El discurso de la transparencia y la auditoría como nuevas formas de gobernanza

La discusión teórica sobre cómo el discurso de la transparencia y los mecanismos de auditoría están cambiando las formas de gobernar viene desde finales de la década de 1980, particularmente a partir de la popularización de enfoques foucaultianos para analizar el poder y las nuevas formas de gobernanza bajo el neoliberalismo (^{Burchell et al., 1991}; ^{Rose & Valverde, 1998}). En su influyente libro The Audit Society, Michael ^{Power (1997)} analizó cómo, bajo la creciente influencia del neo-liberalismo, en Reino Unido se produjo una explosión de mecanismos de auditoría en las instituciones del Estado. Las preocupaciones sobre el desempeño público sirvieron para promover un cambio de las evaluaciones basadas en las ciencias sociales y reemplazarlas por la auditoría, dada su aparente objetividad. De manera similar, ^{Strathern (2000)} argumentó que la auditoría no implica solamente una forma de vigilar el desempeño de las funciones, sino que es una tecnología que transformó por completo la manera de planear, hacer seguimiento y valorar los resultados de las acciones que quedan sujetas a su escrutinio.

El discurso de la transparencia y la lucha contra la corrupción tuvo una amplia influencia durante el período democratizador de las instituciones en América Latina, bajo la idea de que los mecanismos de control social (social accountability) podrían ayudar a nivelar las ineficiencias de los mecanismos democráticos de pesos y contrapesos (^{Peruzzotti, 2002}), así como "controlar el abuso del poder y garantizar que los gobernantes cumplan con transparencia, honestidad, eficiencia y eficacia el mandato hecho por la ciudadanía" (^{Ugalde, 2002}, p. 7). Con el supuesto de que el sector privado y sus herramientas de gestión podrían ser más confiables y transparentes en la lucha contra la corrupción, una idea fuertemente influenciada por los conceptos de la Nueva Gestión Pública (^{Aguilar, 2006}), en América Latina proliferaron los mecanismos y figuras de auditoría pública y social para controlar las funciones estatales, particularmente durante la primera década de los 2000 (^{Araya & Cerpa, 2008}; ^{Villalpando Toledo, 2009}). Sin embargo, el crecimiento de las instituciones de control social y rendición de cuentas en América Latina se produjo al tiempo tanto de la democratización como de la neoliberalización del Estado (^{Caldeira & Holston, 2015}; ^{Isunza Vera & Olvera, 2006}) y, por tanto, en ellos podemos ver el reflejo de la tensión entre lógicas neoliberales y democráticas de gobierno.

En ese sentido, varios estudios latinoamericanos se han distanciado del análisis abstracto sobre las bondades de la auditoría y el control social y, en su lugar, han abordado la productividad social de los conflictos legales y jurídicos (^{Azuela, 2016}; ^{Melé, 2017}). Por ejemplo, en su libro Guerrilla Auditors,^{Hetherington (2011)} mostró cómo el aumento del discurso de la transparencia y el acceso a la información pública afectó la transición democrática en Paraguay y creó nuevas formas de gobernanza. Hetherington puso atención a la productividad social de la disputa por la interpretación legal de documentos oficiales y la capacidad de los mecanismos de auditoría social de modificar la estructura de gobernanza del Estado. Otros estudios sobre el tema en el sur global han mostrado cómo bajo la idea de la universalidad y el apoliticismo, el discurso de la transparencia y la auditoría permearon las instituciones como una forma objetiva de evitar la pugnacidad política alrededor los programas sociales en Guatemala (^{Dotson, 2014}), y controlar las "viejas y sucias formas de hacer política" basadas en el patronazgo y el clientelismo (^{Webb, 2014}).

Ahora bien, estudios recientes sobre este debate han mostrado el alcance global que ha tenido el discurso de la transparencia, y sus énfasis diferentes entre el sur y el norte global. En el contexto del sur global, la transparencia suele entenderse como un remedio contra la corrupción, mientras que en el norte suele aparecer como una solución al secreto y el ocultamiento de la información (^{Valverde & Moore, 2019}). En cualquier caso, paradójicamente, el discurso de transparencia ha sido usado en campos políticos opuestos, tanto por partidos y políticos conservadores para criticar el exceso de gasto público, como por movimientos progresistas y de izquierda como motor de la democratización de las funciones públicas (^{Pozen, 2018}). En su libro Transparency: New Trajectories in Law, Rachel ^{Adams (2020)} concluyó que la importancia del discurso de la transparencia no se puede explicar por la simple necesidad de hacer las instituciones más visibles y controlables por el público, sino que progresivamente se ha convertido en una forma de poder que transforma la gobernanza y limita otras formas posibles de gobernar la sociedad y los recursos públicos. Construyendo sobre estos debates, en este artículo analizamos la manera en que el incremento en el uso de la auditoría social en Colombia está cambiando la gobernanza urbana y las maneras ciudadanas de incidir en las decisiones de planeación urbana.

