Justicia global y el gobierno de las migraciones internacionales^*

Juan Carlos Velasco

Doctor en Filosofía por la Universidad Autónoma de Madrid. Investigador Científico del Instituto de Filosofía del Consejo Superior de Investigaciones Científicas, España. Correo electrónico: jc.velasco@csic.es

DOI: http://dx.doi.org/10.7440/res47.2013.08

RESUMEN

A lo largo de este artículo se argumenta la conveniencia de insertar el relato de las migraciones internacionales contemporáneas en un marco conceptual dominado por la noción de justicia global. De este modo, se superaría el nacionalismo metodológico del que adolecen los enfoques teórico-prácticos más comunes sobre la materia, y que imposibilita abordar de manera cabal la complejidad de tales procesos sociales. Su gobernanza implica llevar a cabo modificaciones relevantes institucionales y normativas, así como en el ámbito de la economía política global.

PALABRAS CLAVE

Migraciones internacionales, nacionalismo metodológico, justicia global, gobernanza global.

A Global Justice Framework for the Governance of the International Migrations

ABSTRACT

This paper discusses the convenience of incorporating the discourse of contemporary international migration processes in a larger conceptual framework dominated by the key concept of global justice. In this way, the methodological nationalism that afflicts the most common theoretical and practical approaches on that subject and impedes properly tackling the complexity of such social processes could be overcome. Their governance implies relevant modifications on the institutional and normative level as well as on the level of global economic politics.

KEY WORDS

International migrations, methodological nationalism, global justice, global governance.

Justiça global e o governo das migrações internacionais

RESUMO

Ao longo deste artigo, argumenta-se a conveniência de inserir o relatório das migrações internacionais contemporâneas em um referencial conceitual dominado pela noção de justiça global. Desse modo, seria superado o nacionalismo metodológico do qual adoecem os enfoques teórico-práticos mais comuns sobre a matéria, e que impossibilita abordar de maneira adequada a complexidade desses processos sociais. Sua governança implica realizar modificações relevantes institucionais e normativas, assim como no âmbito da economia política global.

PALAVRAS-CHAVE

Migrações internacionais, nacionalismo metodológico, justiça global, governança global.

El marco conceptual en el que se inserta el relato de lo que ocurre es determinante a la hora tanto de valorarlo como de abordarlo. El papel de los marcos conceptuales, que reflejan diversas "visiones del mundo" y con los que se articulan los discursos, resulta decisivo para la conformación de la opinión pública y el posible diseño de políticas públicas.¹ Una narración bien armada sobre marcos cognitivos construidos con palabras e imágenes muy significativas tiene el poder de definir socialmente la realidad. Si se busca éxito en la argumentación, es preciso elegir bien el marco semántico, de modo que las razones encajen con la propia visión del mundo. Una lección que no habría que olvidar nunca.

Es moneda corriente en la opinión pública de los países receptores de inmigración el recurso a una narrativa en la que las migraciones internacionales se asocian a términos metafóricos como oleadas, mareas, avalanchas, aluviones, riadas o incluso a desembarcos e invasiones, dando así a entender que tendrían la capacidad de subvertir las bases de los sistemas de bienestar de las sociedades avanzadas. Si estas imágenes son las que predominan, a nadie le habrá de sorprender que, cuando la presión interna se agudiza por distintos factores coyunturales, los gobiernos encuentren el camino despejado para implementar políticas restrictivas de control del acceso y la permanencia de extranjeros en el territorio bajo su jurisdicción. Ésta no es sino la consecuencia lógica de haber enmarcado las migraciones en un relato que resalta su condición de elemento desintegrador de las sociedades receptoras y de amenaza para su identidad cultural. Las nociones de seguridad nacional, estabilidad interna o propio interés son encumbradas, en definitiva, como valores clave que determinan el sentido del relato.

Para poder calibrar la importancia práctica de acertar con el marco podemos traer a la memoria el tratamiento de una de esas recientes crisis llamadas humanitarias: la crisis de refugiados generada por la guerra en Libia, que, por lo demás, es un caso representativo de una forma muy peculiar de abordar las cuestiones migratorias. Entre febrero y mayo de 2011, es decir, desde el comienzo de la revolución democrática en Túnez y el inicio de la guerra civil en Libia, llegaron a Italia alrededor de 25.000 personas procedentes de dichos países, la mayoría a bordo de embarcaciones precarias. Ya a fecha de 9 de marzo la portada de un diario respetable y con proyección internacional como es El País (2011) titulaba, con foto incluida: "Las oleadas migratorias por las revueltas árabes desbordan Italia". Aunque en el interior de la información se precisaba que "Italia ha recibido desde enero a 8.000 refugiados", se había sucumbido sin más al síndrome imperante de mostrar firmeza ante la invasión de inmigrantes ilegales. Para que esta forma de presentar la noticia tuviera un mínimo de verosimilitud se requirió pergeñar previamente una descripción hiperbólica sin la menor dosis de compromiso con los hechos (pues, en cualquier caso, lo que se encontraría desbordado sería la minúscula isla de Lampedusa, pero no el país transalpino por entero). Se había optado así por un framing securitario, en lugar de tratar el asunto como un claro caso de migración forzada por motivos políticos y, por ende, atendible bajo la figura del derecho de asilo, en virtud del compromiso de toda la UE con la democracia.² Es ahí donde cobra pleno sentido la protesta formulada por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, el portugués António Guterres:

Lo que estamos observando es una preocupante injusticia en el paradigma de la protección internacional. El temor a supuestas avalanchas de refugiados hacia los países industrializados se ve exacerbado o asociado erróneamente con las cuestiones migratorias. Mientras tanto, se está dejando que los países más pobres sean quienes soporten todo el peso. (Acnur 2011, 6)

