Introducción

En las primeras dos décadas del siglo XXI en Argentina el abordaje estatal de la cuestión migratoria atravesó diferentes transformaciones. Si por políticas migratorias entendemos el conjunto de mecanismos que “regulan el acceso al territorio, la estancia y el establecimiento, la integración socioeconómica y cívica de los inmigrantes y el disfrute de derechos ciudadanos, así como la incorporación a la comunidad política” (^{López Sala 2005, 29} ), la sanción de diferentes normativas y la implementación (y discontinuación) de distintos programas representan hitos relevantes.

Los estudios pusieron el foco en la introducción de la perspectiva de derechos humanos que supuso la Ley 25871 de 2003 (Senado y Cámara de Diputados de la Nación Argentina 2003), así como en la persistencia en ella de componentes ligados al paradigma del control (^{Vichich 2005}; ^{Pacceca y Courtis 2008}; ^{Novick 2011}; ^{Domenech 2010; Domenech 2012} ). Distintos/as investigadores/as estudiaron incumplimientos de algunos de los derechos que la ley otorga a los/as extranjeros/as y evidenciaron que muchas instituciones estatales (policiales, judiciales, educativas, sanitarias, etc.) continuaron operando con criterios establecidos en etapas previas (^{Caggiano 2008}; ^{Cerrutti 2010}; Domenech 2012; ^{Pizarro 2012; Andhes et al. 2016} ). También, se trató con perspectiva histórica las articulaciones entre nacionalidad y ciudadanía, lo que puso de presente los cambios y limitaciones de los derechos políticos de los/as extranjeros/as en el país (Courtis y Penchaszadeh 2015; ^{Gil Araujo 2017; Pacceca 2017}). Al mismo tiempo, se estudió la rehabilitación progresiva de un discurso antiinmigrante a partir de 2010 y la constitución de una política de Estado de corte netamente persecutoria luego de la asunción del Gobierno nacional por la Alianza Cambiemos en diciembre de 2015 (^{Canelo, Gavazzo y Nejamkis 2018; Penchaszadeh y Sander 2021} ).

Estos trabajos realizaron muy importantes aportes al análisis de las intenciones (explícitas o implícitas) de las normativas y programas, y a la comprensión de las dificultades que enfrentó la realización de los propósitos declarados. Sin embargo, el estudio de sus efectos -en las agencias que ejecutan las políticas migratorias y entre los colectivos de migrantes y diferentes actores de los contextos de recepción- representa un área con menor desarrollo en el campo académico.

En la medida en que el devenir de los procesos sociales escapa en parte al control de quienes los impulsan, es posible reconocer que las acciones estatales tienen consecuencias inesperadas y que, incluso, pueden provocar dinámicas no previstas que resultan fundamentales en el campo material en el que intervienen. Buscando abordar algunos aspectos de esta cuestión, en este artículo se parte de un nivel de análisis poco usual en los estudios migratorios en Argentina (^{Nicolao 2020}) al poner el foco en una oficina local, la Dirección de Entidades y Colectividades¹ de la ciudad de La Plata², y se indaga en las transformaciones que impulsaron los denominados programas territoriales de documentación desarrollados coordinadamente por la Dirección Nacional de Migraciones (DNM) y los gobiernos provinciales y municipales: nos centramos en los programas Patria Grande (2006-2010) y de Abordaje Territorial (2013-2016). Esta estrategia permite estudiar los cambios en los marcos de reflexión y acción vinculados a las personas de nacionalidad extranjera en un municipio relevante de la zona sur del Gran Buenos Aires, que se articulan en procesos que involucran a organismos estatales de diferentes niveles, organizaciones sociales y políticas del país de recepción, colectivos de migrantes y consulados de las naciones de origen de los grupos más numerosos.

El enfoque reconoce la capacidad generativa (^{Fernández Álvarez, Gaztañaga y Quirós 2017}; Fernández Álvarez 2019) de las dinámicas que impulsaron las acciones institucionales. Si la etapa de la implementación de los programas estatales es un proceso interactivo y continuo que retroalimenta el diseño de nuevas acciones (^{Zeller 2007}), indagar las posiciones, relaciones, lenguajes y objetos que se produjeron y/o transformaron en su devenir resulta fundamental. Así, interesa especialmente problematizar la creación y reelaboración de “repertorios de práctica, relación, pensamiento y valor (modalidades de acción política, arreglos institucionales, vínculos interpersonales, formas organizacionales y estatales, objetos materiales e inmateriales)” (Fernández Álvarez, Gaztañaga y Quirós 2017, 280), en espacios sociales en los que los/as migrantes son protagonistas.

La interpretación que se presenta en este artículo es que durante su ejecución (2006-2010 y 2013-2016), en el marco de Gobiernos del Frente para la Victoria de orientación peronista a nivel nacional, provincial y local, estos programas fueron inscriptos en las lógicas de la denominada política territorial y se transformó el reconocimiento que funcionarios/as y líderes/as del contexto de recepción otorgan a los/as migrantes. Las oficinas encargadas de esta temática dejaron de centrarse exclusivamente en el control securitario (^{Pacceca y Courtis 2008}; ^{Nejamkis 2012}) y la reconstrucción culturalista de una memoria de inmigración transatlántica (^{Caggiano 2005}), y comenzaron a desarrollar tareas que permiten el acceso de los sujetos a la documentación y a servicios ligados al cumplimiento de ciertos derechos. De esta manera, incorporaron funciones y modos de procedimiento categorizados como “políticos”: el desplazamiento fundamental en esta dinámica lo constituye la visibilización (y producción) progresiva del potencial electoral de los/as extranjeros/as y la conceptualización de la cuestión migratoria como un área de disputa estratégica para la vida política local y provincial. Si bien el foco del análisis se centra en el periodo de implementación de los programas documentarios, se aborda la conformación de algunos elementos que persistieron luego de su discontinuación en 2016, cuando en los ámbitos nacional, provincial y local asumió el Gobierno la Alianza Cambiemos, de orientación neoliberal y con un fuerte discurso xenófobo.

