Doi: http://dx.doi.org/10.12804/territ35.2016.04

Ciudades iletradas: orden urbano y asentamientos populares irregulares en la ciudad de México

Unlettered cities: Urban Order and Popular Irregular Settlements in Mexico City

Cidades iletradas: ordem urbana e assentamentos populares irregulares na Cidade do México

Víctor Delgadillo^*

^* Arquitecto (Universidad Autónoma de Puebla, México). Maestro en planeación urbana (Universidad Stuttgart, Alemania). Doctor en Urbanismo (Universidad Nacional Autónoma de México). Profesor del Colegio de Humanidades y Ciencias Sociales, Universidad Autónoma de la Ciudad de México. México, México. Correo electrónico: Victor_Delgadill@hotmail.

Recibido: 20 de febrero de 2016 Aceptado: 26 de abril de 2016

Para citar este artículo:
Delgadillo, V. (2016). Ciudades iletradas: orden urbano y asentamientos populares irregulares en la ciudad de México. Territorios, 35, 81-99. Doi: dx.doi.org/10.12804/territ35.2016.04

Resumen

En la América hispana del siglo XVI la palabra escrita precedió la fundación y construcción de las ciudades. En las metrópolis latinoamericanas del siglo XXI la palabra escrita, constituida por leyes y normas urbanas, continúa definiendo lo que los gobiernos y elites letradas consideran orden urbano; y excluyendo y descalificando como irregulares, ilegales e informales la vivienda y los barrios autoconstruidos por la población de bajos ingresos, que a su vez está excluida del mercado formal de suelo y vivienda. Sin embargo, la irregularidad urbana es no solo permitida y a veces practicada, sino sobre todo negociada por la autoridad. Este artículo se propone abordar el tema de la informalidad urbana en Ciudad de México, a partir de La Ciudad Letrada libro póstumo de Ángel Rama publicado en 1984, contextualizando esta obra en los debates históricos latinoamericanos sobre el tema; y de un caso que evidencia una compleja trama de actores públicos, sociales y económicos en la producción de la urbanización informal.

Palabras clave: La Ciudad Letrada, Angel Rama, Asentamientos humanos informales, Urbanismo popular, Producción social del hábitat.

Abstract

In Hispanic America of the 16^th century the lettered word preceded the foundation and building of cities. In the Latin American metropolis of the 21^st century the lettered word, consisting in urban laws and rules, continues to define what governments and lettered elites consider as urban order; and excluding and disqualifying as irregular, informal and illegal the self-built housing and neighbourhood of low-income population, who in turn are excluded from de formal market of urban soil and housing. However, urban irregularity is not only permitted and sometimes practiced, but mostly negotiated by the authority (government). The article aims to address the urban informality issue in Mexico City, taking as a departure point the Angel Rama book Lettered City, published in 1984. In the context of the historic Latin American debates about this issue and a case that evidences the complex net of public, private and social actors, in the informal production of human settlements.

Keywords: Lettered city, Angel Rama, Irregular human settlements, Popular urbanism, Social housing production.

Resumo

Na América Hispana do século XVI a palavra escrita precedeu a fundação e construção das cidades. Nas metrópoles latino-americanas do século XXI a palavra escrita, constituída por leis e normas urbanas, continua definindo o que os governos e elites letradas consideram ordem urbana; e excluindo e desqualificando como irregulares, ilegais e informais a vivenda e os bairros autoconstruidos pela população de baixos ingressos, que a sua vez está excluída do mercado formal de terra e vivenda. No entanto, a irregularidade urbana é não só permitida e às vezes praticada, mas especialmente negociada pela autoridade. Este artigo se propõe abordar o tema da informalidade urbana na Cidade do México, a partir de "La Ciudad Letrada", livro póstumo de Ángel Rama publicado em 1984, contextualizando esta obra nos debates históricos latino-americanos sobre o tema; e de um caso que evidencia uma complexa trama de atores públicos, sociais e económicos na produção da urbanização informal.

Palavras-chave: La Ciudad Letrada, Angel Rama, Assentamentos humanos informais, Urbanismo popular, Produção social do habitat.

Introducción

En la América hispana del siglo XVI la palabra escrita precedió la fundación y la construcción de "la ciudad". En las ciudades latinoamericanas del siglo XXI la palabra escrita, a través de leyes y normas urbanas, continúa definiendo lo que el gobierno y las elites letradas¹ consideran como "ciudad" y orden urbano; y excluyendo y descalificando como irregulares, ilegales e informales a la vivienda y los barrios autoconstruidos mayoritaria, pero no exclusivamente por la población de bajos ingresos.

Miles de pobladores, excluidos del mercado formal de suelo y de vivienda, urbanizan áreas prohibidas y suelo de propiedad pública o privada, y/o construyen viviendas y barrios que no acatan el orden urbano establecido. Se trata de parias urbanos, excluidos de los derechos sociales y de las políticas públicas urbanas, que cual analfabetos desconocen (real o ficticiamente) que ocupan zonas que la Ciudad letrada consigna como no urbanizables. Por otro lado, algunos actores promueven la urbanización ilegal de suelo no urbanizable, según las normas urbanas y medio ambientales de la Ciudad letrada, a través de negocios informales, en donde tanto los productores como los consumidores de lotes no urbanizables con plena consciencia de la ilegalidad de sus actos, desafían al orden urbano, pues calculan que tarde o temprano serán regularizados.