Las migraciones podrían ser objeto ciertamente de otros relatos en los que fueran exoneradas de ese negativo sello con el que con frecuencia quedan estigmatizadas. Cabría, por ejemplo, encuadrar el relato sobre las migraciones en un marco dominado por las nociones de oportunidad o de beneficio mutuo y abandonar así el dominante relato de la invasión. Y para no cambiar el registro hídrico de las otras metáforas al uso, se podría emplear la de manantial o fuente, algo que, por supuesto, nunca encontramos reflejado en los medios habituales. Esta otra perspectiva sería entonces más amplia y se habría dado paso a un enfoque bilateral, mucho más comprensivo. Con todo, no se habría adoptado aún una mirada cosmopolita (Beck 2005) que permitiera situar las migraciones en un marco de alcance planetario, que es el marco de acción real en el que se dan los procesos migratorios y sus efectos concomitantes.³ Esta mirada es indispensable para obtener una comprensión cabal del fenómeno, pues aunque la existencia misma de migraciones internacionales es expresión fehaciente de un cosmopolitismo en acción, a ellas se les imputa con frecuencia la inducción de toda una serie de procesos reactivos completamente contrarios a ese cosmopolitismo: cierre de fronteras, xenofobia, nacionalismo excluyente, etcétera.

A lo largo de este artículo se argumentarán tanto la necesidad como la conveniencia de insertar el relato de los procesos migratorios internacionales contemporáneos en un marco conceptual dominado por la noción de justicia global, en el que tengan un papel central los conceptos de multilateralismo, cooperación internacional e interdependencia, y de este modo, superar el "nacionalismo metodológico" que en mayor o menor grado impregna los encuadres más comunes que acaban de ser apuntados.⁴

Migraciones, filosofía política y justicia global

El estudio de las migraciones internacionales es una cuestión insoslayable para cualquiera que cultive hoy en día la filosofía política. Constituyen "el fenómeno que condensa gran parte de las tensiones y los desgarros de nuestro tiempo" (Bello 2011, 306), sobre todo de aquellos generados por el desarrollo neoliberal de los procesos de globalización.⁵ Representan, en cualquier caso, un destacado ámbito de la realidad donde, en diálogo con las ciencias sociales, poder tratar de verificar la validez y el alcance de esos planteamientos altamente teóricos con los que los filósofos habitualmente andamos ocupados. El estudio de este macrofenómeno es igualmente relevante para rehacer en el escenario contemporáneo de la globalización una teoría comprensiva de la estratificación social que ilustre sobre las diversas formas de discriminación que se registran por razones de raza, género y/o clase.

El fenómeno de la inmigración y, sobre todo, el modo en que la sociedad reacciona en términos político-jurídicos ante la misma constituyen un indicador sumamente cualificado a la hora de desentrañar -empleando la famosa fórmula rawlsiana- la "estructura básica de una sociedad" y la correspondiente concepción de la justicia que la soporta. La etnoestratificación del mercado laboral, la gradación en el disfrute de los derechos, la segregación residencial o la exclusión de la comunidad política son algunos de los oscuros fenómenos sociales generados a raíz de los procesos migratorios que contravienen los principios y valores sobre los que las sociedades democráticas dicen sustentarse.

La situación real que padecen muchos migrantes desde que emprenden su viaje y buscan asentarse en un nuevo país, e incluso después de haberlo logrado, pone de manifiesto que la implementación de los principios de justicia -incluidos entre tales, por supuesto, los derechos humanos⁶- sigue siendo concebida desde la perspectiva restringida de los intereses de cada Estado. Al limitarse el ámbito de aplicación de las exigencias de justicia, reduciéndolo al conjunto de los nacionales/ciudadanos del país, se está alterando sustancialmente el alcance universalista inherente a dicha noción. Los destinatarios de la misma, es decir, los merecedores de un trato justo, son todos los habitantes del planeta, y no sólo los ciudadanos de un determinado Estado.

Kant, en su ensayo sobre La paz perpetua, observó que el planeta que habitamos es esférico, y extrajo una relevante consecuencia de ese dato en principio banal: los seres humanos no estamos asentados en un plano que se extienda infinitamente, sino que todos estamos y nos movemos sobre la superficie de una esfera finita, de modo que no tenemos otro lugar a donde ir y todos nos acabamos encontrando (Kant 1985, 27). Estamos todos obligados a vivir para siempre en proximidad y no tenemos otro remedio que tolerar la compañía de los otros, pues nadie tiene el derecho de elegir con quién cohabitar la Tierra, que es algo que nos viene dado. Por tanto, tampoco nadie tiene derecho a expulsar al que se ha instalado como vecino. Esta condición material de posibilidad de la vida humana en el planeta tiene indudablemente consecuencias para la organización de la política: en primer lugar, tomar conciencia de participar en una suerte común, con beneficios y riesgos compartidos; y, en segundo lugar, considerar el mundo como un sistema unificado de acción que nos obliga a tomar decisiones de manera concertada (cf. Bauman 2005, 162).

Ideas como la recién mencionada, de manifiesta prosapia cosmopolita, son las que subyacen también a la noción de justicia global. La justicia global, cuestión sobre la que en las últimas dos décadas se ha publicado una infinidad de estudios, sigue siendo más bien un planteamiento académico, un discurso académico, pero no un discurso político, y menos aún un movimiento político (Velasco 2010). Es un programa de investigación en elaboración que todavía no dispone -a diferencia, por ejemplo, de la llamada justicia transicional- de un manual de recetas lo suficientemente depuradas. En principio, su objetivo es la eliminación de la pobreza extrema en el mundo, no la transformación revolucionaria de la estructura económica del sistema capitalista global. El presupuesto que comparten muchos teóricos de la justicia global es que, en la medida en que se ha intensificado la interdependencia en un mundo globalizado, las obligaciones de justicia han de dejar de estar circunscritas al marco exclusivo del Estado nacional. Y, en consecuencia, albergan el propósito de que la estructura básica de la sociedad global realmente existente también se someta a los criterios de la justicia distributiva.⁷ Si éste es el objetivo explícito de la teoría, entonces parecería normal que el fenómeno de las migraciones internacionales -indicador bastante plausible del grado alcanzado por las desigualdades globales- estuviera incluido en ella como tema no marginal. Si indagamos sobre el papel que se atribuye a las migraciones internacionales en el seno de estas teorías -tanto de las que son reacias a extender los principios de la justicia al ámbito global como las que sí son partidarias de hacerlo-, nos encontramos, sin embargo, con planteamientos sorprendentes.⁸ El tema migratorio muy probablemente represente, como se verá a continuación, una piedra de toque con la que evaluar la coherencia de estas teorías, pues con las migraciones afloran y se manifiestan con rotundidad algunas de sus dificultades internas.

