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Introducción
Este artículo plantea la hipótesis de que, para comprender integralmente la informalidad urbana, se debe realizar el análisis de los conflictos relacionados con la distribución, uso y propiedad de la tierra, así como la identificación de los imaginarios sociales que sustentan y dan continuidad a las políticas por las cuales se adjudican predios y se determina qué es el territorio y a quiénes pertenece y debería pertenecer ( Vanhellemont, 2016, 2018 ).
Este abordaje desde una perspectiva sociohistórica y cultural permite ampliar la comprensión de los conflictos en los asentamientos informales localizados en áreas periurbanas, lo cual se relaciona más con el reconocimiento de las condiciones de inequidad social y de la desigual distribución de la propiedad que con políticas de mejoramiento barrial y de búsqueda de un orden racional del espacio ( Roy, 2005 ), como es comúnmente presentado en la literatura
En primer lugar, los modos de habitar un espacio y las transformaciones que ocurren como consecuencia son el resultado de procesos históricos y políticos que requieren ser entendidos y analizados ( Domínguez, 1994 ), pues, al hacerlo, es posible identificar cuáles han sido las prácticas sociales, las coaliciones discursivas ( Hajer, 1993 ) y el contexto social y cultural que han configurado las distintas maneras que tienen los actores institucionales (juzgados, ministerio público), autoridades locales (Alcaldía, gobernaciones) y actores y movimiento sociales para pensar y actuar ( Baeza, 2011 ) física y simbólicamente sobre el espacio, a través de la apropiación de los recursos del medio ( Pinto, 2008 ).
El caso de estudio del que trata este artículo es la ciudad de Yopal, departamento de Casanare, situada en el oriente colombiano, que, durante finales del siglo xx e inicios del xxi, tuvo las tasas de crecimiento demográfico más altas del país; este inusual incremento implicó la expansión urbana hacia las áreas rurales, pertenecientes generalmente a familias cercanas al poder, quienes son propietarios, en parte, gracias a políticas de “colonización dirigida” ( Domínguez, 1994 ), así como por las actuaciones del sector público que han favorecido la concentración de la propiedad en Casanare.
Los asentamientos seleccionados como casos de estudios para esta investigación fueron: Ciudadela La Bendición, Asentamiento Mi Nueva Esperanza y el proyecto de vivienda multifamiliar abandonado Torres del Silencio, los cuales están ubicados en áreas periurbanas de Yopal (figura 1), entendidas como áreas de transición y complejidad dinámica que se encuentran en la interfaz entre lo urbano y lo rural ( Simon, 2008 ).
Fuente: elaboración de los autores con imagen satelital (2022).
Figura 1 Localización de los asentamientos del caso de estudio en Yopal (Colombia)
Es importante señalar que las áreas periurbanas, además de ser una zona de transición, deben ser asumidas como un sistema complejo ( Colucci, 2015 ) en el cual se relaciona el sistema rural, en el que existe una fragmentación antieconómica de la propiedad a partir de las necesidades del sistema urbano ( Simon, 2008 ).
Los tres asentamientos del caso de estudio ponen en evidencia que el conflicto sobre los asentamientos de origen informal es en esencia una disputa por el suelo y la tierra, los cuales poseen barreras de acceso que se dan como consecuencia de los significados sociales acerca del uso racional y estético del espacio, de a quién pertenece y debería pertenecer la ciudad, y cómo habitan y debería habitarse en ella ( Vanhellemont, 2016, 2018 ).
La génesis de las instituciones imaginarias excluyentes en torno a las políticas de acceso a suelo, tierra y vivienda en el departamento de Casanare se ubica en la época colonial, y específicamente en el dominio español en las ciudades de los Llanos (figura 2); en este sentido, describir y entender el contexto del surgimiento de la ciudad de Yopal y las dinámicas agrarias es pertinente para comprender la raíz del fenómeno de la informalidad urbana.
Fuente: Biblioteca Nacional de Colombia, Fondos gráficos, Comisión Corográfica.
Figura 2 Vista general de “Los Llanos”: provincia de Casanare de Manuel Mejía Paz (1820-1902)
Después de la guerra de independencia de Colombia (1810-1819), el nuevo Estado republicano promovió la expropiación de los bienes de las comunidades religiosas, proceso al que se le llamó la desamortización de bienes de manos muertas ( Fajardo, 2022 ); de este proceso hicieron parte las antiguas haciendas jesuitas, que conformaban las propiedades de los españoles y cuya localización abarcaba el territorio donde un siglo más tarde surgiría la ciudad de Yopal.
Según Machado (2009) , luego de la independencia de España, la propiedad de la tierra ya estaba concentrada en pocas manos cercanas al poder de la nueva clase dirigente, no obstante, las tierras de los Llanos de Casanare, aunque ya habían sido expropiadas en favor del nuevo Estado, seguían sin asignarse.
Cabe mencionar que la política de asignación de baldíos del gobierno nacional tuvo distintos criterios para asignar tierras: el pago de favores patrióticos, el pago de deudas públicas, procesos de repoblamiento, entre otras, pues eran el único recurso que tenía la nación; es así como se dio continuidad a las mismas prácticas coloniales de segregación ( Machado, 2009 ).
En otra palabras, el objetivo final de la asignación de tierras no priorizaba las necesidades de los campesinos, indígenas o personas que estuviesen por fuera de las relaciones de poder, por lo que se conformó una estructura agraria del país caracterizada por la concentración de la propiedad rural por parte de terratenientes, comerciantes, políticos, militares y compañías extranjeras ( Machado, 2009 ).
En la época republicana de Colombia, se inició la repartición de estos baldíos nacionales a través de la implementación de varias leyes, de las que se destacan: la Ley 13 de 1821, las leyes 29 y 13 de 1921, la Ley 22 de mayo de 1826, la Ley 20 de abril de 1838, entre otras que hicieron de la asignación de baldíos un proceso arbitrario e impreciso ( Machado, 2009 ).
Machado (2009) señala que hubo una intención del Estado de controlar los territorios que consideraba vacíos y vírgenes, por lo cual los militares también participaron de las políticas de asignación de predios.
En conclusión, las políticas de asignación de predios de los siglos xix y xx evidenciaron que el Estado colombiano promovió desde finales de la Colonia una estructura de propiedad bimodal (latifundio-minifundio) que institucionalizó socialmente las condiciones de desigualdad, los conflictos por la tierra y la no legitimidad sobre los derechos de propiedad ( Machado, 2009 ).
En el marco de estas políticas agrarias de los siglos xix y xx, se funda el municipio de Yopal a inicios del siglo xx (figura 3); el asentamiento obedeció a una ubicación estratégica de un cruce de caminos y paso obligado de ganaderos, que usaban la ruta del río Cravo Sur para dirigirse hacia el interior del país ( Salamanca, 2009 ), a través del camino que conecta los Llanos Orientales con Labranzagrande (Boyacá), y, finalmente, con el altiplano cundiboyacense y Bogotá.
Yopal y sus procesos migratorios
La migración por la reforma agraria de 1961 (1960-1970)
La migración del boom petrolero
Yopal y su consolidación urbana se explican a partir de las distintas migraciones causadas por asuntos sociales, militares, económicos y políticos de las últimas seis décadas. En especial, son dos los procesos migratorios que determinaron la consolidación urbana del municipio y de la forma de acceso al suelo: i) la migración ocasionada por la estrategia de colonización dirigida en la subregión del piedemonte llanero, siguiendo la reforma agraria de 1961 ( Domínguez, 1994 ); y ii) la migración del boom petrolero ( Dureau & Flórez, 2000 ).
A través de la Ley 135 de 1961 se crea el Incora, encargado de titular la pequeña y mediana propiedad, proceso que incluía lo que se conoce como la colonización dirigida ( Machado, 2009 ) del piedemonte llanero, estrategia a partir de la cual el gobierno nacional realizaba titulaciones de predios baldíos a aquellas familias del interior del país que decidieran instalarse en regiones como Casanare.
Pese a los objetivos ambiciosos de la Ley 135 de 1961, y como lo apunta Machado (2009) , estos no se cumplieron en gran medida por la inadecuada ejecución de las políticas propuestas.
En Casanare no se logró redistribuir la tierra y prevalece la concentración en latifundios, y esto se da gracias a que legislaciones previas, como la Ley 97 de 1946, la Ley 6 de 1835 y la Ley 200 de 1936, permitieron la adjudicación de predios de hasta 5000 hectáreas (ha) en el departamento.
