El capital extranjero y el acaparamiento de tierras: conflictos sociales y acumulación por desposesión en Argentina^*

Agostina Costantino^**

^** Doctora en Investigación en Ciencias Sociales con Mención en Ciencias Políticas por la Flacso (México). Entre sus últimas publicaciones están: "Los conflictos socioambientales durante el kirchnerismo" (en coautoría). En De la democracia liberal a la soberanía popular. Vol I. Articulación, representación y democracia en América Latina, coordinado por Daniel Vázquez, 277-308. Buenos Aires: Clacso, 2015 y "Land Grabbing in Latin America: Another Natural Resource Curse?" Agrarian South: Journal of Political Economy 1 (3): 17-43, 2014. Correo electrónico: agoscostantino@gmail.com

DOI: http://dx.doi.org/10.7440/res55.2016.09

RESUMEN

En la última década en Argentina se ha intensificado el proceso de adquisición de grandes extensiones de tierra por parte de inversores extranjeros (tanto empresas trasnacionales, como gobiernos extranjeros e inversores individuales). Con la ayuda explícita de los Estados, la expansión del capital trasnacional sobre la tierra en este país ha generado una serie de conflictos socioambientales derivados de los desalojos, los cercamientos de accesos públicos, los desmontes, etcétera. Con base en un método de inteligencia corporativa, este artículo intenta responder las siguientes preguntas: ¿Cuáles fueron los principales mecanismos por medio de los cuales los inversores extranjeros adquirieron tierras en el país? y ¿cuál fue el rol del Estado para que esto fuera posible?

PALABRAS CLAVE

Conflicto social, Argentina (Thesaurus); Acaparamiento de tierras, acumulación por desposesión (palabras clave de autor).

Foreign Capital and Land Grabbing: Social Conflicts and Accumulation by Dispossession in Argentina

ABSTRACT

The process of acquisition of large extensions of land by foreign investors (transnational corporations, foreign governments, and individual investors) has intensified in the past decade in Argentina. The expansion of ownership of the land by transnational capital in these countries, with the explicit support of their governments, has generated a series of socio-environmental conflicts due to evictions, enclosures of public spaces, forest clearances, etc. Based on a corporate intelligence method, this article attempts to answer the following questions: What were the main mechanisms through which foreign investors acquired land in the country, and what role did the state play in making this possible?

KEYWORDS

Social conflict, Argentina (Thesaurus); land grabbing, accumulation by dispossession (Author's Keywords).

O capital estrangeiro e o monopólio de terras: conflitos sociais e acumulação por desapossamento na Argentina

RESUMO

Na última década na Argentina, tem se intensificado o processo de aquisição de grandes extensões de terras por parte de investidores estrangeiros (tanto empresas transnacionais quanto governos exteriores e investidores individuais). A expansão do capital transnacional sobre a terra nesses países, com a ajuda explícita dos Estados mediadores, tem gerado uma série de conflitos socioambientais derivados das desocupações, das restrições de acessos públicos, de corte de árvores etc. Baseado num método de inteligência corporativa, este artigo pretende responder às seguintes perguntas: quais foram os principais mecanismos por meio dos quais os investidores estrangeiros adquiriram terras no país? Qual foi o papel do Estado para que isso fosse possível?

PALAVRAS-CHAVE

Conflito social, Argentina (Thesaurus); monopólio de terras, acumulação por desapossamento (palavras do autor).

Introducción

En la última década en Argentina se ha intensificado el proceso de adquisición de grandes extensiones de tierra por parte de inversores extranjeros (tanto empresas trasnacionales, como gobiernos extranjeros e inversores individuales). Este es un fenómeno que se ha generalizado, sobre todo en países dependientes y periféricos, como consecuencia de la propia lógica de expansión de los capitales de los países centrales y la aplicación de políticas de desarrollo que fomentan la primarización y extranjerización de las economías.

Es necesario aclarar, antes de continuar, algunas precisiones en torno al tan controvertido término acaparamiento de tierras. Existen en la literatura muchas definiciones de este concepto y hay toda una discusión respecto de si incluir o no a los inversores nacionales (Borras, Kay y Gómez 2012; Borras et al. 2011). Este trabajo está acotado al capital extranjero, por lo que sólo tendremos en cuenta al acaparamiento de tierras por parte de este tipo particular de inversores y lo entenderemos como el proceso de adquisición de grandes extensiones de tierras (más de 1.000 hectáreas por transacción) por parte de inversores extranjeros a propietarios nacionales. Suele distinguirse de otro tipo de inversiones extranjeras en tierras o de otro tipo de extranjerización, justamente, por el tamaño de los acuerdos: según el consenso académico, la extensión mínima para empezar a hablar de acaparamiento son las 1.000 hectáreas (Soto y Gómez 2010).¹ Es un requisito mínimo que funciona como corte para descartar las inversiones más pequeñas pero no funciona como restricción operativa. Por ejemplo, el tamaño medio de las adquisiciones de tierras por parte de extranjeros en Argentina en el periodo 2002-2013 fue de 62.000 hectáreas.

Una segunda aclaración respecto al término es que se considera como "adquisición" tanto la compra como otras formas: el arrendamiento o la concesión. Lo importante para los fines del artículo no es tanto la propiedad sino la disputa en torno a la tenencia y al uso (y su legitimidad). Los efectos que la posesión por parte de un gran inversor extranjero tiene respecto a la conflictividad social.

Si bien algunas de estas inversiones se han realizado a través de transacciones entre privados debido a la mayor presión sobre la tierra, muchas de las adquisiciones han implicado el despojo de tierras comunitarias utilizadas para pastoreo de pueblos originarios y campesinos pobres o la privatización de enormes extensiones de tierras públicas. A su paso, esta expansión del capital trasnacional ha generado una serie de conflictos socioambientales derivados de los desalojos, los cercamientos de accesos públicos, los desmontes, etcétera. Al mismo tiempo, el papel explícito del Estado en este avance del capital sobre nuevos espacios de valorización resulta fundamental en la medida que este avance implica el quiebre y sustitución de estilos de vida y formas de producción.

