Discordia, reforma constitucional y Excepción de Inconstitucionalidad^*

María José Maya Chaves

Abogada de la Universidad de los Andes, Colombia. Estudiante de Ciencia Política y de la Maestría en Derecho de la misma Universidad. Correo electrónico: ma-maya@uniandes.edu.co

RESUMEN

La historia constitucional de Colombia se caracterizó por las constituciones de partido, en las cuales el vencedor imponía su propia ley al vencido. La Constitución de 1886 no fue la excepción a esta regla; el Partido Nacionalista, fundado por Núñez, discutió y aprobó una Constitución que dio las condiciones necesarias para la opresión y exclusión de la minoría política, conformada por los conservadores históricos y los liberales. Esto produjo dos cosas, la discordia con dos guerras, el cierre de medios de comunicación y el destierro de líderes políticos, y la unión de los liberales y conservadores históricos en un solo partido, la Unión Republicana, que tuvo como objetivo combatir la discordia producida por la Constitución de 1886 y por gobiernos como el de Miguel Antonio Caro y Rafael Reyes; para ello promovieron la reforma constitucional de 1910 y la consagración de la Excepción de Inconstitucionalidad.

PALABRAS CLAVE

Constitución de 1886, Unión Republicana, reforma constitucional de 1910, Excepción de Inconstitucionalidad, presidencialismo, división de poderes.

Discord, Constitutional Reform, and the Exception of Unconstitutionality

ABSTRACT

Colombian constitutional history has been characterized by constitutions formulated by a victorious party and imposed on the defeated. The Constitution of 1886 was no exception. The Nationalist Party, founded by Núñez, debated and approved a constitution that created the necessary conditions for the oppression and exclusion of the political minority, composed of the Historic Conservative and Liberal parties. This had two important consequences. First, it led to discord and two wars, the closure of the media, and the exile of political leaders. Second, it encouraged the union of the Liberals and Historic Conservatives into a single party, the Republican Union, whose goal was to struggle against the discord created by the 1886 Constitution and the presidencies of people like Miguel Antonio Caro and Rafael Reyes. To do so, it promoted the constitutional reforms of 1910 and the consecration of the Exception of Unconstitutionality.

KEY WORDS

Constitution of 1886, Republican Union, Constitutional Reform of 1910, Presidential System, Balance of Powers, Exception of Unconstitutionality.

Discórdia, reforma constitucional e Exceção de Inconstitucionalidade

RESUMO

A história constitucional da Colômbia se caracterizou pelas constituições de partido, nas quais o vencedor impunha sua própria lei ao vencido. A Constituição de 1886 não foi a exceção a essa regra; o Partido Nacionalista, fundado por Núñez, discutiu e aprovou uma Constituição que deu as condições necessárias para a opressão e exclusão da minoria política, conformada pelos conservadores históricos e os liberais. Isso produziu duas coisas: a discórdia com duas guerras, o fechamento de meios de comunicação e o desterro de líderes políticos, e a união dos liberais e conservadores históricos em um só partido, a União Republicana, que teve como objetivo combater a discórdia produzida pela Constituição 1886 e por governos como o de Miguel Antonio Caro e Rafael Reyes; para isso, promoveram a reforma constitucional de 1910 e a consagração da Exceção de Inconstitucionalidade.

PALAVRAS CHAVE

Constituição de 1886, União Republicana, reforma constitucional de 1910, Exceção de Inconstitucionalidade, presidencialismo, divisão de poderes.

La Asamblea representará 'de hecho' a todos los partidos; de 'derecho', a toda la nación. Si la Asamblea es lo que puede y debe ser, tendremos por primera vez, una CONSTITUCIÓN NACIONAL. Es el ápice, la culminación de la República.(Restrepo 1972b, 19)

La Constitución de 1886, que rigió en el Estado colombiano hasta 1991, tuvo su origen en el Consejo Nacional de Delegatarios convocado mediante el Decreto 594 del 10 de septiembre de 1885, por Rafael Núñez, quien, el 9 de septiembre de 1885, afirmó: "La Constitución de 1863 ha dejado de existir" (Vázquez 1979, 186). En el discurso de instalación de dicho Consejo, Núñez expresó que el régimen constitucional de 1863 debía reformarse para terminar con la discordia que éste había producido (Núñez 1986, 74). Sin embargo, la historia hizo evidente que el régimen de discordia entre los partidos políticos no terminó con la Constitución de 1886; por el contrario, durante el período de 1886 a 1909 la discordia entre el partido político mayoritario y la minoría política -representada por los liberales y los conservadores históricos- fue el pan de cada día. Lo anterior es evidente si consideramos los siguientes sucesos: dos guerras civiles, iniciadas por el Partido Liberal en contra del Gobierno, la primera en 1895 y la segunda en 1899, esta última conocida como la guerra de los Mil Días (Correa 1996, 7); el constante hostigamiento y discriminación por parte del Gobierno contra la minoría política; el gobierno sectario de Miguel Antonio Caro y el quinquenio de Reyes (1904-1909).

No fue sino hasta 1910 que la historia de Colombia dio un vuelco hacia la concordia. Como se demostrará, fue en ese año que la Constitución dejó de ser el arma empuñada por el partido que la diseñó, para ser una Constitución nacional. Fue en esta época cuando se gestó una conciencia en torno a la necesidad de reformar el régimen constitucional de 1886 como un requisito para mantener la República. De hecho, la reforma constitucional, y más exactamente el reconocimiento de la supremacía constitucional, fue la herencia que nos legó la Unión Republicana. Para que esto ocurriera tuvieron que confluir dos situaciones en la historia de Colombia. La primera, que debido a los gobiernos opresivos de Miguel Antonio Caro y Rafael Reyes, los liberales y conservadores históricos tomaron la determinación de unirse como una sola fuerza política. Y, la segunda, que los liberales y los conservadores, reunidos en la Unión Republicana, coincidieran en la necesidad de reformar la Constitución de 1886.