Por otro lado, es necesario destacar que, como lo anota Fajardo (2022) , la estrategia de colonización derivada de la Ley 135 ocasionó una rápida dinamización de frentes de colonización en el piedemonte llanero, lo cual se puede evidenciar en la figura 4, en la que se observa el tamaño de los predios en Casanare, que disminuye a medida que se acercan al piedemonte, mientras que en las llanuras se mantienen los predios más grandes.
Fuente: elaboración de los autores con datos del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (igac).
Figura 4 Distribución de predios de más de 1000 hectáreas en Casanare
En Casanare existe una continuidad en las prácticas históricas de expulsión violenta que tenían los terratenientes con indígenas y campesinos que habitaban originalmente la región y que se mantuvo durante los siglos xix y xx ( Pearce, 2004 ).
Por otro lado, acciones violentas como el desplazamiento forzado de población a finales del siglo xx, el cual fue perpetuado por grupos armados, incidieron drásticamente en la dinámica demográfica y urbana de Yopal, toda vez que, en el marco del conflicto armado en el departamento (entre 1985 y 2015), Yopal fue la principal ciudad receptora de población rural de Casanare ( Defensoría del Pueblo, 2017 ), recibiendo cerca de 25 000 desplazados, en su mayoría víctimas de grupos paramilitares ( Defensoría del Pueblo, 2017 ), los que surgieron en aquellos municipios donde había mayor concentración de tierras en latifundios ( Pearce, 2004 ).
Hasta finales del siglo xx la ciudad siguió siendo relativamente pequeña en tamaño de población, así como en lo que respecta a sus extensiones periurbanas; pero sí cambió significativamente con el descubrimiento de los pozos petroleros en Casanare a principios de los años noventa. El hallazgo de hidrocarburos trajo consigo externalidades positivas y negativas, tanto de producción como de consumo. Sin embargo, como lo enuncia Leff (2002) , dichas externalidades del sistema económico constituyen una deuda mucho más profunda que socava las bases del desarrollo y las estructuras sociales y culturales de un territorio.
La exploración y producción del petróleo en Casanare reviste importancia para esta investigación no solo por los impactos demográficos y económicos que tuvo sobre el área de estudio, sino también porque en el discurso del desarrollo sostenible se inscriben las prácticas de destrucción de identidades culturales, para asimilarlas en función de la apropiación de la naturaleza como medio de producción y de riqueza ( Leff, 2002 ). Esto sin duda condiciona los imaginarios sociales del lugar en la medida en que el desarrollo industrial y las rentas generadas por la explotación de petróleo instituyen las narrativas modernas sobre uso y control del hombre sobre los recursos naturales, y sobre la búsqueda de un orden racional del espacio ( Roy, 2005 ) que acompaña los imaginarios sobre la ciudad moderna.
En cuanto a la historia petrolera de Casanare, no fue sino hasta mediados del siglo xx que los llanos colombianos entran en los planes de exploración de las concesiones que hizo el gobierno colombiano a multinacionales; empresas como Richmond and Shell International llevan a cabo algunos hallazgos de reservas de petróleo en la región de la Orinoquía, sin embargo, al no existir oleoductos hasta la costa, no fue atractiva la explotación ( Rausch, 2009 ).
Años más tarde, en 1990, las compañías Elf Aquitaine, Petrobras y British Petroleum descubren los pozos Cusiana y Cupiagua, en el departamento de Casanare, entre ambos cuadriplicaban la reserva de petróleo estimada en Caño Limón (Arauca).
La producción de crudo en Colombia pasa de 176 500 barriles diarios en 1985 a 754 000 barriles en 1998; es por esta magnitud que estos dos yacimientos sitúan a Casanare a finales del siglo xx como el primer productor de crudo y el responsable de la producción del 50 % del volumen total de hidrocarburos del país. Para el año 2002, Colombia se convirtió en el tercer productor de petróleo de Latinoamérica, siendo los pozos de Casanare los mayores descubrimientos petrolíferos de la región ( Dureau & Flórez, 2000, p. 8 ).
Por motivo de la expectativa que se generó en Colombia por el proceso petrolero casanareño, los diarios nacionales publicaron notas periodísticas que alentaban a migrantes y comerciantes a aventurarse hacia el Casanare. El periódico El Tiempo publicó: “Casanare: los vaivenes de un dorado” ( Valencia, 1993 ), en el que se anunciaba que el departamento de Casanare recibiría anualmente cerca de 1,6 billones de pesos y la nación, unos 125 millones de dólares, producto de dichos descubrimientos.
Los procesos migratorios del siglo xx en Yopal tuvieron un evidente impacto en el crecimiento del perímetro urbano de la ciudad en un corto período, como lo ilustra la figura 5, en la cual se aprecia el crecimiento exponencial del área urbana sobre el área rural, que pasó de 128 hectáreas en 1979 a cerca de 1400 hectáreas en 2014 ( Serrato & Perdomo, 2018 ).
Fuente: elaboración de los autores con base en imágenes de Serrato y Perdomo (2018).
Figura 5 Crecimiento del área urbana de Yopal en el período 1937-2022 (distintas escalas)
El crecimiento del área urbana y de la alta necesidad de generación de suelo para vivienda solo se entiende en la medida en que se analizan las cifras de crecimiento excepcionales que tuvo la ciudad de Yopal ( Dureau & Flórez, 2000 ). La figura 6 muestra el crecimiento exponencial de la población del municipio, la cual dejó de ser mayoritariamente rural en 1985, lo que coincide con la masiva llegada de trabajadores del sector petrolero al área urbana del municipio de Yopal.
Fuente: dane. Censo Nacional de Población (1937, 1973, 1985, 1993, 2005).
Figura 6 Crecimiento de la población de Yopal entre 1937 y 2022
Los impactos demográficos derivados de estos hechos y eventos desencadenantes ( Vanhellemont, 2016 ) ocasionaron que Yopal se transformara de un pequeño asentamiento de menos de 20 000 habitantes a mediados de los años ochenta a una ciudad que en 2022 ya ronda los 180 000, según el dane (2018). Aunque el conflicto armado de los años 1985-2015 y el descubrimiento de los pozos petroleros Cusiana y Cupiagua no estaban localizados en el municipio, lo afectaron demográficamente por tener mejor infraestructura, como el aeropuerto, y servicios como hotelería, al ser la capital de Casanare ( Dureau & Flórez, 2000 ).
En el año 1951 la población de Yopal se estimaba en 3122 habitantes. Para el Censo Nacional de 1973, se registraron 10 144, número que se triplicó en 1985 cuando el censo del dane identificó a 30 007 pobladores. Y, finalmente, 20 años después, en el censo de 2005, esta cifra se multiplicó casi cuatro veces, registrando 109 209 habitantes. Hoy en día, de acuerdo con las proyecciones del censo de 2018, el total de población de Yopal es de 180 513 personas.
En resumen, Yopal presentó un crecimiento atípicamente alto. Respecto al promedio nacional de Colombia, tenía una tasa casi cinco veces superior. La diferencia más drástica se dio en el período 1985-1993 cuando la tasa de crecimiento demográfico anual alcanzó el 10,9 %. Es decir, 5,6 veces más alta que el promedio nacional (figura 7).
Fuente: elaboración de los autores con datos del Banco Mundial y Flórez et al. (1998).
Figura 7 Tasa anual de crecimiento (%) poblacional de Yopal y Colombia en el período 1985-2018
¿Cómo atendió esta población su necesidad de vivienda? Dureau y Flórez (2000) señalan que, pese a los esfuerzos institucionales y privados para promover vivienda de interés social y vivienda formal, la producción de la mayor parte de la ciudad se caracterizó por expansiones informales en zonas periurbanas. La figura 8 da cuenta de que los proyectos de promoción estatal, municipal y privada formal representan un porcentaje menor a los mecanismos informales de acceso al suelo y a la vivienda, llamadas ‘invasiones’ por todos los actores.
Fuente: elaboración de los autores con base en Dureau y Flórez (2000).
Figura 8 Formas de urbanización de Yopal (1942-1996)
La figura 7 refleja que el proceso de consolidación urbana de Yopal se caracterizó por tener procesos de ocupación de baldíos periurbanos y procesos de invasiones a predios en donde finalmente se constituían ventas informales y procesos de autoconstrucción del hábitat.