La politización de la política migratoria tiene como condición de posibilidad tres elementos que serán desarrollados más adelante: 1) en la provincia de Buenos Aires las personas extranjeras pueden votar a nivel subnacional y local, y ser elegidos/as como representantes en los consejos deliberantes municipales; 2) su participación electoral se desarrolla a través de la conformación de un registro y de lugares de votación específicos; 3) el acceso al DNI es condición del ejercicio del voto y es el mecanismo principal de ingreso en el padrón electoral. Por estas razones, la implementación de programas de documentación implicó la ampliación del total de electores/as extranjeros/as y posibilitó que los/as migrantes fueran considerados/as, en los términos metafóricos de uno de los funcionarios entrevistados, una “novena sección”. Es decir, un segmento imaginario adicional a las ocho secciones electorales que organizan la representatividad territorial de la legislatura provincial. La figura evidencia que el padrón de electores/as extranjeros/as requiere una atención política particular, ya que por su peso específico podría definir los resultados de los diferentes comicios en el ámbito local o provincial.

En sintonía con las propuestas que buscaron eludir la dicotomía que opone como esferas discretas y autónomas al Estado y la sociedad civil, se asume que la normatividad legal y los procedimientos institucionales interactúan en espacios sociales concretos con otras formas de regulación propias de las poblaciones que los habitan. Si, como propusieron ^{Das y Poole (2008)} , los márgenes del Estado son elementos constitutivos de su funcionamiento, la distinción entre lógicas y prácticas estatales y no estatales se vuelve dificultosa y se evidencian las limitaciones de oponer una supuesta racionalidad técnica centralizada a las prácticas dispersas “desde abajo” (^{Sharma y Gupta 2006}). Así, resulta fundamental resituar la indagación en la circulación de lógicas y dispositivos que tienen lugar en el desarrollo de los procesos sociales, en los cuales se constituye la propia distinción entre lo social y lo estatal (^{Mitchell 2015}).

De esta manera, en lugar de problematizar una razón estatal autónoma y trascendente de la vida social, nos enfocamos en el mundo del Estado vivo (NuAP 1998; ^{Quirós 2011}). Desde este punto de vista, la dimensión técnica de las acciones, el vínculo instrumental de las medidas con las problemáticas que abordan, convive con otros factores como el de la política partidaria. Así, si bien el concepto de Estado es atemporal, el ejercicio del gobierno se constituye en el marco de relaciones situadas entre grupos y colectivos con intereses, concepciones y formas de hacer particulares (^{Borges 2006}).

Los debates relativos a la especificidad de lo estatal y su imbricación en diferentes procesos sociales también impactan en el estudio de las políticas públicas. En este sentido, una primera distinción relevante se vincula con el reconocimiento de sus diferentes dimensiones y etapas: la formulación, la implementación o sus efectos (^{Fontaine 2015}). En su propuesta antropológica para el estudio de esta cuestión, ^{Shore (2010)} señala que, en la práctica, las políticas públicas pueden sobrepasar sus diseños e intenciones originales, ya que durante su ejecución entran en una compleja red de relaciones con distintos agentes e instituciones; tales interacciones pueden generar consecuencias imprevistas. Por esta razón, atender a su “vida social” implica considerar las disputas que se desarrollan tanto en su formulación como en su recepción, cuando son experimentadas por grupos y sujetos diversos. Los universos de relaciones que se traman en su implementación, por otra parte, pueden pasar a constituir articulaciones vinculares, procedimentales y conceptuales más duraderas que los propios planes en los que fueron formadas (^{Borges 2006}).

En sintonía con la recomendación de ^{Glick Schiller, Çağlar y Guldbrandsen (2006)} de estudiar los procesos migratorios siguiendo a los/as migrantes, y a las redes y campos sociales que forman y/o transforman con su incorporación, desde hace más de diez años realizo estudios con perspectiva etnográfica en los que se analizan las relaciones que constituyen en La Plata colectivos de migrantes bolivianos/as, organizaciones sociales y políticas de Bolivia y Argentina, e instituciones estatales del país de recepción y consulares de su nación de origen. Los accesos al campo desarrollados en el marco de distintas investigaciones nos permitieron participar como observadores en actividades coordinadas por la Dirección de Colectividades en la ciudad: festividades nacionales de Bolivia (desarrolladas en la plaza San Martín y en la plaza Moreno), celebraciones de la Virgen de Copacabana (en la plaza Nuestra Señora de Copacabana y en la plaza Malvinas) y operativos territoriales de documentación en el barrio Futuro (en la periferia oeste de la ciudad), en barrio Puente de Fierro (en la periferia este) y en la delegación de Arana (en la periferia sur). Además, participamos de reuniones, movilizaciones de grupos de migrantes a la Municipalidad, y negociaciones entre autoridades locales, consulares y referentes de las organizaciones en Puente de Fierro -vinculadas a la demanda de cupos en programas de política social y de medidas para prevenir y enfrentar el delito- y en Futuro -relativas a la demanda de asfaltado de la avenida principal del barrio y también en reclamo de seguridad-.

Durante este proceso mantuvimos numerosas conversaciones informales con los funcionarios/as municipales y realizamos entrevistas a quienes ocupaban cargos jerárquicos en la oficina: en este artículo se recuperan testimonios de las entrevistas hechas en 2015 a Mauricio, principal responsable del área -entre 2007 y 2014, director de Entidades y Colectividades y, entre 2014 y 2015, subsecretario- y a Juan Cruz³, funcionario de esa oficina que en 2014 y 2015 fue el encargado de la coordinación de los operativos territoriales de documentación. Además, en 2021 se volvió a entrevistar a Juan Cruz, dado su nombramiento en la Dirección de Delegaciones de la DNM. De esta manera, en la medida en que la etnografía es el método más adecuado para estudiar la naturaleza a la vez direccionada e indeterminada de las prácticas políticas en cuanto procesos vivos (^{Fernández Álvarez 2019}), nos permite situar la mirada en las acciones que, en el devenir de la vida social de los programas documentarios, produjeron cambios en los marcos de reflexión y acción ligados a los/as migrantes. La estrategia textual, sin embargo, no es etnográfica, sino que se presenta una reconstrucción procesual de la dinámica que relevamos⁴.