Auditoría social, incidencia ciudadana y gobernanza urbana en Colombia

Para comenzar, definiremos tres conceptos clave para nuestro argumento: auditoría social, veeduría ciudadana, incidencia y gobernanza urbana. En este artículo, usamos el concepto de auditoría social para referirnos a grupos de ciudadanas/ os y organizaciones de la sociedad civil que ejercen control y vigilancia sobre la función pública -o de privados cuando estos manejan recursos públicos- a través de técnicas de auditoría. Estos procesos pueden tener como propósito el control social, la rendición de cuentas o el accountability social. Como parte de la aplicación de este enfoque de auditoría social, durante la década de 1990 surgió en Colombia la figura de las "veedurías ciudadanas" como un mecanismo de participación ciudadana mediante el cual grupos autodesignados de ciudadanos pueden ejercer vigilancia sobre la gestión pública, sus resultados y la prestación de servicios públicos. Esta figura se instituyó en el artículo 270 de la Constitución Política de 1991 y fue desarrollada en la Ley 80 de 1993 de contratación estatal y la Ley 134 de 1994 de participación ciudadana. Posteriormente, se reglamentó de manera más específica a través de la Ley 850 de 2003, como veremos más adelante.

Por otro lado, entendemos la incidencia como la capacidad efectiva de la ciudadanía para influenciar la agenda o las decisiones públicas. ^{Banfield (2003)} definió la influencia en política como la habilidad para hacer que los otros actúen, piensen o se sientan como uno pretende. Dahl por su parte estableció que la "influencia es una relación entre agentes por la que un agente induce a otros agentes a actuar de una forma en la que de otro modo ellos no actuarían" (^{Dahl, 1988}, p. 41). En ese sentido, incidir en las decisiones de planeación es la posibilidad que tienen ciudadanos o grupos de interés en influir a través de distintas estrategias en las decisiones públicas de la ciudad y, en consecuencia, es un reflejo del grado de efectividad en la acción colectiva (^{Parsons, 1963}). Esta participación lleva a una modificación en la distribución del poder que se asocia con la forma incremental en la que el gobierno se ha convertido en un asunto compartido entre el Estado, el mercado y la sociedad civil (^{Lange et al., 2013}). Entendida así, la incidencia ciudadana está relacionada con el concepto de democracia directa y es una manifestación opuesta a la concepción instrumental de la participación ciudadana institucionalizada que ha predominado en las últimas décadas en América Latina.

Finalmente, entendemos la gobernanza como un conjunto de procesos o mecanismos de coordinación de actores públicos, privados y de la sociedad civil -tanto individuales como grupales- para alcanzar objetivos que han sido definidos colectivamente (^{Pierre, 2005}). La perspectiva de la gobernanza nos permite ir más allá de la división entre público/ privado o Estado/sociedad y, por tanto, poner nuestro foco no solo en las instituciones formales del estado local. La incidencia afecta a la gobernanza urbana en tanto que determina la capacidad que tienen ciertos actores -ya sean públicos, privados o sociedad civil- en definir, modificar o bloquear ciertas agendas u objetivos de política pública.

Veedurías ciudadanas y su desarrollo institucional en Colombia

Como definimos anteriormente, las veedurías ciudadanas son un mecanismo de participación ciudadana mediante el cual grupos autodesignados de ciudadanos pueden ejercer vigilancia sobre la gestión pública, sus resultados y la adecuada prestación de servicios públicos. En las últimas tres décadas, las veedurías ciudadanas han tenido un desarrollo institucional significativo. Pasaron de ser una expresión de participación ciudadana mediante la vigilancia de los contratos públicos en la década de 1990 a convertirse en un mecanismo más complejo de participación y control social de la gestión pública en la última década. En esta investigación encontramos que estas variaciones se pueden explicar a partir de tres hitos institucionales y legales relevantes que modificaron el papel de las veedurías como mecanismo de control social. En primer lugar, la expedición de la Constitución de 1991 y los primeros reconocimientos legales de las veedurías en las leyes de participación ciudadana y contratación estatal. En segundo lugar, la expedición de la Ley de veedurías ciudadanas en el 2003. Y finalmente, un intenso proceso reformista que tuvo lugar entre el 2014 y 2017 y llevó a la actualización de las leyes de participación, transparencia y lucha contra la corrupción.

