parish (Parroquias) y, luego, de boroughs político-administrativamente autónomos, con sus propios órganos de representación política y gestión territorial, en tanto ni la City ni Westminster se mostraron interesados en expandir sus fronteras territoriales y sus instituciones políticas a los nuevos espacios urbanos y con-urbanizados que empezaron a formarse desde finales del siglo XVIII. Cuestión esta que solo a inicios de 2000 es retomada de manera amplia y profunda, cuando se crea la primera autoridad del Great Londres y con ella la figura de Mayor (Alcalde), pero, aun así, manteniendo gran parte de las instituciones de los boroughs y sus concejos locales.

4.2. Río de Janeiro

Lo primero que se percibe de este repaso y descripción de la configuración histórica de la representación ciudadana y las divisiones político-administrativas en Río de Janeiro es la gran variedad de estatus jurídicos y políticos que ha tenido, pasando por ser capital de la provincia, a ser capital neutra del Imperio Brasil, en el periodo prerepublicano, a ser distrito federal, Ciudad-Estado y, simplemente, municipio, durante el periodo republicano. Como la gran mayoría de ciudades latinoamericanas, la formación temprana de Río de Janeiro obedeció a un proceso de conquista y colonización por medio del cual se borraron culturas e instituciones preexistentes y se instaló un nuevo orden, de carácter imperial, que traía de antemano el programa y el diseño básico de las formas físicas y políticas de las nuevas urbes. Hasta muy avanzado el siglo XVII la Cámara Municipal de Río de Janeiro era un espacio de actuación privilegiado de los hombres "buenos" y nobles de la tierra, en general grandes seismeros y propietarios de tierras que excluían grandes capas de la población. En este tiempo y entorno, las capillas y las freguesias aparecen como avanzadas en la pose y urbanización del territorio, pero más que espacios de construcción de la identidad política de sus pobladores, aparecen como formas de control y territorialización de los nobles de la tierra sobre otras categorías sociales subalternas, muchas de las cuales son obligadas a vivir en las afueras, en esa expandible periferia de aldeias, casebres y mucambos, que prefiguran en gran manera la forma y lógica de la actual favela. En lo que se ha podido observar, gran parte del poder político y las riquezas que se han ido concentrando en Río de Janeiro han ayudado a que en la confusión de la imagen de Río con Brasil, el Río de Janeiro (municipio - ciudad) se piense menos políticamente a sí misma, en términos de la diversidad territorial y poblacional que la integra, y se sostenga casi siempre con una imagen general y totalizante de ciudad maravilla que fácilmente termina por borrar o invisibilizar en los mapas, tanto de consumo interno como para turistas, aquellas áreas del espacio urbano-geográfico que se consideran periféricas, no-nobles o favelas.

Por otro lado, una cuasi constante en la historia del siglo XX de Río de Janeiro han sido sus mudanzas normativas, en especial en lo referido a sus divisiones político administrativas y sus planes urbanísticos (Rezende 1998; Sampaio 2008), que, aún en muchos casos, reconociendo la historicidad de estas divisiones y las comunidades sociales que las comportan, terminan desconociendo, vía un zoneamiento tecnocrático, su potencialidad política, bajo premisas de desarrollo urbano y económico, lo que legitima su invisibilización y posible desplazamiento (o remoción). A partir de 1960 se han producido unas veinte leyes y decretos que crean Regiones Administrativas o modifican sus límites geográficos, y de 1993 a la fecha seis modificaciones con respecto al radio de acción de la subprefeitura. Esto es un indicador de varias cosas, entre ellas, (a) la no existencia de comunidades políticas locales fuertes que, desde su condición de localidad, contiendan ante la administración municipal su propia configuración territorial y, a contramano; (b) es el indicador de un poder político municipal altamente centralizado que, por medio de la articulación de estrategias políticas clientelistas (caso de las subprefeituras), de instrumentos socio-técnicos (las innúmeras divisiones de las unidades de planeamiento) y de acciones represivas focalizadas (las unidades policiales de pacificación) dificulta la organización político-territorial de la población, teniendo como base legitimadora un discurso técnico-social y urbanista que se dice des-centralista y portador de ciudadanía, pero que, en realidad, tiene en la fragmentación socio-espacial una estrategia de control territorial y hegemonía política, lo que aporta muy poco a una mayor eficiencia y eficacia al aparato público-burocrático, ya que, como señala Lameirão (2007), muchas de estas divisiones dan lugar a nichos burocrático-clientelistas de los parlamentares que son más lo que piensan en su propia reproducción política que trabajar con las comunidades locales y encontrar soluciones conjuntas para sus diversas problemáticas.

Por último, se señala cómo, a pesar de tener una legislación federal y estadual bastante generosa con la municipalidad, en tanto permite que esta pueda crear leyes propias y específicas en relación con la división político-administrativa y electoral del territorio, la legislación permanece estancada en el siglo XIX, en términos de que sus criterios básicos no tienen en cuenta que la población municipal ha crecido enormemente: de 926035 habitantes en 1900 a 6305279 en 2010, lo que hace bastante complicado, electoralmente —y en términos de representación política bastante inequitativo—, continuar con una sola circunscripción electoral para todo el municipio; igual que no reconoce las regiones administrativas, fuera de tener su historia local, han crecido bastante en términos demográficos, ameritando tener sus propios espacios locales de representación política desde los cuales puedan interactuar, negociar, concertar o confrontar con la administración municipal el establecimiento de las prioridades y las políticas regionales.