En el apartado “Cambio(s) de paradigma en la política migratoria argentina” se repasan algunas de las principales discusiones que se dieron en el campo académico en torno a las transformaciones en las políticas migratorias en nuestro país (conectadas, a su vez, con posicionamientos de la Organización Internacional de las Migraciones [OIM]). Luego, nos valemos de materiales relevados en el trabajo de campo para analizar un proceso que reconstruimos identificando tres dimensiones. La primera de ellas, tratada en “La interfaz ‘territorial’ de las políticas migratorias nacionales y locales”, se refiere a la adopción de esta oficina, a partir de los operativos de documentación, de lógicas y procedimientos denominados -en términos nativos y académicos- como territoriales, vinculados con las características que adquirió la política en los sectores populares en las grandes y medianas ciudades del país en las últimas décadas. Posteriormente, en “La politización de las políticas migratorias”, la discusión se centra en el reconocimiento progresivo del valor electoral que adquirieron los/as migrantes para las fuerzas partidarias y del lugar político que ganaron los/as funcionarios/as que se vinculan con ellos/as. En “Un nuevo campo de saber” se da cuenta de la transformación de los conocimientos que se reconocen como legítimos y necesarios para estas áreas, de la persistencia de su vigencia y de los procedimientos asociados a ellos luego de la discontinuación de los programas. Por último, en el apartado final se sistematizan los principales aportes del artículo.

Cambio(s) de paradigma en la política migratoria argentina

La bibliografía especializada ha señalado que desde que se sancionó la Ley de Migraciones n.° 25871 en 2003, en Argentina tuvo lugar una transformación profunda del abordaje del fenómeno que realiza el Estado nacional, que incluso impactó en la estructura de oportunidades en la que se definen las concepciones sobre los derechos y la participación política migrante (^{Gil Araujo 2017}). Luego de décadas de un tratamiento restrictivo y persecutorio, signado por criterios de selectividad de los/as inmigrantes que privilegiaban a los grupos poblacionales europeos por sobre otros (^{Devoto 2009}), la nueva normativa introdujo diferentes innovaciones entre las que se destacan la recuperación de la perspectiva de derechos humanos y el reconocimiento del derecho humano a la movilidad.

La ley reconoce a los/as migrantes, independientemente de su situación administrativa, derechos laborales, a la seguridad social, a la salud, a la educación, a la reunificación familiar, entre otros. Además, define acciones tendientes a facilitar la admisión, el ingreso y la permanencia en el país, así como su acceso a servicios sociales básicos. De esta manera, se establece como objetivo de la política migratoria la “integración” de los/as extranjeros/as en igualdad con los/as nacionales.

Otro elemento relevante que se ha destacado es su inscripción en un proceso de construcción geopolítica a nivel regional. En este sentido, la normativa continuaría la búsqueda de establecer un marco migratorio común del Mercosur iniciado en 2002. En sintonía con este criterio, otorga facilidades para la radicación a todos/as los/as nacionales de los Estados parte y asociados de esta alianza (^{Novick 2011}).

La ley también ordena atender a las situaciones de irregularidad administrativa de los/as residentes extranjeros/as. Esta cuestión es especialmente relevante, ya que implica no solo admitir la existencia de la problemática, sino que además cambia la forma de abordarla. Así, en 2004 se suspendieron las expulsiones de inmigrantes originarios/as de países limítrofes y se comenzaron a desarrollar diferentes políticas que modificaron el accionar de la Dirección Nacional de Migraciones (^{Nejamkis 2012}).

A pesar de estas importantes transformaciones, diferentes estudios han destacado que, independientemente de las intenciones declaradas en el texto de la norma, persisten en Argentina innumerables situaciones de vulneración de derechos de los/as migrantes. Además de la permanencia de prácticas y discursos discriminatorios socialmente extendidos, las investigaciones señalaron que su acceso a bienes y servicios básicos -como la vivienda (^{Cravino 2006}; ^{Mera 2017}; Vaccoti 2017; ^{Magliano 2019}) o la salud (^{Cerrutti 2010})- se encuentra limitado por dinámicas xenófobas de actores estatales y civiles. Por otro lado, se han evidenciado limitaciones en la adopción de la perspectiva de derechos humanos y distintos mecanismos excluyentes (^{Pacceca y Courtis 2008}; ^{Domenech 2012}; ^{Penchaszadeh y Sander 2021}; Penchaszadeh 2021).

^{Domenech (2020)} señala que no es posible comprender la política migratoria argentina sin considerar el proceso de transnacionalización del abordaje del movimiento poblacional impulsado por agencias multilaterales como la OIM. En este sentido, propone evaluar la Ley 25871 en el marco del desarrollo de un sistema de control y regulación integral de los desplazamientos de escala global que terminó de conformarse hacia finales del siglo XX (^{Duvel 2003}).

De acuerdo con ^{Andrejasevic y Walters (2010)}, este sistema forma parte de los mecanismos de gobernabilidad instituidos por el neoliberalismo, desarrollados por un campo de expertise heterogéneo y disputado que incluye agencias estatales, corporaciones, organizaciones civiles y humanitarias, y que tiene a la OIM como su vértice fundamental. Ante la imposibilidad de detener los flujos poblacionales, se habría articulado la concepción que prioriza administrarlos en función de los objetivos de desarrollo de los Estados, buscando garantizar la llegada de ciertos grupos (con determinadas características) y reduciendo los márgenes de arribo de sujetos indeseables. Esta perspectiva abandona las metáforas que asocian a las fronteras con líneas defensivas para comprenderlas como mecanismos de regulación de los procesos globales de circulación de bienes y personas, es decir, como “nodos y redes, portales, filtros y puntos de paso” (Andrejasevic y Walters 2010, 985).

Volviendo a la Argentina, las innovaciones normativas no serían otra cosa que una exploración para mejorar la capacidad regulatoria del Estado, orientada más por la búsqueda de eficiencia en la administración y discriminación entre migración deseada e indeseada que por una asunción de los derechos humanos de quienes se movilizan. Así se constituye lo que ^{Domenech (2020)} denominó el control con rostro humano.

Por otra parte, a partir de 2016, y especialmente de 2017, la nueva administración nacional transformó muchas de las políticas vigentes hasta entonces. Dio de baja programas, disminuyó funciones de la DNM vinculadas a la facilitación de la regularización de los/as migrantes, y fortaleció los mecanismos y tareas destinadas al control y a la expulsión de extranjeros/as del país (^{Penchaszadeh 2021}). En este sentido, en 2017 se sancionó el Decreto 70 que, sin cambiar la Ley 25871, reformuló algunas de sus bases conceptuales. Dicen Canelo, Gavazzo y Nejamkis:

confunde criminalidad con irregularidad migratoria, permite impedir el ingreso y/o la permanencia y cancelar la residencia por causas judiciales en Argentina o en el exterior en tiempos sumarísimos (aun si ellas carecen de sentencia firme) -suspendiendo así la presunción de inocencia- y habilita deportaciones como meras gestiones administrativas. (2018, 164)

Finalmente, con el nuevo cambio de Gobierno nacional a fines de 2019, se reactualizaron algunos de los programas que funcionaron hasta 2015, mientras que el Decreto 70 fue derogado a comienzos de 2021.