El primer hito es la Constitución Política de Colombia de 1991 y las leyes que la desarrollaron. En Colombia, la Asamblea Constituyente se desarrolló en el marco de la ola democratizadora de la gestión pública de la década de 1980 en América Latina. La participación ciudadana y el control social permearon todo el texto constitucional, que desde el preámbulo incorporó la democracia participativa como su definición republicana. La Constitución reconoció que cualquier ciudadano podía participar en el escrutinio de los asuntos públicos y que podía asociarse de múltiples maneras para para vigilar el desempeño del Estado (Const.,1991, art. 37). Este reconocimiento coincidió con la ola democratizadora del Estado en la década de 1990 (^{García Villegas, 2012}). Durante este período se hicieron populares los conceptos de control social, rendición de cuentas, gobernanza, accountability o auditoría social (^{Montero, 2015}; ^{Peruzzotti, 2002}; ^{Velásquez et al., 2020}). Este nuevo vocabulario apuntaba a un rol más transparente del Estado y a una ciudadanía que debía jugar un papel incidente en el control del Estado (^{Maldonado Narváez, 2014}; Velásquez & González, 2003; ^{Verdesoto, 2000}).

En consonancia con estos principios, la Ley de Contratación Pública estableció en 1993 que todos los contratos estatales estarían sujetos al control social (Ley 80, 1993, art. 41, 42, 43, 66). Por otro lado, quedó establecido en la Ley 134 de 1994 de participación ciudadana que "las organizaciones civiles podrán constituir veedurías ciudadanas o juntas de vigilancia a nivel nacional y en todos los niveles territoriales, con el fin de vigilar la gestión pública, los resultados de la misma y la prestación de los servicios públicos" (Ley 134, 1994, art. 100). Para soportar esa labor, las autoridades debían brindar colaboración a estas asociaciones para estimular la vigilancia comunitaria de los contratos, proveer la información y el soporte necesario para que cumplieran su labor y crear canales de control interno o canalización de denuncias. Este contexto institucional permitió el desarrollo inicial de las veedurías ciudadanas como una forma asociativa para hacer control y vigilancia en los asuntos de interés público en las ciudades. Sin embargo, los canales de denuncia frente a los hallazgos de faltas o delitos contra la administración pública estaban limitados a los medios políticos y judiciales, que en general intervenían a posteriori y no lograban impedir el despilfarro o los actos de corrupción (^{Hernández, 2010}).

El segundo hito en el desarrollo de las veedurías fue la expedición de la Ley 850 de 2003 de veedurías ciudadanas. Esta ley otorgó nuevas herramientas legales a las veedurías para cumplir con su labor de vigilancia: las facultó para pedir información de manera prioritaria, recibir asistencia de los órganos de control y acelerar las denuncias administrativas y judiciales que hicieran en materia de corrupción o malversación de recursos públicos en los contratos. Adicionalmente, la ley estableció que las veedurías ciudadanas podrían tomar parte de los procesos judiciales frente a los delitos contra la administración pública. Por último, estableció la creación de un registro de veedurías ciudadanas a cargo del Ministerio Público, gracias al cual tanto la ciudadanía como los órganos de control podían conocer sobre qué asuntos se estaba ejerciendo control social. En este período las veedurías también fueron objeto de un fortalecimiento intensivo por parte de diferentes órganos de control, a partir de la divulgación de técnicas de auditoría y control social para el fortalecimiento técnico de las capacidades de las veedurías. Los documentos sobre las capacitaciones reflejan un fuerte énfasis en la petición de información a través de derechos de petición y la denuncia ante los órganos de control (^{Procuraduría General de la Nación, 2010}).

El tercer hito en el desarrollo de las veedurías fue la expedición de un paquete normativo de promoción de la transparencia y la lucha contra la corrupción entre el 2011 y el 2015. Este período reformista se puede entender como una respuesta institucional al fenómeno que ^{Garay Salamanca (2008)} llamó la "reconfiguración cooptada del Estado", en el que se produjeron intensas modificaciones institucionales bajo el control de diferentes mafias y grupos armados durante el gobierno autoritario que rigió a Colombia entre el 2002 y 2010. Este proceso de reconfiguración cooptada estuvo acompañado por numerosos casos de corrupción en salud (^{Garay Salamanca & Salcedo Albarán, 2018}), infraestructura urbana (^{Escallón Arango, 2014}) y en los controles políticos y judiciales (^{Lamprea, 2010}; ^{Murillo Delgadillo, 2008}), lo que creó un clima propicio para una masificación del discurso anticorrupción en la agenda pública durante la década siguiente.