En este escenario toma relevancia el estudio de la Excepción de Inconstitucionalidad¹ (en adelante, EI). Esta institución jurídica inició su evolución en 1811 (Restrepo 1978) y fue consagrada en el Acto Legislativo 03 de 1910 con las características que la conocemos actualmente. Ésta aún se encuentra vigente en el artículo 4 de la Constitución de 1991, en los siguientes términos: "La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales [...]".

La EI es un mecanismo de control constitucional que implica el reconocimiento de un sistema de normas jerárquico, en otras palabras, la supremacía de la Constitución sobre la ley. Por lo anterior, supremacía constitucional y EI se usan en este artículo como conceptos intercambiables. El impacto de la EI en el sistema jurídico de Colombia se refleja en los siguientes aspectos: i) la Constitución en el sistema de fuentes se constituye como la norma fundamental que fija el parámetro que deben cumplir las otras normas del sistema jurídico para formar parte de él; ii) la Constitución es un límite al poder de las ramas ejecutiva y legislativa, es decir, hay un impacto en el principio de división de poderes y el sistema de pesos y contrapesos, debido a que las acciones de estos poderes deben cumplir y respetar el contenido material de la Constitución, so pena de no ser aplicadas por parte de los funcionarios de la rama judicial; y iii) es un mecanismo de garantía de los derechos constitucionales reconocidos a los ciudadanos, lo cual, en pocas palabras, implica para todos los ciudadanos la protección de sus derechos constitucionales independientemente de la existencia de una ley que reconozca una garantía a éstos.

En la historia constitucional, podría afirmarse que existen tres tendencias en la interpretación de la EI. La primera, sin hacer referencia al contexto histórico, considera la EI una reacción aislada que se consagró para derogar el Art. 6 de la Ley 153 de 1887 (Piñeres 1927; Tascón 1939). Dicho artículo estableció una amplia presunción de constitucionalidad de las leyes en los siguientes términos: "Una disposición expresa de ley posterior a la Constitución se reputa constitucional, y se aplicará aun cuando parezca contraria a la Constitución [...]". La segunda propone que la EI es una inferencia lógica del principio de supremacía constitucional, y se refiere al Art. 6 de la Ley 153/1887 y al Acto Legislativo 03 de 1910 únicamente para resaltar la importancia de la supremacía de la Constitución. En estos textos prima el objetivo de dejar en claro que las normas de un sistema jurídico están organizadas jerárquicamente, con la Constitución a la cabeza, y que la EI es una institución jurídica que garantiza dicha organización del sistema de fuentes (Araújo 1996; Charry 1994; Copete 1960; Pérez 2004; Sáchica 1977; Velásquez 2004; Vidal 1985; Vidal 2005; Younes 2006). Finalmente, la tercera presenta la EI en relación con los acontecimientos de la historia constitucional del período 1886-1910, tales como la limitación a la libertad de prensa, la presidencia dictatorial de Rafael Reyes, el papel activo de líderes políticos que solicitaban la derogatoria del Art. 6 de la Ley 153 de 1887, entre otros (Pérez 1962; Restrepo 1978; Tascón 1951).

Las tendencias mencionadas evidencian que estos autores, a la hora de presentar el tema, no consideran el contexto histórico en el cual surgió esta institución jurídica; ello no significa que los autores que conforman la última tendencia no hayan hecho referencia en abstracto a éste, pero no relacionan directamente la incidencia de tales acontecimientos históricos en la consagración de la Excepción de Inconstitucionalidad. Por lo tanto, la relevancia del enfoque adoptado en este artículo radica en que se estudia la relación entre los acontecimientos históricos y políticos del período 1886-1910 y la aceptación de la supremacía constitucional.

Desde el enfoque adoptado en este artículo, la consagración de la EI en 1910 no puede entenderse como producto del azar, sino como el resultado de una obra solidaria llevada a cabo por la Unión Republicana. Este partido político, fundado el 13 de marzo de 1909 (Restrepo 1972b), surgió gracias a la decisión de liberales y conservadores históricos, quienes se reunieron en un único movimiento para dejar de ser minoría política. Lo anterior les abrió la posibilidad de promover la consagración de las reformas necesarias para terminar con un régimen constitucional y legal que había dado las condiciones a los gobiernos de Miguel Antonio Caro y Rafael Reyes, especialmente, de anular la participación política de la oposición. El cierre de los medios de comunicación, el destierro de líderes políticos, la escasa participación en los cuerpos colegiados de representación y la Ley de los Caballos ejemplifican la exclusión y discriminación que tuvieron que afrontar los integrantes de la minoría.

El objetivo de este artículo es argumentar que la reforma de 1910 y, en particular, la consagración de la Excepción de Inconstitucionalidad fueron promovidas e impulsadas por la Unión Republicana como una forma de terminar con la discordia producida por el régimen presidencialista instituido con la Constitución de 1886. Para cumplir con dicho propósito, en la primera parte de este artículo sostengo que el presidencialismo exacerbado que caracterizó el período de 1886-1909 produjo un régimen de discordia entre el gobierno de turno y la oposición: esto llevó a que los dos partidos minoritarios, conservadores históricos y liberales, coincidieran en la necesidad de impulsar tanto la reforma constitucional como el reconocimiento de la supremacía constitucional; de esta manera, dejaron de lado sus colores políticos característicos para, años más tarde, formar la Unión Republicana y luchar por la conquista de estos ideales. En la segunda parte, sostengo que la Unión Republicana convirtió la reforma de la Constitución de 1886 en el mecanismo idóneo para promover la concordia entre los partidos. Finalmente, en la tercera parte propongo dos explicaciones a la consagración de la EI. Antes de iniciar debo advertir al lector que no en todos los casos los hechos que sustentan mis argumentos son relatados de manera cronológica, debido a que la intención de este artículo no es una narración lineal de cómo ocurrió la reforma de 1910, sino proponer que en los sucesos históricos se configura una explicación de ésta.