En síntesis, el tratamiento de la Ley 25871 ha abarcado las profundas transformaciones que esta introduce en el marco normativo argentino; se han destacado diferentes ámbitos sociales en los cuales el texto de la ley no se cumple, es insuficiente o contradictorio con la perspectiva de los derechos humanos; se han señalado sus continuidades con criterios globales de gobernabilidad de la población; y, también, se han analizado las modificaciones introducidas en 2017. Sin embargo, poner el foco en el impacto de las políticas en las tramas de relaciones entre distintos agentes, actores e instituciones puede permitirnos desplazar el punto de vista y reconocer otros procesos y fenómenos. Para abordar los efectos concretos que los programas de documentación produjeron tanto en las oficinas encargadas de su ejecución como en las prácticas de diferentes sujetos sociales, nos detenemos en la Dirección de Entidades y Colectividades de la ciudad de La Plata.

La interfaz “territorial” de las políticas migratorias nacionales y locales

La Dirección de Entidades y Colectividades de la Municipalidad de La Plata se creó junto con el municipio a fines del siglo XIX, con el fin de desarrollar y fortalecer las actividades de las organizaciones de la sociedad civil de la localidad. Con el correr de los años parte de sus funciones fueron absorbidas por otras áreas y fue volcándose crecientemente hacia el trabajo con las denominadas “colectividades de extranjeros”: se centró especialmente en la promoción de sus actividades “culturales”, como festejos y conmemoraciones de los países o regiones de origen.

De esta manera, en las últimas décadas del siglo XX las políticas migratorias se llevaron a cabo por medio de una división de tareas: la DNM y las fuerzas de seguridad se encargaron de las actividades de persecución y control de las personas en situación irregular, mientras otras oficinas estatales como la aquí abordada impulsaron una reivindicación selectiva de Argentina como país de inmigración (centrada en las colectividades europeas) que se desarrollaba a través de actividades “culturales”.

^{Caggiano (2005)} reconstruye un proceso en el cual este enfoque tuvo diferentes momentos de complejización al incorporar algunos temas de agenda pública, como la organización de eventos “sociales” con el propósito de recaudar alimentos. A su vez, durante el año 2000 comenzó a funcionar una Oficina de Información y Orientación que se propuso asesorar a los/as migrantes sobre los requisitos y procedimientos para la tramitación de varias documentaciones, y que tuvo, de acuerdo con los testimonios que recogió el investigador, escasa repercusión.

Este escenario comenzó a transformarse profundamente luego de la sanción de la Ley 25871 y del “cambio de paradigma” de las políticas migratorias a nivel nacional. Especialmente a partir de la implementación de estrategias de trabajo “territorial” dirigidas a la población migrante y de las articulaciones administrativas y políticas que habilita la documentación, la oficina incorporó nuevas funciones y fue adquiriendo otras valoraciones entre los/as funcionarios/as y dirigentes locales.

Entre los años 2006 y 2010, la DNM desarrolló el Programa Patria Grande que buscaba regularizar la situación migratoria de los/as extranjeros/as provenientes de países miembros y asociados del Mercado Común del Sur (Mercosur), con lo que facilitó las posibilidades de acceso a la residencia. Su implementación se desarrolló con participación de gobiernos provinciales y municipales, además de habilitar a asociaciones civiles en la tramitación de las solitudes bajo la figura de instituciones sociales colaboradoras. Así, el programa integró una cantidad relevante de actores que incidieron en las características y la dinámica que adoptó en las distintas localidades donde fue ejecutado. De acuerdo con datos oficiales, se inscribieron 423.697 personas, pero se otorgaron solo 98.539 radicaciones permanentes y 126.385 radicaciones temporarias (DNM 2010).

Luego de unos años de discontinuación, entre 2013 y 2016 la DNM implementó el programa de Abordaje Territorial. Su objetivo fue facilitar el proceso de radicación y volver accesible el nuevo documento nacional de identidad (DNI) a la población migrante y replicó una lógica de funcionamiento similar al Patria Grande. Si bien este programa tuvo una escala menor en términos nacionales, adquirió especial relevancia en algunos municipios (como el de La Plata) y logró transformar una tendencia a la baja de la cantidad de radicaciones anuales otorgadas por el Estado nacional: de alrededor de 200.000 en 2014 pasó a poco más de 250.000 en 2015 (DNP 2022).

Si la Ley 25871 significó, con las contradicciones y limitaciones mencionadas, un “cambio de paradigma” en la concepción jurídica de las migraciones. Es posible reconocer en la implementación de los programas documentarios un proceso de ampliación y transformación de las funciones de las instituciones que aproximan al fenómeno. ^{Linares y Melella (2018)} señalan que las autoridades de la DNM se propusieron transformar la identidad institucional tradicionalmente asociada al control y la persecución de “indocumentados/as” y reforzar la idea de la “inclusión” y de la “protección de sus derechos humanos”. Así, desarrollaron diferentes medidas que convivieron con algunas prácticas del pasado, lo que provocó cierta basculación en sus lógicas y procedimientos entre el paradigma del control y el de la protección de derechos (^{Nejamkis 2012}).

Por su parte, la ejecución de los programas Patria Grande y de Abordaje Territorial en la ciudad de La Plata implicaron una ampliación considerable de las tareas que realizaba el área de colectividades municipal, al incorporar fuertemente la temática documentaria. Casi inmediatamente después de la puesta en funcionamiento del programa, el proceso que promovió supuso una redefinición del marco de relaciones que desarrolla la oficina y de los marcos de interpretación con los que, tanto sus funcionarios/as como otros/as referentes de la política local, evalúan sus funciones.

De acuerdo con los testimonios, la primera modalidad de implementación del Patria Grande implicaba coordinar el traslado de personas desde diferentes zonas de La Plata hacia el centro de la ciudad (donde se realizaban los trámites) y, al mismo tiempo, brindar asistencia y acompañamiento para que pudieran completar la regularización. Luego, especialmente a partir de la década de 2010, cuando las relaciones políticas entre los gobiernos nacional y municipal lo permitieron, la oficina promovió operativos de Abordaje Territorial en los barrios.