Conforme con las cifras de licencias de construcción reportadas por el dane en el año 2022 (dane, 2022), en el período intercensal 2005-2018, se le otorgó licencia de construcción formal a 9592 viviendas, de las cuales 1800 fueron para vivienda tipo vis. 1 Sin embargo, en el mismo período se construyeron un total de 35 659 viviendas, por lo que se estima que 7 de cada 10 viviendas construidas en el período 2005-2018 son de origen informal.
Aproximación teórica
Imaginarios sociales
Informalidad urbana y de la vivienda
La informalidad desde la narrativa de dominación y la contención
La informalidad desde la apropiación y la reivindicación social y política
Teniendo en cuenta la marcada continuidad en la construcción de vivienda y hábitat informal por invasiones y asentamientos autogestionados en zonas periurbanas en Yopal, bajo regímenes económicos y políticos muy diferentes a lo largo de los últimos 80 años, cabe preguntarse si centrarse en la crítica a las políticas neoliberales es suficiente para explicar lo que estamos presenciando. De hecho, seguimos la posición de Harvey (2014) y Vanhellemont (2016, 2018) de que los paradigmas constructivistas de la sociología y la geografía del imaginario son esenciales para comprender adecuadamente y de manera más compleja los fenómenos asociados con el desarrollo urbano.
De este modo, es preciso abordar el desarrollo conceptual de los imaginarios sociales y de la informalidad urbana, los cuales son indispensables para ampliar la discusión sobre el hábitat informal en ciudades como Yopal.
En la definición de Vanhellemont de 2016, inspirada en la obra de Cornelius Castoriadis (1975) , los imaginarios sociales se entienden como marcos fundamentales de interpretación para ver el mundo y la humanidad.
Estructuran el modo en que los individuos, los grupos, las comunidades y las sociedades perciben y sienten la sociedad y los territorios que habitan, así mismo, moldean sus acciones y, en consecuencia ( Baeza, 2011 ), otorgan continuidad y sostenibilidad a las prácticas sociales existentes ( Carretero, 2011 ).
Vanhellemont (2018) sostiene que estos imaginarios sociales también sirven como marcos para interpretar los lugares y paisajes urbanos utilizando las siguientes categorías cognitivas y normativas (binarias) para definir:
Lo que son y lo que no son (cognitivamente).
Lo que deben ser y lo que no deben ser (normativamente).
Para qué sirven y para qué no sirven (cognitivamente).
A qué deben servir y a qué no (normativamente).
A quién pertenecen y a quién no (cognitivamente).
A quién deben pertenecer y a quién deben excluir (normativamente).
En segundo lugar, Vanhellemont (2016, 2018) manifiesta que los grupos dominantes de la sociedad emplean las políticas públicas y la planificación para dar forma a los lugares y paisajes urbanos como representaciones de sus propios imaginarios sociales.
Los centros urbanos y las plazas simbólicas de las capitales son la demostración más evidente, pero es válido para todos los lugares y paisajes urbanos, pues nunca son neutrales, sino que están cargados de normas y valores que se materializan en la infraestructura física, el diseño urbano y las normativas formales e informales para dictar qué prácticas sociales y qué grupos sociales son bienvenidos o excluidos ( Coletto et al., 2021 ).
En otras palabras, la importancia de los paisajes y lugares urbanos reside en el poder que ejercen para moldear la vida de los individuos y las comunidades de acuerdo con sus imaginarios sociales subyacentes.
Por lo anterior, la planificación urbana nunca es una herramienta neutral y siempre es una herramienta política, pues los procesos de planificación son a menudo conflictivos, por lo cual el entorno urbano debe entenderse siempre como el resultado de relaciones de poder, ya sea como consecuencia del poder de unos grupos de la sociedad sobre otros, o como el resultado de acciones altamente conflictivas y negociaciones entre agentes gubernamentales y económicos, por un lado, y organizaciones comunitarias locales y grupos activistas, por otro ( Vanhellemont, 2016 ). 2
El tercer aspecto destacado por Vanhellemont (2018) se refiere a cómo los lugares urbanos estabilizan las identidades: i) como lugares de residencia para los residentes; ii) como espacios de rutinas diarias para los usuarios habituales; y iii) como sitios significativos para quienes los conocen bien y para quienes funcionan como vectores de comunión. En efecto, en cada uno de estos papeles, los lugares urbanos fomentan el arraigo y el sentido de pertenencia, que son cruciales para mejorar el sentido de autopercepción y autoestima de los habitantes urbanos.
En ese orden de ideas, cuando la planificación territorial o el urbanismo pretenden modificar no solo el lugar físico y el paisaje, sino también su imaginario social subyacente sobre lo que es, para lo que sirve y a quién pertenece , es probable que se desencadene disonancia cognitiva, frustración y desestabilización entre los grupos y los planificadores, quienes deberían anticiparse a posibles conflictos a escala del vector de comunión del lugar en cuestión.
Para explicar lo anterior, tomemos como ejemplo uno de los casos de estudio de esta investigación: el asentamiento Mi Nueva Esperanza.
El lugar donde está localizada esta ‘invasión’ tiene unos marcos de interpretación de grupos dominantes que usan las normas y leyes, los planes de ordenamiento y las políticas públicas para darle forma y sentido a este espacio periurbano. Estos marcos de interpretación, que llamaremos imaginarios de lugar , han definido que el sitio de localización del asentamiento es ‘un predio invadido’, que les pertenece a familias que tienen la titularidad del predio, el cual debe ser usado como franja de protección ambiental, y que, en definitiva, no debe ser usado para la construcción de viviendas por parte de familias invasoras. En consecuencia, las acciones institucionales que se han dado con Mi Nueva Esperanza se han centrado en desalojos con fuerza pública, proyectos de reasentamiento y ausencia de gestión por parte del sector público para el suministro de servicios públicos, entre otras.
En contraste con el imaginario de lugar de los grupos de poder, los habitantes del asentamiento Mi Nueva Esperanza tienen un marco interpretativo que usa conceptos como los derechos, la dignidad y la necesidad para moldear el paisaje y el lugar como representaciones de sus imaginarios sociales. Para ellos, el asentamiento es un espacio con el que buscan una vivienda digna, que, aunque no pertenezca legalmente a ellos, los define como comunidad, y ha moldeado sus identidades, pues con más de diez años de creación del asentamiento se generan arraigos con el espacio habitado y los demás que habitan.
Como resultado de la diferencia de los dos marcos de interpretación o imaginarios, se genera un conflicto y una disputa por los significados sociales y simbólicos del espacio, de la ciudad misma y de los habitantes, y, así mismo, las políticas públicas van respondiendo al resultado de estas relaciones de poder.
Autores como Torres (2009) declaran que el inicio de la discusión sobre la informalidad en las ciudades data de mediados del siglo xx, cuando se usó la teoría desarrollista para referirse a la informalidad como aquello que se quedaba por fuera del modelo pero que lo nutría, por lo que aparece el concepto de marginalidad urbana como una de las primeras aproximaciones conceptuales a este fenómeno.
En el caso de ciudades como Yopal, en Colombia, surgidas a principios del siglo xx, existe un patrón de generación del espacio urbano, determinado por ocupaciones y posteriores reconocimientos de la titularidad y el dominio, lo cual es una dinámica regular del nacimiento de un núcleo urbano, y solo hasta que la ciudad crece y se empieza a planificar y a normatizar es que es posible reconocer estos límites de lo formal y lo informal ( Flórez et al.,1998 ).
Los habitantes encuentran tres formas de acceso al suelo urbano: la primera mediada por un contrato social en la que el sector público define las condiciones de acceso al suelo; la segunda, el mecanismo mediado por el mercado , el cual se encarga de unir la oferta y la demanda de suelo urbano; y la tercera, mediada por la necesidad ( Camargo & Hurtado, 2013 ). La informalidad urbana es una continua discusión entre estas tres formas de acceso.
A continuación, se presentan dos tendencias argumentativas que se encuentran en la literatura sobre la informalidad urbana.
Siguiendo a Roy (2005) , se identifican para esta investigación dos líneas conceptuales:
La asociada a una lógica hegemónica del deber ser de la planificación territorial, en la que se asume lo informal como aquellas acciones que están por fuera del sistema urbano formal y que requieren ser controladas, y en las que se territorializa un espacio por la dominación (Haesbaert, 2013).