John Rawls, el máximo renovador de la teoría de justicia en tiempos contemporáneos, no ofrece una perspectiva con la que afrontar constructivamente la cuestión migratoria en el ámbito internacional. En su ensayo sobre El derecho de gentes (Rawls 2001, 18), considera que mantener bajo control la integridad de las fronteras -por muy arbitrarias que sean históricamente- y limitar la inmigración son funciones inexcusables de todo gobierno. En todo caso, las causas de los movimientos migratorios internacionales se encontrarían al margen de consideraciones de justicia. Para justificar su posición aporta un motivo que suena más bien a una salida de imposible cumplimiento en las actuales circunstancias: en un mundo globalmente bien ordenado, en un mundo justo (aquel estado de cosas que Rawls tilda de utopía realista), las migraciones constituirían un fenómeno irrelevante, pues sus causas habrían sido eliminadas y, por tanto, no actuarían como elemento de presión sobre la política. El problema es que desde el planteamiento rawlsiano tampoco se apuntan vías para superar la situación de desigualdad e injusticia global que define nuestro mundo, pues las implicaciones prácticas de la justicia no podrían extenderse más allá de las fronteras de cada Estado. En este punto, Rawls se muestra muy humano, quizás demasiado humano, pues al dar por bueno el clásico esquema westfaliano centrado en el Estado territorial soberano está admitiendo que "el sentido de la justicia se refracta al traspasar las fronteras, como la luz al cambiar de medio" (Álvarez 2007, 154). De fronteras afuera los principios de la justicia distributiva no entran en consideración y en cambio adquieren primacía los intereses nacionales particulares. Y lo peor no es ciertamente que esta posición encuentre reflejo en una construcción teórica tan reputada como la citada, sino que represente el motivo central de tantas prácticas políticas contemporáneas.

Por su parte, Thomas Pogge, el teórico más notable de la justicia global en nuestros días, considera las migraciones como un producto del desigual acceso a las riquezas y oportunidades vitales, de modo que la cuestión migratoria remitirá tan sólo si se aplican criterios redistributivos globales. Una de las consecuencias más directas de una redistribución justa sería, según Pogge (2010), la eliminación de la pobreza global extrema. Y una vez eliminada, disminuiría también drásticamente la intensidad de los flujos migratorios. Este autor, del mismo modo que Rawls, apenas dice algo acerca de lo que habría que hacer hasta el momento que alcanzásemos este mesiánico fin del mal radical que padecemos. Le basta con hacer la siguiente recomendación: "aquellos que aceptan que existe una responsabilidad moral de peso hacia los extranjeros en necesidad deberían dedicar su tiempo, energía y recursos no a luchar para que se admita a un mayor número de ellos en los países ricos, sino mejor en luchar para instituir un programa efectivo para la erradicación de la pobreza global" (Pogge 2010, 572). Mientras tanto, eso sí, uno y otro cierran las vías a uno de los principales mecanismos disponibles para equiparar las condiciones de vida a escala global, como son las migraciones, ignorando así además toda una serie de evidencias.⁹

Como bien señala Branko Milanovic (2012, 144), un economista del Banco Mundial, "en un mundo desigual en el que las enormes diferencias de renta entre países son bien conocidas, el fenómeno de la emigración no es una casualidad, ni un accidente, una anomalía o una curiosidad. Es sencillamente una respuesta racional a las grandes diferencias en el nivel de vida". Migrar de un país a otro posibilita que los individuos puedan saltar las categorías nacionales que constituyen la clave de la desigualdad en el mundo. Algo en principio tan contingente como es el lugar de nacimiento representa a este respecto un factor realmente decisivo: "El accidente de haber nacido en un país pobre y no en uno rico es un determinante tan arbitrario del propio destino como el accidente de haber nacido en una familia pobre antes que en una familia rica del mismo país" (Nagel 2008, 174).¹⁰ Esta intuitiva comparación, que en principio puede resultar muy ilustrativa, es en parte inexacta, pues en ciertos casos, en muchos en realidad, se queda corta con respecto a los hechos. Las diferencias de renta dentro de cada país, aun siendo sumamente relevantes, palidecen ante la desmesura de las diferencias de renta entre los países, de modo que "hoy en día posee mucha mayor importancia, globalmente hablando, haber tenido la buena suerte de nacer en un país rico que el hecho de pertenecer a la clase alta, media o baja de ese país rico" (Milanovic 2012, 132). O dicho de una manera aún más gráfica: "Todas las personas nacidas en un país rico reciben una 'bonificación' o una 'renta de situación'; los nacidos en un país pobre reciben una 'multa de situación'" (Milanovic 2012, 140).¹¹ Son así muchos los habitantes del planeta que, no agraciados con la lotería de una nacionalidad con pedigrí, no tienen la más mínima oportunidad de llegar a ser algún día tan adinerados como la gente más pobre de Estados Unidos, Japón, o de Europa Occidental.