Para potenciar este trabajo, los/as funcionarios/as del área apelaron en parte al repertorio de herramientas y estrategias que habían desarrollado en las etapas previas. Su diagnóstico era que el asociativismo migrante era un factor relevante en la difusión y ejecución de los operativos, ya que las entidades étnico-nacionales podían incorporarse como instituciones sociales colaboradoras del programa. De esta manera, se propusieron fortalecer sus tramas organizativas y potenciar los numerosos liderazgos locales que iban teniendo lugar en diferentes barrios de La Plata. Juan Cruz, que había llegado a la ciudad proveniente del interior de la provincia de Buenos Aires a estudiar en la universidad y que en 2009 se incorporó a trabajar en el área, describía este proceso:

Venía la colectividad boliviana de Romero [un barrio de la periferia de la ciudad] y les pedíamos, “para poder atenderlos, necesito que ustedes se organicen y que esa organización tenga una personería jurídica. Por un lado, porque nosotros no podemos atender hormiga por hormiga. Por el otro, a ustedes les va a dar poder de organización y un motivo para encontrarse, político y cultural”.

Luego de superar tensiones políticas con el Gobierno nacional que lo habían impedido previamente, en 2014 los/as funcionarios/as desarrollaron junto a la DNM un trabajo territorial sistemático. Esta agencia puso a disposición un grupo de empleados/as que, a través de equipos portátiles, podían trasladarse a distintos puntos de la ciudad para llevar a cabo tramitaciones. La Municipalidad debía gestionar el lugar concreto al que se acercarían en cada barrio y encargarse de la difusión y de la articulación con referentes de la zona. De esta manera, entre marzo y diciembre de ese año desarrollaron 89 puntos de abordaje en los que se realizaron cerca de 2.000 documentaciones.

Los “operativos territoriales” no eran una práctica exclusiva del área migratoria. Luego de la crisis de 2001 en Argentina, que implicó una profunda pérdida de legitimidad de las instituciones estatales, desde diferentes oficinas se desarrollaron numerosas estrategias “de proximidad” con el objetivo de salvar la “distancia” que la ciudadanía percibía frente al Estado (^{Perelmiter 2016}). Por este motivo, se multiplicaron las intervenciones que, a su vez, tuvieron niveles mayores de formalización -en general bajo la denominación de programas- y de visibilización pública.

Estas acciones se dieron simultáneamente a un proceso que ^{Merklen (2005)} caracterizó como la inscripción territorial de la política en las periferias de las grandes y medianas ciudades del país. Simplificando una compleja dinámica, la inscripción territorial supuso la transformación conjunta de las políticas sociales y de las modalidades de organización y movilización de los sectores populares: a través de diferentes estrategias de protesta y negociación, colectivos que nucleaban “trabajadores desocupados” comenzaron a acceder a cupos de diversos programas estatales que financian tareas (fundamentalmente de construcción o limpieza) de cooperativas de trabajo propias de las organizaciones (^{Svampa y Pereyra 2003}; Cerruti y Grimson 2004; Merklen 2005; ^{Ferraudi Curto 2009}). De esta manera, luego de un aumento sostenido de la pobreza y la desocupación ocurrido en las últimas décadas del siglo XX, la desafiliación del mundo laboral formal y el distanciamiento del entramado institucional que garantizaba la satisfacción de los derechos sociales habrían sido compensados en parte mediante un progresivo “repliegue hacia el barrio” (Merklen 2005, 80). Así, los barrios se constituyeron en espacios políticamente relevantes, ámbitos de convivencia y disputa de distintas estructuras políticas, en el marco del desarrollo de colectivos, liderazgos y programas estatales caracterizados como “territoriales”.

En La Plata, además de la intervención de las secretarías y direcciones involucradas temáticamente en los diferentes operativos, era la Secretaría de Bienestar Social la encargada de coordinarlas y lograr que se llevaran a cabo. En 2014 asistimos a diferentes acciones del programa de Abordaje Territorial realizadas en zonas de la ciudad con presencia relevante de migrantes bolivianos/as. En algunos de estos eventos, que se extendían por alrededor de tres horas, generalmente con una concurrencia intensa en un comienzo que luego iba paulatinamente menguando, notamos cierto revuelo ante la llegada de la máxima autoridad de esta entidad: en el gobierno municipal se afirmaba que él era el “responsable de territorio”, quien comandaba a los/as distintos/as referentes barriales ligados/as al oficialismo municipal, y encargado de coordinar cualquier tipo de acción en los barrios de la ciudad. Por esta razón, él sería quien evaluaría el resultado de la actividad (y a los/as funcionarios/as y líderes/as encargados/as de realizarla). Los integrantes de la Dirección de Colectividades articulaban con la Secretaría de Bienestar Social cada operativo de Abordaje Territorial: el trabajo implicaba contactar en una zona de la ciudad con asentamiento migrante a líderes/as (argentinos/as o de otras nacionalidades) de espacios políticos oficialistas para que difundieran allí la actividad, buscar un espacio físico -propio de la infraestructura estatal o de alguna entidad barrial, como clubes o iglesias- y definir con los/as diferentes actores/as y funcionarios/as la fecha en la cual se desarrollaría el trabajo. En muchas de estas actividades también se involucraba a los/as representantes consulares del país de origen de los/as migrantes con mayor presencia en la zona.

De esta manera, las redes de la política “territorial” que conectan a integrantes y dirigentes de los movimientos con presencia en los barrios con agentes estatales de diversas dependencias y niveles incorporaron a migrantes y, progresivamente, a miembros de la Dirección de Colectividades. Los programas de documentación operaron como impulso para la ampliación y/o el fortalecimiento de estas tramas y, en muchos casos, situaron a quienes integraban esta oficina en una posición de mediación entre líderes/as -especialmente paraguayos/as, bolivianos/as y peruanos/as- y distintas áreas gubernamentales.

Esta dinámica fue objeto de diferentes denuncias mediáticas que atribuían una lógica “clientelar” a las medidas de regularización. En esta interpretación, los/as extranjeros/as serían sujetos vulnerables y pasivos, dispuestos a participar del intercambio de “favores” -como el acceso a un cupo en una política social- “por votos” (^{Auyero 2004})⁵. No bstante, sin desconocer la indudable y explícita motivación proselitista, la atribución de un capital electoral a los/as migrantes no solo no contribuyó a su vulnerabilidad, sino que, como se evidencia en otros estudios, muy rápidamente situó a sus organizaciones y referentes en una posición de reconocimiento y relevancia que se puso en juego en diferentes disputas (^{Rodrigo 2019}, 2021a y 2021b).