La que expone la informalidad urbana como un hecho de reivindicación social y política en la cual grupos subalternos que se encuentran por fuera del modelo de mercado territorializan espacios a través de acciones de apropiación (Haesbaert, 2013).
Bajo esta línea argumentativa, se pueden agrupar los autores que perciben los espacios urbanos informales periurbanos como sinónimo de caos, crisis, y como una ineficiencia o falla de la planificación urbana. Además, se asume a los asentamientos urbanos informales como espacios ‘desordenados’, ‘no planificados’, ‘ni planificables’ ( Roy, 2005 ).
Las políticas habitacionales que ellos proponen para tratar la informalidad desde un concepto de crisis se basan principalmente en la erradicación de los asentamientos informales.
Los programas que se sugieren desde esta línea generalmente son programas de reubicación, formalización o, bien, programas de mejoramiento barrial, por lo que las apuestas de la institucionalidad pública se centran en la restauración del orden urbano y en incrementar las posibilidades de participación de los habitantes de estos asentamientos en el mercado inmobiliario formal ( Roy, 2005 ).
Desde esta narrativa, la percepción que se tiene sobre la población habitante de asentamientos informales es la de aquellos grupos humanos que violentan el bienestar colectivo ( Bazant, 2011 ).
En cuanto al rol del Estado, se puede identificar que, desde la lógica de dominación y control, los gobiernos locales han usado dos estrategias que se contraponen, que son la represión y la tolerancia ( Clichevsky, 2008 ).
Se resalta que, en esta narrativa hegemónica sobre los procesos de formalización de asentamientos, se encuentra implícita la promesa del Estado de que estos asentamientos en un futuro estarán integrados a la economía de la ciudad, a través del pago de impuestos, lo que también beneficiará al resto de ciudadanos y a las finanzas de la municipalidad.
Autores como Di Virgilio (2015) , Clichevsky (2008) , Camargo y Hurtado (2013) , Torres (2009) y Bazant (2011) coinciden en que ha sido el mismo sistema urbano formal, sumado a las desigualdades sociales, el que promovió los fenómenos de la informalidad urbana, siendo las políticas de legalización, formalización y mejoramiento barrial las respuestas del Estado.
En esta línea argumentativa, se agrupan los diversos autores que abordan la informalidad del uso del suelo urbano y de la vivienda como un hecho de reivindicación social y política, y como respuesta al modelo de mercado, en el que se excluye a los segmentos de población con mayores carencias económicas.
Se halla por lo general literatura que es crítica sobre las consecuencias del modelo de mercado ( Torres, 2009 ), en el cual los barrios populares se configuran de forma desarticulada a las estructuras económicas ( Castells, 1973 ) y es evidente la débil capacidad del Estado y sus instituciones para garantizar las condiciones de acceso al suelo y la subsistencia de los habitantes de los sectores urbanos informales.
En esta literatura encontramos el concepto de “producción social del hábitat”, entendido como aquellos procesos generadores de espacios habitables, componentes periurbanos y viviendas que se realizan bajo el control de autoproductores y de agentes sociales que operan sin fines de lucro ( Ortiz Flores, 2012 ).
Este concepto es inicialmente propuesto por la Coalición Internacional para el Hábitat América Latina como una reflexión de los actores académicos, movimientos y organizaciones sociales de base sobre los efectos de las políticas neoliberales en el hábitat popular latinoamericano ( Rodríguez et al., 2007 ).
Para los autores que se agrupan en esta línea, se entiende el rol del Estado como pasivo ( Roy, 2005 ) y la labor de producción del suelo urbano y de la vivienda queda mayoritariamente bajo la responsabilidad de los procesos colectivos autogestionarios, ong, gremios e instituciones de beneficencia ( Ortiz Flores, 2012 ).
Metodología
Fases de la investigación
a) Recopilación documental
b) Construcción del perfil social y geográfico del área de estudio
c) Aplicación de entrevistas en profundidad y grupos focales
d) Construcción de línea del tiempo
e) Identificación y análisis de imaginarios sociales
Para llegar a la identificación de las instituciones imaginarias, se toma de referencia la adaptación que hace Vanhellemont (2018) del trabajo de Hajer (1993) y Vermeulen (2005) sobre el análisis de la narrativa argumentativa, que se basa principalmente en tres temas:
Una recopilación de datos e información relacionada con el fenómeno de estudio.
Identificación de las coaliciones discursivas.
Análisis discursivo de aquellas representaciones conducentes a los imaginarios sociales instituidos.
Para la recopilación y análisis de la información, se adaptó la metodología de los once pasos propuesta por Vanhellemont (2018) , y se simplificó en cinco fases de la siguiente manera (figura 9).
Fuente: elaboración de los autores.
Figura 9 Fases para la recopilación y análisis de la información
Se seleccionaron políticas habitacionales, de acceso a tierras y de ordenamiento territorial que se aplicaron en Yopal y que condicionaron la forma en la que se consolidó el desarrollo habitacional del municipio y el suroccidente de Yopal. Se identificaron aquí: los conceptos clave, las metáforas, principios y líneas argumentativos e indicios de instituciones imaginarias.
En esta fase se identifica y analiza la relación que tiene el área de estudio y su vínculo histórico con la ciudad en lo que tiene que ver con: déficit habitacional, acceso a equipamientos, relación de los asentamientos con el medio ambiental. Así mismo, se identifican los actores territoriales representativos que inciden en el conflicto sobre la vivienda en el sur de Yopal.
Los actores del conflicto fueron seleccionados de acuerdo con dos criterios:
Actores que habitan en el suroccidente de Yopal y que estén organizados para movilizar la agenda política sobre una vivienda digna.
Actores que hayan liderado la formulación de instrumentos normativos sobre vivienda y hábitat en el municipio de Yopal. Con base en lo anterior, se identificaron y clasificaron dos grupos de actores que se describen a continuación:
Actores sociales de los asentamientos: en este grupo se encuentran las siguientes organizaciones: Asociación de Mujeres Unidas del Casanare, Organización Canaán y Asociación de Beneficiarios de Torres del Silencio.
Actores del sector público y administrativos: en este grupo están concejales, políticos y líderes de juntas de acción comunal.
Para esta investigación, se efectuaron siete entrevistas semiestructuradas y tres grupos focales a los actores territoriales representativos que inciden en el conflicto sobre el acceso al suelo y a la vivienda en el suroccidente de Yopal (tabla 1).
Tabla 1 Técnicas de recolección de información
Fuente: elaboración de los autores.
Teniendo de base el hecho de que el contexto histórico implica conocer las raíces del evento estudiado, sus orígenes y hacia dónde va, se realiza una línea de tiempo que evidencie el conjunto de acciones previas del evento, con el propósito de entender el desarrollo e incidencia que tiene sobre las narrativas que poseen hoy los actores territoriales (Hurtado de Barrera, 2010).
Con base en el análisis de los eventos desencadenantes ( Vanhellemont, 2018 ) que incidieron en las políticas y el desarrollo habitacional del municipio de Yopal, se establecieron los siguientes períodos:
Así mismo, cada período se analizó en función de la identificación de: i) las acciones institucionales, ii) los eventos desencadenantes, iii) la dinámica de crecimiento de la ciudad y iv) la evolución demográfica y urbana.
Se construyó un modelo analítico para las políticas habitacionales y las entrevistas a los actores del conflicto sobre la vivienda del suroccidente de Yopal, el cual tuvo como referente las propuestas metodológicas de Vanhellemont (2018) , Hajer (1993) , así como de insumos conceptuales de Baeza (2011) y Carretero (2011) . Este modelo se explica en la figura 10.
Fuente: elaboración de los autores con base en Vanhellemont (2016), Baeza (2011) y Carretero (2011).
Figura 10 Premisas para la identificación de los imaginarios sociales
Se utilizó la aplicación NVivo 11 3 para hacer el análisis narrativo de la información obtenida durante la investigación. Los textos de las transcripciones de las entrevistas y grupos focales fueron categorizados según: palabras y frases clave, metáforas, ideas dominantes, que permitan identificar los imaginarios sociales a partir de las premisas expuestas anteriormente.