4.3. Medellín

Medellín es una urbe que fue tomando importancia a partir de mediados del siglo XIX muy a pesar de la insignificancia política y económica de sus orígenes como aldea en 1616. Más de dos siglos pasarían para que Medellín fuera tomada como punto de referencia en el contexto nacional. Minería y café fueron cruciales en este despegue, donde la actividad comercial y la búsqueda de conocimientos técnicos formarían gran parte de la subjetividad de las elites dominantes, muy en especial en cuanto a cómo asumir la administración y gobierno de la, ya para el año 1826, capital de la Provincia de Antioquia. El no ser una "ciudad hidalga", pero tampoco una ciudad-enclave minero, facilitó que muchos hombres y mujeres sin pedigrí hispánico, mestizos y mulatos, se instalaran en este valle, en la periferia de la villa y trabajaran estas tierras, las que con el tiempo resultarían siendo el centro de acopio y distribución de mercancías para la región. Ni virreyes u otros altos funcionarios de la corona tenían su asentamiento en esta villa, hecho que facilitó la emergencia y generación de formas de trato y pensamiento poco nobles o hidalgos, muchos más coloquiales e informales, que constituyen gran parte de lo que se puede llamar la cultura o carácter del medellinense.

Este carácter, poco noble de la villa y sus alrededores, obligó a sus gentes a trabajar más fuerte que sus coprovincianos de otras villas y ciudades, instalando en ellas una actitud más pragmática que ceremonial, con un alto sentido de autonomía política y económica que se puede observar en el gran número de sitios y partidos¹¹ ya existentes para mediados del siglo XVIII y que demandaron la instalación de figuras políticas para su administración descentralizada como fueron los Alcaldes Pedáneos. Todo lo cual indica que Medellín no nació y creció como una única y concéntrica mancha urbana, sino que obedeció, en gran medida, a una alta poli-centralidad económica y de pequeñas urbes existentes en el Valle de Aburrá; valle que en su totalidad fue su primera circunscripción política y que hoy coincide con el al área metropolitana del mismo nombre, conformada políticamente a partir del desmembramiento de parroquias y partidos que luego pasaron a formar municipalidades diferentes. Lo importante de observar aquí es que la villa, a finales del siglo XVIII ya se encontraba claramente sectorizada en 14 divisiones político-administrativas: 12 partidos rural-urbanos y dos barrios en la cabecera urbana de la villa (San Benito y La Candelaria).

Es de resaltar también los múltiples nombres que han tenido las divisiones político administrativas en Medellín y el Valle de Aburrá, tales como poblado, sitio, corregimiento, parroquia, fracción y barrio, solo estabilizadas a inicios del siglo XX con la categoría urbana de barrio y de corregimiento para las áreas rurales periféricas con un núcleo urbano desarrollado. El corregimiento actual ha heredado en su estructura administrativa la figura del Alcalde Pedáneo, hoy renombrado con el nombre de Corregidor, dando cuenta de la importancia histórica que ha tenido para el municipio la descentralización político-administrativa de estos lugares, y que hoy constituye un legado y capital simbólico para los actuales procesos de participación ciudadana y descentralización política que se adelantan en estos territorios, tales como el programa de planeación local y presupuesto participativo. Sin embargo, es importante subrayar que la centralidad política territorial pivote estuvo basada, hasta finales del siglo XIX, en la categoría de parroquia, categoría que, política y eclesialmente, se constituye en el primer paso para que cualquier comunidad de pobladores logrará identidad política territorial, sea villa, sea ciudad.

Es importante resaltar cómo la movilización social que da origen a la constitución de 1991 revive una tradición que se creía sepultada por la constitución de 1886, se hace refeerencia a la noción de Cabildo Abierto, figura que es retomada y usada ampliamente por la ciudadanía para abrir el debate y deliberación sobre temas que se consideran estratégicos o neurálgicos, tanto para el municipio como para sus comunas y corregimiento, pero igual, esta movilización ciudadana es la matriz de donde nacerán iniciativas como la de planeación zonal participativa y presupuesto participativo para las comunas y corregimientos. Sin embargo, la inadecuación de los sistemas electorales dictados nacionalmente y las formas de representación política del territorio hace que la población, a pesar de la amplia participación ciudadana en los escenarios habilitados para ello, principalmente mediante en el Presupuesto Participativo y los procesos de planeación local, se perciba sin representación política y desconectada de la administración municipal.

5. División político-administrativa y representación político-electoral de la territorialidad submunicipal en Londres, Río de Janeiro y Medellín¹²

Como se puede observar en la figura 1, Londres tiene una historia y una espacialidad mucho más remota que Medellín y Río de Janeiro. Londres —a pesar de haber sido fundada como Londinium por los romanos cerca del año 43 d.C. y gobernada por ellos hasta el 410 d.C.— empieza a tener una vida política y administrativa más propia y autónoma a partir del año 1067, año en el cual el rey normando William I (El Conquistador) le da a la City of London una carta de derechos y libertades conocida como la London Charter (Tames, 2007). Por su parte, Río de Janeiro, fundada por portugueses en el año 1556 d.C, cuenta desde entonces con una historia político-administrativa ininterrumpida. En tanto, Medellín, fundada por españoles en 1616 d.C., solo se erige oficialmente como Villa (municipio) en el año 1675, periodo en el cual empieza a tener una institucionalidad política propia y a gozar de ciertas autonomías político-administrativas municipales.