Este artículo presenta los resultados de una investigación más amplia sobre el proceso de acaparamiento de tierras por parte de extranjeros en Argentina; en particular, se muestran las características de los mecanismos de este fenómeno en dicho país (si se trató, o en qué medida, de un proceso de acumulación por desposesión), los conflictos sociales provocados y el rol explícito jugado por el Estado (tanto nacional como sub-nacional) en el país.

Métodos, datos y fuentes

Para realizar este artículo se construyó una base de datos de tipo catálogo de eventos, es decir un conjunto de información referida a distintas dimensiones de una determinada interacción social, de tal manera que la base queda construida como una fila por evento (Olzak 1989; Tilly 2002). La unidad de registro (el evento) fue la transacción sobre la tierra, siempre que la parte adquiriente fuera extranjera y la parte cedente fuera nacional.² Las fuentes de información fueron cuatro: Landmatrix (observatorio abierto y mundial sobre el acaparamiento de tierras), memorias de los balances de las empresas (en el caso de que las mismas cotizaran en alguna bolsa de valores), informes a la Securities and Exchange Commission (SEC) -en el caso de que cotizaran en una bolsa de Estados Unidos- e informes de prensa.

A partir de los datos en bruto, se redujo la información de cada una de las variables a una serie de categorías/códigos para que resultara más claro el análisis. La mecánica de construcción de la base fue la siguiente: primero, se completó la información de cada uno de los casos de la base de Landmatrix; segundo, se investigó cada uno de los inversores que aparecían en Landmatrix y se incorporaron nuevos casos a la base a partir de la información de las memorias de los balances, los informes a la SEC y prensa; a partir de la búsqueda en prensa del paso dos, se encontraron nuevos casos de inversores que no aparecían en la base de Landmatrix (se repitió dicho paso para estos nuevos casos). Este procedimiento iterativo se realizó cubriendo una vasta cantidad de medios de prensa. Se consultaron las siguientes fuentes de prensa: i) Periódicos nacionales: Agencia de noticias RENA, Agencia Rebelión, Agencia ADN, Argenpress, Clarín, La Nación, Página 12, Infocampo, IProfesional, Tres Líneas, Mapuexpress, NextFuel, Nuevo Tiempo, El Malvinense. ii) Periódicos provinciales: Agencia Federal de Noticias DERF (Santa Fe), Diario El Litoral (Santa Fe), Diario La Provincia (Corrientes), Diario Chaco (Chaco), Diario Río Negro (Río Negro), Informe Digital (Entre Ríos), Tribuno (Salta), Nuevo Diario (Salta), Data Chaco (Chaco), Desalambrar (Buenos Aires), Máxima Online (Entre Ríos), Uno (Entre Ríos); Los Andes (Mendoza), Valor Local (Entre Ríos), El Intransigente (Salta), OPI Santa Cruz (Santa Cruz), Campo Adentro (Entre Ríos). iii) Periódicos extranjeros: The Times of India, The Weekend Leader, Agencia de noticias REUTERS, Levante El Mercantil Valenciano. iv) Observatorios y blogs: Farmlandgrab, Grain, EJOLT, Greenpeace, Salvemos Juntos al Ayuní, Fundación Proteger, Infinita Renovable Prensa, Taller Ecologista, Blog del Proyecto Lemur, Asamblea en Defensa del Agua y la Tierra, Funam, Evaluación Impactos Ambientales, Beganó, Ecoportal, Redaf.

La existencia de propietarios de tierras extranjeros en Argentina (y en América Latina) data de sus inicios como Estado nación. En este sentido, en cualquier momento de la historia pueden encontrarse casos de transacciones sobre tierras por parte de extranjeros. Sin embargo, el fenómeno de acaparamiento de tierras de la década del 2000 posee algunas características particulares (tanto en términos cuantitativos como cualitativos, como veremos en las secciones siguientes) que justificaron la presente investigación. Así fue como en el relevamiento realizado se encontraron casos desde la década de los años noventa que fueron incluidos en la base de datos (es decir, la base no está compuesta sólo por los casos de la década del 2000). Esto nos permitirá definir cuáles son las características del fenómeno actual del acaparamiento de tierras en Argentina, a partir de las diferencias con las transacciones realizadas en la década anterior. La base quedó formada por 113 casos que cubren un total de 5.301.358 hectáreas adquiridas entre 1992 y 2013. Los resultados presentados en el año 2013 del Registro Nacional de Tierras Rurales (derivado de la Ley de Tierras No. 26.737) sobre tierras extranjeras en Argentina mostraron un total de 15.881.069 hectáreas en manos de extranjeros.³ En la medida que nuestra base registra flujos más que stocks (es decir, no la cantidad total de tierras en manos de extranjeros sino las adquisiciones que se hicieron en los últimos años), haber registrado que por lo menos más del 30% del total de tierras en manos de extranjeros se adquirió en los últimos veinte años da cuenta de la magnitud del fenómeno en esta última etapa.

La evolución del acaparamiento de tierras en Argentina

Como dijimos anteriormente, la recopilación de datos mostró que también existía un proceso de compra por parte de extranjeros desde la década de los noventa, sin embargo un primer rasgo diferencial que encontramos es la magnitud que, en promedio, comenzó a tener este proceso en el país sobre todo a partir del 2002.⁴ Efectivamente se observa que a partir de la devaluación del peso argentino en ese año, tanto el número de transacciones como las hectáreas adquiridas aumenta significativamente.