Resultados
Hallazgos históricos sobre la informalidad
Período 1: entre 1937 y 1964
Período 2: entre 1965 y 1990
Período 3: entre 1991 y 2022
Imaginarios del habitar identificados
Imaginario social de la ciudad formal y planificada
Imaginario social de la vivienda es un fortín político
Imaginario social del gobierno no tiene capacidad
Imaginario social de la vivienda digna es un derecho
Imaginario social de la vivienda es un privilegio
Imaginario social de invadir para tener
Esta investigación evidenció que, en la ciudad de Yopal, existe la continuidad histórica de imaginarios sociales excluyentes que han permanecido a través de diferentes modelos políticos, administrativos y económicos.
Estos imaginarios se materializan en las políticas agrarias y normas urbanas en las que se representan los marcos de interpretación que han tenido los grupos de poder que han permanecido en el territorio; estos imaginarios sobre a quién pertenece o no a un lugar han generado que la asignación de predios durante los siglos xix y xx, y de proyectos de vivienda las últimas dos décadas excluyan a poblaciones que no se ajustan al marco de interpretación de la ciudad o territorio deseable.
Con el propósito de describir el funcionamiento de la dinámica de la informalidad urbana en las últimas décadas, se analizaron tres períodos, en el que se describen los eventos desencadenantes, las acciones institucionales, la dinámica de crecimiento de la ciudad y la evolución demográfica y urbana del municipio (figura 11 y tabla 2, figura 13 y tabla 3, figura 15 y tabla 4):
Fuente: elaboración de los autores.
Figura 11 Línea de tiempo 1 (1937-1964), dinámica urbana en Yopal
Tabla 2 Descripción del primer período de análisis (1937-1964)
| Eventos desencadenantes | • A mediados del siglo xx, en 1951, Yopal es epicentro del proceso de paz con las guerrillas liberales de los Llanos, situación que produjo el desplazamiento de la población del área rural hacia la cabecera (Salamanca, 2009). | • Inicia el proceso de migración hacia el Casanare como resultado de proceso de la colonización dirigida (Domínguez, 1994). |
| Acciones institucionales | • Algunos de los predios rurales contiguos a la cabecera municipal fueron adjudicados a militares, bajo el argumento de aumentar la presencia del gobierno conservador, para contener el resurgimiento de las guerrillas. | • Las acciones institucionales de este período se centraron en la adjudicación de baldíos y el reconocimiento de la titularidad y otorgamiento de títulos a los inmuebles, independientemente a la forma de adquisición. El rol del sector público fue el de formalizador de los nacientes asentamientos. |
| Dinámica del crecimiento de la ciudad | La dinámica de crecimiento de Yopal se caracterizó por la consolidación y atención de la necesidad de vivienda a través de la oferta privada y la apropiación de predios baldíos de la nación, siendo estos los principales mecanismos de poblamiento y consolidación de la ciudad de Yopal desde inicios de los años treinta hasta finales de los años sesenta ( Dureau & Flórez, 2000 ). | |
| Evolución demográfica y del área urbana | • En este período de análisis, el suelo urbano pasa de 25 hectáreas en 1937 a 66 ha en 1966 ( Serrato & Perdomo, 2018 ) (figura 12). El barrio La Campiña, ubicado en el suroccidente del área urbana de Yopal, el cual es un asentamiento surgido por la ocupación y titulación de baldíos ( Flórez et al., 1998 ), rompe con el continuo urbano. | • Yopal pasa de tener 3122 habitantes a 7181, según los datos del censo. |
Fuente: elaboración de los autores.
Fuente: elaboración de los autores con imágenes igac vuelos R-105 y R-545.
Figura 12 Área urbana de Yopal en los años 1937 y 1963
Fuente: elaboración de los autores.
Figura 13 Línea de tiempo 2 (1965-1990), dinámica urbana en Yopal
Tabla 3 Descripción del segundo período de análisis (1965-1990)
| Eventos desencadenantes | Después de la puesta en marcha de la reforma agraria de 1961, se mantuvo un proceso migratorio regular, caracterizado por la llegada a la cabecera urbana de la población rural; Yopal continuó siendo un pequeño poblado de no más de 10 000 habitantes hasta la década de los setenta, cuando el patrón de ocupación de la ciudad pasó de la ocupación de baldíos a la compraventa de lotes sin servicios ( Flórez et al. , 1998 ). | |||
| Acciones institucionales | Las acciones institucionales se centraron en tres procesos: | 1) Se generaron planes y estrategias de planificación y urbanización, como las contempladas en el Plan Urbano del Dainco (1978). | 2) Se continuó con las estrategias de formalización y reconocimiento de la titularidad de los predios e inmuebles ocupados de manera espontánea. | 3) Se inicia la participación del sector público en la construcción de vivienda de interés social, a través de procesos como los liderados por el Instituto de Crédito Territorial (ict). |
| Dinámica del crecimiento de la ciudad | • En los setenta aparecen en la escena de la producción del hábitat las cooperativas y asociaciones comunitarias de vivienda, que logran procesos colectivos de urbanización para atender el déficit de vivienda de la creciente población que llegaba al municipio; a su vez, se diversifican los actores que ofertan suelo urbanizable y vivienda, como el Banco Central Hipotecario. | • En este período la demanda de vivienda fue acogida por los procesos de planeación y gestión espontánea, que incluyeron oferta de lotes y viviendas autoproducidas e invasiones a predios públicos y privados ( Flórez et al., 1998 ). | • La baja oferta de vivienda formal y el crecimiento urbano explosivo en corto plazo se materializó en soluciones habitacionales precarias. Como tal, las principales carencias en la calidad de vida de los habitantes de Yopal están directamente relacionadas con las condiciones cualitativas de sus viviendas ( Fournier & Gouëset, 2000 ). | |
| Evolución demográfica y del área urbana | En este período, Yopal creció de 7181 habitantes registrados en el censo de 1964 a 30 000 registrados en el censo de 1985; así mismo, el crecimiento del área urbana pasó de 128,2 ha en 1979 a 438,2 ha en 1988 (figura 14). Los ejes estructurantes del crecimiento de la ciudad fueron las vías hacia el aeropuerto y el occidente de la ciudad. |
Fuente: elaboración de los autores.
Fuente: elaboración de los autores con imágenes igac y datos de Serrato y Perdomo (2018).
Figura 14 Área urbana de Yopal en los años 1979 y 1988
Fuente: elaboración de los autores.
Figura 15 Línea de tiempo 2 (1991-2022), dinámica urbana en Yopal
Tabla 4 Descripción del tercer período de análisis (1991-2022)
| Eventos desencadenantes | • La Constitución Política de Colombia de 1991 se convierte en un evento relevante, en la medida que permite entender la vivienda como un derecho, genera acciones para la protección de población vulnerable y reitera la necesidad de descentralizar la acción pública. | • Yopal recibe el mayor flujo migratorio del país ( Dureau & Flórez, 2000 ), alcanzando una tasa anual de crecimiento demográfico del 10,9 %, cinco veces superior a la nacional, como producto del boom petrolero y de los desplazamientos forzados, causados por actores armados. | • La elección de gobernantes locales por voto popular en este período adquiere relevancia, pues guardan una relación estrecha con el surgimiento de asentamientos informales ( Flórez et al., 1998 ). | ||
| Acciones institucionales | Las acciones institucionales en este período se centraron en: | 1) La reglamentación e implementación de subsidios de vivienda, basados mayormente en un modelo de crédito hipotecario. | 2) La formalización de asentamientos de origen informal y titulación de baldíos apropiados. | 3) La formulación e implementación de instrumentos de planeación como el Plan de Ordenamiento Territorial y la política pública de vivienda. | 4) Acciones represivas en contra de las invasiones. |
| Dinámica del crecimiento de la ciudad | • En este período la oferta pública y formal de vivienda no cubre la demanda de vivienda de la población que llega; 7 de cada 10 viviendas construidas en el período 2005-2018 no tienen licencias de construcción, por lo que se asumen informales. | • Se consolidan grandes asentamientos, como Ciudadela La Bendición, con más de 5000 lotes ubicados en áreas periurbanas y más de 60 asentamientos informales o invasiones en el municipio. | |||
| Evolución demográfica y del área urbana | • Yopal pasó de tener 52 573 habitantes en 1993 a 180 000 en 2022. | • El crecimiento urbano se extendió mayormente hacia el suroccidente de la ciudad, pasando de 660 ha en 1992 a más del doble en el año 2022 (figura 16). |
Fuente: elaboración de los autores.