En respuesta a la reconfiguración cooptada del Estado, en el período comprendido entre el 2011 y el 2015 se produjo una intensa actualización legal en materia de transparencia, acceso a la información y medidas anticorrupción con cuatro acciones que impactaron a su vez, en una mayor capacidad de vigilancia para las veedurías. En primer lugar, en el estatuto anticorrupción (Ley 1474, 2011) se endurecieron las sanciones penales de los delitos contra el erario, se implementaron medidas de protección a los delatores y se fortalecieron los mecanismos de auditoría interna de las entidades.¹ En segundo lugar, la Ley de Transparencia y Acceso a la Información (Ley 1712, 2014) obligó a las entidades a publicar activamente la información sobre su organización interna, sus planes estratégicos y de compras, y a facilitar el acceso a la información a la ciudadanía solicitante. Las veedurías se beneficiaron de este cambio gracias a una mayor disponibilidad de la información. En tercer lugar, de manera complementaria la Ley Estatutaria del Derecho de Petición (Ley 1755, 2015) obligó a las entidades a entregar la información solicitada por la ciudadanía completa y con celeridad. Por último, la Ley Estatutaria de Participación (Ley 1757, 2015) reiteró el reconocimiento de las funciones de las veedurías como un mecanismo de participación ciudadana y de control social y, en particular, les permitió convocar el control excepcional de la Contraloría General de la República (Ley 1757, 2015, art. 68.d). Este control excepcional se convoca cuando hay indicios muy claros de un delito contra el erario sobre el cual se debe actuar prontamente y se hace mediante una auditoría de emergencia por parte de la Contraloría para analizar los riesgos de corrupción o comisión de un delito. Esta última reforma aumentó significativamente el poder de incidencia de las veedurías ciudadanas, ya que les otorgó la capacidad de denunciar directamente frente a los órganos de control que eventualmente podrían generar sanciones económicas, penales o disciplinarias -como por ejemplo la imposibilidad de ejercer en el futuro la función pública-.

Los tres cambios institucionales analizados fortalecieron la capacidad de incidencia de las veedurías, apoyándose en los organismos de control y auditoría en Colombia. El aumento de su capacidad de controlar las funciones públicas se ve reflejado en la serie de tiempo que elaboramos con base en el Registro de Veedurías Ciudadanas de la Personería Distrital de Bogotá (2022). En la figura 1 se ilustra la serie de tiempo y, con líneas discontinuas, los puntos de inflexión de los que hablamos en la sección anterior, a saber, la expedición de la Ley 850 de 2003, y el fin del período de reformas de transparencia en el 2015. La figura muestra el número de nuevos registros que ocurrieron en el período señalado, sin tener en cuenta el estado de actividad de las veedurías constituidas. En él podemos observar un incremento paulatino en el registro de nuevas veedurías ciudadanas a partir de la expedición de la Ley 850 de 2003 y un salto significativo a partir de la entrada en vigor del paquete normativo de lucha contra la corrupción.

Fuente: elaboración propia con datos del Registro de Veedurías Ciudadanas de la Personería Distrital de Bogotá (2020).

Figura 1 Registros de nuevas veedurías ciudadanas en Bogotá (2003-2019) 

Asustadur-ías: veedurías ciudadanas y el miedo a la amenaza disciplinaria

Más allá de los cambios legales recientes y el notorio aumento en la constitución de veedurías que nos muestra la figura 1, esta investigación indagó de manera cualitativa las razones por las cuales la ciudadanía estaba recurriendo cada vez más a las veedurías ciudadanas como medios de control de la función pública. Varios de nuestros informantes reportaron que muchas personas -incluidos funcionarios públicos- piensan que las veedurías cuentan con la capacidad disciplinaria de los organismos públicos de control. Esta confusión se debe a que la declinación de la mayoría de los órganos de control y de investigación penal tienen una terminación en -ía (Contraloría, Procuraduría, Personería, Defensora del pueblo, Fiscalía). Como reportó una entrevistada, "la ciudadanía en términos generales cree que todo lo que declina "-ía" significa control" (Entrevista I.8, 2020). Esta idea de control basada en el miedo a la amenaza disciplinaria se puede ver en el apodo que se usa en las oficinas públicas en Bogotá para los órganos de control. En lenguaje coloquial de la burocracia se les llama "asustadur-ías", compuesto por "asustar" y la declinación en "-ía" (cuaderno de campo S.A., 2021). Esta idea de amenaza se extiende a las veedurías ciudadanas no solo por su declinación en -ía, sino porque la Ley de 1757 les dio la facultad de convocar efectivamente a estos controles excepcionales.² Un entrevistado experto en control social lo explicó así:

Al ciudadano le gusta más lo concreto y además lo asocia mucho al potencial castigo, es decir, que si usted no me para bolas, entonces yo lo mando con la Personería [...] que lo sanciona por no haber respondido al derecho de petición, o le mando a la Contraloría [...] O sea, creo que en el control social hay una lógica [...] que es más inmediata y que evita que [el ciudadano sienta que] le mamen gallo, digamos, en el proceso participativo. (Entrevista I.2, 2020)