Las ventas de tierra durante la etapa 1992-2001 responden a la crítica situación por la que pasaban los productores familiares: los bajos precios de las materias primas de exportación (gráfico 2), las altas tasas de interés reales y, a partir de 1998, la recesión por la que pasaba el mercado interno significaron una gran problemática para los productores familiares endeudados que se vieron imposibilitados para pagar sus deudas y, en muchos casos, decidieron vender sus propiedades (en otros casos, los campos fueron directamente rematados por los bancos). En el gráfico 2 puede observarse la desvalorización que tiene la tierra en Argentina durante toda la crisis de la convertibilidad.⁵

Este proceso de ventas existente durante la década de los años noventa comienza a multiplicarse aún más a partir de la devaluación del 2002. En la tabla 1 mostramos en detalle el promedio de las series presentadas en el gráfico 1. Vemos, entonces, que se duplica el promedio anual de hectáreas adquiridas por extranjeros en el periodo 2002-2013 respecto al periodo 1992-2001. Ocurre lo mismo con el número medio de transacciones anuales (que pasa de 3 a 7) y con el tamaño medio de las transacciones (de 32 mil a casi 63 mil hectáreas). Si bien el precio de las materias primas venía en aumento desde unos años antes, la compra de tierras se dispara recién después de la devaluación. Es decir, el aumento de la rentabilidad en pesos de las exportaciones agrícolas derivada de la devaluación (una de las características de la nueva fase del modo de desarrollo iniciada en 2002) y el abaratamiento relativo de los activos en dólares (el año de la devaluación) parecieran haber incentivado el aumento de las adquisiciones de tierras por parte de extranjeros en el país.⁶

Un contexto de precios internacionales de las materias primas en ascenso hace rentable la adquisición de tierras no sólo por el negocio mismo de la producción y exportación de esos productos, sino también por el negocio que implica la valorización del recurso tierra. En el primer caso, no sólo porque los precios internacionales comenzaron a ascender fuertemente en la década del 2000, sino también por la devaluación producida en Argentina la inversión en la producción de materias primas se volvió un negocio muy rentable para el capital. Ahora bien, este contexto favorable para los precios de las materias primas generó, a lo largo de toda la década del 2000, un contexto también ascendente para el precio de la tierra (ver gráfico 2) creando expectativas favorables para los negocios meramente inmobiliarios.⁷ Es decir, mientras los precios de las materias primas mostraran una tendencia creciente impulsaban la valorización de la tierra tanto por el negocio productivo como por el inmobiliario.

Por otro lado, este fuerte aumento en el precio de la tierra en Argentina se explica no sólo por el aumento en el precio de las materias primas, sino también por los bajos niveles de la tasa de interés real de Argentina a lo largo de toda la década del 2000. En la tabla 2 se presentan los grados de correlación que tiene el precio de la tierra en Argentina con la tasa de interés de los bonos del tesoro de Estados Unidos, la tasa de interés real de Argentina y los precios de las materias primas (IPMP) de exportación del país. Como vemos, la tasa de interés extranjera influye más en el precio de la tierra en Argentina que la tasa de interés interna. Esto no debería llamar la atención toda vez que la primera es la tasa de referencia para las decisiones de inversión de los capitales extranjeros, como un costo de oportunidad, mas no como un elemento del costo de financiamiento. Es decir, en el contexto de expansión financiera del periodo contemplado, diversos tipos de capital acumularon recursos invertibles en busca de oportunidades rentables de inversión, sin necesidad de apalancarse para aprovecharlas.

La afluencia de capitales a una economía mediana (como la Argentina) tiende, en principio, a reducir la tasa de interés doméstica. Entonces, la decisión del inversor extranjero impacta sobre esta tasa de interés que posteriormente influirá también en el precio de la tierra. Para el dueño (local) de la tierra la baja tasa de interés doméstica le permite financiarse a bajo costo, y por ende negociar en mejores condiciones con los potenciales compradores. El precio de la tierra se incrementa así tanto por la mayor demanda extranjera como por el efecto que ésta tiene sobre las condiciones de financiamiento internas. A todo este mecanismo es necesario agregarle la decisión del gobierno argentino de favorecer también el bajo nivel real de la tasa de interés, en función de su objetivo de incentivar la inversión productiva.⁸

En definitiva, el mejoramiento en las condiciones del negocio inmobiliario de adquisición de tierras por parte de extranjeros en Argentina fue creada, en mayor medida, por factores fuera del alcance de un país dependiente como este: la tasa de interés de Estados Unidos y los precios internacionales de las materias primas. Todo esto facilitado por los "factores internos" consistentes en las decisiones políticas orientadas a permitir la entrada de capitales extranjeros (no sólo en términos de legislación sino también en términos de políticas públicas orientadas al aumento de la rentabilidad de las exportaciones de materias primas, como la devaluación).

Los mecanismos del acaparamiento de tierras: acumulación por desposesión y acumulación ampliada

La necesidad de búsqueda de nuevas oportunidades de negocio para las empresas trasnacionales a partir de finales de los años setenta, sumada a las aperturas de las cuentas capitales de la mayoría de los países trajo consigo una forma de acumulación del capital que Harvey (2004a) ha denominado acumulación por desposesión. El autor se refiere a las formas de acumular capital a partir de la apertura de nuevos espacios para la valorización del capital, es decir, la transformación en capital de un recurso que antes no lo era o, como el mismo autor lo define, la "mercantilización" de los recursos. De esta forma, la privatización de bienes públicos (las empresas de servicios públicos en los noventa en la mayoría de los países latinoamericanos) o de bienes comunales (la transformación de derechos comunales sobre la tierra en derechos privados), las intervenciones militares en otros países (la invasión de Estados Unidos en Irak en el 2003 por el petróleo) son ejemplos de acumulación por desposesión. En el mismo sentido, Prabhat Patnaik (2005) distingue dos tipos de acumulación o reproducción ampliada: la acumulación a través de expansión, cuando el capital se expande sin desplazar producción o capital fuera del sistema capitalista (hacia el Estado o hacia formas no capitalistas); y la acumulación a través de la usurpación, cuando el capital se reproduce desplazando formas no capitalistas o estatales de producción o apropiándose de recursos comunes que no formaban parte de la propiedad privada.