Cuando se observan, rápidamente, los patrones espaciales de la divipol en estas tres ciudades y su relación más general con el proceso de representación política en el gobierno de la ciudad (tabla 1, figuras 2 y 3) se encuentra que, en términos absolutos, Londres es la ciudad con mayor número de divisiones político-administrativas menores —649, comprendidas estas como barrios (wards), frente a 159 de Río de Janeiro y 301 de Medellín—. Sin embargo, en términos relativos, Londres y Medellín tienden a converger en cuanto al número promedio de barrios por división político-administrativa submunicipal (19,7 y 14,3, respectivamente). Por su parte, Río de Janeiro presenta un patrón de distribución bastante diferente, en cuanto el número promedio de barrios por división político-administrativa submunicipal, este es menor (4,8) y su desviación estándar (3,9) es bastante considerable, lo que significa que el número de barrios por Región Administrativa es heterogéneo, es decir, puede variar significativamente de una región a otra, y que, en general, los barrios en Río de Janeiro tienden a ser de mayor extensión espacial que Londres y Medellín (en kilómetros cuadrados).

La situación de Río de Janeiro se explica, en gran medida, porque de sus treinta y cuatro Regiones Administrativas solo ocho tienen un barrio o, en otras palabras, ocho barrios y regiones administrativas coinciden perfectamente, es decir, son la misma cosa. Esta situación no se presenta en Medellín ni en Londres, donde la comuna con menos barrios tiene siete y el borough con menos wards tiene dieciséis, respectivamente, lo que presenta implicaciones para la representación territorial y la gestión política de la ciudad. Esto se hace de un modo más visible en Río de Janeiro, donde las Regiones Administrativas no tienen función ni capacidad de representación política de sus habitantes, teniendo a cambio una figura político-territorial que le compite, como las subprefeituras, regidas por un subprefeito que, nombrado por el Prefeito, hace las veces de agente e intermediario político de este ante la población. La situación es un poco más compleja en Londres y Medellín, donde los boroughs y comunas han desarrollado su propia representación política territorial a partir de variadas formas y procesos desde la escala o ámbito barrial. En el caso de Londres, se observa cómo todos los barrios (wards) tienen derechos a elegir tres personas como representantes (Local Councillors) ante el Concejo Local del su respectivo borough, estando conformados estos por un número variable de Concejeros Locales en función del número de barrios que lo integran.

Tomando como referente la información sintetizada en la tabla 1, se nota que Río de Janeiro es el municipio que más concejales tiene y es el que menos representa, en términos de delegación política directa y responsable (accountable) a las Divipol (Divisiones Político-Administrativas) locales, entendidas, para el caso de Río de Janeiro, como Regiões Administrativas. Mientras que Londres contabiliza un total de 1986 y Medellín 147 representantes electos en el ámbito local (borough o comuna), Río de Janeiro no posee ninguno, en tanto no asume al momento las Regiões Administrativas como espacios geográficos e instancias institucionales de representación y acción política local, subsumiendo toda la representación y acción política en el ámbito municipal de la Cámara de Vereadores.

Sin embargo, cuando se observa en esta instancia el número total de representantes (Concejales o Vereadores), Río de janeiro es el municipio que más representantes tiene (50 contra 25 de Londres y 21 de Medellín) y, si a esto se le suma el hecho de tener el promedio más bajo de electores por divipol entre las tres ciudades, indicaría una teórica de mayor capacidad de representación política individual de la Cámara de Vereadores de Río de Janeiro con respecto a sus similares de Medellín y Londres. Sin embargo, cuando se contrasta este dato con el hecho de que en Londres y en Medellín existen espacios locales submunicipales de representación política (como los Local Councils y las Juntas Administradoras Locales), este indicador de representación política individual cambia ostensiblemente en contra de esta primera percepción. Es así que, si se toma el total del electorado o censo electoral a nivel municipal y se lo divide por el total de representantes existentes a nivel local, esto arroja una cifra significativa de referencia de 2945 individuos representados por Concejero Local, en el caso de Londres, y de 8038 por Edil, en el caso de Medellín. Como Río de Janeiro carece de esta institucionalidad política local, la representación política individual se observa seriamente disminuida en relación con las otras dos ciudades, en especial, en términos de no tener espacios o instancias institucionales intermedias donde los individuos puedan hacer valer o ejercer su capacidad de control político o accountability con respecto, tanto a los representantes en las corporaciones públicas como con respecto al ejecutivo municipal. Estos datos también indican que, con respecto a Medellín, Londres tiene una aproximación más profunda, desde la democracia representativa, a los territorios y ámbitos locales submunicipales, cuestión esta que, en la ciudad de Medellín, se ha tratado se superar por medio de la dinámica representativa del presupuesto participativo, mediante el cual se han institucionalizado espacios de representación y participación ciudadana en el ámbito local como los Consejos Comunales y Corregimentales, conformados a partir de representantes no partidistas de barrios, veredas y organizaciones sociales (Urán, 2010).

Con respecto de la figura de distritos o circunscripciones electorales, los datos y cifras consolidadas permiten hacer tres afirmaciones:

Primero, para las elecciones al Concejo Municipal, en Medellín, o la Câmara de Vereadores, en Río de Janeiro, el municipio, en su extensión, funciona como único y exclusivo distrito electoral, es decir, no se eligen concejales o vereadores que representen el ámbito local sub-municipal (comunas y regiões). Asunto que es bien diferente para el actual caso de Londres, donde las 25 personas que conforman la London Assembly son electas en función de dos tipos de representación territorial, que dan paso a dos tipos de circunscripción electoral: una municipal y otra sub-municipal. Por un lado, once miembros son elegidos en función de la ciudad, como un todo, y catorce son elegidos en función de igual número de constituencies en las que se integran los 32 boroughs y la City del Gran Londres, que son las mismas usadas para la elección de los Miembros del Parlamento (MP) de la Cámara Baja del Parlamento del Reino Unido en representación de Londres.