Esta amenaza de castigo la pudimos constatar en otras entrevistas durante nuestro el trabajo de campo. Al menos cuatro de las veedurías que estudiamos estuvieron en contacto permanente con funcionarios de los órganos de control. Una evidencia de la utilización de esta amenaza disciplinaria la encontramos en una estrategia de presión común a las veedurías estudiadas, las cuales solían enviar copia de carbón (cc) de sus peticiones a los órganos de control. Se trataba de copias informativas para dejar enterado al órgano de control de que estaban solicitando una información específica. Esta táctica, sin embargo, fue utilizada como una forma para presionar la respuesta rápida y asociarse con la capacidad disciplinaria de los órganos de control. Así mismo, encontramos en nuestra investigación cualitativa la percepción de que los órganos de control están altamente politizados y que suelen responder a la agenda política del director/a. No obstante, nuestro argumento en este artículo no es sobre la corrupción de los organismos de control -sobre lo cual hay una amplia literatura en Colombia (^{Behar-Villegas et al., 2022}; ^{Langbein & Sanabria, 2013})-. Nuestro interés se centra en entender cómo y por qué las veedurías ciudadanas se han convertido en una herramienta utilizada cada vez más por ciudadanos y políticos que quieren incidir en la planeación urbana. En respuesta a lo anterior, parte del interés en usarlas es que la idea de que pueden sancionar -o ser parte en una investigación sancionatoria- tiene un efecto performático. Y gracias a ese temor extendido entre funcionarios, políticos y ciudadanos, que asocia las veedurías ciudadanas a otras asustadurías u organismos de control con mayores poderes de sanción, las veedurías logran mayor incidencia que otros mecanismos de participación.

Así pues, las veedurías ciudadanas tanto por el aumento en su poder legal (convocar el control excepcional que les asignaron cambios legales recientes) como simbólico (vigilancia ciudadana, declinación en -ía) han ampliado su capacidad de incidir en las decisiones públicas en Colombia. Es decir, su capacidad de definir, modificar o bloquear ciertas agendas u objetivos de política pública. Esto las ha hecho convertirse en poderosas herramientas tanto para controlar contratos ya adjudicados, como para poder modificar o incluso bloquear licitaciones de contratos, proyectos estratégicos o políticas públicas aún no aprobadas:

[...] usualmente antes el control social ocurría [...] como una especie de evaluación expost [...] hago recomendaciones para que en el futuro no vuelvan a ocurrir [...] [pero] en la evolución del control social, este [...] se comenzó a pensar en términos de políticas públicas, es decir, yo ya no solamente hago control social sobre la obra del proyecto XXX, sino que yo también puedo hacer control social sobre, por ejemplo, la política pública de la mujer en general. (Entrevista I.2, 2020)

Sin embargo, lo que también encontramos es que no todas las veedurías ciudadanas logran incidir en asuntos de planeación urbana a pesar de estos nuevos poderes. Tras entrevistar a diferentes actores y veedurías que buscaron incidir en cinco proyectos estratégicos de planeación urbana en Bogotá en el período 2016 y 2019, en la siguiente sección identificamos y analizamos tres factores clave que pueden explicar por qué algunas veedurías ciudadanas consiguieron incidir en el proyecto.

Primer factor clave: equipos interdisciplinarios con énfasis en experticia técnica y legal

Un hallazgo común en las veedurías estudiadas es que contaron con equipos interdisciplinarios que investigaron sobre el asunto de su interés y usaron estratégicamente ese conocimiento para oponerse a los proyectos. Particularmente, la experticia técnica en temas de planeación urbana y la experticia legal en la elaboración de derechos de petición y acciones populares fueron un factor diferenciador y determinante para lograr incidencia. En palabras de una entrevistada, "una de las cosas que en este ejercicio de la veeduría encontramos fundamental es tener un buen abogado [y] hace ver qué tan realistas son las posibles acciones legales que se pueden tomar" (Entrevista I.4, 2020).

En el contexto actual de aumento de la purificación de los asuntos públicos y de planeación urbana en Bogotá (^{Sotomayor et al., 2023}), la movilización de experticia legal es fundamental para incidir en asuntos urbanos:

[...] fuimos a pedir las actas de socialización, las actas de socialización -mira- eso fue un lío total para que nos entregaran esas actas de socialización [...] Ahí ya nos tocó preguntar a abogados "oye, ¿por qué no nos dan el derecho de petición?" y nos asesoramos por abogados y efectivamente, ya cuando ellos ven que uno les contesta de una manera mucho más jurídica, la Administración empezó a ceder un poco y de una obra milagrosa porque no lo veo de otra forma, nos dieron las actas. Se vieron obligados a darnos las actas de socialización del proyecto. (Entrevista I.3, 2020, énfasis nuestro)