Estas formas de acumulación implican, en muchos casos, el uso de la violencia explícita, fraude o robo. De aquí la analogía que el autor hace con los procesos de acumulación originaria presentados por Marx al explicar los cercamientos ocurridos en las praderas comunales de Inglaterra en el siglo XVII que dieron origen al sistema capitalista de producción. Según Harvey, no sólo en los orígenes del capitalismo, sino constantemente se dan estos procesos de apertura a nuevos espacios del capital, es decir, se dan procesos de "constante acumulación originaria"; por lo que el autor prefiere dejar de lado el adjetivo "originaria" y sustituirlo por "desposesión". El concepto de Harvey proviene de las ideas planteadas por Luxemburgo (1933) respecto a que la acumulación primitiva no marca sólo el momento histórico fundante del capitalismo, sino que este modo de producción requiere constantemente para su desarrollo de esta forma de expansión del capital; pues la acumulación de capital no es sólo "competencia pacífica" (1933, 350). Enfatiza la autora que esto es así en el caso del suelo, pues esperar a que las formas capitalistas de producción se desarrollen completamente de manera natural (es decir que desaparezcan los campesinos u otras formas sociales de producción sólo por las fuerzas del mercado) significaría para el capital renunciar a obtener ganancias de esos territorios, dada la lentitud que implicaría este proceso. Por ello es vital la apropiación rápida y violenta de los mismos.⁹

La relación entre la continuidad de la acumulación primitiva (Bonefeld 2012; De Angelis 2012) o la acumulación por desposesión (Harvey 2004b) y la cuestión de la dependencia es importante en la medida en que en los países dependientes subsisten formaciones sociales que se manejan con lógicas distintas a las capitalistas (formas comunitarias, campesinas, indígenas, etcétera), y es por esto que muchas de las transferencias de valor de estos países a los centrales se realizan a través del mecanismo de acumulación primitiva o por desposesión (Amin 1981). Como veremos, buena parte de la adquisición de tierras en Argentina, sobre todo en las regiones del norte y la Patagonia, se realiza siguiendo este mecanismo.

Por otro lado, un mecanismo de acumulación del capital es la tradicional acumulación ampliada, o lo que Patnaik denomina la acumulación por expansión, es decir la reproducción del capital (inversión más obtención de ganancias) por medio de la puesta en producción de recursos que ya estaban mercantilizados y dentro del circuito del capital. Se trata de la inversión de capital en la compra de medios de producción privados y de fuerza de trabajo, así como de su reproducción mediante la producción y venta. En términos generales, este mecanismo también puede ser visto como una especie de desposesión (como en el caso anterior) pero en lugar de ser por medio de la fuerza en este caso sería por medio del mercado, la "coerción sorda de las relaciones económicas" (De Angelis 2012), o tal como lo llama Azcuy (2007), la transformación "hacia abajo" (la pérdida de tierras y posterior incorporación al mercado de trabajo por parte del productor) o "hacia arriba" (el crecimiento de los productores y su transformación en capitalistas).¹⁰

Tal como han mostrado varios estudios (Adnan 2013; Bond 2008; Magdoff 2013), en la actualidad el acaparamiento de tierras en África y Asia se da principalmente a través del mecanismo de la acumulación por desposesión, pues la estructura de propiedad de la tierra en muchos países de dichos continentes era principalmente comunal o estatal. La entrada de capitales extranjeros en la adquisición de esas tierras implicó, por ende, un mecanismo como el descrito por Harvey. En América Latina, si bien existen muchos casos de acaparamiento de tierras por el desplazamiento (la mayoría de las veces violento) de comunidades campesinas de sus tierras (como en el caso de la Orinoquía en Colombia) o por la adquisición de tierras públicas (como en el caso de las tierras de Salta en Argentina y también de la Orinoquía colombiana), también existen muchos casos de acaparamiento de tierras vía acumulación ampliada, es decir, por medio de la compra o arrendamiento de tierras privadas entre particulares. Llamamos la atención sobre este punto porque muchos análisis del fenómeno se enfocan exclusivamente en el caso de acumulación por desposesión, que por su dimensión explícita de conflicto aparece con más claridad, y se deja así de lado una parte sustancial del fenómeno que ocurre por las "normales" vías del mercado, pero que genera igualmente efectos económicos, políticos y sociales de relevancia.

El aumento de la renta de la tierra como consecuencia del ascenso en los precios internacionales de las materias primas en la década del 2000 produjo, en las regiones donde estos bienes podían producirse, un aumento en el precio de las tierras. En el caso de Argentina, esta situación sumada a la llamada "pampeanización" de la región extra-pampeana -es decir la posibilidad de producir en las provincias del norte o de la Patagonia cultivos que antes sólo podían producirse en la región pampeana (como soja, trigo o maíz)- hizo que se volvieran atractivas para la inversión tierras que estaban fuera del circuito de valorización de capital (bosques silvestres, tierras explotadas por campesinos o indígenas, etcétera).¹¹ Esto requirió la desposesión de los poseedores anteriores y su apropiación por parte del capital. Como veremos, el papel de los Estados provinciales en este proceso será fundamental.

El rol explícito del Estado en la desposesión de tierras

Regulaciones argentinas como la ley de inversiones extranjeras (que otorga tratamiento igualitario a estas inversiones respecto de las nacionales), el Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial 2010-2020, las políticas de facilidades para repatriar utilidades a las filiales de empresas trasnacionales, entre otras, son políticas (algunas aplicadas desde hace más de tres décadas, otras implementadas desde la actual fase del modo de desarrollo, 2002-2014) que directa o indirectamente han incentivado la entrada de capitales extranjeros a lo largo de toda la cadena agroindustrial en Argentina -desde la compra de tierras hasta el procesamiento de alimentos- (Romero 2013). Sin embargo, en esta última fase del modo de desarrollo de explotación de ventajas comparativas (2002-hoy) tanto el Estado nacional como los Estados sub-nacionales (respaldados por Nación) han tenido una participación incluso más explícita en el proceso de adquisición de tierras por parte de extranjeros. Por medio de la codificación aplicada en la base de datos construida, exponemos en la tabla 3 los distintos tipos de roles explícitos que el Estado tuvo en este proceso.