Segundo, mientras en Río de Janeiro y Medellín cada elector puede votar por un solo candidato a la corporación pública municipal (Câmara de Vereadores o Concejo Municipal), en Londres, cada elector puede votar por dos candidatos, uno en representación de la constituency, en la que se encuentra su borough, y otro en representación de toda la ciudad. Cuestión esta que, como se verá más adelante, incide fuertemente en la composición política partidista de la corporación pública municipal, en tanto que da oportunidades distintas a partidos y políticos, bien sea con arraigo local-territorial o con amplia presencia en la opinión pública de la ciudad; y en la forma en que las tensiones y la dialéctica entre lo municipal y lo local-submunicipal se manifiestan y son tratadas, lo que da más preeminencia a lo local-submunicipal en la configuración de las políticas de ciudad, en el caso de Londres, frente a la casi total ausencia de una representación política local-submunicipal institucionalizada, en el caso de Medellín y Río de Janeiro.

Tercero, a pesar de las constituencies o distritos electorales para la conformación de la London Assembly, los límites de los boroughs aparecen como los contenedores oficiales en los cuales se inscriben y votan los electores, esto en razón de que los boroughs elijen de manera amplia entre sus ciudadanos su propia corporación pública submunicipal, el Local Council. De tal suerte que, al comparar el electorado submunicipal, son los boroughs y no las constituencies para la London Assembly las que cobran mayor relevancia. En esta dirección, con los datos de la tabla 4 se puede observar (figura 4) cómo el número de electores por divipol presenta una baja heterogeneidad estructural para el caso de Medellín (sin los corregimientos)¹³ y Londres (excluyendo la City) y, por el contrario, una muy alta heterogeneidad estructural para el caso de Río de Janeiro, lo cual indica que en Río de Janeiro hay unos barrios que, coincidentes con varias zonas electorales, concentran un gran número del electorado frente a otros barrios y zonas electorales que presentan un electorado muy bajo.

Dado lo anterior, se puede afirmar que:

Londres presenta (a) procesos de elección y representación política arraigados en el ámbito local submunicipal. Cada borough posee su propio concejo local (Local Council) a partir de elecciones y representantes barriales (dos o tres por barrio o ward); (b) una alta homogeneidad estructural en su división político-administrativa, tanto en términos de población como en términos de su tamaño en kilómetros cuadrados; (c) una espacialidad político-electoral doble para elegir, tanto su ejecutivo como su corporación pública representativa, articulando representatividad municipal (una circunscripción electoral municipal) con representatividad territorial sub-municipal (14 constituencies o circunscripciones electorales formadas a partir de los boroughs); y (d) la mayor representación político-electoral individual de las tres ciudades, integrando los procesos electorales municipales con los sub-municipales.

Río de Janeiro presenta (a) ausencia de espacios de representación política sub-municipal (comunal o regional), tipo consejos, juntas o asambleas permanentes; (b) el mayor número de distritos electorales (97, frente a 33 de Londres y 21 de Medellín), que, sin embargo, no están articulados a ningún proceso electoral submunicipal (barrial o regional); (c) el mayor número total, absoluto y relativo de representantes municipales (vereadores o concejales), 50, frente a 25 de Londres y 21 de Medellín; (d) el tamaño más heterogéneo, tanto poblacional como espacial, entre las divisiones político-administrativas de las ciudades estudiadas; y (e) una gran dispersión y heterogeneidad en la distribución y localización de electorado.

Medellín presenta (a) una alta homogeneidad estructural en su división político-administrativa, excluyendo su ámbito rural (corregimientos) tanto en términos de población como en términos de su tamaño en kilómetros cuadrados; (b) una división político-administrativa submunicipal reciente (desde el año 1986) con instituciones políticas locales propias como las Juntas Administradoras Locales, en representación de partidos y movimientos políticos comunales o corregimentales, a lo que se le suma la emergencia de procesos representativos sociales y territoriales no-partidistas, como los Consejos Comunales del presupuesto participativo a partir de 2004; (c) una espacialidad o circunscripción única municipal para la elección de los candidatos al Concejo Municipal, disociando el proceso político representativo municipal de las dinámicas de representación y responsabilidad política sub-municipal (comunal y corregimental).

6. Notas finales: descentralización y división político administrativa como síntesis presente de la experiencia histórico-geográfica de la ciudad

Todo el ejercicio anterior, tanto el rastreo histórico como el análisis espacial y electoral de las subdivisiones municipales, indican que existe una alta correlación entre los modos de territorialización y las formas en las que se configura el poder socio-político en el territorio; y entre esta configuración del poder socio-político, la organización territorial político-administrativa de los municipios y la estructura urbana.

El hecho primordial de haber sido una ciudad generada a partir de la organización política de los propios pobladores ante un poder externo (el caso de Londres frente a los reyes normandos) marca una distinción fundamental con respecto a Río de Janeiro y Medellín, producto de una acción externa de la conquista ibérica sobre tierras amerindias y, aun así, al ser Río de Janeiro un asentamiento urbano que desde temprano se transformó en ciudad clave para los intereses de la corona portuguesa, marca una fuerte diferencia con respecto a Medellín, que solo, muy tardíamente, vino a tener importancia política en la medida que devino cruce de caminos y centro de comercio regional.