En las primeras etapas del desarrollo de las veedurías ciudadanas analizadas participaron activamente abogadas/os, normalmente a través de servicios probono dado que la persona con experticia legal simpatiza con la causa. Sin embargo, es importante que esta experticia legal se complemente con otras experticias técnicas relacionadas con el proyecto o asunto de planeación de interés. Como nos cuenta un integrante de una veeduría ciudadana: "después de analizar el conflicto, el abogado da como esas líneas, [y] luego los técnicos analizan esos aspectos [...] Muy pocas veces se busca solo un abogado" (Entrevista I.6). Cada veeduría estudiada y que tuvo incidencia, lo logró a través de un equipo interdisciplinario que enfatizó los aspectos técnicos y jurídicos del proyecto:

Algo que nos ha funcionado en la veeduría es que es un equipo interdisciplinario totalmente. Nosotros tenemos ingeniero experto en traslado de redes, tenemos arquitecta urbanista, tenemos abogado especializado en contratación ¿no? somos un equipo para poder que cada uno dé su punto de vista y poder entender como la totalidad del problema. (Entrevista I.4, 2020)

La aproximación a ese conocimiento técnico y legal interdisciplinario se halla expresada en tres modalidades. La primera modalidad es en las veedurías cuyos miembros eran abogados o especialistas técnicos. Las veedurías de los Cerros Orientales, Reserva Thomas van der Hammen (TVDH) y NO-TM7 estaban lideradas por abogadas/os, mientras que la veeduría del Metro estaba conducida por especialistas técnicos. La segunda modalidad es en la cual las veedurías constituyeron redes de apoyo y soporte voluntario con especialistas. Y la tercera modalidad fue a través de la coalición o consecución de soporte de colectivos. En las veedurías del Metro y de Alameda Entre Parques, las cuales no contaban entre sus integrantes principales a abogadas/os o de ciertas especialidades técnicas que requerían para entender los contenidos de los procesos, tuvieron que recurrir a personas o colectivos externos que proveyeran ese conocimiento.

De las tres modalidades, la primera fue la que logró una mayor incidencia dado que la movilización del derecho -ya sea a través de derechos de petición, audiencias o la elaboración de acciones populares- se convirtió en una de las herramientas más efectivas para incidir en los proyectos. De hecho, las veedurías con una mayor representación de abogados y expertos legales lograron una gran incidencia en su oposición a proyectos estratégicos de la ciudad que contaban incluso con el apoyo absoluto del alcalde, como el caso de la (TVDH o el proyecto Transmilenio por la Séptima de Enrique Peñalosa.

En todos los casos, y para lograr dicha interdisciplinariedad de conocimientos técnicos y legales, las veedurías también recurrieron al apoyo de personas expertas externas al grupo. En la veeduría de Cerros estaban "los amigos de la veeduría" que dinamizaban sus apoyos a través de un grupo de la aplicación de mensajería móvil WhatsApp. En la TVDH el apoyo de base provino de una red de sembradores y grupos de activistas ambientales de varias zonas colindantes a la reserva. En las veedurías de los Cerros orientales y de TVDH fueron grupos constituidos como red de soporte y divulgación de las acciones de la veeduría y lo bautizaron "amigos de la veeduría":

[...] amigos de la veeduría era pues poder ayudar desde el conocimiento de cada quien, en muchos casos eran personas muy técnicas que podrían revisar estudios, que podían aportar como argumentos en los debates como más técnicos sobre los temas y así. Digamos, como que yo entré más como en apoyar la parte jurídica, a mirar cómo podíamos hacer acciones conjuntas también con la veeduría de la reserva, y al mismo tiempo, cómo poder hacer canal con el control que se podía hacer. (Entrevista I.5, 2020)

Finalmente, las propias veedurías comenzaron a tejer redes entre sí y se convirtieron en redes de apoyo mutuo. Estos vínculos muchas veces funcionaron por relaciones personales entre integrantes de las veedurías.

No teníamos [...] personas que estuvieran formalmente en ambas veedurías, pero un poco esta red de amigos sí era como la misma. No exactamente igual, pero sí teníamos como una red de amigos de las veedurías muy cercanos, que algunos eran pues los mismos, como un apoyo muy importante. (Entrevista I.5, 2020)

Así mismo, en las entrevistas encontramos evidencia de cómo el conocimiento acumulado por el equipo interdisciplinario de la veeduría ciudadana de los Cerros Orientales se transfirió por redes personales a otras veedurías creadas para incidir en temas de planeación urbana. Dicha transferencia de conocimiento fue clave para inspirar las actividades y estrategias de movilización ciudadana y legal de otras veedurías ciudadanas, que se fundaron más adelante como la de TVDH y NoTM7.