En primer lugar, puede verse cómo aumentan respecto a la fase anterior las tierras adquiridas gracias de una u otra forma a la intervención del Estado, no sólo en términos absolutos (de más de 250,000 hectáreas en la década de los noventa a más de 1.500.000 en los 2000) sino también en relación al total de tierras adquiridas por extranjeros: en los noventa, de todas las tierras acaparadas se registró que un 20% había tenido apoyo explícito del Estado; mientras que en el 2000 este porcentaje aumentó a 59%.

El "apoyo público" se refiere a varias acciones, desde que la empresa o el proyecto reciban el apoyo del gobierno -si es que existe algún conflicto con comunidades de indígenas o con grupos ambientalistas- hasta el apoyo económico que reciben muchos de los inversores. En el caso de China (país con más apoyo explícito del Estado para la adquisición de tierras, tabla 5), a cambio de la inversión en el sistema de riego sobre tierras en la provincia de Río Negro, el gobierno provincial le otorgaría: la realización de todos los trámites para exceptuar a la empresa de todos los impuestos provinciales (ingresos brutos, sellos, patentes, etcétera); la "mejor política de inversiones" brindando garantías mediante la creación de leyes; espacios sin cargo para las oficinas de la empresa, medios de transporte y equipamiento; cobertura de todos los gastos del viaje de los especialistas chinos para la evaluación de la viabilidad de la inversión; la concesión de la zona portuaria de San Antonio, este último sin cargo durante cincuenta años, entre otras ventajas (Gobierno de la provincia de Rio Negro 2010).

Durante una entrevista, Oscar Gómez (representante, al momento del acuerdo, de la Unidad de Financiamiento Internacional de Río Negro) nos informó que no se trataba de una política aislada de la provincia, sino que tenían total apoyo del entonces presidente Néstor Kirchner y que, incluso, uno de los ministros del gabinete nacional había formado parte de una de las comitivas que viajaron a China durante las negociaciones. La forma en la que la provincia esperaba beneficiarse de esta inversión, según Gómez, era a través de la valorización de las tierras luego de la inversión en riego y la puesta en producción. Como los inversores chinos no iban a poseer legalmente la tierra, la exención de todo tipo de impuestos con que el gobierno beneficiaba a los asiáticos no impediría aumentar la recaudación provincial por medio del impuesto inmobiliario (ya que los impuestos se cobrarían a los dueños originales y no a los chinos). Es decir, se exime a los extranjeros mientras se carga el peso de la tributación a los productores locales.

Uno de los roles importantes, y probablemente el más explícito, que ha tenido el Estado para facilitar la entrada de inversores extranjeros a la tierra en la década del 2000 es la cesión de tierras públicas. Este mecanismo se ha aplicado principalmente en las provincias de las regiones del noreste y noroeste que, casualmente, son aquellas con mayor proporción de tierras fiscales. En la tabla 4 puede verse cómo más de la mitad de la tierra que recibió apoyo explícito por parte del Estado en estas dos regiones correspondió a la cesión de tierras públicas. En la mayoría de estos casos, además, la cesión (por medio de la venta, el arrendamiento o la concesión) a los inversores extranjeros implicó el desplazamiento de las comunidades que ocupaban los terrenos, generando grandes conflictos.

Y por último, como uno de los roles más importantes que ha tenido el Estado facilitando la operatividad de las inversiones en tierras, está la autorización para desmontar campos, bosques y pastizales. En el año 2007 se sancionó en Argentina la Ley de Presupuestos Mínimos de Protección de los Bosques Nativos (más conocida como "Ley de bosques"). Esta incluía, como parte de su reglamentación, la obligación por parte de todas las provincias de clasificar el territorio en tres categorías: i) categoría I (rojo): sectores de muy alto valor de conservación que no deben transformarse, son territorios que ameritan su persistencia como bosque a perpetuidad; ii) categoría II (amarillo): sectores de mediano valor de conservación que pueden usarse para aprovechamiento sostenible, turismo, recolección e investigación científica; y iii) categoría III (verde): sectores de bajo valor de conservación que pueden transformarse parcialmente o en su totalidad (Poder Legislativo Nacional 2007). A partir de la sanción de esta ley, una de las formas que más se repite para autorizar el desmonte de los bosques para la producción de soja es la reclasificación de los territorios por parte de las provincias, convirtiendo sectores clasificados como "rojos" en "verdes". Esta operatoria es la que más han usado los gobiernos, sobre todo en las provincias del norte. En la tabla 4 se ve cómo en estas regiones (noreste y noroeste), la "autorización para desmontar" es uno de los principales roles que, explícitamente, ha tenido el Estado para favorecer la adquisición de tierras.

Según la información de la tabla 4, la Patagonia y las provincias del norte son las regiones donde el Estado ha tenido mayor participación, algunas veces más directa, otras más indirectamente, en la adquisición de grandes extensiones de tierras por parte de extranjeros. Parecería que en las regiones donde el acaparamiento por parte del capital extranjero ha implicado -como veremos en la sección siguiente- la privatización de las tierras y el desplazamiento de sistemas productivos y de vida indígenas o comunales (es decir, a través de la "acumulación por desposesión"), una intervención por parte del Estado ha resultado más necesaria que en las regiones donde la acumulación del capital a partir de la adquisición de tierras se dio de manera "ampliada" (es decir, simplemente, mediante el cambio de manos con operaciones de compra-venta entre privados) como en la región pampeana (que participa sólo con el 0.8% de la tierra adquirida por parte de extranjeros que ha tenido un apoyo explícito por parte del Estado).