En este escenario social globalizado, el esfuerzo migratorio es muy probablemente el que más réditos ofrece a los individuos en la aventura de la movilidad social, muy por encima de los procesos de movilidad social ascendente a través de la educación, el trabajo y los cambios en el modelo redistributivo y de acceso a los bienes (Korzeniewicz y Moran 2009, 107-109).¹² En un sentido coincidente, aunque yendo incluso más allá, se declara también, por ejemplo, Dani Rodrik:

Si los líderes de los países avanzados se tomaran en serio la mejora de los ingresos en todo el mundo y les importara que ese aumento tuviera un resultado más equitativo, centrarían toda su atención en reformar las reglas que rigen la movilidad laboral internacional. No hay nada más en nuestro orden del día -ni Doha, ni la regulación financiera global, ni siquiera aumentar la ayuda a otros países- que ni siquiera se le acerque en términos de impacto potencial en el aumento de la tarta global. (Rodrik 2011, 287)

Este mismo autor señala además que "el grueso de este aumento de ingresos correspondería directamente a los ciudadanos de los países en vías de desarrollo, los trabajadores más pobres del mundo" (Rodrik 2011, 288). Si se tiene en cuenta esto, el planteamiento de Pogge sobre las migraciones parece bastante poco razonable, incluso decepcionante en un autor comprometido con la lucha contra la pobreza en el mundo. No se les puede pedir a los potenciales migrantes que se queden a esperar los resultados de una convergencia de los niveles de bienestar global, una convergencia posible, pero de resultado incierto. Cualquier medio que, sin lesionar derechos vitales de terceros, sirva para atenuar los severos niveles de pobreza en el mundo ha de ser aplaudido e incluso apoyado con base en razones morales. O, parafraseando a Peter Singer (2009, 233), quien no ha dejado de aportar vigorosos argumentos en pro de la obligación moral de los ciudadanos de los países ricos de contribuir activamente a mejorar la situación de quienes viven en los países más pobres del planeta: si mediante una serie de medidas podemos evitar que suceda algo moralmente malo sin sacrificar nada de significación comparable, estamos obligados a tomar tales medidas.

Pogge parece mostrarse ciego ante la evidencia de que las políticas migratorias restrictivas sirven fundamentalmente para proteger privilegios y preservar la prosperidad de un país. Nacer en un país o en otro es cuestión de buena suerte, pero este hecho fortuito no constituye el fundamento de ningún derecho. Muchas personas comienzan la vida con desventajas sociales y materiales inmerecidas por el simple hecho de nacer en un determinado país. Un infortunio que no es casual y por el que deben ser compensadas. Dentro de un Estado, esto podría ser prevenido por un sistema contributivo de fiscalidad redistributiva y con programas de bienestar social. Pero en un mundo interdependiente y compuesto de países muy desiguales en riqueza y recursos, eso no basta. El actual sistema de Estados soberanos separados es, como admite Nagel (2008, 174), un obstáculo desafortunado para lograr implementar una justicia global. Pero siendo ello realmente grave, cabría buscar fórmulas que fomenten la cooperación interestatal en esta materia. Pero mientras se da con ellas y se ponen en marcha, tareas en sí nada minúsculas, ¿qué hacemos con las migraciones?

Bases para la gobernanza global de las migraciones

Cabe argüir que confinar a los individuos en un determinado espacio y restringir el acceso a los recursos disponibles en otros países suponen limitar las oportunidades básicas necesarias para llevar una vida digna. Si la igualdad de oportunidades para acceder a los bienes y recursos es un principio básico de la justicia, entonces, limitar la opción de migrar supone una inadmisible discriminación en función de una contingencia como la nacionalidad. Consideradas desde la perspectiva de la justicia distributiva, las restricciones que los países ricos imponen a la inmigración constituyen una forma ilegítima de intentar defender una participación desigual en los finitos recursos del planeta. Aun reconociendo la corrección de estas ideas, se estaría aún bien lejos de haber encontrado un planteamiento compartido capaz de hacerlas efectivas. Habrá que preguntarse entonces: ¿Cómo pueden gobernarse las migraciones internacionales desde criterios de justicia?

El fenómeno migratorio presenta dificultades específicas que no pueden ser dirimidas mediante meros corolarios de un planteamiento general. Ante las distintas políticas de acceso y permanencia en el territorio implementadas por los gobiernos, la respuesta ha de ser mucho más precisa porque afecta a aspectos cruciales de lo que entendemos por trato justo. Cuando se plantea la cuestión de las políticas encaminadas a controlar las fronteras para evitar el libre paso de personas conviene, sin duda, tener muy presente el fracaso casi permanente que cosechan prácticamente todos los Estados que intentan ponerlas en marcha. En opinión de un reconocido especialista en la materia, como es Stephen Castles (2006, 52), este evidente fracaso se ve agravado "por la ausencia relativa de un gobierno global con respecto a la migración internacional, en contraste con el desarrollo de reglas e instituciones globales en otras áreas de relaciones económicas y políticas". En todo caso, resultaría imprescindible contar con un marco de gobernanza tanto en el plano institucional como en el normativo, para luego poder actuar en el económico, algo que, desde luego, no es fácil de improvisar. Conformar un nuevo marco capaz de cambiar los procesos estructurales que subyacen al fenómeno migratorio es una tarea aún más amplia que la que se pueda emprender en esos tres ámbitos, ya que se requiere un "proyecto social colectivo" en el que han de estar involucrados actores tanto gubernamentales como no gubernamentales que presionen y empujen para ponerlo en marcha (Young 2011, 154-159). Sin olvidar este punto, pasamos a continuación a analizar la situación y las posibilidades de acción que se abren en los tres niveles señalados.

El plano normativo

En este ámbito las carencias resultan evidentes. Los migrantes económicos, que sin duda constituyen la inmensa mayoría de las personas migrantes, carecen de efectivos instrumentos de derecho internacional que los amparen de modo expreso. La amplia gama de convenios disponibles no cubren adecuadamente "los diversos riesgos especiales de abuso a los derechos humanos a los que los migrantes están expuestos con frecuencia" (Ghosh 2008, 40).