Segundo factor clave: conexión con representantes políticos

El segundo factor clave que identificamos en la generación de incidencia de las veedurías fue la relación con representantes políticos de elección popular. La conexión con políticos y, en particular con concejales, destacó como un factor clave para la incidencia por parte de muchos de nuestros entrevistados en temas de planeación urbana. Por ejemplo, una entrevistada reportó: "yo creo que las veedurías ciudadanas para que funcionen y para que sean visibles tienen que entrar al espacio político o si no, no te escuchan. O si no tu veeduría ciudadana la hacen de lado" (Entrevista I.3, 2020). Más adelante, esta entrevistada nos explicó que esta relación cumplía un sentido práctico, como por ejemplo facilitar el acceso a la información:

Otro punto que es bien interesante es el acceso a la información. Todo el acceso a la información tiene que pasar por un derecho de petición y se supone que dentro de los términos de las veedurías ciudadanas, las veedurías ciudadanas tendrían que tener un acceso mucho más rápido y eficaz a la información. Pero nos retrasan constantemente esto [...] a [un edil] le responden en 3 días, a un concejal le responden en 2 días, a un Congresista le responden en 24 horas y a un ciudadano le responden en 15 días hábiles. (Entrevista I.3, 2020)

Esta idea de participación política está acompañada del soporte provisto por las y los políticos a las veedurías para atender necesidades técnicas o jurídicas de las que hablamos en la sección anterior, explicadas de la siguiente manera:

Empezamos a tocar puertas de diferentes concejales, pero [...] teníamos una administración donde la mayoría de los concejales eran pro-Peñalosa entonces decíamos "listo, hablamos con ellos, pero muy seguramente nos van a decir que estamos errados, estamos equivocados y no vamos a tener apoyo". ¿Qué nos tocó? buscar a quienes no estaban en el comité de aplausos del alcalde [...] ¿Por qué? porque como sabíamos que ya se venían debates para el próximo POT y ¿el debate en dónde se hace? ¡Pues en el Concejo! (Entrevista I.3, 2020)

De las veedurías entrevistadas, todas contaban con una relación estrecha de colaboración con representantes políticos a escala local o distrital. Según nuestros informantes, el vínculo político aumenta su capacidad de acción y rapidez de acceso a la información. Sin embargo, es importante resaltar que también ocurre la relación opuesta, es decir, a muchos políticos les conviene asociarse a veedurías ciudadanas porque los muestra como conectados con las demandas de la ciudadanía y les da una mayor visibilidad en medios de comunicación y opinión pública. Esto a su vez ha generado el incremento de interés en ediles, concejales y políticos locales en involucrarse con las veedurías ciudadanas como una plataforma para ganar capital político. Y aunque involucrarse con causas ciudadanas es -y siempre ha sido- parte de la política local, el aumento del poder de incidencia de las veedurías ciudadanas las convierte en una herramienta cada vez más apetecida por representantes políticos locales para avanzar en su carrera política.

Tercer factor clave: movilización de un modelo de ciudad atractiva para las clases altas y medias ilustradas

Como vimos anteriormente, las veedurías ciudadanas pasaron de vigilar contratos y proyectos públicos ex post, a ser capaces de influir en la agenda política o incluso bloquear proyectos estratégicos de planeación urbana. Este cambio, que uno de nuestros entrevistados sitúa en el 2004 -fecha de la puesta en marcha de la Ley 850 de 2003-, se encuentra en la transformación que han experimentado las veedurías ciudadanas al pasar de controlar proyectos específicos a temas más generales:

[antes] la mayoría de las veedurías eran referidas a un proyecto específico, a una obra. Desde el 2004, comienzan a ser sobre temas: el plan de desarrollo, la protección de los cerros, la estructura ecológica principal, etc [...] y eso es muy interesante porque el ciudadano se dio cuenta que puede incidir en la agenda de los temas de futuro, y ahí es cuando cambia la lógica [...] ese cambio yo lo siento como una evolución, como un aprendizaje. (Entrevista I.2, 2020)

Las veedurías ciudadanas que han logrado oponerse a un proyecto estratégico de planeación urbana no solo se han encargado de vigilar un contrato, sino que han logrado movilizar ese proyecto en la opinión pública como parte de una amenaza al modelo de ciudad atractivo para las clases altas y medias ilustradas. A pesar de la complejidad de definir quién pertenece a la clase media en un país tan desigual como Colombia, añadimos el adjetivo "ilustrada" para hacer una distinción en nuestro análisis con discusiones sobre la expansión en los últimos años de las clases medias en el país y en la región que enfatizan el ingreso económico como su principal característica (^{Ferreira et al., 2013}; ^{Uribe Mallarino & Ramírez Moreno, 2019}). Por clase media ilustrada nos referimos a un conjunto heterogéneo de población que se caracteriza no solo por tener unos ingresos medios o medio-altos respecto a la media del país, sino también por tener acceso a educación superior, un privilegio con el que en Colombia solo cuenta el 22 % de la población entre 25 y 64 años (^{OECD, 2022}). Pero además de ingresos y educación superior, uno de los principales activos de lo que aquí denominamos como "ilustrado" tiene que ver con su capacidad para influir en la opinión pública, un importante recurso a la hora de incidir en la agenda política en América Latina (^{Aguilar, 1993}). Estudios sobre el tema en México o Argentina, muestran cómo lo que se ha denominado el "círculo rojo" (^{Durán Barba & Nieto, 2011}) o la "comentocracia"(^{Castañeda, 2008}), es decir, un selecto grupo de expertos, periodistas, analistas y políticos informados sobre los temas de actualidad tienen el poder de determinar los temas que se discuten en la opinión pública, ya sea a través de escribir columnas en medios de comunicación locales o tener un número alto de seguidores en redes sociales. Dada la limitada capacidad de atención de los tomadores de decisión, esos temas controvertidos en la opinión pública toman luego prioridad en las agendas de política pública.