Además, esta mayor participación del Estado se ha orientado en mayor medida a los nuevos países inversores que ingresaron en Argentina en la década del 2000: China, Arabia Saudita e India (tabla 5). Es decir, las inversiones en tierras relacionadas con las necesidades de los patrones de acumulación de los países inversores (como es en el caso de estos tres países) -que fueron realizadas sobre todo en los territorios hacia donde la frontera productiva se ha ampliado desplazando sistemas productivos de autoabastecimiento o comunales- son las que más apoyo han recibido por parte del Estado. Tal como ocurrió en los albores de la modernidad, la mercantilización de los recursos requiere de la participación abierta del Estado con la diferencia de que, en el caso argentino, esto se hace a favor de capitales extranjeros, perdiendo potestad sobre el patrimonio nacional.

Los conflictos sociales del acaparamiento de tierras en Argentina

En el apartado 3 de este artículo dijimos que uno de los mecanismos por medio de los cuales se acaparaba tierras era la acumulación por desposesión, definida como una forma de valorización que consiste en la transformación en capital de un recurso que antes no lo era. En este sentido, tanto la privatización de recursos públicos como la apropiación por parte del capital de recursos utilizados previamente de manera comunal o para fines distintos a la obtención de ganancias (como la reproducción de la familia y la subsistencia en el caso de los campesinos) implican acumulación por desposesión. Entonces, para entender los mecanismos por medio de los cuales el capital extranjero se apropia de tierras es importante tener en cuenta esta dimensión.

Tal como lo señaláramos oportunamente, debido al despojo y a las disputas en torno al uso de los recursos que genera, este mecanismo de acumulación rara vez es pacífico; por el contrario suele implicar altos grados de violencia y conflictividad. Es por esto que los conflictos sociales tal como los entenderemos aquí -como un proceso de interacción entre dos o más partes que se disputan al mismo tiempo el acceso, uso o control del mismo territorio (Redaf 2013)- son un buen indicador de la extranjerización de la tierra con base en la acumulación por desposesión.¹² Giarracca (2006a) muestra que los conflictos sociales ligados a los recursos naturales son las disputas más significativas en Argentina (y, probablemente, también en América Latina) desde finales del siglo XX e incluso, como muestra GEPCyD (2010), muchos de estos conflictos incluyen graves casos de violencia (referida a heridos, amenazados con armas de fuego, torturados, asesinados, etcétera) por parte del Estado o de los empresarios privados.¹³

En el caso particular de nuestra investigación, en la tabla 6 se observa que en más de la mitad de las hectáreas acaparadas por extranjeros en 2002-2013 hubo conflictos sociales explícitos. Porcentaje que no sólo aumentó en términos relativos al mismo indicador en la década de los noventa (de 40% a 53.4%) sino también en términos absolutos (de 500.000 hectáreas a más de 1'300.000). Este aumento en el número de hectáreas bajo conflicto se condice también con un aumento en la cantidad de conflictos a partir de las transacciones de los extranjeros, que pasa de 19 en la etapa 1992-2001 (2.1 conflictos por año en promedio) a 42 en la etapa 2000-2013 (3.8 conflictos por año en promedio).

Respecto a las causas de estos conflictos sociales, a partir de nuestro relevamiento encontramos que los principales conflictos en la década del 2000 fueron por contaminación, desmonte y desalojos (ver la tabla 7), en muchos casos también combinados. Estas causas reflejan un acaparamiento de recursos por medio de la acumulación por desposesión: i) Los desmontes implican la apropiación por parte del capital de los bosques y montes que previamente eran utilizados por las comunidades para pastar animales o cultivar en escalas reducidas. ii) Los desalojos implican, en muchos casos, la transformación de tierras antes utilizadas comunalmente o de tierras públicas ocupadas. iii) Tanto la cesión irregular de tierras fiscales como los cercamientos de accesos públicos implican la transformación de recursos públicos en privados para permitir la reproducción del capital de los inversionistas. iv) Por último, incluso en el caso de la contaminación (que, en mayor medida, incluye los casos de la minería a cielo abierto y del uso de agrotóxicos), consideramos que se trata de acaparamientos de recursos por medio de la acumulación por desposesión, en la medida en que este hecho implica la apropiación gratuita por parte del capital de recursos públicos (el agua contaminada de los ríos que ya no puede ser usada para riego, la tierra inutilizable por los agroquímicos, etcétera).

Coincidiendo con lo que afirma Giarracca (2006b), en la etapa 2002-2013 los conflictos son protagonizados en mayor medida por comunidades indígenas y campesinos (entre los dos explican el 48.7% de los conflictos, ver tabla 8), y esto también es una novedad respecto a los territorios disputados en la década de los noventa. En aquel momento, los principales actores protagonistas de los conflictos eran lo que en nuestra base de datos llamamos vecinos, es decir pobladores urbanos reunidos principalmente en asambleas en contra de los efectos que las grandes adquisiciones de tierras por parte de extranjeros en zonas aledañas a los pueblos (sobre todo en los casos de la minería o los emprendimientos forestales) tendrían sobre su calidad de vida (no sólo por la contaminación, sino también por el cercamiento de accesos públicos a lagos o ríos).¹⁴ Los vecinos, junto con las organizaciones ambientalistas explicaron el 63.1% de los conflictos sociales derivados del acaparamiento de tierras de 1992 a 2001.

En la década de los años 2000 se pasa de este mapa a un proceso en el que las comunidades más relegadas del modo de desarrollo (los campesinos y los indígenas) dejan de ser las protagonistas de la ampliación del espacio de operaciones del capital extranjero. Es decir, en esta nueva fase del modo de desarrollo (2002-2013) tanto los campesinos como los indígenas pasan a ser relegados por exclusión, se los expulsa directamente del territorio que es interés del capital. Lo que en la década anterior fue denominado exclusión silenciosa (Alfaro 2000), es decir la desaparición de miles de campesinos por medio de los mecanismos del mercado, en la década del 2000 se realiza mediante la coerción explícita y la apropiación unilateral de sus territorios por parte del capital, con ayuda del Estado.¹⁵

Toda esta conflictividad derivada del acaparamiento de tierras por parte de extranjeros en la década del 2000 se dio en las regiones de ampliación de la frontera agropecuaria: el noroeste, la Patagonia y el noreste del país explican el 85.8% del total de los conflictos ocurridos (tabla 9). Tal como lo veíamos en el apartado anterior, estas mismas tres regiones son aquellas en donde el Estado ha tenido mayor participación explícita en la entrada de capitales extranjeros a la tierra. Es decir que el mecanismo de apropiación de tierras por medio de la acumulación por desposesión requiere, necesariamente, de la participación activa del Estado; sin ella, la apertura de nuevos espacios para valorizar el capital extranjero parecería imposible.