No es que en este punto esté todo por hacer, pues, además de la normativa general sobre derechos humanos, para los migrantes económicos es de aplicación, y muy particularmente, la Convención sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares, que fue aprobada en 1990, aunque no entró en vigor hasta el año 2003 (¡se tardó casi 13 años en lograr el mínimo de 20 ratificaciones requeridas para hacer operativa esta Convención!). En 2009 este instrumento jurídico había sido ratificado únicamente por 41 países, todos ellos países fundamentalmente de emigración (y, eventualmente, de tránsito). El hecho de que no haya sido adoptado por ningún país receptor importante (y ninguno con un índice de "desarrollo humano muy alto") le resta gran parte de su potencial eficacia.

Y si disponer de unas reglas generales reconocidas por toda la comunidad internacional es un prerrequisito para el establecimiento de un régimen jurídico global, su implementación y supervisión requerirían además una agencia específica con autoridad efectiva sobre los países donde se asienta el grueso de los migrantes. La cooperación internacional en todo lo que a este tema se refiere es cada vez más necesaria "para la requerida compaginación de los distintos intereses en conflicto y para restituir plenamente a las migraciones su función positiva en el desarrollo de las sociedades" (Livi 2012, 13).

De este modo, nos adentramos en el quid de la cuestión: "El problema no es la inmigración en sí misma, sino las condiciones de desigualdad bajo las cuales la mayoría de las migraciones norte-sur tienen lugar. Éstas llevan a la marginalización y explotación de muchos inmigrantes" (Castles 2010, 145-146). El objetivo, no lo perdamos de vista, no es poner punto final a las migraciones, sino ordenarlas desde principios de justicia: "Si hay un objetivo normativo, éste no debería ser reducir la migración, sino encontrar formas en las que pueda tener lugar bajo condiciones de igualdad y respeto de los derechos humanos" (Castles 2010, 146). Instrumentos como la mencionada Convención podrían servir para ello, pero sería necesario que se implicasen mucho más activamente todas las instituciones de la comunidad internacional.

El plano institucional

En un mundo empeñado en eliminar todas las posibles trabas a los movimientos de capitales, bienes y servicios, sorprende ciertamente que no exista un organismo internacional que tenga como misión propia regular -o, llegado el caso, incluso levantar- las restricciones a la movilidad internacional de las personas. Mientras que para liberalizar los intercambios económicos se han dado pasos relevantes en las últimas décadas (dotando, por ejemplo, a la Organización Mundial del Comercio de una capacidad reguladora vinculante), nada se ha hecho para gobernar las migraciones internacionales.¹³ Es en este terreno donde los Estados nacionales se resisten con más ahínco a ceder la más mínima parcela de su soberanía. Sin embargo, la aproximación a esta delicada cuestión siempre resultará estéril si se hace desde una lógica nacional estrecha. También en esta materia se hace valer la idea de que no existen soluciones locales para problemas globales. Para salvar este importante escollo sería preciso establecer un régimen migratorio global y dotarlo de un sólido soporte normativo.

En el actual marco de interdependencia global, la intensificación de la cooperación intergubernamental se presenta como una opción obligada. Es difícil seguir confiando en las capacidades de las entidades estatales existentes para resolver el cúmulo de nuevas cuestiones surgidas en el contexto de la globalización. Como señala Habermas (1999, 105), ya "no cabe pensar un orden mundial y económico más pacífico y justo sin instituciones internacionales con capacidad de acción". Es precisamente de esto de lo que carecemos: de mecanismos eficaces de integración política de carácter supranacional. Antes esa anomia internacional, una manera de avanzar en ese camino es proceder a la intensificación de la cooperación en ámbitos temáticos concretos, es decir, a la creación de regímenes regulatorios sectoriales, por ejemplo, en cuestiones como las relativas al medioambiente, la salud humana o las migraciones. Es cierto que ni los entramados jurídicos e institucionales ni la legitimidad moral garantizan por sí mismos la resolución de los conflictos, pero sin ellos parece difícil que pueda ni siquiera plantearse una respuesta eficaz.

El plano económico de la gobernanza global

En muchos casos, no en todos ciertamente, la transgresión de las fronteras representa tan sólo un pequeño síntoma de un mal pandémico llamado pobreza e injusticia global. Difícilmente se puede pretender controlar los movimientos migratorios internacionales sin medidas sustantivas que equilibren la distribución de riqueza y posibiliten la participación igualitaria de todos los países en los beneficios de la globalización. No se puede luchar con eficacia contra una grave enfermedad, y menos aún erradicarla, combatiendo sólo los síntomas. El "nacionalismo metodológico" imperante conduce a trazar una artificial "línea divisoria entre emigración e inmigración, que impide entender las condiciones de producción y reproducción de la inmigración a partir de las condiciones de partida" en las sociedades de origen (Llopis 2007, 107). Aunque en la etiología del complejo fenómeno migratorio se reúne una infinidad de causas, la pobreza de los países emisores es una de las más destacadas, sino la principal.

Con la implementación de algún sistema de gobernanza económica global, la libre circulación de personas podría representar un factor impulsor de la redistribución global que propiciase globalizar el bienestar y las oportunidades. Esto no es la mera expresión de un buen sentimiento. Una de las primeras implicaciones de la noción de justicia es la exigencia de poner punto final a las situaciones de injusticia activa, así como la de compensar a los perjudicados por el mal que se les haya causado. Y el hecho es que detrás de muchos desplazamientos humanos se encuentran situaciones de injusticia sistémica o estructural, que contribuyen a agravar aún más la suerte de los más desprovistos del planeta, una injusticia que no debería quedar sin reparación. Es indiferente al respecto que estas injusticias, como tantas otras, sean fruto de una explícita voluntad de dañar, sino más bien de la desidia o del desinterés que mantiene incólume ciertos procesos y estructuras. Ello no hace decaer la obligación de compensación. Pero ¿cómo enfrentarse con las consecuencias negativas de la desigual distribución de la riqueza global? O dicho de manera algo más concreta, ¿cómo asignar costes de mitigación de tales efectos?