Lo que tienen en común las veedurías ciudadanas que lograron incidir en decisiones urbanas a través de su oposición a proyectos urbanos es que una gran parte de sus líderes cuenta con estudios universitarios y con plataformas mediáticas importantes, ya sea mediante contactos o intervenciones en medios de comunicación locales o un número alto de seguidores en redes sociales como Facebook y Twitter. Por ejemplo, uno de los principales argumentos de la veeduría ciudadana de la reserva TVDH no se enfocó en los detalles del contrato de los proyectos de vivienda que se planeaban construir en esta reserva, sino que fue más allá y buscó también incidir en la opinión pública movilizando discursos de sostenibilidad urbana para Bogotá. Esto los hizo ser portada durante muchos meses en varios periódicos nacionales como El Tiempo y El Espectador. En este punto es importante resaltar el hecho de que parte de los integrantes de la veeduría fueran de clase alta y media ilustrada hizo que el tema circulara bastante tanto en prensa como en redes sociales.

En el tránsito que hacen las veedurías ciudadanas de controlar proyectos puntuales o barriales hacia un modelo de ciudad, a veces, aunque no siempre, se han dado casos de alianzas inter-clase, a través de la igura de la veeduría. Por ejemplo, una de las personas entrevistadas lo explica de la siguiente manera:

[...] creo que las veedurías [ciudadanas] han entrado a llenar un vacío que existía en la demanda del activismo. Si se ijan bien, la mayoría de organizaciones que hacen algún tipo de control público en Bogotá están relacionadas con temas territoriales y sus miembros tienen un vínculo especíico con ese territorio, en su mayoría por ser habitantes. Esto se ve no solo en los sectores populares sino por ejemplo en sectores de clases más altas con Amigos de la Montaña, Asofloresta, Corposéptima, etc. Pero hay mucha gente queriendo contribuir a problemas de la ciudad que no necesariamente tiene un vínculo territorial con esos temas, y las veedurías han podido captar a esa población activista. Creo que se ve en el tema de los cerros pero, sobre todo, en el de la van der Hammen. (Entrevista 2020)

Para finalizar, es importante destacar que en los cinco casos de veedurías analizadas, la veeduría del Metro de Bogotá, a pesar de su alta visibilidad en medios de comunicación y redes sociales, fue tal vez la que menos logró incidir en el proyecto. Una de las principales razones por las que se creó esta veeduría fue para controvertir el proyecto en curso de contratar la construcción de una línea de metro elevado y promover que el metro fuera subterráneo. A pesar de que esta veeduría contó con los tres factores clave explicados -un grupo interdisciplinario de personas con énfasis en lo técnico y lo legal; una importante red de apoyo político de concejales, así como diversas figuras políticas opositoras al proyecto del metro elevado; y una movilización exitosa de la opinión pública a favor del metro subterráneo-, encontramos que la falta de capacidad de incidencia de esta veeduría se relacionó con el hecho de que el financiamiento internacional del proyecto hizo que el contrato de licitación del metro elevado se ubicara en la jurisdicción internacional.

En el 2018, la Alcaldía de Bogotá y el Gobierno de Colombia acordaron que la financiación de la primera línea de metro se realizara con fondos de varios bancos internacionales y que el proceso de licitación se hiciera a través de la figura de licitación pública internacional del Banco Interamericano de Desarrollo. Como notaron algunos de nuestros entrevistados, este cambio de jurisdicción blindó legalmente el proyecto y dejó sin competencia de vigilancia y control a las veedurías ciudadanas que propusieron frenar el proceso de licitación.³ La cuidadosa ingeniería legal con la que se realizó el contrato del metro mediante un mecanismo internacional muestra cómo también el Estado se adapta al creciente uso de mecanismos legales y de auditoría por parte de políticos y de la ciudadanía por medio de diferentes formas de blindaje legal.⁴