Londres desarrolló, desde muy temprano, una personalidad política y territorial propia que hunde su historia institucional hasta los tiempos de la primera carta real de derechos a la City of London en 1067 y la construcción, unos pocos años después, de la Abadía de Westminster, pocos kilómetros al occidente de la City, la cual, con el tiempo, se convertiría en el centro político de la Corona y del parlamento. Dos formas de poder, dos centralidades políticas, muchas veces en conflicto entre sí, van a marcar tendencias y parámetros en el espacio urbano londinense, en especial cuando la City of London decide mantener sus límites históricos y no extender sus poderes político-administrativos, hecho que va a favorecer la emergencia de otras territorialidades alrededor de ambas centralidades, y que, en general, va a obedecer a la transformación de antiguas manor (haciendas) en parroquias, liberties y hundreds, con sus respectivos vestries o concejos, responsables de su propia administración física y social, así estuviesen adscritas a divisiones territoriales mayores como los counties y que constituyen los antecedentes históricos de la mayoría de los actuales boroughs. Es importante señalar que ambos actores sintagmáticos, los gremios (guildas) burgueses articulados en torno a la City of London Corporation y la corona, a pesar de tener un espacio de acción geográfica mucho más amplio, siguen manteniendo sus territorialidad en estos lugares, demarcándolos periódicamente con actos rituales y protocolarios y sosteniendo allí la sede de diversas instituciones culturales, económicas y políticas que constantemente recuerdan la historicidad del lugar.

En el caso de Río de Janeiro se encuentra que los actores territoriales sintagmáticos, hidalgos o nobles en su origen y colonialistas en su proceder, procuraron definir una clara y única centralidad política en la que el gobierno de la urbe se confundía con el gobierno de la provincia. Posteriormente, se fue haciendo más clara y notoria la diferencia entre el gobierno de la ciudad (de la urbe y su entorno rural) con respecto al gobierno más amplio de la provincia. En este proceso de diferenciación política y espacial, la figura de las freguesias (parroquias) cumplió un papel central como unidad de ordenamiento urbano y disciplinamiento social, la cual, en los casos observados, no contaba con estructuras colectivas o colegiadas de administración o gobierno local, estando en la mayoría de casos bajo la tutela de la iglesia católica y la supervisión de un inspector de obras delegado por la Cámara Municipal. Y si bien, hasta inicios del siglo XX las clases dominantes habitaban o tenían sede en freguesias localizadas en el centro histórico, lo cierto es que, con la acumulación de capitales, inicia un proceso de construcción de vías e inversión en medios de transporte que, aparejado a un naciente mercado inmobiliario de carácter especulativo, va a provocar el abandono de la centralidad histórica por parte de las clases dominantes, preferentemente hacia los entonces suburbios del sur, en una acción de diferenciación socio-espacial que hasta ahora se muestra casi que irreversible, lo cual provocará no solo que otros actores se apropien de estos lugares y los resignifiquen, sino que estas propias clases dominantes extravíen sus referentes espaciales y simbólicos que las ligan a la historia territorial de la ciudad.

El caso de Medellín es un poco diferente, bien se pudiera decir que se trata, inicialmente, de un asentamiento poblacional disperso que, —por cuestiones del descubrimiento de nuevas minas en su entorno y el desarrollo de nuevos caminos que comunicaban la región con el centro del país y los mercados internacionales— devino centro económico que compitió su centralidad política con las, para entonces, más importantes e hidalgas ciudades de Santa Fe de Antioquia y Santiago de Armas de Rionegro. No tuvo, pues, Medellín en sus orígenes, unos actores territoriales sintagmáticos fuertes, ellos se formaron y llegaron fundamentalmente después de la independencia política nacional, a mediados del siglo XX, cuando hubo una acumulación de capital, producto de la minería y la recién instalada actividad cafetera, que permitió transformar el centro histórico para instalar allí los cuarteles administrativos de las crecientes empresas comerciales y financieras, mientras la floreciente burguesía construía sus residencias en la periferia del área urbana, y para la cual el centro de la Villa de Medellín (después ciudad) no había sido su mayor centro de referencia político o económico, más aún si se tiene en cuenta que hasta buena parte del siglo XIX e inicios del siglo XX, la ciudad contaba con otras centralidades urbanas, denominadas parroquias y partidos, que como Envigado, Bello e Itagüí, articulaban gran parte de la vida social y política del Valle de Aburrá y que, con el proceso de industrialización, concentraron un capital económico tal que les permitió efectuar su independencia político-administrativa frente al municipio matriz de Medellín. Lo cierto es que Medellín, a diferencia de Londres y de Río de Janeiro, no tiene un gran o reconocido mito fundacional, y, de modo similar a Río de Janeiro, vive con la expansión vial hacia la periferia un abandono de las áreas centrales y una relocalización espacial de las clases dominantes, que desvanece su protagonismo en la cotidianidad político administrativa de la ciudad.

Se puede observar cómo la centralización o descentralización de las divisiones político-administrativas submunicipales aparece en gran parte como función del modo o proceso del crecimiento urbano, pero también como consecuencia de la tradición político-normativa de cada país. Por un lado, en el caso de la constitución de los boroughs de Londres, se observa cómo su gran autonomía está altamente determinada por cierta renuencia de los poderes locales constituidos históricamente a abrirse o expandirse más allá de sus límites tradicionales y asumir la administración de otros espacios. Esto, en gran medida, obliga a que la expansión de la mancha urbana y la constitución de nuevos núcleos urbanos en torno a la urbe histórica deban constituir sus propio órganos de gobierno y administración y explica, en gran medida, por qué la constitución de Londres como una gran municipalidad es algo relativamente tardío. Posible a partir de 1899, cuando la construcción de grandes obras de infraestructura urbana obligó a una mayor colaboración y coordinación política entre los boroughs y la City, en un proceso de disputa y bargaining entre las autoridades locales que tiene en 1963 y 1999 sus momentos más significativos de integración de la autoridad política municipal, conocida como la Greater London Authority. En sentido estricto, más que hablar de un proceso de descentralización o desconcentración político-administrativa del territorio top-down, que parte de un único espacio pre-existente y de una autoridad exclusiva, cabe hablar aquí de un modo de integración política y espacial multinivel en la que las autoridades locales preexistentes, especialmente los concejos locales, buscan preservar sus derechos y libertades previas de autogobierno, las cuales consideran sumamente amenazadas por la integración de un único y centralizado gobierno municipal o metropolitano que se pretende justificar bajo criterios de eficacia administrativa y economías de escala. En este sentido, la descentralización actualmente existente es producto de una tradición previa de instituciones locales de gobierno y representación política que se resiste permanentemente a su disolución en espacios generales de representación política y gobierno metropolitano.