Desde los tiempos de la colonia dos características han definido a las ciudades latinoamericanas. 1) La coexistencia, complementariedad y retroalimentación de la Ciudad letrada con la ciudad iletrada: en la colonia, la traza urbana o ciudad estaba destinada para la población "culta", hispana y criolla; mientras que los arrabales (el exterior de la traza) se destinaron para la plebe: los indígenas². 2) Los asentamientos irregulares terminan por ser regularizados a través de complejos procesos políticos (clientelismo, corporativismo, negociación). La Ciudad letrada selectivamente reconoce algunos asentamientos informales mediante el otorgamiento de "escrituras" que reconocen el derecho de una propiedad privada. Así, el idioma vulgar se considera literatura y la palabra hablada se torna palabra escrita.

La urbanización informal (ilegal, marginal, popular) es un tema que históricamente ha generado una enorme cantidad de investigaciones y aportaciones en América Latina, desde distintas ciudades y perspectivas teóricas. Sin embargo, en este modesto artículo nos proponemos tres cosas: 1) Revalorizar la obra póstuma de Ángel Rama (2004/1984)³ que, aunque se inscribe en una perspectiva dualista, característica de las teorías sobre la marginalidad de esa época (Jaramillo, 2012), consideramos es útil para destacar la vigencia de la definición de un orden urbano formal, a partir del cual se califican otras formas de urbanización como informales e ilegales. 2) Revisar sucintamente la evolución teórica sobre la urbanización informal. 3) Presentar un caso de urbanización ilegal en la Ciudad de México, en el marco de la enorme dimensión de este tipo de urbanización, para dar cuenta de un fenómeno silenciado de la agenda pública y los medios de comunicación en la capital mexicana.

Para nosotros, la obra de Rama tiene vigencia. La Ciudad letrada continúa construyendo un marco jurídico y una norma urbana ad hoc a los grandes intereses de la época, que es excluyente de la mayoría de la población en las ciudades latinoamericanas; y que conduce a la sempiterna coexistencia de la ciudad formal deseada por el poder y las elites, y la ciudad informal construida por la mayoría de la población.

La presentación del estudio de caso, en la tercera parte del artículo, profundiza en varios aspectos: la urbanización informal no es un asunto exclusivo de pobres sin vivienda, es simultáneamente una forma no capitalista y capitalista de reproducción urbana, ha sido una forma de conquistar el Derecho a (ser parte de) la Ciudad por parte de los pobres y no tan pobres, es una forma de reproducir el poder político y es una vía de lucrativos negocios para algunos actores. Aquí, retomamos a Salazar (2012), cuando señala que las condiciones estructurales de desigualdad socioeconómica son las responsables directas de la permanencia de las formas informales de acceso al suelo y la vivienda en las ciudades latinoamericanas. Pero lo informal y lo formal no son formas excluyentes, sino complementarias y coexistentes de urbanización, que se retroalimentan mutuamente.

La investigación de la producción del asentamiento irregular "Cumbres del Pedregal", referida en el último apartado, se inscribe en la línea de investigación Asentamientos Humanos Irregulares en la Ciudad de México, que desarrollamos en la Universidad Autónoma de la Ciudad de México. Desde hace tres años seleccionamos casos de urbanización informal con métodos cualitativos y cuantitativos, para que los estudiantes –bajo la dirección de quien escribe– desarrollen sus tesis de licenciatura. Hasta el momento, hemos estudiado dos casos (que han culminado con dos tesis respectivas)⁴ y estamos realizando investigaciones en otros tres casos. La hipótesis que guía nuestra línea de investigación es la siguiente: los asentamientos humanos irregulares recientes de la Ciudad de México, que violan el marco jurídico del ordenamiento territorial y medio ambiental, no son producidos solamente por la población más pobre, excluida del mercado formal de suelo y de vivienda, sino que son coproducidos por un conjunto de actores privados y públicos, que 1) Lucran con negocios privados que son protegidos por ciertas autoridades locales; y/o 2) Lucran en términos políticos con clientelas cautivas que apoyan ciertas movilizaciones políticas a cambio de la futura regularización de sus asentamientos.

1. La urbanización informal en América Latina, una breve revisión

En la década del setenta, en un contexto de gran expansión urbana periférica en escala metropolitana, Morse (1971) señalaba que "la ciudad" en América Latina era "una ciudadela de privilegios", reforzados y defendidos por la planeación y la política urbana. El hábitat popular autoproducido progresivamente por los pobres, ajeno a los principios de la planeación urbana institucionalizada, era considerado por las autoridades como una desviación de los "modelos normales" que no tenía cabida en la ciudad. La racionalidad urbana del Estado modernizador era diametralmente opuesta a la experiencia constructora de la mayoría de la población urbana latinoamericana, excluida de "la ciudad" y de su mercado formal de suelo y vivienda. Se trata(ba) de dos lenguajes diferentes. En este sentido Monsiváis (2004) afirma, en el prólogo de la edición chilena de La Ciudad Letrada, que en América Latina la palabra escrita: ha sido el monopolio de una minoría desde el siglo XVI; es la única palabra válida (a diferencia de la fugaz palabra hablada); y constituye el camino de la obediencia. En sentido contrario, la plebe no produce documentos y no obedece porque desconoce los documentos escritos. Aquí, la distancia entre los alfabetos y los analfabetos (como el acceso a los idiomas) es una cuestión de clase social.