El presidencialismo exacerbado de la Constitución de 1886

Tal y como lo señala Carlos E. Restrepo (1972a), las razones fundamentales que llevaron a los liberales y conservadores históricos a coincidir en la necesidad de consagrar la supremacía constitucional y a formar un nuevo partido para lograrlo fueron, en primer lugar, el presidencialismo exacerbado que fue posible por el diseño constitucional del régimen de 1886; en segundo lugar, la idea imperante de un legislador virtuoso y depositario de la máxima autoridad que favoreció el posicionamiento del poder legislativo como un aliado del poder ejecutivo frente al poder judicial. Además, los diseños constitucional de 1886 y legal de 1887 permitieron que algunos gobiernos, como el de Miguel Antonio Caro, implantaran políticas sectarias y excluyentes de la minoría; en consecuencia, la discordia entre el Gobierno y la oposición se hizo evidente. Esto generó que los liberales y conservadores históricos sentaran una base de lucha común contra este tipo de presidencialismo.

Rafael Núñez, luego de vencer a los liberales radicales rebelados contra su mandato, declaró la necesidad de reformar la Constitución de 1863 por ser causa de anarquía y convocó mediante el Decreto 594 del 10 de septiembre de 1885 (La Nación 1885) un Consejo Nacional de Delegatarios. Éste debatió y aprobó la Constitución de 1886,² caracterizada, entre otras cosas, por adoptar el centralismo, la restricción a la libertad de prensa (Constitución 1886, Art. K) y el reconocimiento de amplios poderes al presidente: i) un período de seis años, ii) facultades de nombrar y remover a los ministros, a los gobernadores y alcaldes, a los funcionarios del Ministerio Público y a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, iii) competencia para reglamentar las leyes, presentar el presupuesto e iniciativas legislativas al Congreso, iv) promulgar leyes y v) conmutar la pena de muerte. En cuanto al principio de división de poderes, la Constitución de 1886 consagró una división tripartita, según la cual el Legislador expide las leyes (Constitución 1886, Art. 58), la rama judicial administra la justicia (Constitución 1886, Art. 60) y el Ejecutivo ejerce la función administrativa (Constitución 1886, Art. 59).

Este régimen constitucional estatuyó efectivamente el principio de división de poderes pero no un sistema de pesos y contrapesos efectivo, ya que el poder ejecutivo prevaleció sobre el Legislativo y el Judicial. Lo anterior se evidencia principalmente en que el presidente de la República, como mandatario, tenía la facultad de asumir funciones legislativas (Arts. 76 y 121), no era sujeto de responsabilidad por sus actos (Art. 122) y tenía la competencia de elegir los miembros de la Corte Suprema de Justicia. Esto último, claramente, ponía en tela de juicio la independencia de la rama judicial. Con este diseño institucional del sistema de pesos y contrapesos, presidentes como Miguel Antonio Caro y Rafael Reyes tuvieron a su disposición el poder de gobernar sin límites la República.

La Constitución de 1886 también favoreció el presidencialismo exacerbado, por medio del control constitucional consagrado. Este tipo de control tuvo las siguientes características: abstracto, restringido a los proyectos de ley, sólo podía ser activado por el presidente de la República, y la competencia para decidir si correspondía a la Corte Suprema de Justicia (Arts. 86, 87, 90). Dicho mecanismo fortaleció el presidencialismo de la Constitución de 1886, por dos razones. Por un lado, como el Ejecutivo era el único órgano competente para activar el control, se corría el riego de que no se hiciera, tal y como sucedió. Desde 1886 hasta 1909, el Ejecutivo contó con la mayoría en el Congreso, y, de acuerdo con las ediciones de Gaceta Judicial de estos años, no hubo un solo caso en el cual el Presidente objetara un proyecto de ley por inconstitucionalidad. Por otro lado, la función del juez se convertía en subsidiaria de la voluntad del Ejecutivo, lo cual implicaba que, aun cuando un juez reconociera la inconstitucionalidad de una ley, debía aplicarla. La Corte Suprema de Justicia expresó:

[...] al poder judicial no le esta atribuida la interpretación general auténtica de la Constitución o de las leyes sustantivas, ni les es permitido dejar de observar éstas porque las juzgue contrarias a la Constitución [...] No está establecido en la República ningún tribunal o autoridad que tenga la facultad de declarar que una ley deja de ser obligatoria por ser contraria a un precepto constitucional (Corte Suprema de Justicia 1889, 403).

Vale la pena anotar que esto es algo que favorecía tanto al Legislador como al Ejecutivo, debido a que el juez tenía que aplicar en todos los casos los preceptos expedidos por dichos poderes públicos, aun cuando éstos fueran viola-torios de la Constitución.

En cuanto a las disposiciones legales que favorecieron el presidencialismo exacerbado, encontramos el Decreto 151 del 17 de febrero de 1888 (Diario Oficial 1888, 143), que limitó la libertad de expresión clasificando en subversivos y ofensivos los delitos que se cometían por medio de la prensa, y la Ley 61 del 25 de mayo de 1888, denominada por Fidel Cano como Ley de los Caballos (El Espectador 1888). Mediante esta ley se reconoció al Presidente facultades extraordinarias para regular lo relativo a la libertad de prensa; se puede afirmar, por tanto, que mediante esta normatividad se apuntaba a criminalizar y acallar cualquier intento de oposición al Gobierno. Al respecto, Vázquez afirma que esta ley "vino a darle un carácter permanente a las facultades absolutas del gobierno para reprimir la oposición y castigar sus voceros. Fue algo así, como el arma de combate de la Regeneración contra una oposición" (Vázquez 1979, 207).

Debido a ello, José Vicente Concha, conservador histórico y Representante a la Cámara, sostuvo el 21 de julio de 1898:

La Constitución colombiana que tenéis en vuestras manos, y que en estos momentos consultáis a cada una de mis palabras, ha sido un ídolo de irrisión, un rey de burlas [...] La Constitución de 1886 nunca ha regido en su plenitud: de ella se han tomado apenas todas las facultades ejecutivas, pero quitándoles los contrapesos que ella misma establece (citado por Pérez 1962, 115).