Por otro lado, y casi que al extremo del caso anterior, está el Municipio de Río de Janeiro, el cual, desde sus inicios, aparece como espacialidad política centralizada, exclusiva y expansiva, sin territorialidades locales internas que disputen o reclamen competencias de gobierno o poder político-administrativo. La autoridad política municipal responde históricamente a una matriz patrimonialista que, de a poco, se va abriendo a otros actores sociales y políticos, más diversos y populares, pero sin otorgar poderes o competencias reales a las diferentes categorías con las que designa su división político-administrativa, en especial las denominadas regiones-administrativas. Se trata de una integración política, simbólica y general, mediante partidos políticos y por arriba —vía Cámara Municipal y cargos políticos de la Prefeitura— que poco consulta o se esfuerza por configurar autoridades o espacios de representación política local. En este sentido, es diciente la persistencia en los últimos años, a partir de la constitución de 1988, de un discurso público que habla mucho de ciudadanía, de participación, de descentralización política, pero que solo ha tenido en figuras como los subprefeitos o coordinadores de las regiones administrativas —personas nombradas por y dependientes del Prefeito— su acercamiento más claro y persistente a la descentralización administrativa, que no política, del gobierno local. Es decir, a pesar de su gran tamaño poblacional y geográfico, de su gran diversidad cultural y socio-espacial, Río de Janeiro no ha construido, o no se ha visto obligada política o normativamente a construir, espacios y procesos políticos locales, realmente descentralizados, con poderes y competencias propios para la administración y cogobierno de sus regiones administrativas o áreas de planeamiento. Ausencia de autoridades locales democráticas y debilitamiento de los procesos de movilización y representación política local, que ha terminado favoreciendo la emergencia y consolidación de redes urbanas y organizaciones locales no democráticas, tipo tráfico y milicias, que fundan su poder en la acumulación criminal de lucros y en su capacidad articulada de infundir temor entre la población y servir de mediación política para el logro u obtención de algunos servicios y derechos sociales. Trátase, de facto, de un poder por fuera de la administración municipal, que en ningún caso puede considerarse como una estrategia de descentralización política de esta, a pesar de las denuncias de tolerancia y las múltiples mediaciones políticas que pudieran vincular a los actores en el gobierno municipal con traficantes y milicias. Lo importante de indicar aquí, es que, a pesar de su existencia fáctica y de que muchos de sus miembros son habitantes del territorio, se trata de poderes no legitimados democráticamente por la población local, lo que igual aplica para la estrategia policial desconcentrada que busca controlarlos mediante las llamadas Unidades Policiales de Pacificación, las cuales llegan como poder externo a la población local, construyendo dentro las regiones administrativas unas territorialidades de enclave y excepcionalidad normativa, que afirman llevar ciudadanía a las favelas y regiones administrativas pero que no incluyen ni potencian políticamente la población local en la gestión de su territorio (Trindade et al., 2012). Consecuentemente, se encuentra, en Río de Janeiro, un poder político-institucional altamente centralizado que, al no garantizar los derechos políticos de la ciudadanía y al no tener la capacidad plena para administrar eficientemente sus demandas, ha terminado de facto deviniendo en un régimen de poderes territoriales altamente desconcentrados, sin autorización democrática y consecuentemente sin responsabilidad política.

El caso de Medellín se encuentra en una suerte de intermedio entre los casos de Río de Janeiro y Londres. Si, por un lado, la tradición jurídica y política lo sitúa del lado ibérico, por el otro, su particular evolución político-territorial, a partir de ser un espacio largamente marginal en la colonia —que se desarrolló tardíamente a partir de la actividad comercial de sus habitantes— y estar conformado por una red más o menos amplia de pequeños asentamientos urbanos, le otorgó a Medellín desde temprano un carácter pragmático y descentralista en cuanto a cierta personalidad política de los partidos y corregimientos que lo conformaran, espíritu que de alguna manera revive fuertemente a partir del acto legislativo nacional 01 de 1986 que obliga la elección popular de alcaldes y autoriza dividir el municipio en unidades político administrativas llamadas comunas y corregimientos, cada una con un concejo o Junta Administradora Local (JAl), elegida mediante voto popular, acto legislativo que fue en gran parte resultado de la presión y movilización política ciudadana a nivel nacional y que tuvo en el Valle de Aburrá uno de sus grandes escenarios. Se quiere indicar con ello que el proceso de descentralización político-administrativo dado a partir de la fecha no es para la población algo impuesto desde arriba sino, en gran parte, resultado de su propia acción colectiva. Esta cumplió un papel importante en 1996, cuando se creó, mediante acuerdo, el sistema municipal de planeación, que para 2007 incorporó la planeación local y el Presupuesto Participativo. Se puede observar que no solo se trata de un proceso de desconcentración administrativa sino también de la incorporación de una lógica de descentralización política por parte la población local y sus organizaciones.

En este orden, a partir de los casos de Medellín y Londres, se puede verificar cómo la constitución de unidades político-administrativas locales descentralizadas, a modo de polities, implica la auto-constitución conflictiva y reflexiva de los pobladores locales en cuanto sujetos territoriales, sujetos portadores de un programa territorial mínimo con el cual puedan establecerse o plantearse en diálogo disputa con los actores que representan o agencian poderes centrales o externos.