Fuente: elaboración de los autores con imágenes igac y datos de Serrato y Perdomo (2018).
Figura 16 Área urbana de Yopal en los años 1992 y 2022
En las distintas líneas de tiempo, se identificó que la acción institucional más longeva es la formalización de asentamientos de origen informal, este ha sido el principal mecanismo para generación de suelo urbano en el municipio.
La investigación realizada encontró que son seis los imaginarios sociales del hábitat instituidos que explican la informalidad urbana en Yopal (figura 17): i) imaginario social de la ciudad formal y planificada; ii) imaginario social de la vivienda es un fortín político; iii) imaginario social del gobierno no tiene capacidad; iv) imaginario social de la vivienda digna es un derecho; v) imaginario social de la vivienda es un privilegio; y vi) imaginario social de invadir para tener.
Fuente: elaboración de los autores.
Figura 17 Imaginarios sociales del hábitat y prácticas sociales identificadas
Es un imaginario hegemónico, que se identifica en la narrativa de los actores del sector público y planificadores urbanos, el cual se materializa en la expedición de planes de ordenamiento urbano, normativa urbanística y políticas públicas de vivienda.
Este imaginario social del hábitat instituido por actores políticos, institucionales, y el contexto tecnocrático domina el debate político en torno al deber ser de la ciudad, dónde deberían ubicarse los asentamientos y la forma en cómo se debería acceder a suelo urbanizable y a vivienda.
Los actores que actúan bajo este imaginario social solo logran asimilar y tramitar su planteamiento de crisis alrededor de la informalidad urbana hasta que se efectúa el tránsito a la formalidad de los asentamientos autoproducidos.
En las entrevistas realizadas y en los instrumentos normativos revisados, se identificaron las siguientes narrativas de los grupos de poder relacionadas con este imaginario:
La oficina asesora de planeación nunca le puso como se dice orden a la situación… entonces, loteaban y loteaban y loteaban, y después se daban cuenta de que eso era un problema para la administración (grupo focal, Equipo Política Pública de Vivienda de Yopal, 2021).
El crecimiento relativamente desordenado de Yopal ha planteado necesidades que requieren la regulación del patrón urbano, el aumento de sus recursos fiscales y financieros, y la organización eficiente de su aparato administrativo. Aquí se presenta una descripción de sus principales necesidades, y se hacen recomendaciones sobre la forma adecuada de su crecimiento. (Dainco, 1978, p. 9).
Se encontró que este imaginario social es hegemónico en la medida que es plausible en las élites sociales y políticas, incluso en la población, que, pese a que adquirió predios en asentamientos y sectores que fueron formalizados en décadas anteriores, rechaza cualquier práctica social que los aleje de la ciudad moderna, planificada y ordenada.
Se halló una imagen que ejemplifica el imaginario del lugar , que muestra el paisaje urbano deseado para la ciudad de Yopal por los grupos de poder (ver figura 18).
Este imaginario social ha tenido continuidad desde los años setenta como producto de las narrativas dominantes sobre la planificación urbana, que invisibiliza los procesos autogestionados y espontáneos, que son los que realmente han consolidado el área urbana del municipio de Yopal; por lo tanto, evidencia que hay una exclusión intencionada de actores que se encuentran por fuera de la relación de poder político y económico, acorde con el imaginario de territorio deseable, defendida por los grupos de poder.
Fuente: redes sociales de la Alcaldía de Yopal (2021).
Figura 18 Fotografía socialización de la fase preliminar de la revisión y ajuste del pot
El acceso a suelo urbanizable y a vivienda han sido dos aspectos recurrentes en los procesos electorales del municipio de Yopal.
Desde este imaginario se entiende a los asentamientos autoproducidos a partir de su capital electoral. Este es el imaginario social responsable de ocasionar reacciones viscerales en los subgrupos de habitantes que ven los proyectos de la oferta pública de vivienda promovidos por la Alcaldía y la Gobernación como un procedimiento administrativo en el que los recursos públicos son aprovechados en función del proselitismo político.
En este sentido, los asentamientos autoproducidos son plataformas políticas, y esto tiene una doble implicación en la consolidación de las urbanizaciones autoproducidas: (a) son motivadas y promovidas para hacer proselitismo; y (b) se genera interés en los candidatos o políticos en los procesos de formalización a cambio de apoyo electoral.
Se observó que este imaginario social complementa al de invadir para tener, en la medida que el mecanismo administrativo que se usa para lograr la formalización de asentamientos autoproducidos está mediado por una voluntad política, por lo que los candidatos o dignatarios elegidos tienen la capacidad de incidir sobre las decisiones de ordenamiento territorial, como lo son la declaración de zonas de expansión y la reglamentación de normas que permiten la adjudicación de inmuebles públicos.
Así se refieren los actores al imaginario social:
Ellos han utilizado la política pública de vivienda para suplir sus compromisos políticos […] Ayúdenme en campaña y yo sé cómo le retribuyo […] Para eso han utilizado la política pública de vivienda y ahí es donde nosotros, como comunidades comunes y corrientes, nos toca hacer este tipo de vía de hecho, que no es correcto hacerlo porque esto está mal hecho […] Esto no está bien, yo siempre le digo a la gente esto está mal hecho, se hace por la forma en la que los políticos han utilizado la política pública de vivienda para cumplir sus compromisos políticos y no satisfacer la necesidad de vivienda que tiene el pueblo que realmente necesita (Entrevista 2, transcripción propia, habitante de asentamiento Mi Nueva Esperanza, 2021).
En el período 1937-1964, se ubica la génesis de este imaginario social: el déficit de vivienda en Yopal era atendido únicamente por la oferta privada de predios y a través de ocupaciones de baldíos.
La población que llegaba al municipio encontraba una institucionalidad pública pasiva en materia de promoción de proyectos habitacionales, la cual limitaba sus acciones respecto a hábitat, a la adjudicación de baldíos y titulación de predios, en la que posteriormente se desarrollaban viviendas individuales. El imaginario social actúa como un movilizador de las acciones individuales y colectivas de apropiación de predios y de planeación espontánea de los asentamientos.
Desde este imaginario social, los asentamientos autoproducidos son la respuesta a las ineficientes acciones institucionales para producir y promover suelo y vivienda adecuada a las necesidades de la población.
El primer plan de ordenamiento urbano de Yopal formulado por el Departamento Administrativo de Intendencias y Comisarias (Dainco) en 1978 señala la ausencia de capacidad de control sobre el crecimiento de la ciudad como “la causa de la problemática”; desde entonces, los instrumentos normativos de ordenamiento urbano y vivienda tienden a dos efectos: i) denunciar la falta de capacidades del gobierno local para administrar la ciudad; y ii) continuar emitiendo normativas y reglamentaciones, asumiendo que estas débiles capacidades se solucionan a partir de nuevos documentos y actos administrativos.
Este imaginario social explica también los procesos asociativos que se han dado alrededor de la vivienda, tanto para organizar recursos propios y construir asentamientos espontáneos como para generar acciones colectivas de resistencia civil y de permanencia en las invasiones y asentamientos.
Así se refieren los actores al imaginario social del gobierno no tiene capacidad:
[…] y es precisamente por falta de la planeación, también de muchos vacíos a nivel de la capacidad administrativa que tiene el municipio […], pues yo he podido ver con el paso del tiempo es que eso obedece también a la falta de capacidad de reacción del mismo Estado, ¿sí? y a la ausencia de los programas, proyectos y de la planeación que tiene el Estado llámese municipio, a nivel municipal alcaldías, a nivel departamental Gobernación y pues el gobierno en general (Grupo focal 3, transcripción propia, profesional Indev, 2021).
Hemos insistido por vivienda diez años en el asentamiento porque ya somos una comunidad organizada y a través de estas organizaciones, de tantas luchas es que hemos tenido plantones, movilizaciones, de reclamarles al Estado. Hemos vencido de que no nos desalojen, logramos detener el desalojo, y a través de una tutela ganamos la estadía de estar aquí, a pesar de que nosotros estamos en una propiedad privada, pero no pudieron desalojarnos y ahí estamos insistiendo, hasta que nos cumplan con nuestra vivienda digna, a pesar de que carecemos de servicios públicos, pero nosotros como comunidad organizada hemos luchado y hemos logrados los servicios, ha sido algo pésimo, pero ahí tenemos, pero no por el Estado (Entrevista 1, transcripción propia, líder Mi Nueva Esperanza, 2021).