Hasta esta parte del artículo mi propósito ha sido argumentar que la Constitución de 1886 instauró un presidencialismo exacerbado. A continuación explico que el poder legislativo, en el principio de división de poderes, se posicionó como un aliado del Ejecutivo y por encima del poder judicial. Para lograrlo, me remito a dos disposiciones legales que hacen evidente el conflicto que surgió en torno a la relación Constitución-Ley.

La historia fue la siguiente: el 15 de abril de 1887, durante el gobierno de Eliseo Payán, el Consejo Nacional Legislativo expidió la Ley 57, que, en el artículo 5, consagró la supremacía de la Constitución en los siguientes términos:

"Cuando haya incompatibilidad entre una disposición constitucional y una legal, preferirá aquélla".³ Esto implicaba, al menos formalmente, reconocer la aplicación preferente de la Constitución frente a las demás normas del sistema jurídico, es decir, aceptar la indeseada intromisión del Judicial en el Ejecutivo y el Legislativo -modificando el principio de división de poderes consagrado en la Constitución de 1886- y reconocer la aplicación directa de los derechos constitucionales. En otras palabras, esto representaba para la oposición la posibilidad de imponer un límite normativo al Legislador y al Ejecutivo.

La vigencia de este artículo fue efímera: en el momento en que Núñez asumió la Presidencia, como respuesta al Art. 5 de la Ley 57 sancionada por Eliseo Payán, se expidió la Ley 153 de 1887, que en su artículo 6 establece:

Una disposición expresa de ley posterior á la Constitución se reputa constitucional, y se aplicará aun cuando parezca contraria á la Constitución. Pero si no fuere disposición terminante, sino oscura ó deficiente, se aplicará en el sentido más conforme con lo que la Constitución preceptúe.

Esta última disposición, al consagrar la amplia presunción de constitucionalidad de las leyes, otorgó al Legislativo un poder que no podía ser limitado por los jueces, en cuanto las leyes debían cumplirse por los ciudadanos y aplicarse por los jueces sin importar que fueran contrarias a la Constitución. Por la vigencia de esta norma se afirma que el período 1887-1910 (Regeneración) fue "el único durante el cual el principio de supremacía de la Constitución no tuvo vigencia" (Restrepo 1978, 43-44). Los constitucionalistas de la época calificaron el impacto de este artículo en los siguientes términos:

[Esta disposición normativa] se tuvo por mucho tiempo como arma política, hasta el punto que su abrogación vino a ser una de las materias capitales de las plataformas de los partidos políticos, los cuales consideraban inconstitucionales muchas leyes vigentes [...] La presencia del artículo 6 de la Ley 153 de 1887 y las frecuentes violaciones del Estatuto, despertaron el movimiento de la opinión pública [...]. Esta regla de interpretación señalada a los Jueces es perfectamente injurídica, y aun nos atrevemos a decir, absurda, puesto que coloca al legislador en oposición con su mandato y eleva a categoría de precepto lo que puede ser la violación de un deber (Piñeres 1927, 351-354).

Esta presunción hacía inútil la Constitución, -que dejó de ser la superley, y así se vio que el legislador, principalmente el de 1888, expidió varias leyes que hicieron nugatorias las garantías constitucionales: basta a nuestro propósito citar la Ley 61 de ese año (Tascón 1939, 265).

De esta manera, el régimen constitucional y legal instituyó al Presidente y al Legislador en poderes que no tenían contraposición en la rama judicial. Esta Constitución no consagró un mecanismo para que las minorías políticas pudieran ejercer su derecho democrático de oposición. Si le sumamos a esto la expedición del Art. 6 de la Ley 153 de 1887, la restricción a la libertad de expresión, el fortalecimiento del Presidente con la Ley 61 de 1888 y la inexistencia de un mecanismo de protección de derechos, tales minorías quedaron sin garantías. Este escenario equivalía a excluirlas del juego democrático y a dejarlas inermes frente a las actuaciones del Gobierno. Una evidencia clara de ello fue el gobierno de Miguel Antonio Caro, durante el cual se dieron las condiciones necesarias para que los rojos y los azules encontraran una plataforma común y defendieran la supremacía constitucional como un mecanismo para garantizar sus derechos.

Para el período presidencial que inició el 7 de agosto de 1892 fueron electos Rafael Núñez y Miguel Antonio Caro. Ante la ausencia de Núñez, presidente titular, Caro asumió el cargo. Durante su gobierno aprovechó para calificar a los liberales y a los conservadores históricos de "antisociales y anárquicos" (Tascón 1951, 181). En uno de sus discursos ante el Congreso de la República se refirió a los liberales en los siguientes términos: "Verdad es que ese embrión no ha sido viable, ni lo será bajo las mismas condiciones que hoy reprimen el desorden; pero sería error muy grave, sería demencia suponer absoluta aquella impotencia y mandar a abrir la jaula de las fieras sólo por la razón de que las fieras aherrojadas son inofensivas" (citado por Ocampo 2008, 148).

Como respuesta, la oposición adoptó actitudes violentas contra su gobierno, lo que llevó a Caro a responder con el destierro del director único del Partido Liberal, Santiago Pérez, y del tesorero, Modesto Garcés, y a clausurar el periódico El Relator (Correa 1996, 24). Ante dichos acontecimientos, el ala belicista del Partido Liberal, liderada por Rafael Uribe Uribe, Nemesio Camacho, Siervo Sarmiento, José María Ruiz, Rafael Camacho y Pedro María Pinzón, inició la guerra el 23 de enero de 1895, la cual alcanzó a durar escasos dos meses porque el ejército del Gobierno estaba mejor organizado (Correa 1996, 25). Por ello, Tulio Enrique Tascón consideró que "en Colombia las guerras civiles no han sido hechas por los pueblos sino por los gobiernos, con su sectarismo, sus persecuciones, sus culpas y errores" (Tascón 1951, 181).