Notas

¹ Un poco la excepción en el caso latinoamericano lo ha venido constituyendo la profesora María Helena Botero con una serie de investigaciones en 2010 sobre descentralización submunicipal en algunas metrópolis Hispanoamericanas.
² Para Bobbio la democracia procedimental es una forma de gobierno "caracterizada por un conjunto de reglas (primarias o fundamentales) que establecen quién está autorizado para tomar las decisiones colectivas y bajo qué procedimientos", siendo sus principios fundamentales la libertad de asociación y libertad de opinión, y teniendo la publicidad (visibilidad pública) como la regla de los actos políticos y administrativos (Bobbio, 2007, p. 26, 82 y 97).
³ Dice el autor: "Es esencial comprender bien que el espacio es anterior al territorio. El territorio se forma a partir del espacio, es el resultado de una acción conducida por un actor sintagmático (actor que realiza un programa) en cualquier nivel. Al apropiarse de un espacio, concreta o abstractamente [...] el actor ‘territorializa’ el espacio" (Raffestin, 1993, p. 143).
⁴ Constituição da República Federativa do Brasil. Capitulo IV - Dos Municípios: Art. 29 - Art. 31.
⁵ Constitución Política de Colombia. Régimen municipal: Art. 311 - Art. 321.
⁶ Local Government Act 2000 (Part II: Arrangements with respect to executives). Local Government Act 2007 (Part II: Electoral arrangements. Chapter 1: Power of district councils in England to change electoral scheme).
⁷ Además de estos dos modelos básicos y dominantes, existen, en Gran Bretaña, otros modelos de gobierno local que son menos frecuentes, entre los que se destacan (a) la elección directa de alcalde, concejo municipal y miembros del gabinete y (b) la elección directa del consejo municipal y la contratación, de un gerente que no le rinde cuenta a las y los ciudadanos sino al concejo que lo contrata, modelo este muy difundido en los Estados Unidos (Chandler, 2009; Wilson & Game, 2006).
⁸ Cf. Local Government Act 2000 & Local Government Act 2007. Ejemplo de esta discrecionalidad de la autoridad en cuanto a la participación ciudadana se observa en la lga 2000, Parte I (promoción del bienestar económico, social y ambiental), numeral 4, cuando afirma: "... In preparing or modifying their community strategy, a local authority [sic] must consult and seek the participation of such persons as they consider appropriate" [El subrayado me pertenece].
⁹ Ver en especial los Artículos 40, 103, 152, 270 de la Constitución Política Nacional.
¹⁰ Cf. Artículos 330 y 342 de la Constitución Política de Colombia y Ley 70 de 1993.
¹¹ Denominación dada a las divisiones territoriales de la villa, que incluían a los actuales corregimientos y municipios del Valle del Aburrá.
¹² Para una mejor comprensión del texto se sugiere ver los mapas anexos al final.
¹³ Exclusión en razón de su condición de ruralidad.

Referencias

Alcaldía de Medellín, DANE (2012). Observatorio de políticas públicas. Sistema de indicadores estratégicos de Medellín -SIEM. Proyecciones de población 1993, 2005 - 2015. Recuperado de http://www.medellin.gov.co/irj/portal/ciudadanos?NavigationTarget=navurl://a2d20c19c9fa69168cea30d571b3110f.         [ Links ]

Azevedo, S. de (2008). El presupuesto participativo como instrumento democrático de los gobiernos locales en Brasil: ¿realidad o mito? Cuaderno Urbano, VII(7), 7-34.         [ Links ]

Bobbio, N. (2007). El futuro de la democracia. México: Fondo de Cultura Económica.         [ Links ]

Borsay, P., & Proudfoot, L. (2002). The English and Irish urban experience, 1500-1800: change, convergence and divergence. In P. Borsay (Ed.), Provincial Towns in Early Modern England and Ireland (pp. 1-28). New York: British Academy y Oxford University Press.         [ Links ]

Brasil, Río de Janeiro. Plano Diretor da Cidade do Rio de Janeiro. Lei Complementar N.º 111 de 2011.         [ Links ]

Cassiano, R. (1956). La marcha hacia el oeste: La influencia de la "bandeira" en la formación social y política del Brasil. Colección Tierra Firme, Vol. 62. México: Fondo de Cultura Económica.         [ Links ]

Castoriadis, C. (1996). La democracia como procedimiento y como régimen. Jueces para la democracia. Madrid: Jueces para la democracia.         [ Links ]

Chandler, J. A. (2009). Local Government Today. Manchester: Manchester University Press.         [ Links ]

Cohen, J., & Peterson, S. B. (1996). Methodological Issues in the Analysis of Decentralization. Development Discussion Paper 555. Cambridge: Harvard Institute for International Development.         [ Links ]

Dahl, R. (1993). La Democracia y sus Críticos 2.ª ed. Buenos Aires: Paidós.         [ Links ]

Dahl, R. (1973). Size and Democracy 1.ª ed. Standford: Standford University Press.         [ Links ]

Gaventa, J., & Barrett, G. (2010). So What Difference Does it Make? Mapping the Outcomes of Citizen Engagement. Brighton: Institute of Development Studies.         [ Links ]

Greater London Authority (2014a). LSOA Atlas (Lower Super Output Area in Greater London). London Datastore. Recuperado de http://data.london.gov.uk/dataset/lsoa-atlas.         [ Links ]

Greater London Authority (2014b). London elections results 2012. Recuperado de http://data.london.gov.uk/datastore/package/london-elections-results2012-wards-boroughs-constituency.         [ Links ]