Todas estas dinámicas transformaron profundamente las prácticas de la Dirección de Colectividades y el modo en que tanto sus integrantes como otros actores sociales y políticos entienden sus funciones. Así, la interfaz territorial en la que comenzó a desarrollarse la política migratoria produjo mucho más que radicaciones y DNI; como veremos a continuación, este proceso conllevó transformaciones en el lugar político de los/as migrantes y de la política dirigida a ellos/as.

La politización de las políticas migratorias

Las transformaciones en las tramas de relaciones y sentidos que movilizaron los programas documentarios no se limitan a la perspectiva y el rol de los/as migrantes. Los diálogos con funcionarios/as y dirigentes argentinos/as permiten reconocer que este proceso los/as hizo parte de las figuraciones territoriales y les otorgó un protagonismo político inédito hasta ese momento.

Los operativos conllevaron, en las redes de la política partidaria, una complejización de los imaginarios sobre lo que el “territorio” es y cómo se constituye. En la medida en que los/as extranjeros/as comenzaron a ser reconocidos/as como actores/as clave de ciertos ámbitos, se hizo evidente para distintos/as dirigentes argentinos/as la necesidad de integrarlos/as en sus estrategias de gestión estatal y de construcción de lazos en los barrios. Estas dinámicas situaron a los/as funcionarios/as y a las políticas migratorias en roles y posiciones novedosas. En este sentido, fue fundamental la comprensión de las posibilidades de ampliación de la participación electoral de los/as migrantes.

La participación electoral de los/as migrantes en la provincia de Buenos Aires y en los municipios que la integran posee dos hitos principales. En primer lugar, en 1995 se sancionó la Ley 11700, que estableció el régimen electoral para personas extranjeras en esta jurisdicción, el cual les otorga la posibilidad de votar por autoridades ejecutivas y legislativas en los ámbitos provincial y local. Dicha norma estableció la conformación de un registro especial de electores, al cual debían inscribirse quienes desearan participar de los comicios (^{Pacceca 2017}); la primera experiencia se dio en las elecciones legislativas de 1997. Por otro lado, en 2009 se sancionó el régimen de selección de candidatos a través de elecciones primarias abiertas, simultáneas y obligatorias mediante la ley nacional 25671 (Senado y Cámara de Diputados de la Nación Argentina 2009), a la cual la provincia de Buenos Aires adhirió ese mismo año (Ley 14086/2009) (Senado y Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires 2009). Estos cambios reconocen a los/as extranjeros/as tanto el voto activo como el pasivo (solo para el cargo de concejal, acreditando cinco años de residencia en la provincia). A su vez, se estableció que el padrón de electores se conforme automáticamente, a partir del acceso a la regularidad migratoria (Pacecca 2017; ^{Penchaszadeh y Sander 2021}).

Por esta última razón, los programas de documentación se constituyeron en un elemento fundamental del proceso de consolidación de los/as migrantes como sujetos con protagonismo relativo en las dinámicas electorales. En el relato de los/as integrantes de la Dirección de Colectividades, las posibilidades de crecimiento de los padrones fueron muy rápidamente interpretadas como una oportunidad política. El contraste entre su incidencia demográfica -en 2010 el censo de población arrojaría un 6,6% de extranjeros/as en la ciudad- y en el padrón -en el que antes del Patria Grande representaban entre el 1% y el 2%-, sumado a los buenos resultados que en ese segmento conseguía su fuerza política -la fracción del peronismo que condujo el Partido Justicialista de la ciudad hasta 2015 dentro del Frente para la Victoria-, los/as llevaron a situar la ampliación de su participación como objetivo fundamental.

Una de las primeras tareas que debieron realizar fue la difusión de la Ley 11700 (Senado y Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires 1995). No solo muchos/as migrantes desconocían la posibilidad que brindaba, sino que a su vez funcionarios/as y actores políticos de relevancia tampoco estaban familiarizados/as con ella. De esta manera, en los diez años que transcurrieron entre la última elección realizada antes de los programas de documentación en 2005 y el cambio de signo de los gobiernos nacional, provincial y municipal en 2015, el padrón de extranjeros/as en La Plata paso de 8.800 a 37.000 electores.

El reconocimiento de este sujeto emergente (y de su potencial electoral) en la dinámica política local implicó una transformación del lugar de las oficinas que mantenían un contacto estratégico con ellos/as. Si la categorización de ciertas prácticas y discursos como “políticas” es siempre contextual y la tarea del investigador es analizar los procesos que revelan las intersecciones entre lo que es percibido etnográficamente como “política” y lo que es situado fuera de sus dominios (NuAP 1998), lo que observamos es una transformación progresiva en la compresión propia y externa de la función de la Dirección de Colectividades. En otras palabras, la política migratoria adquirió estatus “político” y sus tareas comenzaron a trascender su visualización como meramente administrativas o de esparcimiento cultural, y se asociaron a la construcción de poder, a los procesos electorales y al control territorial.

Esta politización de la política migratoria no fue inmediata. Según nuestros informantes, llevó muchos años que se valorara el trabajo de la Dirección de Colectividades. En su relato, sitúan las elecciones legislativas de 2013 como punto de inflexión: ese año los diferentes sectores que compitieron electoralmente en la ciudad diseñaron estrategias específicas, incluso con campañas comunicacionales en radios de las comunidades⁶. Además, en esa oportunidad el oficialismo municipal alcanzó el segundo lugar gracias al voto extranjero -sin contar ese segmento, habría quedado tercero-, lo que le valió a la oficina un importante reconocimiento. El electorado inmigrante, así, se volvió un territorio más de la disputa política y las áreas estatales encargadas del trabajo con extranjeros/as ganaron recursos y relevancia. Como contó Mauricio, principal responsable del área entre 2007 y 2015: “en [las elecciones de] 2009 y 2011 nos dijeron que no había nada novedoso [en nuestro trabajo]. En 2013 se empieza a visualizar y a partir de ahí ¿qué pasa en lo político? De repente todos eran [fingían ser] especialistas en inmigrantes, todos querían opinar y decidir”.