En conclusión, en lo referente a este imaginario social, la ausencia de capacidad de los gobiernos locales legitima y promueve las dinámicas de ocupación de hecho, es decir que este imaginario social instaurado termina instituyendo el imaginario social de invadir para tener.
Es uno de los imaginarios que evidencia la continuidad histórica en las políticas de exclusión en los programas y políticas generadas por los gobiernos locales, sin embargo, esto no se dio por falta de capacidad, sino de interés en orientar estas políticas en aquellos habitantes que no encajaban en el imaginario del lugar y a quienes le pertenece.
Este imaginario surge como consecuencia de la Constitución Política de Colombia de 1991, cuando declara derecho constitucional la vivienda digna (art. 51).
Este fue el imaginario al que más referencia se hizo en el trabajo de campo realizado, encontrándose que tiene un sistema de significación distinto para cada subgrupo de actores.
Para las entidades públicas que promovieron proyectos de vivienda de interés social en los últimos diez años, la vivienda digna estaba representada y materializada en las características físicas de los proyectos que formulaban, la mayoría proyectos de vivienda en altura, con áreas entre 40 m 2 y 60 m 2 .
No obstante, para los actores y movimientos sociales, la dignidad implica características físicas particulares, como áreas para vivienda progresiva, áreas productivas que permitan la economía familiar.
Se identificó que este el imaginario de vivienda digna; para los habitantes de los asentamientos, es un mecanismo de lucha y movilización social. Los habitantes apelan a esta significación cuando quieren posicionar y presionar soluciones habitacionales, incluso plasman en pancartas y sobre sus cuerpos las consignas sociales, como se evidencia en la siguiente entrevista: “[…] hubieron (sic) muchas movilizaciones porque nos angustiaba el no saber qué iba a pasar con nuestro futuro… qué iba a pasar con nuestros hijos… a dónde nos íbamos a ir con nuestros hijos… Entonces, o sea, la necesidad nos hacía… Vamos a marchar… incluso yo marché… me descubrí mi estómago y tenía ya embarazadita… Me pinté una casa aquí… y decía: vivienda digna” (Grupo Focal 1, transcripción propia, líder del asentamiento Mi Nueva Esperanza, 2021).
Desde el año 2001, en el que el municipio de Yopal expide el Decreto 123 de 2001, con el que reglamenta la asignación de los subsidios de vivienda del municipio y se acoge a los lineamientos del Decreto 824 de 1999, se profundizaron las barreras de acceso para la población en condición de vulnerabilidad, toda vez que se supeditaba la asignación del subsidio al acceso a créditos hipotecarios.
El imaginario social de la vivienda es un privilegio se ha instituido desde finales del siglo pasado, como lo evidenciaron Fournier y Gouëset (2000) en las entrevistas que aplicaron a finales de los noventa; en una de estas se expresó lo siguiente: “Los distintos programas que el gobierno ha lanzado, por ejemplo, como los planes de vivienda de interés social, ese nombre de interés social es un nombre que no debería tener porque dizque para poder ser usuario de un plan de vivienda social deben tener como tres salarios mínimos” ( Fournier & Gouëset, 2000, p. 105 ).
Hay que resaltar que la coalición discursiva 20 años después sigue teniendo las mismas ideas dominantes, como se observa a continuación: “[…] la vivienda no ha sido como por parte del gobierno municipal y departamental, no ha sido como muy asequible, por decirlo así, y esto hace que, pues, a la gente se le dificulte acceder a un subsidio de vivienda, lo otro es que, para acceder a un subsidio de vivienda, hay que tener recursos y las personas a veces no tienen esos recursos” (Entrevista 8, transcripción propia, líder de la Comuna 6, 2021).
Del mismo modo, el imaginario de la vivienda es un privilegio legitima las acciones colectivas que se llevan a cabo en materia de informalidad y ocupaciones de hecho, al considerarse que la vivienda digna es un derecho que no está al alcance de las poblaciones en situación de vulnerabilidad, como lo enuncia la siguiente entrevista: “Pues aquí vivimos población vulnerable de bajos recursos, que no tenemos para un arriendo, mucho menos para pagar una vivienda digna, hay varia población desplazada, discapacitados, de la tercera edad, y mucha población que no tenemos empleo y que somos vulnerables, madres cabezas de hogar, de todo tipo de población habemos aquí en Mi Nueva Esperanza, en el asentamiento humano” (Entrevista 1, transcripción propia, habitante de Mi Nueva Esperanza, 2021).
Se evidencia que, pese a que han existido distintos modelos administrativos y económicos durante el siglo xx, en Yopal las políticas de acceso a suelo urbanizable y a vivienda han permitido la continuidad en la exclusión de las personas y familias con baja capacidad adquisitiva y lejanas de las esferas de poder político y económico.
Este imaginario explica la motivación que tienen algunos actores para emprender la toma deliberada de predios públicos y privados a fin de cubrir su necesidad de suelo para vivienda, y para resistir las acciones represivas de la institucionalidad pública que pretenden restablecer el orden urbano y el dominio y el derecho de uso que tienen los propietarios legales de las tierras donde se consolidan estos asentamientos autoproducidos.
Las coaliciones discursivas alrededor de este imaginario social son tan fuertes que han logrado motivar acciones de desobediencia civil en los tres casos de estudio.
La práctica social de la invasión se configura como un evento desencadenante ( Vanhellemont, 2016 ) permanente que ha conseguido generar desorientaciones cognitivas ( Vanhellemont, 2018 ) en las élites y la población del municipio.
En algunos casos, como en Mi Nueva Esperanza y La Bendición, las protestas y fallos judiciales obtuvieron la protección al derecho constitucional de la vivienda digna, por encima del derecho a la propiedad, que también protege la Constitución Política de Colombia.
En la narrativa de los actores que hicieron parte de esta investigación, se puede evidenciar parte del sistema simbólico de la informalidad asociado con la inequitativa distribución de la tierra, pues, en casos como la invasión Mi Nueva Esperanza, los ocupantes analizaron en detalle en cuál predio iban a establecer el asentamiento.
[…] En ese estudio que hicimos encontramos que este predio era de una gente que ha mantenido el poder en el departamento por muchos años, han sido gobernadores, diputados, alcaldes de todas las cosas… Entonces, pelear contra ellos era difícil, pero era bueno porque no estábamos peleando contra un pobre… Entonces, si nos quedábamos ahí le vamos a quitar a un ricachón… aquí estaba alguien que nos había robado antes… Entonces, estábamos recuperando una parte de lo robado […] (Entrevista 2, transcripción propia, habitante del asentamiento Mi Nueva Esperanza, 2021).
Al respecto, cabe anotar que en Yopal aún existen grandes extensiones de predios privados dentro del perímetro urbano, los cuales fueron adquiridos por familias tradicionalmente relacionadas con el poder político y económico de la ciudad. Eso evidencia una relación directa entre las políticas de acceso a la tierra y la localización de los asentamientos informales.
Por otro lado, las invasiones de predios públicos y privados son una práctica social que los habitantes de estos asentamientos asumen como mecanismo de presión que ha funcionado desde los orígenes del municipio, pues las formalizaciones de predios han sido la acción institucional que ha permitido la consolidación urbana del municipio.
Fournier y Gouëset (2000) dieron cuenta en los años noventa de la efectividad de las invasiones como mecanismos de presión para acceder a suelo urbanizable y a vivienda: “[…] para construir en ladrillo, la demora es que nos adjudiquen, nos digan cuál es el pedazo que nos pertenece para empezar a trabajar. Dónde es la casa no es definitivo... Cuando ya se termine de pagar el terreno, entonces, ahí sí y legalizar, entonces, sí llega planeación a medir, a entregarle a cada quien su lote” ( Fournier & Gouëset, 2000, p. 107 ).
Desde este punto de vista del imaginario social del hábitat, el espacio público y privado vacante de la ciudad debe servir primero a las necesidades habitacionales individuales y colectivas de las personas sin suelo ni vivienda, más que a los intereses colectivos de la ciudad, prevaleciendo sobre el derecho a la propiedad privada.