Terminada la guerra, Caro acusó a los conservadores históricos de haber participado en ella; esta aseveración los indignó tanto que los congresistas antioqueños (Guillermo Restrepo, Jaime Córdoba, Pedro Nel Ospina, Ramón Arango, Luis María Mejía Álvarez y Bernardo Escobar) respondieron en una carta a la acusación y reclamaron la libertad de prensa y la suspensión inmediata de la Ley de los Caballos (Correa 1996, 26). A raíz de esta situación se produjo el rompimiento definitivo de los conservadores denominados históricos con los conservadores nacionalistas -militantes del mayoritario Partido Nacionalista-. Como fruto de esta ruptura, en enero de 1896, los históricos produjeron dos documentos en los que sentaron su ideología: Motivos de disidencia, conocido como el Manifiesto de los 21, y A mis amigos políticos. Una vez más reclamaban libertad de prensa, equilibrio de poderes y "supremacía absoluta y efectiva de la Constitución" (Correa 1996, 27). En estas peticiones se refleja que el desacuerdo con el régimen constitucional vigente tenía como fundamento la falta de un sistema de pesos y contrapesos y de un mecanismo de control constitucional eficiente.

Como respuesta a estos documentos, que despertaron el entusiasmo de la oposición, Rafael Reyes -entonces ministro de Gobierno- envió a los gobernadores un comunicado donde ordenaba la aplicación de la Ley de los Caballos para prevenir posibles disturbios. Para silenciar la oposición, el Gobierno una vez más suspendió la circulación de los periódicos El Esfuerzo y El Heraldo y encarceló al director de este último, José Joaquín Pérez (Correa 1996, 27).

El 11 de septiembre de 1897 los liberales se reunieron -por única vez durante la Regeneración- en una Convención Liberal. En ésta solicitaron que los poderes extraordinarios reconocidos al Presidente terminaran; que el mandatario fuese responsable por sus actos; la garantía de la libertad de prensa, y la supremacía de la Constitución sobre la ley (Rivadeneira 2001).

Fue así como durante el gobierno de Miguel Antonio Caro, caracterizado por el sectarismo, se dieron las condiciones para que los dos partidos minoritarios, conservadores históricos y liberales, acogieran una plataforma política común: la necesidad de reformar la Constitución de 1886 y consagrar la supremacía de la Constitución como un mecanismo de garantía de derechos. La plataforma ideológica coincidía y la gestación del nuevo partido no daba espera. En este sentido, es impreciso afirmar que la Excepción de Inconstitucionalidad surgió como una reacción aislada a la amplia presunción de constitucionalidad contenida en el Art. 6 de la Ley 153 de 1887, o que es una inferencia lógica de la supremacía constitucional. He demostrado en esta primera parte que el control por vía de excepción fue la respuesta de los liberales y de los conservadores históricos, que se unieron como partido republicano, al presidencialismo exacerbado de la Constitución de 1886, al veto permanente del ejercicio de la libertad de prensa, a la exclusión de la minoría y a la discordia entre los partidos mayoritario y minoritario.

Unión Republicana: la Asamblea Nacional Constituyente de 1910

El propósito de esta parte del artículo es argumentar que los conservadores históricos y los liberales, reunidos en la Unión Republicana, promovieron el llamado a una Asamblea Nacional Constituyente como un mecanismo para terminar con la discordia creada por la Constitución de 1886. Para cumplirlo, voy a seguir la siguiente ruta: primero, me refiero, brevemente, a la razón por la cual los liberales y conservadores históricos pensaban que la Constitución de 1886 fue construcción del Partido Nacionalista y que, por lo tanto, debía reformarse para ser una Constitución nacional. Segundo, planteo que la reforma de la Constitución fue el mecanismo defendido por los republicanos para suprimir las condiciones institucionales y jurídicas que hicieron posible la exclusión y discriminación de la oposición durante el período 1886-1909.

Una de las principales razones que los liberales y conservadores históricos, que poco a poco se unieron en la Unión Republicana, tuvieron para apelar a la reforma de la Constitución de 1886 fue la conciencia de estar excluidos de ésta. El régimen constitucional de 1886 no tuvo un origen diferente a su antecesor de 1863: la Constitución de 1886 fue producto de la deliberación del partido vencedor, el Nacionalista, que "impuso su ley" (Correa 1996; Valencia 1987). Fue bajo la ley de los nacionalistas que los conservados históricos y los liberales tuvieron que vivir. Carlos E. Restrepo, líder activo de la Unión Republicana y presidente de la República 1910-1914, sostuvo que la Constitución de 1886 fue debatida y aprobada por miembros del partido, en ese momento mayoritario, fundado por Rafael Núñez: el Nacionalista.

En el nombramiento -no en la elección- del personal del Consejo, se tuvo el cuidado de balancear mecánicamente el número de representantes de la antigua filiación conservadora y de antigua filiación independiente [...] De ese modo, no hay exactitud al afirmar que en el Cuerpo Constituyente estuvieran representados dos partidos, el independiente y el conservador; lo estaba uno solo, el nuevo, el nacional, y de este solo partido es obra la Constitución de 1886 (Restrepo 1972a, 108).

En el mismo sentido, Pedro Pablo Camargo afirmó que "[e]ran nueve delegatarios conservadores y nueve liberales, que de hecho conformaban el 'partido nacional de Núñez'" (Camargo 1987, 50). Esto quiere decir que, aunque en 1886 existían tres partidos políticos -Liberal, Conservador y Nacionalista-, la Constitución de 1886 fue producto de la deliberación de un Consejo Nacional de Delegatarios conformado únicamente por miembros del Partido Nacionalista. Por ello, los conservadores y liberales no pertenecientes a este partido no se sintieron representados por esta Constitución y, años más tarde, luego de percibirse a sí mismos como "víctimas" de este régimen constitucional y de los gobiernos de Caro y Reyes, solicitaron que sus peticiones fueran incluidas en ésta para que por fin la Constitución fuera nacional.