Si en el siglo XVI los conquistadores, que a nombre de dios y del rey conquistaron vastos territorios americanos, requirieron de escribanos para crear órdenes, leyes, bandos y cédulas que prefiguraban un orden urbano; en el siglo XXI, los hacedores del orden urbano continúan necesitando de escribanos, urbanistas, abogados y planificadores para definir y mantener la norma urbana. Se trata de un orden urbano formal que a menudo, bajo los discursos de la modernización o el desarrollo sustentable y competitivo, legitima el lucro y el despojo. Así, por ejemplo, los actuales grandes proyectos urbanos que se realizan en la Ciudad de México han sido aprobados a través de la letra escrita (modificando e interpretando ad hoc las normas de usos del suelo y la intensidad de construcción), a pesar de la oposición de la población residente y vecina. En el caso mexicano también es común que tanto los inversionistas como las instituciones del Estado infrinjan la ley: en este país el marco jurídico es un marco virtual que se puede cumplir o no, y se puede interpretar en sentidos diametralmente opuestos, según el poder económico y político de los involucrados.

Hoy, como en el siglo XVI, la única palabra que cuenta es la escrita, reconocida y (mal)interpretada por el poder. La formalidad de los procesos urbanos está consignada en "escrituras", mientras que los contratos de palabra (para comprar una casa, un departamento o un terreno, o alquilar una habitación) son no solo irregulares, informales o ilegales, sino "inexistentes" para el orden urbano. La norma urbana, como la palabra escrita, a menudo constituye un muro de incomprensión para la gente corriente y común ¿Quién sabe qué es la norma urbana HM/6/20?⁵ ¿Quién sabe que, en algunos predios, por tener el acceso hacia una avenida principal esa norma puede cambiar y permitir una mayor intensidad constructiva? ¿Qué es un "Área de actuación estratégica" o un "Polígono de actuación"? Se trata de normas e instrumentos de desarrollo urbano incluidos en la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal y en los Programas de Desarrollo Urbano vigentes en la capital mexicana, consignados por el legislativo local, que generalmente son desconocidos por la población.

Los modernos sistemas de planeación urbana que establecen el orden urbano en las ciudades latinoamericanas provienen de la segunda mitad del siglo XX. Pero por supuesto que en siglos y décadas anteriores existieron códigos, normas, bandos y policías que consignaban el orden urbano. Se trata de normas de edificación, organización urbana y hasta reglas de urbanidad y buen comportamiento en la calle. En varias ciudades latinoamericanas el aceleramiento del proceso de urbanización en las décadas del cuarenta y cincuenta, derivado de las políticas de industrialización por sustitución de importaciones, se realizó en ciudades que no estaban preparadas para recibir a miles de nuevos habitantes urbanos. Los inmigrantes en las ciudades eran jóvenes campesinos e indígenas que buscaban en las urbes las oportunidades que no tenían en el campo. Se trataba de población de bajos ingresos que se encontró con un orden urbano formal incapaz de acogerlos. Al principio, las vecindades o conventillos del centro de la ciudad se convirtieron en el lugar por excelencia para los recién inmigrados. Sin embargo, la dimensión del proceso de inmigración rebasó la capacidad habitacional de esa oferta de alquiler de cuartos, mientras que el mercado formal de suelo y vivienda excluyó a esa población por su carencia de empleo formal y sus bajos ingresos (Turner, 1968). Ello dio origen a la formación masiva de asentamientos humanos marginales, ilegales, informales, irregulares, favelas, ranchos, villas miseria, ciudades perdidas, pueblos jóvenes, etcétera. Se trata de viviendas, barrios y "ciudades" autoconstruidas por la población de bajos ingresos en suelo no urbanizable y con diversas formas informales de acceso al suelo (compraventa ilegal, invasiones, etcétera).

La colosal dimensión de la urbanización popular y la autoconstrucción de vivienda se constituyó en una amenaza (a veces revolucionaria) (Calvo, 2014) que atentaba contra el orden público; y causó un generalizado, pero inútil rechazo. Los gobiernos nacionales y algunas agencias de cooperación internacional (fundamentalmente estadounidenses) realizaron algunos programas para sustituir o tratar de mejorar la urbanización popular y la vivienda autoconstruida, mientras que fundaciones y universidades norteamericanas preocupadas por el tema, realizaron o promovieron investigaciones académicas. Sin embargo, las intenciones de erradicación y sustitución de la urbanización popular generalmente se quedaron en sueños, salvo muy puntuales acciones de renovación urbana. Los teóricos de la época, partidarios de la teoría de la marginalidad, trataban de entender las condiciones estructurales que hacían que miles de personas permanecieran "al margen" (en los bordes físicos de las ciudades⁶) del progreso y atados a "la cultura de la pobreza". Jaramillo (2012) critica la visión dualista de las Teorías de la Marginalidad en sus vertientes de derecha, que pugna por la erradicación de ese "cáncer" urbano; y de izquierda, que reconoce cierta libertad para construir, la reproducción de la cultura tradicional y la progresiva adaptación de la construcción de la vivienda a los recursos y al crecimiento familiar. Sin embargo, Jaramillo (2012) señala que la urbanización informal no es opuesta a la urbanización formal; ambas son expresiones del modelo económico de acumulación de capital. Además, algunas formas de producción (in)formal de vivienda, barrio y ciudad son capitalistas y otras son no capitalistas, unas se realizan para el intercambio y el lucro y otras para el autoconsumo.

La teoría de la dependencia explicaba el problema del desempleo y el fenómeno de la urbanización popular en función de las históricas relaciones de dependencia de Latinoamérica, que provenían desde la época colonial y que en los siglos XIX y XX sustituyeron la dependencia de España y Portugal por la dependencia tecnológica y económica de los países del capitalismo avanzado. Por su parte, los marxistas hablaban del ejército industrial de reserva y de la sobreexplotación de la mano de obra que autoconstruía sus viviendas progresivamente, alargando sus jornadas de trabajo e impidiendo el desarrollo de las fuerzas productivas (Pradilla, 1987). Castells (1973) hablaba de la "Urbanización dependiente" para los países latinoamericanos, que se caracterizaba por: un proceso de urbanización acelerado y realizado en un muy pequeño período de tiempo, una insuficiente industrialización incapaz de generar empleo para las "masas" de inmigrantes en las ciudades, una anarquía urbana producida por la ausencia de planeación urbana y la "macrocefalía" urbana (la hiperconcentración de la población nacional en una sola ciudad de un país).