En el capítulo de las posibles compensaciones, existe una que habría que considerar seriamente. Se la debemos a Michael Dummett (2004, 82), quien propone que "mientras persista el inmenso contraste entre naciones ricas y pobres, la justicia, que exige que las ricas lo corrijan tan rápida y completamente como les sea posible, también exige que éstas no alcen o refuercen sus barreras contra la entrada de gente procedente de los países pobres".

Dicho de otro modo, una política de fronteras abiertas, además de constituir un modo de implementar el derecho humano a la libre circulación, representaría una de las posibles medidas compensatorias de las desigualdades globales (Velasco 2012).

En un contexto en el que la brecha entre los niveles de riqueza de los diferentes países es descomunal, los Estados nacionales ricos (o relativamente ricos) estarían legitimados a seguir manteniendo la facultad de controlar la admisión de extranjeros sólo si satisfacen determinadas condiciones y, en concreto, si intervienen mediante alguna suerte de impuesto redistributivo en una participación más justa de los recursos planetarios, es decir, sólo si contribuyen de un modo significativo y en la medida de sus posibilidades al establecimiento global de la justicia distributiva (Kymlicka 2006, 76-80). Existe también otra versión relativamente diferente de este argumento. La Tierra, nuestro planeta, es en su origen propiedad común de todos quienes integran la Humanidad, y esta condición -que no cuestiona, sin embargo, los derechos privados de usufructo- impone restricciones a su uso, entre las que se encontraría el que los Estados que infrautilizan sus tierras y demás recursos naturales tienen el deber, o bien de admitir los inmigrantes de los países con población con menos recursos per cápita, o bien de compensarlos por negarles el acceso (Blake y Risse 2006).¹⁴

Dicho de otro modo, en el actual estado de cosas, los Estados más desarrollados están obligados a contribuir a la redistribución de la riqueza en el mundo. No se trata de una mera responsabilidad moral, sino de una responsabilidad internacional derivada de la asunción integral de los derechos humanos (arts. 22 y 25.1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos). La responsabilidad de actuar cuando un gobierno fracasa en satisfacer los derechos básicos de subsistencia se imputa de manera genérica a la comunidad internacional, y de manera más concreta, a cada uno de los Estados particulares que la componen.¹⁵ El modo de atender esa responsabilidad no está, sin embargo, prescrito de antemano (Beitz 2012, 194-206). La contribución a un sistema de transferencias internacionales compensatorias (una suerte de pago de impuestos globales) sería una opción, pero no es la única, ni tampoco es siempre la más eficaz. Una profunda reforma de las prácticas comerciales vigentes que otorgue ventajas tangibles a los países más desfavorecidos sería otra posibilidad. Y en este mismo plano, otra opción por considerar seriamente sería la flexibilización de las restricciones inmigratorias en los países ricos como un mecanismo para garantizar efectivamente los derechos de subsistencia de los habitantes de los países más pobres del planeta. Aparte de los mencionados, pueden existir otros modos de atender la mencionada responsabilidad, pero, en cualquier caso, es obligatorio elegir uno de ellos.

El presupuesto que subyace a todo este planteamiento resulta bastante nítido: de una u otra manera, los Estados ricos han de dejar participar a los demás en el reparto del pastel común. De lo dicho se extrae una relevante consecuencia práctica en materia migratoria: no es obligatorio abrir las fronteras, pero rehusar esta opción no está exento de coste. Para decirlo de un modo más gráfico, "el control de las fronteras se compra con la billetera" (Loewe 2012, 486). Así, de acuerdo con esta propuesta apenas esbozada, los Estados mantendrían su tradicional discrecionalidad en lo relativo al cierre de fronteras (uno de los pocos ámbitos en el que los Estados aún mantienen un cierto remanente de su ajada soberanía), pero el margen se reduciría con severidad y no les saldría gratis.

Una breve reflexión cosmopolita

Volviendo a la idea presentada al inicio de este artículo, los marcos son estructuras lingüísticas que conforman nuestro modo de ver el mundo y las cuestiones que en él se plantean. La noción de justicia global, así como las de interdependencia y cooperación, son ideas poderosas que podrían ayudar a conformar de una manera más positiva, no sólo nuestra percepción de las migraciones internacionales, sino nuestro modo de afrontarlas. La teoría reciente sobre la justicia global tendría, sin embargo, que esforzarse por ofrecer respuestas más elaboradas a los retos planteados en esta materia. Las migraciones deben ser objeto de un tratamiento específico por parte de quienes cultivan dicha teoría. Lo que aquí se ha presentado no es más que un anticipo de algo que podría y debería conformarse como un auténtico programa de investigación.

El abandono del denominado "nacionalismo metodológico" constituye la condición previa para poder ampliar la escala de análisis y apostar por una percepción de las cuestiones migratorias en consonancia con una concepción global de la justicia apta para un mundo, que es cada vez más el nuestro, en el que los individuos "comparten y son conscientes de compartir, directa o indirectamente, un mismo entorno natural finito" (Arnsperger y Van Parijs 2002, 105). En este contexto, un enfoque global aparece como una perspectiva perfilada en ajustada respuesta estratégica a las necesidades de análisis de una nueva realidad social que traspasa las fronteras estatales. Si los trazos gruesos que vemos dibujados en los mapas y que sirven para delimitar el perímetro físico del territorio bajo control de un Estado nos generan la ilusión de un mundo fragmentado en unidades autónomas, conviene contrastar esta imagen tradicional con la representación de la Tierra que hace ya unas cuantas décadas nos proporcionaron los satélites artificiales. La potente imagen de nuestro planeta desplazándose por el espacio nos pone ante los ojos el hecho irrebatible de que la humanidad entera está embarcada en una única navegación que nos envuelve a todos, y, por ende, en un destino común.

