Contexto internacional de la protección integral a la infancia

La infancia, desde los mismos comienzos de la civilización occidental, ha sido difícil de representar. El rastro de la presencia de los niños y niñas es posible encontrarlo en la literatura, los reportes históricos y las manifestaciones artísticas de cada época, aunque prácticamente no se mencionan ¹.

Ante la dificultad para abordar el concepto, basándose en los supuestos de la teoría de los imaginarios sociales, Herrera-Seda y cols. ² plantean una interesante aproximación a los estudios históricos presentes en la literatura acerca de la infancia señalando que, en relación al concepto de infancia, el imaginario dominante en la cultura occidental se ha transformado a lo largo del tiempo hasta llegar finalmente a ver al niño o niña como sujeto social.

El Cuadro 1, nos muestra la evolución de los imaginarios sociales de la infancia en la cultura occidental desde el siglo İV hasta la actualidad.

Cuadro 1 Evolución de los imaginarios sociales de la infancia en occidente ²  

El interés político y social puesto en el tema de la infancia, en el contexto europeo y americano, surgió como una de las primeras manifestaciones de la crisis social que trajo consigo la expansión capitalista a mediados del siglo XIX ³.

Una recopilación histórica hecha por Rojas ⁴ permite ubicar algunos de los primeros instrumentos internacionales que apuntaron hacia la protección jurídica de la infancia. En 1918, en el marco de la Convención de la Cultura Proletaria celebrada en Moscú, se presentó un borrador de Declaración de los Derechos del Niño que finalmente no fue aprobado debido a que su enfoque era contrario a algunos ideales de la época los cuales transitaban desde la doctrina jurídica basada en derechos individuales hacia los enfoques que proclamaban los derechos económicos y sociales. Bajo esta última influencia es que en 1919 se constituyó la "Organización Internacional del Trabajo (OIT)" entre cuyas primeras normativas había algunas que protegían a los niños trabajadores.

En el contexto internacional ha habido hitos notables en lo que respecta a la protección de la primera infancia ⁵, siendo la Convención de los Derechos del Niño (CDN) ⁶, celebrada el 20 de noviembre de 1989, la que ha tenido mayor impacto en la construcción social de la infancia. Esta declaración fue suscrita y ratificada por el Gobierno de Chile el 14 de agosto de 1990 ⁷ constituyéndose en el marco en el cual se instala la base de la nueva concepción de la niñez. Se dice que esta convención introdujo un nuevo paradigma para interpretar la infancia tras pasar de considerar al niño o niña como objeto de preocupación, protección y control, a ser sujeto de derechos en el ejercicio gradual de ellos, de acuerdo al principio de autonomía progresiva, frente a los padres, la comunidad y el Estado ^8,9.

La CDN estableció una forma innovadora de entender la protección jurídica de la infancia y puso los cimientos para el nacimiento de la idea de la protección integral de la infancia. Esta idea considera la protección universal de todos los niños, niñas y adolescentes, quienes son considerados sujetos plenos de derechos y no un objeto de protección. Al analizar con mayor detalle la estructura de la CDN, se observa que básicamente esta apunta a derechos elementales tales como la supervivencia, el desarrollo, la protección y la participación. Cabe destacar que en lo que respecta al derecho al desarrollo, los artículos 24 al 27 contemplan el resguardo del derecho a la salud, la seguridad social y a un nivel de vida adecuado.

Protección de la infancia en Chile

En Chile los orígenes de la protección de la infancia, principalmente dirigida a la protección biológica y social de niños y niñas de estratos socioeconómicos más bajos, se pueden situar a comienzos del siglo XX ^10,11. La investigación ha mostrado que, de los esfuerzos de la política por atender a un segmento en condiciones de indigencia y analfabetismo, se transitó al desarrollo de iniciativas de cuidado de la infancia caracterizadas por una mirada biomédica y asistencialista que impactaron principalmente en la disminución de la mortalidad infantil ¹².

A continuación, en la Tabla 1 se resumen los principales hitos de política pública que a lo largo del siglo XX impactaron en la Tasa de Mortalidad Infantil en Chile.

Tabla 1 Política e intervención sanitaria orientadas al área materno-infantil en Chile ⁷  

*MI: Mortalidad Infantil por cada 1.000 nacidos vivos

Sumado a lo anterior, uno de los hitos más relevantes se materializó el 12 de septiembre del año 2009 cuando entra en vigencia en Chile la Ley 20.379 que crea el Sistema Intersectorial de Protección Social (SIPS) e institucionaliza el Subsistema de Protección Integral a la Infancia "Chile Crece Contigo (CHCC)" ¹³. El SIPS es un modelo de gestión constituido por las acciones y prestaciones sociales ejecutadas y coordinadas por distintos organismos del Estado, destinadas a la población nacional más vulnerable socioeconómicamente y que requiere de una acción concertada de dichos organismos para acceder a mejores condiciones de vida. Sus bases fueron establecidas por el trabajo de un Consejo Asesor Presidencial cuyo equipo multidisciplinario tuvo la misión de elaborar un diagnóstico de la situación e insuficiencias existentes en materia de protección a la infancia, para luego, formular y proponer un conjunto de políticas y medidas idóneas para efectos de implementar un sistema de protección a la infancia. El SIPS, que constituye la primera política intersectorial en Chile que aborda la problemática del desarrollo infantil temprano ¹⁴, está compuesto por los siguientes subsistemas: Protección Social para Familias en Situación de Extrema Pobreza "Chile Solidario", Protección Integral a la Infancia "CHCC", y aquellos que, entre otros requisitos, al atender a un grupo de familias, o personas, de carácter homogéneo, claramente identificable y vulnerable socioeconómicamente, sean incorporados por el Presidente de la República previa propuesta de un Comité Interministerial que se cree para tal efecto, y previo informe del Ministerio de Planificación elaborado para dicho Comité.