Para lograr una Constitución verdaderamente nacional, la minoría política debía dejar de lado sus respectivos colores, para unirse y luchar por el llamado a una Asamblea Nacional: éste fue el camino viable que tuvo la Unión Republicana para terminar con la discordia vivida desde 1886 hasta 1909. Ello fue así por dos razones. La primera, porque de esa manera la Unión Republicana tendría la posibilidad de tener representación en el cuerpo que debía modificar la Constitución, reivindicando su derecho de tener voz y voto en la determinación de las reglas del juego de la República. La segunda, porque de mantenerse el diseño constitucional y legal vigente hasta entonces, sus miembros seguirían siendo víctimas de la opresión propugnada por gobernantes sin límites constitucionales ni legales. Además, la coincidencia de sus peticiones -en documentos como el Manifiesto de los 21, A mis amigos políticos y el acta de la Convención Liberal llevada a cabo en 1897- a los gobiernos de la época evidencia la existencia de elementos de lucha comunes.

Al respecto, el 23 de noviembre de 1903, Carlos E. Restrepo -luego de la guerra de los Mil Días y la separación de Panamá- se refirió a la necesidad de convocar "una convención verdaderamente nacional, en que estén representados todos los partidos y sus diferentes matices, para ver de formar una Constitución que contenga los puntos de doctrina republicana en que todos convenimos en Colombia, para que ella nos sirva de bandera común a la que todos amemos y defendamos [...]" (sic) (Restrepo 1972a, 259).⁴ El acercamiento entre liberales y conservadores históricos en Antioquia fue cada vez más contundente: las reuniones entre miembros de los dos partidos se llevaban a cabo cada vez de manera más frecuente. El 30 de noviembre de 1903 se reunieron en la denominada Junta Patriótica de Antioquia, y luego en la Junta de Conciliación, los días 8 y 15 de marzo, y el 5 de abril de 1904. En estas reuniones se reiteró la necesidad de unirse en un esfuerzo solidario para evitar la disolución del Estado (Restrepo 1972a, 281).

En la Junta de Conciliación de Antioquia, el 12 de marzo de 1904, se establecieron las "Bases", que fueron los puntos del programa común de los partidos políticos, en las cuales se solicitaba formalmente la creación de un Cuerpo Constituyente. En este momento surgió en Colombia, como una reacción al período de la Regeneración, un movimiento incluyente que buscó la construcción de un República entendida como "una obra solidaria, de mutua colaboración, no sólo entre el pueblo y el Gobierno sino entre los diversos poderes que son depositarios y copartícipes de la soberanía" (Restrepo 1914, 56).

Desde las reuniones de la Junta Patriótica de Antioquia hasta la conformación de la Unión Republicana se defendió la idea de que la Constitución debía reformarse para que se convirtiera en la norma que exprese el clamor del pueblo colombiano en su totalidad y no del partido político de turno, como venía ocurriendo en la historia constitucional de Colombia: las constituciones eran las cartas de batalla de los partidos (Valencia 1987). En palabras de Carlos E. Restrepo:

En aquel tiempo una gran mayoría del pueblo colombiano [...] comprendió la necesidad de que nos rigiera un estatuto constitucional, común a todos los colombianos, que se apartase de aquellos de secta o de partido que rigieron nuestra vida y que han sido para nosotros error científico y un adefesio histórico. Aspirábamos muchos a que la Constitución nacional lo fuera verdaderamente [...] a que no contuviese sino aquellos principios republicanos aceptados por la mayoría de nuestros partidos, y a que dejara las diferencias de escuela a la decisión de los Congresos ordinarios. Así se conseguiría que nuestras querellas se librasen civilizadamente bajo el amparo de una Constitución amada y defendida por todos (Restrepo 1914, 4-5).

A pesar del entusiasmo y organización de la Junta de Conciliación para promover la formación de un cuerpo constituyente que trabajara por la consagración de las Bases, éstas no se instituyeron sino hasta 1910, pues el 22 de marzo de 1904 el vicepresidente Marroquín respondió negativamente a la propuesta de convocar una Convención Nacional (Restrepo 1972a, 304). Las cosas tampoco mejoraron con el gobierno presidencial de Rafael Reyes (1904-1909), que "suscitó el temor de la dictadura incontrolada" (Vázquez 1979, 264), debido a que contaba con poderes extraordinarios, su gobierno fue ampliado por cuatro años más y no había contrapesos efectivos frente a la Asamblea que había instituido para legislar. Todo esto implicó que los liberales y los conservadores vieran frustrada la posibilidad de reformar la Constitución durante este período, que terminó cuando Reyes empezó a sentirse abandonado y expidió el Decreto 579 del 7 de junio de 1909. Con este decreto encargó del Ejecutivo al ministro de Guerra, Jorge Holguín.

Fue entonces cuando nació la Unión Republicana; los miembros de este partido se presentaron a las elecciones del Congreso de 1909 y obtuvieron una mayoría abrumadora (Tascón 1951, 211). Este Congreso, compuesto por quienes durante tanto tiempo fueron víctimas del atropello de sus derechos civiles y políticos, inició su labor ocupándose "principalmente en garantizar las libertades públicas, que acababan de sufrir tan grande detrimento, y comenzó a restablecerse la vigencia de la Ley 51 de 1898 sobre libertad de prensa" (Tascón 1951, 212). Lo mismo ocurriría en la Asamblea Nacional Constituyente de 1910; estos constituyentes llevarían a cabo las discusiones sobre instituciones jurídicas que les garantizaran a los ciudadanos el respeto de los derechos constitucionales (Correa 1996, 162).

La Asamblea Nacional Constituyente fue convocada mediante el Decreto 126 del 25 de febrero de 1910, expedido durante la presidencia de Ramón González Valencia. Al igual que en el Congreso de la República, la composición de este órgano fue mayoritariamente republicana (Tascón 1951, 213). De acuerdo con Carlos E. Restrepo:

La Asamblea representará "de hecho" a todos los partidos; de "derecho", a toda la nación. Si la Asamblea es lo que puede y debe ser, tendremos por primera vez, una CONSTITUCIÓN NACIONAL. Es el ápice, la culminación de la República (Restrepo 1972b, 19).