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^* Este artículo es resultado de un proyecto de investigación financiado por el Ministerio de Ciencia e Innovación de España: "Integración, participación y justicia social" (FFI2009-07056), del que el autor es investigador principal. Una versión preliminar fue presentada en el IV Congreso Iberoamericano de Filosofía, celebrado en noviembre de 2012 en Santiago de Chile.

¹ La idea es de Erving Goffman (1974), aunque debemos su popularización al sociolingüista George Lakoff y a su libro No pienses en un elefante. "Marco" es, sin duda, la categoría clave en el análisis lakoffiano de los discursos políticos: "Los marcos son estructuras mentales que conforman nuestro modo de ver el mundo. Como consecuencia de ello, conforman las metas que nos proponemos, los planes que hacemos, nuestra manera de actuar y aquello que cuenta como el resultado bueno o malo de nuestras acciones. En política nuestros marcos conforman nuestras políticas sociales y las instituciones que creamos para llevar a cabo dichas políticas. Cambiar nuestros marcos es cambiar todo esto. El cambio de marco es cambio social" (Lakoff 2007, 4).

² El tratamiento informativo de casos como el arriba señalado -un tratamiento por desgracia nada excepcional- confirma el acierto de las siguientes palabras: "quienes poseen el poder para definir los términos de una cuestión controvertida predefinen la forma de evaluarla y las posibles soluciones. Así pues, la manera de hablar de la inmigración y los inmigrantes trasparenta qué idea tenemos de ellos, cómo los percibimos y de qué forma pretendemos relacionarnos con ellos" (Rodríguez 2010, 196).

³ Esa "mirada cosmopolita" no es una mirada ingenua que uniformiza las profundas diferencias y desigualdades existentes en el planeta, sino una forma cualificada de tomar conciencia de las mismas y de la singular posición que cada cual ocupa, con el objeto de así poder hacer frente a la realidad global. Para captar su sentido resultan esclarecedoras estas palabras de Wallerstein (1999, 151): "Lo que se necesita [...] no es aprender que somos ciudadanos del mundo, sino que ocupamos un nicho particular en un mundo desigual".

⁴ Por "nacionalismo metodológico" se entiende aquel extendido enfoque epistémico que considera el Estado nacional como el modelo de organización política y social por antonomasia y, sobre todo, como la unidad básica para el estudio de los procesos sociales, de modo que todos los análisis se han de ajustar a este marco primario de referencia (véanse Pogge 2005, 181-186; Beck 2005, 38-51). Acerca de las dificultades que genera este enfoque en el ámbito específico de las migraciones, véase Llopis (2007).

⁵ Si las migraciones internacionales constituyen uno de los emblemas del actual proceso globalizador, éste, por su parte, representa el gran marco en que aquéllas se desenvuelven. Con la globalización se han modificado, al menos en un triple sentido, las condiciones cognitivas y materiales en las que los individuos desarrollan la empresa migratoria: en primer lugar, el proceso globalizador ha generado, al menos hasta el momento, un aumento de las desigualdades en el planeta; en segundo lugar, los medios de comunicación globales hacen aún más perceptibles tales desigualdades; y, por último, el abaratamiento de los medios de transporte internacionales facilita la movilidad humana (cf. Pastore 2007, 110).

⁶ Tal como están enunciados en innumerables documentos del derecho internacional vigente, los derechos humanos representan en sí mismos una concepción de justicia. Es más, es casi impensable hoy una teoría de la justicia que no los contemple como parte central e incluso como elementos axiomáticos de la misma. Poseen además el valor añadido de contar con un amplio reconocimiento, hasta el punto de constituir el "lenguaje moral en común" de la sociedad global (cf. Beitz 2012, 37).

⁷ Distintos autores ponen en duda la existencia de una "estructura básica global" y alegan que en ningún caso se dispone de instituciones realmente vinculantes en ese nivel. A falta de ellas, carecería de todo sentido hablar de obligaciones de justicia (véanse Nagel 2008; Miller 2007; Seleme 2011). Otros autores, por el contrario, consideran que existen desde hace tiempo tupidas y activas redes globales de relaciones sociales y económicas, de modo que, pese a la ausencia de una constitución política que las regule, las responsabilidades al respecto resultan inexcusables (véanse Beitz 1979; Cohen y Sabel 2005; Singer 2012; Young 2011).

⁸ Son muchos los autores que, aun defendiendo la pertinencia normativa de la justicia global, consideran secundario e incluso irrelevante el tema migratorio. De hecho, entre las numerosas monografías sobre justicia global publicadas en la última década, es difícil encontrar consideraciones detalladas sobre el tema de las migraciones internacionales. Este curioso silencio ya fue denunciado hace años por Seyla Benhabib (2005, 14 y 27), aunque con posterioridad se han hecho oír algunas voces. Una excepción sería el libro de Gillian Brock, que dedica un capítulo al tema "Inmigration" (Brock 2009, 190-219), en el que, no obstante, se mantiene una postura poco resuelta (o, si se prefiere, fairly mixed) ante el probable balance de ventajas e inconvenientes que los flujos migratorios pueden proporcionar al desarrollo de los países más desfavorecidos. Otra, que abre en cambio una vía mucho más fecunda, es el libro de Mathias Risse, que incluye un capítulo titulado significativamente "Proportionate Use: Immigration and Original Ownership of the Earth" (Risse 2012, 152-166).