Tiempo después, cuando los asentamientos populares comenzaron a reconocerse como un hecho irreversible y permanente, empezaron a ser selectivamente regularizados y posteriormente mejorados en escala habitacional y de barrio. En varias ciudades esa selectiva regularización fue masiva. En una compilación de fin del siglo XX, Azuela & Tomas (1997) dan cuenta de diversas formas de regularización de los asentamientos informales en distintas ciudades de Argentina, Brasil, México y Perú. Paradójicamente, los subsecuentes ejercicios de planeación urbana que intentan (re)producir el orden urbano únicamente incorporan con estatus de ciudad a los asentamientos humanos regularizados, y omiten cualquier referencia a la urbanización informal, con lo que continúan condenando como no ciudad a las viviendas y barrios autoconstruidos por la plebe.

No resulta ocioso recordar que el concepto de la informalidad abarca por igual a los distintos ámbitos de la economía local y trasnacional: la producción, la distribución y el consumo o compraventa de mercancías. Se trata de actividades económicas muy amplias que evitan las formas y procedimientos estipulados en el orden jurídico y no pagan impuestos. Tal vez los vendedores ambulantes y las urbanizaciones informales sean la expresión más clara, pero desde luego que no única, de este fenómeno. Para algunos autores, la economía informal constituía una economía de subsistencia con salarios marginales que requerían de poco capital y poca tecnología, y que representaba el atraso y una forma del capitalismo decimonónico en pleno siglo XX. Para otros autores, la informalidad era una forma económica consustancial y persistente en el capitalismo. En cambio, para De Soto (1986) la economía informal (también llamada negra, ilegal, pirata, subterránea) era la respuesta creativa de la población inmigrante de bajos ingresos, frente a los costos de la formalidad con sus respectivos impuestos y gravámenes estatales en la ciudad. A partir de sus investigaciones sobre la informalidad y en abierto acuerdo con la doctrina neoliberal, De Soto promovía la desregulación de las normas y el otorgamiento de títulos de propiedad para que los inmigrantes, para nada revolucionarios y si capitalistas embrionarios, pudieran "progresar".

Calderón (2006), entre otros, distinguía en el Perú la urbanización informal o irregular de la ilegal, la primera fue aprobada por la autoridad, pero no se ejecuta completamente de acuerdo al marco jurídico; y la segunda transgrede las normas jurídicas. Nosotros entendemos la informalidad como una histórica práctica (no reducida a los países "en vías de desarrollo") que, en las economías de mercado regulado, evita o transgrede las normas y reglas públicas, para evitar el pago de impuestos y el control del Estado. La economía informal abarca la producción, distribución y consumo de mercancías y de otros bienes (como la vivienda y los barrios), que se efectúan al margen de la regulación del Estado. Asimismo, la informalidad se refiere a las actividades no reguladas, pero no delictivas. Es decir, se trata de actividades económicas o urbanísticas con fines lícitos que usan medios "ilícitos", y que claramente se diferencian de las actividades delictivas (tráfico de drogas y armas, piratería, prostitución, trata de personas, juegos de azar, pornografía, contrabando y venta de artículos robados) (Pradilla, 2013).

Desde las décadas del setenta y ochenta algunos autores ya criticaban el concepto de la informalidad:

Connolly (1990) consideraba que la informalidad era un concepto ambiguo y contradictorio, porque se prestaba al uso indiscriminado por parte de las más diversas corrientes políticas e ideológicas: lo mismo lo usaba la derecha para legitimar las políticas neoliberales, que la izquierda para combatir esas políticas. Según Connolly, el concepto de "sector informal" se inventó en 1972 en estudios realizados en Kenia, aunque para muchos autores como Roy (2013) el concepto es eminentemente latinoamericano.

Pradilla (2013) criticaba el uso del concepto de la informalidad, a veces asociado con la marginalidad o los costos de la formalidad y la burocratización del Estado, por tratarse de una temática tan diversa que abarca: 1) Las formas de autoempleo; la producción, distribución y venta de objetos; y las formas de sobrevivencia de millones de pobres en Latinoamérica; y 2) La delincuencia organizada local y global, estrechamente vinculada al sistema financiero y bancario; empresas que eluden el sistema fiscal y aduanal; actividades ilegales y relaciones mafiosas. Aquí, tan informales son los millones de pobres que sobreviven a través de actividades "informales", como los diversos empresarios "formales" vinculados con la delincuencia organizada local y global, como el sistema político y financiero.

No obstante, estas críticas, en pleno siglo XXI algunos autores continúan utilizando los conceptos "Urbanismo informal" (Padilla, 2009) y "asentamientos espontáneos" (Ribbeck, 2002).