Tanto en la región del noroeste como en el noreste los principales conflictos se refirieron a contaminación (por el accionar de las mineras en el primer caso y por el accionar de las empresas forestales en el segundo) y desmontes (principalmente, para la producción de soja en ambas regiones). Mientras que en la Patagonia, la mayor parte de los conflictos fueron causados por el proceso de cesión irregular de tierras fiscales realizadas por los gobiernos provinciales para emprendimientos de conservación y turismo.

Reflexiones finales

El contexto previo a la oleada actual de inversiones extranjeras en tierras argentinas (2002-2013) se caracterizó por una elevada concentración de la tierra y por un cambio en el uso del suelo que ya había comenzado a darse en la década anterior. Por un lado, un proceso de "exclusión silenciosa" en el que la apertura de la economía, la desregulación del agro y las malas condiciones del mercado (en términos de precios, tasas de interés, tipo de cambio, etcétera) obligaron a muchos pequeños y medianos productores a abandonar (vender o entregar a los bancos) sus campos. Y por otro lado, un proceso de "pampeanización" del país: los avances tecnológicos permitieron que muchos cultivos típicos de la región pampeana pudieran pasar a producirse en regiones donde antes no era posible, permitiendo la expansión de la frontera agropecuaria y el cambio en el uso del suelo en detrimento de los cultivos perennes, bosques, superficies antes no aptas y superficies aptas pero hasta ese momento no utilizadas.

A partir de la devaluación de 2002 aumentaron las adquisiciones de tierras por parte de extranjeros en el país (tanto en términos de hectáreas totales como de número de transacciones y tamaño medio de las mismas) incentivadas por el aumento de la rentabilidad en pesos de la producción agropecuaria, pero también por la valorización de la tierra que permitió obtener ganancias de capital. Esta mejora en las condiciones del negocio inmobiliario de tierras rurales en el país fueron creadas, en mayor medida, por factores fuera del alcance de un país dependiente como Argentina: la tasa de interés de Estados Unidos y los precios internacionales de las materias primas. Todo esto facilitado por los factores internos, pues además de las políticas más generales, aumentó el total de tierras con apoyo explícito del Estado para su adquisición, mediante facilidades económicas o entrega de tierras públicas.

De un proceso de "exclusión silenciosa" en la década de los noventa, en el que la expansión del gran capital se daba principalmente por las vías del mercado, se pasa en la década del 2000 a un proceso de exclusión por coacción explícita y por apropiación unilateral de los territorios de campesinos e indígenas por parte del capital extranjero con ayuda del Estado. En conjunto y analizado en cada una de sus dimensiones, el proceso muestra la profunda imbricación del modo de desarrollo argentino en su fase actual con el proceso de acaparamiento de tierras. De hecho, este proceso profundiza en esta fase la dependencia externa que caracteriza al modo de desarrollo, dejando cada vez menos espacio al control del patrimonio nacional basado en decisiones soberanas.

Comentarios

^* Este artículo es resultado de la investigación doctoral de la autora: "La extranjerización de la tierra y el modo de desarrollo en Argentina, 2002-2013", defendida en la FLACSO-México bajo la dirección de la Dra. Alicia Puyana.

¹ Desde ya, a esta norma mínima, algunos investigadores le realizan ajustes en función de la fertilidad del suelo, la geografía, la accesibilidad, etcétera.

² Con base en esta definición de la unidad de registro decidimos dejar fuera de la base de datos el caso de Benetton. A pesar de la relevancia de este inversor en tierras patagónicas (posee más de 900.000 hectáreas), sus propiedades se encuentran bajo titularidad extranjera desde fines del siglo XIX, por lo que no cumple con la definición aquí utilizada (la adquisición de Benetton no implica más extranjerización sino cambio de manos, la tierra ya estaba extranjerizada). Sintéticamente, en 1896 el presidente Uriburu dona las 900.000 hectáreas a diez ciudadanos ingleses (se sospecha que la razón fue la compensación por financiamiento a la "Campaña al Desierto"). Posteriormente, estos ciudadanos transfieren las tierras a la Argentinian Southern Land Company Ltd, con sede en Londres. En 1975 Great Western(asentada en Luxemburgo) compra el paquete accionario de la compañía inglesa. Y en 1991, este paquete pasa a manos de Edizione Holding International N.V., holding controlado 100% por Benetton Group (Asociación Mapu 2014).

³ En 2011 se sancionó la ley de protección al dominio nacional sobre la propiedad, posesión o tenencia de las tierras rurales (26.737). Dicha ley tiene como objetivo regular los límites de la titularidad y posesión de tierras rurales por parte de extranjeros. Entendiendo como "persona extranjera" a las personas físicas de nacionalidad diferente a la argentina y a las personas jurídicas cuyo capital accionario mayoritario (51%) sea de otro país, la ley establece que, ya sea sobre el territorio nacional o en los territorios provinciales y municipales, la titularidad extranjera sobre el dominio o posesión de tierras no puede superar el 15% del territorio. Asimismo, sobre ese porcentaje, las personas de una misma nacionalidad extranjera no pueden poseer más del 30% y una misma persona no puede ser titular de más de 1.000 hectáreas en la zona núcleo o superficie equivalente según la ubicación territorial (Poder Legislativo Nacional 2011). Al igual que en el caso de la Ley de glaciares, la ley de tierras establece que, en un plazo de 180 días luego de la sanción de la ley, debía crearse un Registro Nacional de Tierras Rurales en el que cada provincia informe la superficie total de su territorio en manos de titulares extranjeros. Al igual que en aquella ley, este registro no se ha cumplido.