⁹ Desde una perspectiva estrictamente económica, las pruebas se acumulan: "La evidencia empírica disponible demuestra que tanto en la primera ola migratoria como en esta segunda los flujos migratorios han ayudado a reducir la desigualdad en el mundo, a mejorar las rentas en los países de origen y a mejorar la mayoría de las rentas en los países de destino [...]. Es decir, la emigración ha probado a ser, sin duda, el flujo más eficiente para mejorar la distribución de renta en el mundo" (De la Dehesa 2008, 107). Desde una perspectiva más amplia, pero en un sentido similar, se manifiesta el Informe sobre Desarrollo Humano 2009, que lleva por título Superando barreras: movilidad y desarrollo humano (PNUD 2009), en el que se argumenta de manera convincente a favor de que facilitar la movilidad humana impulsa de manera decisiva el desarrollo humano, entendido como aumento integral de las capacidades de todas las personas que habitan el planeta.

¹⁰ Circunstancias accidentales de nacimiento, como son fundamentalmente el lugar en que acontezca o los progenitores que uno tenga, condicionan el estatus de nacionalidad (o de ciudadanía, dependiendo del ordenamiento de cada país) que una persona pueda disfrutar a lo largo de su vida. Aunque también cabe adquirir la nacionalidad por naturalización, la gran mayoría de la población mundial la obtiene por nacimiento (en torno al 97%). Pese a que colisiona frontalmente con convicciones inherentes a la idea de derechos humanos, como es que aquello a lo que las personas tienen derecho no debe estar determinado por rasgos accidentales (nacionalidad, género, etnia o religión), la nacionalidad tal vez sea la institución más importante para la asignación de bienes y oportunidades, de modo que no resulta descabellado formular la analogía conceptual existente entre nacionalidad y propiedad heredada, una analogía que adquiere aún más sentido si es analizada críticamente desde una concepción global de la justicia. Como señala Ayelet Shachar (2009), la nacionalidad es un derecho valioso transmitido por la ley a un grupo restringido de beneficiarios en condiciones que perpetúan la transferencia de esta prerrogativa a sus herederos en un mundo profundamente desigual. Es, en definitiva, un bien escaso del que inmigrantes y refugiados se ven privados, y de ahí que esta autora abogue por la imposición en el ámbito global de obligaciones redistributivas a los beneficiarios de tal herencia, con el fin de aminorar las desigualdades de oportunidades más flagrantes. De este modo, se daría respuesta a un desideratum formulado por Seyla Benhabib (2005, 15): "una teoría cosmopolita de justicia no puede restringirse a esquemas de distribución justa en escala global, sino que también debe incorporar una visión de membresía justa". En coincidencia con esta idea, aunque insistiendo en los derechos humanos como base de una ciudadanía universal, se encuentra el trabajo de Ariadna Estévez (2012).

¹¹ Sobre la preferencia de ser pobre en un país rico a ser rico en un país pobre, cf. Rodrik (2011, 155-157).

¹² No obstante, hay también quienes presentan razonables reservas ante ese posible balance globalmente positivo de los procesos migratorios. Así, en un documentado estudio sobre si las migraciones pueden ser un factor de desarrollo para los países expulsores, Aragonés y Salgado (2011, 47) sostienen que "ni la migración laboral ni las remesas pueden ser fuente para el desarrollo". Por su parte, Castles y Delgado Wisse (2012) mantienen que, de entrada, ese modelo en el que "todos ganan" funciona, siempre y cuando se den esquemas de migración laboral de carácter temporal (de ahí que se propongan programas de visados temporales de trabajo) (cf. Rodrik 2011, 286-292). En general, el modelo se colapsa ante el carácter no equitativo y explotador del actual orden económico y migratorio. Así y todo, el propio Castles (2010, 146) no considera que haya que persuadir a la gente de que se quede en sus casas.

¹³ Desde 1951 opera la Organización Mundial para las Migraciones, pero se trata de una organización intergubernamental fuera del sistema de las Naciones Unidas que carece, aunque sea la principal agencia mundial en esta materia, de un mandato jurídico de protección de los migrantes. A diferencia de la Organización Mundial del Comercio, no posee verdadera capacidad reguladora y se limita a emitir informes y marcar pautas de alcance estrictamente retórico. Su experiencia acumulada podría servir, no obstante, como base para establecer una agencia con mayor nivel de responsabilidades, categoría jurídica y capacidad ejecutiva, que a su vez diera soporte institucional a un acuerdo de eficacia global sobre las migraciones internacionales.

¹⁴ Remitiéndose a una idea de Hugo Grocio, que luego hizo suya también Immanuel Kant ("la común posesión de la superficie de la Tierra"), el argumento de Blake y Risse es que todos los integrantes de la Humanidad tienen un igual derecho moral a los recursos físicos del planeta, y que de este presupuesto se derivan limitaciones normativas en los regímenes legítimos de propiedad, incluidos los regímenes de inmigración. Lo que estos autores plantean es, en el fondo, que los países no tienen una discrecionalidad ilimitada o incondicional en sus políticas de admisión de inmigrantes, sino que en este terreno tienen bastantes más deberes que los que convencionalmente se admiten. L as regulaciones que se establezcan han de incluir, en cualquier caso, las garantías necesarias para respetar el estatus de copropietario originario atribuido a cualquier ser humano.

¹⁵ Aunque los Estados poseen una responsabilidad primaria de respetar, proteger y promover los derechos humanos en su ámbito de soberanía, la comunidad internacional tiene la responsabilidad derivada o secundaria de contribuir a que los estados satisfagan los derechos humanos de su población. Eso sí, la responsabilidad secundaria se activa exclusivamente cuando un Estado particular incumple sus deberes. El desempeño de esta responsabilidad es gradual y flexible: va desde el hecho de pedir cuentas a los Estados hasta la activación de diferentes tipos de presión, pasando también a las acciones destinadas a apuntalar la capacidad de los estados para cumplir su misión (cf. Beitz 2012, 139-150).

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Fecha de recepción: 30 de noviembre de 2012 Fecha de aceptación: 11 de abril de 2013 Fecha de modificación: 24 de mayo de 2013