Los liberales y conservadores históricos lograron su objetivo: la Constitución de 1886 se reformó y la EI se consagró en el artículo 40 del Acto Legislativo 03 de 1910, en los siguientes términos: "[e]n todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley se aplicarán de preferencia las disposiciones constitucionales". Con la inclusión de este artículo en la Constitución terminó la amplia presunción de constitucionalidad consagrada en el artículo 6 de la Ley 153 de 1887.

La Excepción de Inconstitucionalidad y los derechos de las minorías

En este punto vale la pena preguntarse por qué consagrar la supremacía constitucional: ¿acaso no era suficiente reformar la Constitución sin introducir esta institución jurídica? Propongo dos razones para explicar la consagración de la supremacía constitucional en el Acto Legislativo 03 de 1910. La primera razón se enmarca dentro de la discusión relativa a la relación Ley-Constitución y al posicionamiento de los poderes en el principio de división de poderes. Para ilustrar este debate retomo la posición de Miguel Antonio Caro y Carlos E. Restrepo respecto de la concepción del Legislador.

Miguel Antonio Caro propuso en el Consejo Nacional de Delegatarios de 1885 la EI, en los siguientes términos:

Art. 21.- La potestad reglamentaria no constituye derecho contra las leyes ni las leyes contra la constitución. En consecuencia, los tribunales que hayan de actuar en asuntos contencioso-administrativos prestarán defensa a los particulares agraviados por providencias de la administración; y la autoridad judicial protegerá a las personas contra los abusos de cualquiera de los poderes públicos (Caro 1932, 87).

Si bien es cierto que esta propuesta pretendía privilegiar el posicionamiento de la Constitución sobre la Ley, la exposición de motivos nos lleva a otra conclusión: Caro continuaba privilegiando la confianza en el Legislador. En la exposición de motivos, Caro expresó que las leyes, aunque fueran inconstitucionales, debían cumplirse por los ciudadanos mientras no existiera un poder superior al Legislativo que pueda anularlas. Según él, no "puede dejarse al ciudadano la facultad de desobedecer una ley por cuanto la juzga contraria a la constitución. Tal principio sería anárquico" (Caro 1932, 87). La consecuencia del argumento de Caro en el principio de división de poderes es que el Legislador se posiciona por encima del poder judicial; en otras palabras, para Caro este artículo representaba un equilibrio entre el principio de autoridad y los derechos de los ciudadanos, pues no se anulaba la Ley sino que dejaba de aplicarse para el caso concreto en el que se lesionaran los derechos de un ciudadano. Sin embargo, Caro propuso al mismo tiempo un control previo y abstracto en cabeza de la Corte Suprema de Justicia, que conocería de las objeciones que por razón de inconstitucionalidad presentará el Ejecutivo a los proyectos de ley. Esta última propuesta fue la que se instituyó en la Constitución de 1886. En ese momento, Miguel Antonio Caro manifestó que si el Presidente objetaba y la Corte se pronunciaba sobre lo que apenas era un proyecto de ley, el control por vía de excepción era innecesario, porque:

[n]o habrá posibilidad moral de que se expidan leyes inconstitucionales; y sí puede ofrecer inconvenientes dejar a los jueces la facultad de aplicar, aunque en casos particulares siempre, la constitución contra las leyes, sobre todo tratándose de aquellas que lleven el pase de la Corte Suprema. Un tribunal inferior no puede revisar lo que aprobó el tribunal supremo (citado por Sanín 1971, 88).

Lo que hay detrás del razonamiento de Caro es que el control por vía de excepción implicaba desorden e inseguridad jurídica, pues los jueces tendrían la posibilidad de no aplicar leyes aprobadas por el Legislador y sancionadas por el Presidente. Lo anterior, en otras palabras, tendría como consecuencia la desconfiguración del principio de división de poderes y del posicionamiento del poder legislativo en éste (Sanín 1971, 104). Sin embargo, como quedó demostrado, la imposibilidad moral de expedir leyes inconstitucionales durante la Regeneración duró tan sólo un año: son ejemplo de ello la Ley 153 de 1887, la Ley 61 de 1888, el Decreto 151 del 17 de febrero de 1888.

En la medida que la EI pone en juego el posicionamien-to de cada uno de los poderes en el principio de división de poderes, su consagración representó un contrapeso al presidencialismo exacerbado de la Constitución de 1886 y el abandono de la confianza en el Legislador ordinario o extraordinario como máxima autoridad. Por ello, desde el Manifiesto de los 21, A mis amigos políticos y la Convención Liberal de 1897, rojos y azules solicitaron la consagración de la supremacía de la Constitución. En este mismo sentido, Carlos E. Restrepo presentó una concepción del legislador y del juez diametralmente opuesta a la de Miguel Antonio Caro.

Restrepo defendió la función del juez como un poder que impone límites al Legislativo y al Ejecutivo; así lo expuso, cuando fue presidente de la República, luego de la reforma de 1910:

Al establecerse entre nosotros la llamada jurisdicción política del Poder Judicial,⁵ se ha dado, en mi concepto, un gran paso de avance hacia la paz y la legalidad, constituyendo [la Corte Suprema de Justicia en] un árbitro supremo de querellas que hemos acostumbrado a dirimir en los campos de batalla.⁶

La segunda razón tiene que ver con la pérdida de confianza en el Legislador como un poder virtuoso y máximo intérprete de la voluntad popular. La desconfianza hacia el Legislador provenía de dos fuentes principales: i) la amplia presunción de constitucionalidad de la que gozaron las leyes, tema al que ya me referí, y ii) el rango legal de los derechos constitucionales. Los constituyentes de 1886 habían rebajado los derechos constitucionales al rango de ley: para garantizar los derechos del Título III de la Constitución, el artículo 52 de la misma ordenó incorporarlos al Código Civil como título preliminar, bajo el entendido de que este estatuto tenía aplicación preferencial (Código Civil de la Unión 1873, Art. 10). A pesar de que el Código Civil gozará de una mayor jerarquía con respecto a otras leyes, el efecto sigue siendo el mismo: esta forma de protección reducía la garantía de los derechos constitucionales al nivel de la ley. Sanín ofrece una explicación histórica:

[...] obviamente esto no añadía nada a su fuerza, pues en virtud de esta disposición no se elevaba el título III a una categoría superior, sino que, por el contrario, se le colocaba en una norma de rango inferior [...] en teoría la Constitución era ley suprema, pero los jueces podían aplicar solamente la ley, no la Constitución; así, entonces para dar efectividad práctica a los derechos civiles y garantías sociales consagrados en la Constitución, era el caso incorporar tales disposiciones a la legislación ordinaria con base en las cuales debían producirse los pronunciamientos judiciales- (Sanín 1971, 105).⁷

Con la consagración de la supremacía constitucional, los derechos dejaron de tener nivel legal, garantizando así la protección de éstos sin necesidad de que el Legislativo o el Ejecutivo expidieran normas con tal fin. Al reconocer la libertad de prensa como un derecho con rango superior a la ley, los presidentes y legisladores tenían un límite constitucional que les impediría, al menos jurídicamente, la promulgación de leyes encaminadas a la restricción de este derecho. Este cambio en la percepción del Legislador y del Juez representó una ruptura: al menos formalmente el Legislador dejó de ser concebido como un poder virtuoso y el Juez empezó a ser posicionado como un poder con la facultad de ejercer control constitucional, mediante la EI, sobre las leyes. Esto quiere decir que desde ese momento hasta la actualidad los jueces deben proteger las garantías constitucionales y no aplicar leyes inconstitucionales.

Por lo tanto, es impreciso afirmar que la Excepción de In-constitucionalidad surgió como una reacción aislada a la amplia presunción de constitucionalidad contenida en el Art. 6 de la Ley 153 de 1887, o como una inferencia lógica de la supremacía constitucional. Para controvertir la primera postura mostré a lo largo de este escrito que el control por vía de excepción fue la respuesta de los liberales y de los conservadores históricos, que se unieron como partido republicano para combatir el presidencialismo exacerbado de la Constitución de 1886, el veto permanente del ejercicio de la libertad de prensa, la exclusión de la minoría y la discordia entre los partidos mayoritario y minoritario. Para rebatir la segunda posición demostré que durante el período 1885-1910 imperó el principio de supremacía de la Ley y no el de supremacía de la Constitución. En esta medida, introducir en el sistema jurídico colombiano la Excepción de Inconstitucionalidad significó romper -al menos formalmente- la concepción francesa del Legislador como fuente última de autoridad. En adelante, los jueces tendrían un papel importante en la defensa de los derechos constitucionales y los ciudadanos contarían con un mecanismo para exigirla.

Breve reflexión

La Constitución de 1886, con la reforma constitucional de 1910 y la consagración de la supremacía constitucional, materializó la promesa de Núñez: habían terminado el régimen de discordia, las guerras libradas en los campos de batalla entre el partido vencedor y vencido, el gobierno de turno y la oposición. Con esto no quiero decir que nunca más en la historia de Colombia se presenciaran enfrentamientos entre los ideales de los rojos y los azules. A lo que me refiero es que la Constitución dejó de ser un arma de dominación y opresión, y pasó a ser una Constitución de la República.

La Constitución de 1886, norma de normas del sistema jurídico colombiano, estuvo vigente hasta 1991. Desde la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, la Ley suprema de la República es la Constitución de 1991; ésta es actualmente nuestra norma de normas. El legado de la Unión Republicana aún está presente. He demostrado que la EI pone en juego el posicionamiento de las ramas del poder público en el principio de división de poderes; esta tensión no es ajena a nuestra época, cuando presenciamos los llamados choques de trenes entre el Ejecutivo y el Judicial. Las preguntas que dejo al lector son:

¿A quién le vamos a confiar la protección de nuestros derechos? ¿Qué podemos aprender de la breve historia relatada en este artículo acerca de los peligros que representa el presidencialismo sin límites en las otras ramas del poder público? La Constitución es "el orden jurídico fundamental de la comunidad, al que se atribuye un rango especial, frente a las leyes y al resto de las fuentes del derecho, y un efecto de irradiación sobre todas las ramas del ordenamiento jurídico" (Bõckenfõrde 2000, 177), y, por lo tanto, nos pertenece a los ciudadanos, al pueblo. Por ello, no debe convertirse en la carta de combate de ninguna de las ramas del poder público, ni tampoco de un partido político específico.

Comentarios

^* El desarrollo de este artículo tiene como fundamento la investigación adelantada para el trabajo de grado de la Maestría en Derecho.

¹ En lo relacionado con la consagración de la Acción Pública de In-constitucionalidad en el Acto Legislativo 03 de 1910, se recomienda consultar el artículo "Concepciones sobre el juez constitucional en la reforma de 1910: una cuestión de confianza" (Chinchilla 2010).

² José María Samper, delegatario del Consejo de 1885, presenta la interpretación de cada uno de los artículos aprobados por el Consejo Nacional de Delegatarios en su obra Derecho Público Interno (Samper 1982).

³ En los documentos que se encuentran en el Archivo General de la Nación bajo la denominación "Fondo Legislativo del Congreso" y en las ediciones del Diario Oficial de 1887 no hay información relacionada con el debate sobre esta norma; por lo tanto, no es posible determinar las discusiones relacionadas con el tema ni las razones que llevaron al Consejo a aprobar este artículo.

⁴ Cursivas fuera de texto.

⁵ Cursivas fuera de texto original.

⁶ Discurso presidencial de 1991, 20 de julio. DO14351.

⁷ Cursiva fuera del texto.

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Fecha de recepción: 2 de julio de 2010, Fecha de aceptación: 20 de diciembre de 2010, Fecha de modificación: 5 de agosto de 2011