1.1. Urbanismo popular y producción social del hábitat

En los últimos años académicos y defensores de los derechos a la vivienda y a la ciudad han hecho contribuciones a la conceptualización y comprensión de las formas de producción habitacional y urbana de la mayoría de la población latinoamericana, que es de bajos ingresos. Así, Romero (2002 y Ortiz & Zárate (2002) reivindican el (poco preciso) concepto de "Producción social del hábitat", que se define como la producción de vivienda, barrio y ciudad, realizada por la población de bajos ingresos, mayoritaria en México y América Latina, para su beneficio, de manera organizada y con apoyo de asesores y financiamiento público. Esta producción se realiza sin fines de lucro y constituiría alrededor de dos terceras de la producción edilicia en las ciudades latinoamericanas. Nosotros criticamos esta conceptualización por ambigua. Para nosotros hay tres tipos puros –combinables entre ellos– de producción del hábitat (aunque preferimos igualmente hablar de barrio y ciudad):

• La producción social del hábitat es la que hacen los actores sociales sin apoyo del Estado y sin fines de lucro.
• La producción pública del hábitat es la que hacen las instituciones del Estado (gobierno, organismos públicos, etcétera).
• La producción privada del hábitat es la que hacen los inversionistas y constructores privados, grandes o chicos, que persiguen el lucro.

Entonces, no queda claro como Ortiz & Zárate, y Romero, dicen que este tipo de producción constituye dos terceras partes de las ciudades latinoamericanas y al mismo tiempo, definen esta producción social por la presencia de asesores y financiamiento público ¿Es producción social o socio-estatal? ¿La producción social del hábitat es la (muy escasa) producción de colectivos sociales organizados o la producción social mayoritaria de gente no organizada? Asimismo, tenemos claro que, desde la consolidación del modelo neoliberal, el Estado en gran medida cedió a los actores privados su participación en la producción del hábitat (vivienda, barrio y ciudad).

Para Connolly (2013) el concepto "Hábitat Popular" se refiere a la producción física de asentamientos humanos irregulares, predominante en las formas de construir vivienda, barrios y ciudades en América Latina desde la década del cuarenta; mientras que el "Urbanismo popular" se refiere a: 1) Una práctica que remite al hábitat popular constituido por miles de casas autoconstruidas paulatinamente sin apoyo de profesionales y sin cumplimentar el marco jurídico territorial. 2) La teórica remite a un conjunto de conocimientos referidos a la planeación, el desarrollo, la transformación y la ampliación de ciudades, construidas por la población sin apoyo del Estado y por fuera de la lógica del mercado, donde no se construye para vender.

Algunos autores han sugerido que el "urbanismo popular" o la "producción social del hábitat" se realizan por fuera del Estado y del mercado. Sin embargo, la producción y reproducción de la urbanización popular se encuentra directa e indirectamente imbricada con el Estado y se produce en el marco de relaciones capitalistas (se compra suelo, materiales de construcción y mano de obra, aunque no se construya para vender). Los pobladores urbanos producen su espacio habitable en estrecha interactuación con el Estado, a través de negociaciones con las autoridades, quienes toleran (o no) la urbanización informal, cooptan líderes y/o corporativizan a los pobladores. No es casual que en algunos períodos de la historia en algunas ciudades se haya recurrido más a la ocupación organizada de suelo y en otras ciudades al fraccionamiento ilegal de tierras (ver al respecto el trabajo de Duhau, 1998). Así que de ninguna manera se puede concebir la urbanización informal al margen del Estado.

Además, como se verá en el siguiente apartado, hay formas de urbanización popular que buscan el lucro tanto de los fraccionadores ilegales como de los compradores de bajos ingresos que ya poseen una vivienda y buscan incrementar su patrimonio inmobiliario.

Así, el paisaje urbano siempre es resultado de negociaciones políticas y económicas, de las luchas de la población urbana y de su relación con el poder. Con seguridad esas negociaciones enseñaron a los políticos a hacer políticas y gestión urbana, y viceversa, los colonos y los fraccionadores ilegales aprendieron caminos para regularizar los asentamientos populares clandestinos. Algunas de estas prácticas sociales constituyen verdaderos ejercicios de ciudadanía colectiva, otras son un claro ejemplo de lucro político a costa de la necesidad de los pobres (ver al respecto el trabajo de Vega, 2014) y otras más son evidencias de lucro económico tanto del ofertante como de los demandantes de asentamientos humanos irregulares (como se verá adelante el caso de estudio).

1.2. Aportaciones recientes

Para Salazar (2012) la discusión teórica reciente sobre la informalidad de la producción de la ciudad tiene tres vetas:

• Una que crítica la teoría de la marginalidad y las políticas aplicadas que se desprenden de ella, por constituir una limitada visión dualista sobre la urbanización popular, una informal y otra formal. Sin embargo, estas no son opuestas, sino complementarias. Y ambas son parte del proceso estructural de acumulación del capital.
• Otra que aborda los derechos económicos y reconoce que la informalidad del mercado de suelo es una práctica muy aceptada (incluso por el Estado), que se realiza fuera del marco jurídico formal y permite a miles de hogares satisfacer sus necesidades habitacionales, y a ciertos actores maximizar las ganancias al vender suelo no urbanizado y evitar los procedimientos jurídicos formales.
• Otra que analiza la dimensión jurídica y critica duramente la visión (neo)liberal que pugna por incorporar la urbanización informal al mercado de suelo, vivienda e hipotecario, a través de la regularización con otorgamiento de "escrituras" que amparan la propiedad privada.