La permanencia y apropiación que logran los habitantes de los lugares que invaden son la clave para ser reconocidos como potenciales candidatos a formalización, como se destaca en la narrativa de los actores del sector público y administrativo del municipio: “[…] una administración le tocó reconocer el tema porque es una realidad... ¿sí? Vamos a mirar... pues ya hay viviendas... ya hay un desarrollo social, ya hay una actividad económica, ya hay una actividad residencial y lo que ya esas personas ya empiezan a demandar es todo el equipamiento urbano, todo el acceso de servicios públicos” (Entrevista 9, transcripción propia, concejal de Yopal, 2021).
Cabe señalar que invasiones como el asentamiento Mi Nueva Esperanza han reconfigurado el significado de vivienda como hábitat permanente, al entenderlo como un asentamiento transitorio hacia un entorno habitacional más digno: “Sí, nosotros no estamos peleando por este terreno… nosotros lo que queremos es de aquí no nos salimos hasta que no nos den nuestra vivienda en otro lado… no estamos… es que me tienen que dejar aquí… no… no… yo estoy consciente de que esto no nos pertenece a nosotros… porque aquí no podemos estar, pero, entonces, que nos den en otro lado mientras… mientras nos dan en otro lado déjenos aquí” (Grupo focal 1, transcripción propia, habitante del asentamiento Mi Nueva Esperanza, 2021).
La pregunta de a quién pertenece el lugar no se responde como se suele suponer en la literatura sobre invasiones; de hecho, los habitantes en algunos casos, como Mi Nueva Esperanza, no perciben ni lo sienten como propio, ni siquiera después de una década viviendo allí, sin embargo, ven el territorio como un instrumento para reclamar su derecho a una vivienda digna en el mismo lugar o en otro.
Este imaginario de la vivienda como hábitat temporal y de transición condiciona la construcción, el diseño y la materialidad de la vivienda; como se indica en las instrucciones que imparten los líderes del sector a los habitantes del asentamiento: “[…] porque se supone que ahí estamos de paso… entonces, para que yo le digo a usted haga una fachada, haga esto, si yo sé que esa plata se va a perder… Yo les digo es vivan lo más dignamente posible” (Entrevista 4, transcripción propia, habitante del asentamiento Mi Nueva Esperanza, 2021).
Conclusiones
En primer lugar, se concluye que la informalidad urbana y de la vivienda ha sido una práctica social histórica en Yopal, que se ha mantenido a lo largo de diversos sistemas políticos y económicos. Por lo tanto, este fenómeno no debe asociarse únicamente a los efectos del modelo neoliberal o al sistema electoral surgido en los años ochenta. En contraste, debe analizarse también desde los imaginarios sociales excluyentes, que influyen en las decisiones del sector público y los actores de poder, y que han dictado las políticas públicas sobre el acceso a tierras y vivienda. Estas políticas determinan las narrativas sobre quién tiene derecho a la ciudad y cómo debe habitarse en ella.
En segundo lugar, la investigación ha mostrado que la reproducción del hábitat informal en Yopal puede explicarse mediante lo que se denomina el ‘ciclo institucional de la informalidad urbana’, el cual se perpetúa a través de los imaginarios sociales identificados.
Este ciclo incluye las siguientes etapas:
Inicio del ciclo: la entidad territorial implementa acciones para la planificación del suelo, basadas en parámetros racionales y en el imaginario social de la ‘ciudad formal y planificada’, por medio de instrumentos de planificación territorial y políticas de vivienda.
Rigidez institucional: estas acciones institucionales suelen ser rígidas y no logran integrar las dinámicas espontáneas de planificación del hábitat, que surgen de los actores que no se ajustan a las lógicas de planificación formal.
Reacción de los actores contrahegemónicos: en un contexto político y económico determinado, los actores contrahegemónicos ejercen su capacidad de agencia en el sector público, que los acoge en programas de formalización y legalización de asentamientos informales.
Reinicio del ciclo: una vez los asentamientos son integrados a la lógica formal, la institucionalidad pública sigue planificando la ciudad desde el imaginario de la ‘ciudad formal y planificada’, reiniciando así el ciclo.
En tercer lugar, se observa que el desarrollo histórico de la producción autogestionada del hábitat en Yopal ha generado un mercado de suelo y vivienda propio, con una dinámica compleja que refleja la pluralidad de la informalidad urbana. A pesar de existir narrativas de reivindicación social en la agenda política de la ciudad, el mercado informal sigue siendo atractivo para toda la población de Yopal, independientemente de su nivel de vulnerabilidad o capacidad económica. Esto se refleja en la compraventa de inmuebles y en la existencia de un mercado de alquiler. Se identificaron cuatro mecanismos principales de acceso al suelo y vivienda en los asentamientos informales de Yopal:
Vivienda y lote de origen informal adquiridos mediante un plan de loteo.
Vivienda y lote adquiridos a través de ocupaciones de hecho o ‘invasiones’ a predios públicos o privados.
Alquiler y venta de lotes y viviendas en asentamientos susceptibles de formalización o reasentamiento.
Acceso a vivienda mediante la ocupación de torres de apartamentos no concluidos.
En cuarto lugar, se concluye que las narrativas de las políticas habitacionales de los últimos 30 años en Yopal no han reconocido la relevancia de los asentamientos autoconstruidos, aunque estos han sido los principales impulsores de la expansión del perímetro urbano. Esto ocurre porque el imaginario social de la ‘ciudad formal y planificada’ es tan dominante que desvanece la necesidad de comprender las lógicas y factores que emergen de la planificación espontánea del hábitat.
En este sentido, las acciones de desobediencia civil, de protestas sociales permanentes, han logrado desafiar los imaginarios sociales hegemónicos sobre la planeación territorial y la vivienda en Yopal; estas acciones de desobediencia civil han conseguido generar una desestabilización cognitiva en los habitantes de Yopal a tal punto que ponen de manifiesto el imaginario instituido sobre la ciudad y su deber ser.
En quinto lugar, la investigación ha demostrado que los imaginarios sociales desempeñan un papel crucial en la forma en que las instituciones, las políticas públicas y los actores sociales perciben y otorgan significado a la informalidad urbana. Estos imaginarios determinan cómo se entiende la ciudad, la vivienda y el espacio público, así como las expectativas sobre lo que debe ser un lugar y a quién pertenece ( Vanhellemont, 2016 ). Todo esto se refleja finalmente en los planes urbanos y las políticas de vivienda implementadas en el municipio.
En tal orden de ideas, los grupos dominantes encargados de la planificación urbana en Yopal utilizan las políticas públicas y la planificación para moldear los espacios urbanos según sus propios imaginarios sociales ( Vanhellemont, 2016 ), principalmente influenciados por el imaginario de la ‘ciudad formal y planificada’. Este imaginario se ha mantenido desde el primer Plan Urbano de Yopal en 1978 y sigue siendo la base del Plan de Ordenamiento Territorial vigente.
Desatacamos un hallazgo de la investigación que evidencia la resignificación que está teniendo la vivienda en el caso de las ocupaciones de hecho, pues si bien se generan acciones de apropiación material y simbólica del espacio, en el caso del asentamiento de Mi Nueva Esperanza, no implica un proceso de creación de lazos permanentes con el lugar construido, pues la vivienda en las invasiones se consolida como un mecanismo de desobediencia civil para presionar al gobierno el otorgamiento de una vivienda definitiva.
Para dar continuidad a esta investigación, es preciso ahondar en la relación directa que existe entre los procesos urbanos informales y la inequitativa distribución de la propiedad, por lo tanto, es pertinente para los estudios sobre la informalidad urbana en Colombia vincular un análisis sociohistórico de las políticas agrarias desde la Colonia. Así mismo, es necesario realizar el abordaje de la informalidad urbana y la reivindicación por la vivienda digna desde el enfoque de género, dado que los movimientos sociales que actualmente están agenciando los temas de vivienda son promovidos por lideresas.
Finalmente, para transformar las realidades territoriales y urbanas, es esencial que las políticas públicas y de ordenamiento reconsideren los imaginarios sociales que subyacen a estas prácticas. Se debe promover un modelo de ciudad que reconozca la diversidad de formas de habitar y las dificultades que conlleva ejercer el derecho a una vivienda digna, especialmente en un país donde la mayoría de los ciudadanos no tiene acceso a la tierra. El reconocimiento y cambio de estos imaginarios sociales podría ser el primer paso para construir una ciudad que, en lugar de excluir, favorezca nuevas formas de habitar y apropiarse del espacio, tanto física como simbólicamente.