Habermas, J. (1990). Soberanía popular como procedimiento. Novos Estudos, 26, 100-113.         [ Links ]

Harvey, D. (2006). Space as a key word. In: Spaces of Global Capitalism - towards a theory of uneven geographical development. (pp. 117-145) London-New York: Verso.         [ Links ]

Harvey, D. (2007). The kantians roots of Focault's dilemmas. En J. W. Crampton, & S. Elden, (Eds.), Space, Knowledge and Power: Foucault and Geography, (pp. 41-48). Hampshire: Ashgate Publishing, Ltd.         [ Links ]

Howlett, S. (2008). Lending a hand to lending a hand: the role and development of volunteer centers as infrastructure to develop volunteering in England. Paper prepared for the "Volunteering infrastructure and civil society Conference". Aalsmeer, The Netherlands.         [ Links ]

Jaramillo, R. M. (2007). El desarrollo económico en Antioquia entre 1760 y 1830: la formación de una ciudad como centro económico y como capital (Tesis de grado en Economía, Universidad EAFIT, Medellín, Colombia).         [ Links ]

Lameirão, C. R. (2007). Estratégias Políticas e Gestão Local: as subprefeituras do município do Rio de Janeiro. Niterói: Universidade Federal Fluminense.         [ Links ]

Lefebvre, H. (1991). The production of space. [Original: Production de l'espace, 1974]. Donald Nicholson-Smith (Trad.). Oxford: Blackwell Publishing.         [ Links ]

Lissidini, A. (2011). Democracia directa en Latinoamérica entre la delegación y la participación. Buenos Aires: Clacso.         [ Links ]

Mascareño, C. (2009). Descentralización y democracia en América Latina: ¿una relación directa? Revisión conceptual del estado del arte. Revista del clad Reforma y Democracia, 45, 65-98.         [ Links ]

Medellín (2006). Plan de Ordenamiento Territorial de Medellín. Acuerdo Municipal 046 de 2006.         [ Links ]

Oliveira, V. V. (2013). Planejamento Estratégico e Evolução do Modelo de Gestão da Cidade do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas.         [ Links ]

Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro. (2014). Bairros Cariocas - Armazém de Dados. Recuperado de http://portalgeo.rio.rj.gov.br/bairroscariocas/index_cidade.htm.         [ Links ]

Raffestin, C. (1993). Por uma geografia do poder. São Paulo: Ática.         [ Links ]

Registraduría Nacional de Colombia (2014). Información del Censo Electoral. Recuperado de http://www.registraduria.gov.co/Informacion/censo_que_es.htm.         [ Links ]

Rezende, V. L. (1998). Evolução da produção urbanística na cidade do Rio de Janeiro (1900-1950-1965). Seminário de História da Cidade e do Urbanismo, 5(3). Disponible en: http://unuhospedagem.com.br/revista/rbeur/index. php/shcu/article/view/592/568.         [ Links ]

Romero, J. L. (2001). Latinoamérica: las ciudades y las ideas. Buenos Aires: Siglo Veintiuno Editores.         [ Links ]

Sampaio, A. da R. (2008). Normas urbanísticas e transformações espaciais no Rio de Janeiro: breve trajetória histórica. Seminário de História da Cidade e do Urbanismo, 10(2). Disponible en: http://unuhospedagem.com.br/revista/rbeur/index.php/shcu/article/view/592/568.         [ Links ]

Santos, M. R. dos. (2011). O sistema de participação democrática nos planos diretores brasileiros. En J. O. Alves dos Santos, & D. Todtmann (Orgs.), Os planos diretores municipais pós-estatuto da cidade (pp. 255-280). Río de Janeiro: Observatorio das Metropoles e Letra Capital.         [ Links ]

Sweet, R. (2002). Provincial culture and urban histories in England and Ireland during the long eighteen century. En P. Borsay, & L. Proudfoot (Dato), The English and Irish urban experience, 1500-1800: change, convergence and divergence (pp. 223-240). Oxford; New York: British Academy y Oxford University Press.         [ Links ]

Tames, R. (2007). Political London. A capital history. London: Historical Publications.         [ Links ]

Tribunal Superior Eleitoral do Rio de Janeiro (2013). Zonas Eleitorais. Recuperado de http://www.tse.jus.br/eleitor/zonas-eleitorais/zonas-eleitorais/pesquisa-a-zonas-eleitorais.         [ Links ]

Trindade, C., Borges, D., Ribeiro, E., & Rocha, L. (2012). Os Donos do Morro: uma avaliação exploratória do impacto das Unidades De Polícia Pacificadora (UPPs). Fórum Brasileiro de Segurança Pública, Laboratório de Análise da Violência (lAV-UERJ).         [ Links ]

Urán, O. (2010). Medellín: Participatory Creativity in a Conflictive City. En J. Pearce J (Coord.), Participation and Democracy in the 21st century city (pp. 127-153). Medellín: Palgrave-Macmillan.         [ Links ]

Urán, O. (2013). Urbe y ciudad: la necesaria distinción. En. M. A. Vélez (Coord.) Enfoques y Perspectivas Sociológicas. Velez (pp. 145-188). Medellín: Imprenta Universidad de Antioquia.         [ Links ]

Wilson, D., & Game C. (2006). Local government in the United Kingdom 4.^th ed. Hampshire: Palgrave-Macmillan.         [ Links ]

Zovatto, D. (2005). Valores, percepciones y actitudes hacia la democracia. Una visión comparada entre la región Andina: 1996-2004. En K. Sample, & D. Zovatto, (Eds.), La democracia en la Región Andina, los telones de fondo (pp. 185-212). Estocolmo: IDEA.         [ Links ]