2. Asentamientos humanos irregulares en la Ciudad de México: colosales dimensiones y cíclicas políticas de regularización

Algunos colegas piensan que la urbanización informal en la capital mexicana es cosa del pasado y que frente a las invasiones masivas de tierra en las décadas del setenta y ochenta, la urbanización informal en el siglo XXI ocurre en escala "hormiga". Sin embargo, no es el caso. En 2013, la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda del Gobierno del Distrito Federal calculaba que en el Distrito Federal existían alrededor de 900 asentamientos humanos irregulares en donde habitaban 2.5 millones de personas (SEDUVI, 2013). Se trata de datos colosales para una entidad que en 2010 alojaba a 8.9 millones de personas, de los 21 millones que integran la zona metropolitana. Por su parte, la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial del Distrito Federal (PAOT, 2011) reconocía la presencia de 835 asentamientos humanos irregulares en suelo de conservación, la mayor parte de ellos se encontraban en las Delegaciones de Xochimilco (300), Tlalpan (191) y Milpa Alta (114) (Figura 1). Se trata de asentamientos humanos construidos al margen de la normatividad urbana y del medio ambiente. Algunos de ellos tienen más de dos décadas de haber sido creados y paulatinamente consolidados.

Los asentamientos humanos irregulares son un fenómeno urbano de múltiples dimensiones que ponen en evidencia la ineficacia del orden urbano establecido por la Ciudad letrada. En sentido inverso, los llamados asentamientos humanos irregulares no solo no respetan las normas urbanas consignadas, sino que desafían los castigos establecidos por la violación del marco jurídico establecido. Aquí, conviene señalar dos cosas: 1) que la irregularidad de estos asentamientos humanos no es un asunto exclusivo de los pobres, pues las clases medias y altas también urbanizan territorios prohibidos. 2) la irregularidad urbana se realiza a través de un conjunto de transacciones capitalistas: en muchos casos los propósitos de la población no son el lucro, sino la producción de valores de uso; aunque en otros casos (como se verá más adelante) se trata de negocios a través de los que fraccionadores ilegales, en contubernio con algunos funcionarios públicos, realizan negocios privados, y personas de bajos y medianos ingresos incrementan su patrimonio inmueble.

En el transcurso de la historia, el Estado mexicano (como muchos Estados latinoamericanos) han tenido una relación ambigua frente a los asentamientos humanos irregulares que desafían el orden urbano.

• La política más conocida y frecuente ha sido la tolerancia y permisividad. Esta política pública, por falta de capacidad económica y/o política, permite que la urbanización clandestina se desarrolle y crezca a pesar de estar penalizada. Aquí también intervienen las prácticas clientelistas tanto del gobierno como de la población, los cambios de las autoridades, la no continuidad en las políticas públicas, las presiones políticas, la multiplicidad de autoridades con competencia en el territorio, así como la falta de presupuesto público que implicaría la reubicación de cientos de familias.
• En menor medida ha habido intentos de control y congelamiento del crecimiento de los asentamientos informales. En la Ciudad de México en la década del noventa se impulsaron los llamados "Convenios de crecimiento cero", que establecían obligaciones y derechos para las familias asentadas irregularmente y las autoridades, en tanto se encontraba una solución definitiva: las primeras se comprometían a no permitir nuevas construcciones y las autoridades a entregar servicios de agua y luz y a no desalojar el asentamiento informal en lo inmediato. Sin embargo, el cambio de autoridades y forma de gobierno (de federal a autónoma) no dio seguimiento a estos convenios, que por supuesto no se respetaron⁷.
• Desaliento a través de medidas coercitivas: vigilancia y amedrentamiento constante, corte de servicios, colocación de señalizaciones de advertencia sobre la prohibición y la penalidad de construir en suelo no urbanizable.
• Erradicación con o sin alternativa de reubicación y demolición de las construcciones (con o sin indemnizaciones). Práctica poco frecuente en la Ciudad de México, que generalmente se ha utilizado para desalojar invasiones incipientes en terrenos de propiedad privada (la invasión de propiedad pública es más tolerada). Esta práctica también se caracteriza por ser selectiva y no transparente en la toma de decisiones: unos asentamientos irregulares se desalojan y otros no. Así, por ejemplo, en octubre de 2002 el gobierno del Distrito Federal desalojó a 800 personas que ocupaban irregularmente chinampa⁸ de Xochimilco, en el predio Amalacachico - Toltenco, pero no a otros asentamientos igualmente irregulares que colindaban con los asentamientos desalojados (Delgadillo, 2006).
• Reubicación. En algunos casos se han realizado programas públicos que, a través de negociaciones y apoyos sociales, pretenden reubicar en otros sitios a algunos asentamientos irregulares, particularmente los ubicados en áreas de conservación ecológica o zonas de riesgo.
• Regularización. A través de la actualización de los Programas de Desarrollo Urbano (Delegacionales y Parciales) se otorga el uso de suelo habitacional a asentamientos irregulares, dependiendo de la antigüedad, grado de consolidación, población y grupos políticos involucrados. En varias ocasiones el Estado mexicano recurrió a la expropiación de terrenos de propiedad privada o social (ejidos) para la regularización de los asentamientos irregulares, a través del otorgamiento de "escrituras" (Azuela & Tomas, 1997).

Estas formas de actuación del Estado mexicano han sido simultáneas y contradictorias. Así, por un lado, se prohíben y condenan los asentamientos humanos irregulares, pero, por otro lado, paulatina y selectivamente son regularizados a través de la entrega de "escrituras". Por ello, sostenemos que la regularización es la mejor forma de promover la formación de asentamientos irregulares, pues las nuevas urbanizaciones informales esperan que tarde o temprano serán reconocidas con estatus de ciudad.

Sin embargo, hasta que la regularización ocurra, los habitantes de los asentamientos humanos irregulares en suelo de conservación ecológico del Distrito Federal son parias urbanos que no son sujetos de las políticas públicas y están excluidos del reconocimiento de varios derechos sociales. Así, por ejemplo, la Ley de Aguas del Distrito Federal vigente (ALDF, 2003) dice que el agua es un derecho humano, pero en su artículo 50 dice que "Los servicios hidráulicos a cargo de las autoridades no podrán prestarse a quienes habiten en asentamientos humanos irregulares en el suelo de conservación ecológico".