⁴ Sobre las características del modo de desarrollo en Argentina a partir de 2002 consultar Belloni y Gastón (2014); Cantamutto y Costantino (2014b); Castells y Schorr (2015); Féliz (2012); López (2013); Svampa (2005).

⁵ En otro trabajo (Costantino 2012) se muestra cómo la distinta capacidad de acceder al financiamiento entre los productores familiares y los capitalistas, y a su vez la distinta capacidad de "soportar" y aprovechar el tipo de cambio apreciado afectaron de manera diferencial a estos dos tipos de productores, desapareciendo muchos de los primeros y concentrándose aún más los segundos.

⁶ Para un desarrollo detallado del concepto modo de desarrollo ver Cantamutto y Costantino (2014a). Sintéticamente, lo entendemos como la forma en la que se acumula y se reproduce el capital en un momento y un país determinados teniendo en cuenta que dicha forma particular se configura a partir de las luchas de intereses y las presiones de las distintas clases sociales sobre el Estado. Es un criterio de periodización útil para analizar continuidades, rupturas y cambios en el interior de países dependientes. Este concepto es distinto al de la misma denominación utilizado por los regulacionistas, debido a que esta escuela francesa incluye en su definición una dimensión política muy estrecha, acotada simplemente para las formas institucionales que restringen el comportamiento de los individuos y condiciona los mecanismos de ajuste de los mercados en función de determinadas reglas (Neffa 1998). Lo mismo puede decirse de otros conceptos institucionalistas como variedades de capitalismos. En este artículo, entenderemos como "lo político" no sólo al conjunto de instituciones que forma parte del aparato del Estado sino también a las presiones que realizan las distintas clases sociales para torcer la decisión política a su favor. Nuestra idea de modo de desarrollo es más cercana a la noción homónima de Svampa (2005) y López (2013), quienes lo entienden como la conjunción de un patrón de reproducción económica y la articulación de proyectos políticos en disputa; y a la noción de modo de acumulación de Arceo (2011); Gastón (2010); Belloni y Wainer (2014) quienes lo entienden como la articulación entre la estructura económica, las luchas políticas y sociales y la composición del bloque de clases dominantes (que impone un sendero de acumulación acorde a sus intereses).

⁷ El precio de la tierra utilizado corresponde sólo a los predios agrícolas ubicados en la zona núcleo de la región pampeana.

⁸ Más allá del discurso productivista que el gobierno defendió en este periodo, el importante ingreso de divisas por la cuenta comercial permitió sostener el equilibrio de la balanza de pagos sin recurrir a la atracción de capitales por medio de la cuenta capital.

⁹ "El capitalismo necesita para su existencia y desarrollo estar rodeado de formas de producción no capitalistas" (Luxemburgo 1933, 235).

¹⁰ De Angelis (2012) afirma, de hecho, que la separación de los productores de los medios de producción es una característica tanto de la acumulación primitiva como de la acumulación ampliada, pues esta última reproduce continuamente de manera ampliada la separación efectuada en la primera. La diferencia no es sustantiva, sino en términos de la forma en la cual la separación se efectúa: en el caso de la acumulación ampliada, mediante las fuerzas del mercado; y en el caso de la acumulación primitiva, por medio de la fuerza directa extra económica: "Es un proceso instigado por algún actor social (el Estado, alguna clase social particular, etc.) y dirigido a la población que tiene alguna forma de acceso directo a los medios de producción. Este proceso social frecuentemente toma la forma de una estrategia que apunta a separarlos" (De Angelis 2012, 9).

¹¹ La "pampanización" de la región extra-pampeana se hace posible no sólo porque el aumento en el precio de las materias primas hace rentable su producción en regiones donde antes no lo era, sino también porque los avances tecnológicos en materia de técnicas, semillas, fertilizantes...lo permiten.

¹² No es nuestra intensión afirmar que existe una correlación directa entre expropiación por parte de extranjeros y conflictos sociales. Entendemos que, para que se den estos últimos, debe existir una serie de mediaciones que los posibiliten (Costantino y Gamallo 2015). El objetivo de este apartado es mostrar qué características tuvieron los conflictos que sí existieron en torno a la apropiación de tierras por parte de extranjeros.

¹³ Según la base de datos construida por el Grupo de Estudios sobre Ecología Política, Comunidades y Derechos (GEPCyD) del Instituto Gino Germani de la Universidad de Buenos Aires, entre 2002 y 2009 en Argentina el 37% de los conflictos rurales implicaron algún tipo de violencia. Este grupo entiende estos mecanismos no como hechos aberrantes sino como nuevas formas en las que el Estado estaría institucionalizando (en el sentido de resolución programática centralizada) los conflictos en Argentina en la década del 2000, es decir el uso de violencia como política de Estado para resolver los conflictos a favor de los más poderosos.

¹⁴ Estas dos causas (contaminación y cercamientos de accesos públicos) explican el 84.2% de los conflictos derivados del acaparamiento de tierras en la etapa 1992-2001 (ver la tabla 7).

¹⁵ Esto refleja lo que en otra ocasión interpretamos como la imposibilidad del gobierno kirchnerista para tramitar las demandas socioambientales debido a que las mismas contradicen los fundamentos del modo de desarrollo actual (Costantino y Gamallo 2015). Esta imposibilidad se traduce en la exclusión de estos actores del proceso político democrático, incluso de la propia comunidad política, lo que aquí se ve como un aumento de la violencia ejercida desde el Estado hacia ellos.

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Fecha de recepción: 05 de febrero de 2015 Fecha de aceptación: 06 de julio de 2015 Fecha de modificación: 20 de agosto de 2015