Por esta razón, en 2014 la oficina tuvo un ascenso de nivel en el organigrama municipal y pasó al rango de subsecretaría. Ese año, a su vez, comenzó a tener visibilidad la construcción de espacios políticos migrantes dentro de la alianza política que gobernaba a nivel nacional, en la provincia de Buenos Aires y en La Plata: el más relevante se denominó Frente Patria Migrante. Este estuvo impulsado por funcionarios/as de la DNM y de la cancillería de la nación, así como por referentes de distintos colectivos y asociaciones de migrantes (“Frente Migrante” 2015). Si bien en La Plata este frente estaba vinculado con facciones del oficialismo nacional enfrentadas al gobierno municipal, evidencia que la búsqueda de construcción de espacios políticos asociados a las personas extranjeras era extendida.

El padrón fue creciendo progresivamente y llegó a nivel provincial en las elecciones de 2015, a casi el 5% total de los/as votantes habilitados/as para participar: 570.000 frente a los/as 272.494 de las elecciones de 2009 (^{Penchaszadeh 2022}). En este marco, como estrategia para visibilizar su importancia -y la de las áreas y funcionarios/as que se encargaban de trabajar sobre esta población-, Juan Cruz comenzó a utilizar una metáfora: puesto que la provincia se encuentra dividida administrativamente en ocho secciones electorales, por su dimensión el padrón de extranjeros/as podía considerarse como una novena. Nos lo contaba de esta manera en la entrevista que hicimos en su oficina en la DNM en 2021:

En alguna que otra charla que tuve con algún compañero que tienen responsabilidades políticas yo les planteaba que los migrantes en condiciones de votar, virtualmente, son una novena sección. Virtualmente, los migrantes en condiciones de votar son una novena sección. Esto se da porque el padrón [de electores/as extranjeros/as] es más grande que [el padrón de] la cuarta [sección], la segunda [sección], la séptima [sección] o la sexta [sección]. Solamente la supera la tercera, la primera y la quinta. Todas las demás son más chicas.⁷

En el testimonio de Juan Cruz se observa su posición como productor de una metáfora, al mismo tiempo que como actor clave de una dinámica política que la metáfora busca capturar. En su discurso, la figura de la “novena sección” no solo quiere iluminar el lugar de los/as migrantes como potenciales electores/as, nuevos/as consumidores/as de la oferta política a quienes es necesario seducir. También implícitamente se inscribe a sí mismo en el proceso de ciudadanización de este grupo poblacional y, por lo tanto, se posiciona como actor clave para su interpelación. De esta manera, la “novena sección” aparece como un descubrimiento y como una producción de ciertos mecanismos, lógicas y actores políticos.

Por otro lado, en diciembre de 2015 se produjo un cambio de autoridades en los ámbitos nacional, provincial y local: los/as representantes del Frente para la Victoria fueron reemplazados/as por integrantes de la Alianza Cambiemos. A pesar de que el periodo que se inauguró no será abordado en detalle, existe evidencia pública de que la suspensión de los programas no implicó la discontinuidad de parte de los criterios establecidos por su intermedio. Estas administraciones impulsaron reformas que generaron trabas en los procesos de regularización, multiplicaron los mecanismos de control y expulsión, difundieron un discurso oficial xenófobo (^{Canelo, Gavazzo y Nejamkis 2018}) y ralentizaron el empadronamiento de migrantes que, en la provincia de Buenos Aires, tuvo un incremento de solo el 10% entre las elecciones de 2015 y 2019 (^{Penchaszadeh 2022}). Pero estas medidas convivieron a nivel local con el diseño de estrategias proselitistas específicas para estos grupos e intentos de organización partidaria que contuviera a referentes migrantes, como lo evidenciaron diferentes medios de comunicación (“Un intendente hizo un spot en guaraní” 2019). De esta manera, si bien es indudable la búsqueda por reducir las posibilidades del ejercicio de los derechos de los/as extranjeros/as y su relevancia electoral, al mismo tiempo la concepción “política” de la temática sedimentó como un legado de los operativos de documentación, incluso entre quienes se opusieron a ellos.

Un nuevo campo de saber

Lo expuesto hasta aquí permite reconocer la emergencia de nuevas posiciones y funciones en la estructura institucional del Estado, en paralelo con cambios en las dinámicas de articulación entre organizaciones barriales e instituciones estatales. Independientemente del crédito que demos a la descripción interesada que Juan Cruz realiza de su propia tarea, queda claro que los programas documentarios forjaron un espacio de interés y un nuevo rol en las estructuras partidarias: el/la especialista en migraciones.

^{Plotkin y Zimmerman (2012)} señalan que el desarrollo de campos de producción de conocimientos con lógicas internas específicas, al tiempo que atravesadas por intersecciones múltiples, formó parte de su institucionalización e incorporación en las instituciones estatales. Más allá de sus diferencias, los/as autores/as reconocieron la formación de dominios relativamente estables de temas, objetos o conceptos que posibilitan diferentes posiciones de sujeto. De esta manera, especialmente en el transcurso del siglo XX, se forjó la figura de los/as “especialistas”, poseedores/as de saberes particulares que ofrecen capacidades de diagnóstico e instrumentos para diseñar soluciones en función de ciertos objetivos y fenómenos caracterizados como problemas sociales.

En este sentido, algunos de los procesos presentados previamente pueden comprenderse como parte de las disputas emprendidas para legitimar ciertos conocimientos y fundamentar su autonomía. Los testimonios expuestos dan cuenta del esfuerzo que invirtieron los/as funcionarios/as del área migratoria de la Municipalidad de La Plata en el reconocimiento de la relevancia y especificidad de sus tareas. Su éxito progresivo en esta cuestión permitió, a su vez, transformar diferentes aspectos de la dinámica institucional de funcionamiento de la oficina. Por supuesto, desde que la DNM fue creada en 1949 formó parte de un campo de saber que produjo a su vez expertos en el tema. Lo que aquí se destaca es que la implementación de los operativos de documentación y la inscripción de la cuestión migratoria en las dinámicas “territoriales” generó una conexión entre el movimiento internacional de personas, y la política y las estrategias electorales.

Esta reconfiguración implicó cambios en los perfiles de los/as funcionarios/as reclutados/as para las agencias que se ocupan del tema en el Estado. A su vez, también algunas de las medidas que tomaron los organismos en los últimos años, así como ciertas redefiniciones de la estrategia partidaria en los ámbitos municipal y provincial para este segmento de la población, adoptaron algunos de los objetivos y criterios que se desarrollaron luego de los programas documentarios.