3. La producción reciente de un asentamiento irregular

El Programa Delegacional de Desarrollo Urbano para la Delegación Tlalpan⁹ (ALDF, 2010) reconocía tres cosas fundamentales en materia de asentamientos humanos irregulares en esa demarcación: 1) La presencia de 191 asentamientos humanos irregulares que ocupaban 1.129 hectáreas de suelo de conservación ecológico (no urbanizable) con antigüedad muy variable (de 1 a más de 30 años). 2) La presencia de 1.167 fraccionadores ilegales que usaban distintos mecanismos para ofertar suelo (no urbanizable) como contratos de compraventa, cesiones de derechos y recibos de pago. 3) Que el 90% de los ocupantes de esos asentamientos humanos irregulares eran de bajos ingresos, pero un 10% era de mayores ingresos. Así, se reconoce que la irregularidad no es exclusiva de los pobres y que en la formación de esta urbanización informal intervienen actores especializados (fraccionadores).

Cumbres del Pedregal es el proyecto de urbanización ilegal de una zona de conservación ecológica con alrededor de 6.5 hectáreas (figura 2), por parte de fraccionadores ilegales que funcionan bajo la figura de asociación civil y han encontrado en la venta de lotes en suelo no urbanizable un negocio jugoso. Este caso de estudio se eligió a partir del universo de urbanizaciones informales en Tlalpan y fundamentalmente del establecimiento de relaciones con actores involucrados en la compra de lotes "rústicos". Cuatro personas fueron entrevistadas en profundidad.

El proyecto de urbanizar una zona decretada Suelo de Conservación Ecológico por la norma urbana y del medio ambiente, se remonta a la urbanización informal de la actual colonia Miguel Hidalgo, delegación Tlalpan, que fue regularizada en 1989. Cumbres del Pedregal A.C. ofrece predios "rústicos" baratos a través de comunicación vecinal y anuncios en postes, bardas e incluso internet¹⁰. En gran medida, los clientes del proyecto de "colonia privada" informal son vecinos de la regularizada colonia Miguel Hidalgo, quienes en un pasado no tan remoto adquirieron lotes no urbanizables, que en el transcurso del tiempo fueron regularizados por las autoridades del Distrito Federal.

Los fraccionadores ilegales venden lotes de 200 metros cuadrados en montos que se han ido incrementando desde el año 2005¹¹ y en facilidades de pago (anticipos y pagos mensuales). Se trata de negocios de palabra, en los que se extienden recibos de pago a nombre de la asociación civil. Las transacciones son personales, quien quiere comprar tiene que presentarse y negociar cara a cara con los vendedores y asistir a juntas periódicas en donde se tratan asuntos relativos a la "nueva colonia", y eventualmente se ingresa a la zona de preservación ecológica que está bardeada y tiene algunas puertas que en principio solo las autoridades pueden abrir. ¿Cómo los fraccionadores ilegales acceden a una zona protegida que está bardeada con un muro de piedra?

Los fraccionadores ilegales sustentan su negocio mostrando planos (obsoletos) de la antigua Dirección General de Reordenación Urbana y Protección Ecológica del Departamento del Distrito Federal; alardeando la instalación de postes para la introducción de energía eléctrica (que al parecer datan igualmente de la década del noventa); y disponiendo de llaves que les permiten acceder a la zona de preservación ecológica.

Un aspecto a destacar es que la mayor parte de los compradores de lotes está consciente de que se trata de la urbanización irregular de un predio no urbanizable y que está dando dinero a una organización que vende predios no regulares. Sin embargo, se arriesgan a perder su dinero. Tal vez en sus cálculos las posibilidades de beneficio son mayores que los costos. Tal vez en esta decisión, juega un papel importante el conocer el modus operandi de los fraccionadores ilegales, pero también la corrupción de las autoridades delegacionales y del Distrito Federal que no solo toleran y permiten, sino que a la larga regularizan la urbanización informal.

Este caso evidencia que los compradores de lotes ilegales no son los pobres, sino hogares que ya tienen una propiedad privada. Además, varios de los compradores pretenden adquirir más de un predio. Así, por ejemplo, de acuerdo a datos de 225 lotes adquiridos o en proceso de adquisición, el 15% de los adquirientes compra más de un lote: 26 compradores adquieren 2 lotes, 4 compradores adquieren tres lotes y 3 compradores compran 4 lotes. Los fraccionadores ilegales lucran con las aspiraciones de la población de ingresos bajos y medios; pero también de grupos de población que encuentran en la ilegalidad una forma de acrecentar su patrimonio inmueble.

Por supuesto que estos negocios ilegales no ocurren sin conflictos, al contrario. A menudo ocurre la reventa ilegal de un mismo lote a diferentes personas por diversas causas (atraso en los pagos, incremento de la demanda), intentos de ocupación violenta de los predios por compradores que ya quieren ocupar "sus" predios adquiridos, etcétera.

Un hecho que demuestra el estrecho contubernio entre los fraccionadores ilegales y algunas autoridades ocurrió un sábado de diciembre de 2015, en que, por presión de los compradores, los fraccionadores ilegales accedieron a abrir las puertas de la zona de preservación ecológica para que se tomara posesión de los lotes. Curiosamente ese día hubo presencia policiaca que impidió el acceso a ese lugar.