CHCC es el componente de salud del SIPS y cumple su cometido privilegiando estrategias de promoción de la salud biopsicosocial. Es así que realiza el acompañamiento de las mujeres y sus familias durante el control de la gestación, la atención del parto y el cuidado de los recién nacidos ¹⁵. Además, otorga un seguimiento personalizado al desarrollo de niñas y niños permitiendo la detección temprana de déficits y rezagos, junto con la intervención oportuna de problemas del desarrollo ^16,17. El hito de entrada a CHCC, está determinado por el momento en que la gestante realiza su primer control prenatal en el nivel primario del sistema público de salud, y el hito de salida o egreso, está determinado por el momento en que la niña o niño ingresan al primer nivel de transición de educación parvularia ⁷.

El CHCC establece su base en la articulación de los recursos ya existentes en los territorios locales. Cada repartición pública pone a disposición del sistema su oferta programática en materia de primera infancia y, sumado a lo anterior, el sector de educación, aumenta la oferta de servicios de apoyo al cuidado infantil y a la educación temprana (Figura 1). Lo anteriormente planteado, busca crear una red articulada e integrada de servicios con el fin de responder oportunamente a los requerimientos de las niñas o niños y sus familias ¹⁸.

Figura 1 Operación del sistema Chile Crece Contigo ¹⁸  

En cuanto a la implementación del sistema CHCC, esta fue desplegada en dos etapas: 161 de las comunas del país ingresaron el año 2007 y las 181 comunas restantes lo hicieron durante el año 2008. La instalación fue planteada desde su diseño como progresiva, seleccionándose las comunas que ofrecieron las mejores condiciones para la implementación ¹⁹.

La cartera de servicios otorgados por CHCC se agrupa en tres grandes ejes: Educación, Red social y Salud. Estos buscan facilitar el acceso a beneficios y programas sociales, instituciones educativas para los niños y niñas más vulnerables, y prestaciones dependientes del sector salud que acompañan el desarrollo de los niños o niñas a través del Programa de Apoyo al Desarrollo Biopsicosocial (PADB) ¹⁵. El PADB, mediante la incorporación de las prestaciones ofrecidas en un catálogo programático ²⁰, ha pretendido garantizar su obligatoriedad y financiamiento.

Aspectos relevantes del proceso de implementación del chcc¹

Una de las grandes fortalezas del CHCC ha sido su carácter de política pública transversal, integral y con un fuerte énfasis en la instalación de la equidad en la primera infancia. Esta característica le ha reportado reconocimiento tanto a nivel nacional como internacional. Junto con lo anterior, el CHCC ha logrado tener un amplio reconocimiento en la población usuaria. La calidad de las prestaciones, de sus profesionales y la preocupación constante por temas como el desarrollo temprano, la recuperación de los niños/as con rezago, la asesoría permanente en temas de crianza, etc., han logrado generar una amplia aceptación y reconocimiento. En este respecto, un punto destacable es la calidad de los recursos humanos, cuyo compromiso ha sido ampliamente reconocido como pieza fundamental por usuarios, gerentes, profesionales y población.

Por otra parte, el CHCC ha debido sobrellevar la falta de continuidad en su financiamiento dependiente en cierto grado de la coyuntura política del momento. En este sentido, ha sido posible ver un énfasis en la preocupación por CHCC, así como lo contrario, dependiendo de la administración de turno. Otro aspecto deficitario en la implementación de la política se ha encontrado a nivel de los usuarios, quienes han señalado desconocer una serie de prestaciones asociadas al CHCC pese a recibirlas. Esto se suma al desconocimiento del funcionamiento de la política mostrado por parte de los propios equipos de trabajo de los centros de salud quienes han considerado que el CHCC es un programa que debe ser desplegado solo por aquellos profesionales contratados por el mismo, sintiéndose ajenos a él. Existen experiencias de centros que han logrado articular e incorporar el trabajo, sin embargo, aún es un aspecto a mejorar.

CHCC fue pensado como una política intersectorial, sin embargo, uno de los mayores problemas que ha enfrentado ha sido la instalación de una cultura de trabajo coordinado, oportuno y colaborativo entre sus distintas instituciones. Una de las causas que podría explicar esta realidad podría estar dada por la cultura presente en los distintos sectores, en donde salud, por ejemplo, presenta características que le hacen difícil el trabajo con otras disciplinas y/o áreas de conocimiento. Esto, en consecuencia, debilita y entorpece el trabajo intersectorial.

No obstante lo anterior, se ha valorado como una gran oportunidad para asegurar la continuidad, apoyo y desarrollo del CHCC, la relevancia que desde inicios del siglo XX se ha dado a la defensa y promoción de los derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes en el mundo. Este escenario hace suponer que, debido a la adherencia de Chile al derecho internacional, se siga considerando la infancia como un tema prioritario.

Dado lo presentado en este trabajo, se releva la necesidad de considerar aspectos que pueden ser fundamentales en el proceso de implementación de políticas públicas de infancia cuyo ámbito de acción se relaciona con un sector tan complejo como el sector salud