En concreto, la gestión de la Dirección Nacional de Migraciones que asumió en 2019 se propuso, al menos en la provincia de Buenos Aires, favorecer el proceso de empadronamiento automático de los/as migrantes para garantizar sus derechos políticos. Con este objetivo, la entidad firmó un convenio con el Registro Nacional de las Personas (Renaper) y el Registro Provincial de las Personas (RPP), a partir del cual remite de manera periódica las novedades de los datos de extranjeros/as que luego son compartidos con la Junta Electoral de la provincia (encargada de la confección de los padrones). De esta manera, de acuerdo con una publicación del Ministerio de Gobierno bonaerense, entre 2019 y 2021 se produjo un aumento del 24,5% de migrantes en condiciones de votar, que alcanzaron un total de 820.530 personas (Ministerio de Gobierno 2021).

Por otro lado, la llegada a la Dirección Nacional de Juan Cruz en 2020, y de parte del equipo de la primero Dirección y luego Subsecretaría de Colectividades de La Plata del periodo 2007-2015, los ubicó en un lugar de visibilidad y referencia para actores políticos vinculados a la temática migratoria. Así, desde diferentes municipios les solicitaron asesoramiento, lo que derivó en la implementación de lo que denominan “puntos migrantes”; es decir, espacios de organización territorial, lo que en la tradición del peronismo se denomina “unidades básicas”, pero específicamente de migrantes. Estos espacios tienen por objetivo generar procesos de organización barrial, coordinadamente con la implementación de diferentes operativos y políticas. Además de la cuestión documentaria y de la ejecución de otras políticas, estos espacios se proponen actividades de “reivindicación de la cultura”. La estrategia que prevén los/as funcionarios/as es que estos diferentes espacios confluyan en una organización provincial que actualice la generada para las elecciones de 2015: el Frente Migrante de la provincia de Buenos Aires.

De esta manera, los intereses, necesidades y estrategias que se fueron desarrollando en el marco de la ampliación de las tareas de la política migratoria transformaron y redefinieron aspectos de esas mismas políticas. Es decir, los objetos, relaciones, posiciones y sentidos que se produjeron en el proceso de su implementación tuvieron efectos sobre ellas mismas o sobre nuevos planes y programas.

Conclusiones

En Argentina el estudio de las políticas migratorias del siglo XXI ha estado centrado principalmente en los cambios en la concepción sobre las migraciones, la nación y los/as extranjeros/as que las distintas leyes y programas produjeron, así como en los incumplimientos y limitaciones de la normativa en diferentes ámbitos sociales. Ahora bien, en la medida en que todo proceso social es en parte “ciego”, es decir, su desarrollo involucra tanto las intenciones de los actores como “los efectos no concebidos ni previstos del entrelazamiento indeterminado de sus acciones” (^{Fernández Álvarez, Gaztañaga y Quiros 2017, 280}), se vuelve relevante atender a las consecuencias de la implementación de ciertos programas: preguntarse por las relaciones, objetos y discursos que se producen en las configuraciones y dinámicas que promueven y/o modifican. Esta refocalización no solo permite ampliar la comprensión de lo que las políticas públicas son o generan, sino que también aporta elementos para comprender su transformación, ya que parte de lo que estos procesos crean se incorpora como nuevos mecanismos y criterios institucionales.

En este artículo se señaló que los programas territoriales de documentación produjeron mucho más que radicaciones, DNI e, incluso, empadronamientos. Su propio desarrollo conllevó transformaciones en las tramas de relaciones y sentidos que conectan a migrantes y funcionarios/as del área con otros actores sociales y políticos relevantes, las cuales perduraron en parte incluso cuando los programas fueron suspendidos. Atendiendo a la capacidad generativa de las acciones estatales y considerando los objetos, lógicas y vínculos que se constituyen en su devenir, se evidenció una dinámica con distintos elementos relevantes.

En primer lugar, se reconstruyó una transformación en las tareas de la Dirección de Colectividades ligada a su participación en las lógicas “territoriales”. El Patria Grande primero y el de Abordaje Territorial después redefinieron las relaciones que entablan la oficina y los marcos de interpretación con los que se conciben sus funciones. Así, sus integrantes fueron incorporados/as progresivamente en las redes que conectan a migrantes, dirigentes de los movimientos sociales y agentes estatales de diversas dependencias y niveles, y constituyen a los barrios en espacios de importancia política, lo que les permitió posicionarse como mediadores/as en lo relativo a los colectivos de extranjeros/as. Este proceso conllevó, en las redes de la política partidaria, una complejización de los imaginarios sobre lo que el “territorio” es y cómo se constituye.

Un aspecto fundamental de esta dinámica está dado por la inscripción de las tareas de la oficina en un imaginario “político”. Además del reconocimiento de los/as extranjeros/as como actores clave de ciertos ámbitos, la comprensión de las posibilidades de ampliación de su participación electoral marcó a las áreas ligadas a ellos/as y su lugar en las estructuras institucionales. De esta manera, cuando el electorado inmigrante fue visualizado como un ámbito más de la contienda partidaria, ganó recursos y relevancia. Como se evidenció en diferentes momentos de este escrito, los integrantes de la Dirección de Colectividades disputaron este lugar reiteradamente durante varios años: la metáfora de la “novena sección” con la que titulamos el artículo aparece en los testimonios como un hallazgo poético y como una producción política que posiciona a funcionarios/as como Juan Cruz en un lugar significativo. Otro elemento destacado vinculado a lo anterior es el de la constitución de un nuevo papel en las estructuras partidarias, el/la especialista en migraciones. Considerando esta cuestión, se entiende que parte del trabajo que realizaron desde la oficina estuvo destinado a disputar la legitimidad de los conocimientos específicos desarrollados allí y a fundamentar su autonomía.

Si bien en el periodo 2016-2019 se suspendieron los operativos de documentación y los padrones crecieron de manera limitada, el reconocimiento del potencial político de los/as migrantes se mantuvo y generó estrategias proselitistas específicas, incluso entre los partidos políticos que promovían discursos y medidas xenófobas. A su vez, luego de 2019 parte de los criterios desarrollados entre 2006 y 2015 volvieron a tener impulso y las políticas migratorias asignaron nuevamente relevancia a la documentación y el empadronamiento.