Conclusiones

En la Ciudad de México, la Ciudad letrada continúa estableciendo y legitimando lo que se considera como el "orden urbano", y desconociendo y calificando como "irregular" una realidad urbana de dimensiones colosales. En este orden urbano lo irregular es que muchos pobres y otros no pobres urbanicen áreas prohibidas. En cambio, no es irregular que se construyan torres de departamentos de lujo y oficinas de diez o más pisos, donde la misma letra escrita (o norma urbana) establecía que solo se podían construir tres pisos. Así, en la Ciudad de México gobernada por la "izquierda", tal vez como en ninguna otra ciudad mexicana, se evidencia quién tiene el monopolio de la palabra escrita y quién dicta el deber ser urbano en beneficio de unos cuantos.

La dimensión de los asentamientos humanos irregulares en la Ciudad de México cuestiona y desafía el orden urbano de la Ciudad letrada, con todo y las penalidades que este consigna para quienes atenten contra el mismo. Pero asimismo, las prácticas informales populares de fraccionadores y compradores de lotes ilegales desafían los conceptos de la Producción Social del Hábitat y del Urbanismo popular, pues dichos conceptos abarcan prácticas sustancialmente diferentes: ¿Es lo mismo comprar de buena voluntad y con desconocimiento de los códigos y normas de la Ciudad letrada un lote para autoconstruir una vivienda, que comprar un lote "rústico" sabiendo que se trata de un acto ilegal que en el transcurso del tiempo se puede tornar legal a través de un proceso de regularización?

El caso presentado muestra cómo se produce incipientemente un asentamiento irregular, en donde tanto los fraccionadores ilegales como los compradores ¿ilegales, informales? están dispuestos a correr el riesgo de ser descubiertos y ser punidos y/o perder sus ahorros. Sin embargo, están dispuestos a urbanizar clandestinamente un área de conservación ecológica. Las autoridades deberían evitar a toda costa la pérdida de suelo verde, que presta servicios ambientales (captación de agua pluvial y dióxido de carbono, producción de oxigeno) en una enorme ciudad con altos índices de contaminación. También se deben diferenciar las distintas formas de producción de los asentamientos irregulares, una cosa son los más pobres (a quienes se debe ofrecer alternativas de vivienda en suelo urbano) y otra cosa son los fraccionadores ilegales que lucran y se apropian de un bien común. El derecho a la vivienda se puede conciliar con el derecho al medio ambiente, lo que es irreconciliable son los negocios privados ilegales a costa de la pérdida de áreas verdes.

El libro de Rama fue publicado de manera póstuma cinco años antes de la caída del Muro de Berlín y del declive del socialismo real en Europa del Este. El libro fue escrito en un momento de grandes cambios económicos y políticos en escala mundial, en el que el sistema capitalista se transformó y transitó del keynesianismo al neoliberalismo, y se convirtió en una doctrina y en un sistema económico hegemónico en escala mundial. Si Rama escribiese su libro tres décadas después, tal vez no tendría mucho que actualizar en sus contenidos y en la forma de operar y legitimar el orden urbano de la Ciudad letrada. Tal vez añadiría que la Ciudad letrada se ha globalizado y neoliberalizado, pero que el poder -ahora trasnacional y global- continúa necesitando de intelectuales que escriban y legitimen el (nuevo) orden (internacional) de las cosas; y tal vez reconocería lo que Monsiváis (2004) ya apunta en el citado prólogo de la obra de Rama: las empresas editoriales trasnacionales han adquirido a las editoriales tradicionales y nacionales, y a través de ello "norman" una gran porción de la vida literaria y académica de nuestros países. Tal vez por ello se leen con mayor profusión libros de autores foráneos (traducidos al español y portugués) que la provocadora y fundamental obra de Ángel Rama.

Notas

¹ La Ciudad letrada alude también a la relación que los intelectuales históricamente han tenido con los círculos del poder. Por cuestión de espacio, no podemos aquí tratar este interesante tema.
² Ese principio de segregación racial se rompió muy rápido, porque en las casas de los conquistadores habitaba la servidumbre indígena.
³ Angel Rama es uno de los autores pioneros que se propuso hacer una obra desde una perspectiva latinoamericana, cosa que emularía José Luis Romero (1976), quien, en América Latina, las ciudades y las ideas, retoma varios pasajes de Rama.
⁴ Ver Aniceto, 2014 y Apanco, 2016.
⁵ HM/6/20 significa Uso Habitacional Mixto con seis niveles de construcción y veinte por ciento de área libre. Es un código de uso del suelo y de intensidad constructiva.
⁶ La marginación también se presentaba en el centro de las ciudades, en los abarrotados cuartos de las vecindades, ciudades, corralas, cortizos, mesones o conventillos. Es decir, cuartos en alquiler sin serviciossanitarios y a menudo sin cocina.
⁷ En noviembre de 1994 cuarenta y cuatro jefes de familia del asentamiento irregular El Ranchito, que ocupaban 40 viviendas, firmaron un convenio de crecimiento cero con la Delegación Xochimilco. En 2006 este asentamiento tenía 153 viviendas (Delgadillo, 2006).
⁸ Islas artificiales creadas en lagos de baja profundidad. Son unidades de producción agrícola lacustre que permiten el cultivo durante todo el año por el contacto directo con canales de agua.
⁹ El Distrito Federal se divide en 16 Delegaciones Políticas.
¹⁰ En un sitio de Internet se ofrecen lotes en una "colonia privada": http://www.inmuebles24.com/propiedades/-invierte-en-tu-patrimonio!-lotes-en-la-delegacion-50286171.html (Visitado el 18/02/2016).
¹¹ Entre 2005y 2015 el valor de los lotes de 200 metros cuadrados se triplicó (de 40.000 a 120.000 pesos).

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