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Introducción
Presentamos aquí el recorrido histórico de los primeros 20 años de existencia del programa "Amas Ex ternas (AE)" en la ciudad de Mendoza, entendiendo por AE una modalidad de albergue de niños que, por algu na circunstancia, la justicia decidió retirar de su medio familiar. Los objetivos han sido, en primer lugar, hacer una indagación exploratoria acerca de este programa de acogimiento y, en segundo lugar, analizar en una línea del tiempo más amplia las continuidades y rupturas de las AE en sí mismas, así como en comparación con otras modalidades de albergue.
En alusión a los antecedentes, podemos mencio nar aquellos que estudian instituciones de niños actua les tanto en la Provincia de Buenos Aires como en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) y que han concretado autores como Carolina Ciordia con sus pes quisas en hogares convivenciales del cono urbano bo naerense (Ciordia, 2011; Magistris, Barna & Ciordia, 2012; Ciordia & Villalta, 2012); Dona & Gómez (2006; 2007; 2008; 2009) y Gómez & Dona (2010), todos los cuales han estudiado hogares de acogimiento en la CABA. También son pertinentes los trabajos de Julieta Grinberg, que analizan las dinámicas de intervención de los dispositivos de protección de derechos en CABA (Grinberg, 2008; 2010a; 2010b). Por su parte, Herrera (2008) ha indagado el funcionamiento en relación al derecho en programas de familias de acogimiento en la CABA. Limitándonos a la provincia de Mendoza, exis ten algunos escasos trabajos que hacen referencia al Pa tronato y Tribunales de Menores, como los de Cerdá (2013) y Stagno (2008; 2009a). Por otra parte, también cabe mencionar una tesis de maestría de Viviana Ocaña, centrada, básicamente, en el análisis de las instituciones de control social formal destinadas a los niños y adoles centes varones en conflicto con la ley (Ocaña, 2007).
En mayor relación directa con nuestro tema de es tudio, existe una publicación acerca de una experiencia específica de intervención local a favor de la protección de derechos en el departamento de Guaymallén entre los años 1995 y 1999 (Konterllnik, Muñoz & Pelliza, 2002). Por su parte, Carla Villalta nos aportó los resul tados obtenidos en una investigación en las provincias de Mendoza y San Juan, cuyo objetivo era analizar los esquemas interpretativos a partir de los cuales distintos agentes instrumentan medidas de protección en niñas, niños y adolescentes (Villalta & Llobet, 2011). Otros dos antecedentes de importancia son los aportes de Valgañón (2014) acerca de acogimiento familiar, y la tesis doctoral de Fernández-Hassan (2008) sobre "familias cuidadoras". Más lejos en el tiempo y más próximo en el tema, podríamos mencionar un trabajo monográfico de Alicia Apollonio denominado "Programa de Amas Externas. Provincia de Mendoza", realizado para apro bar un seminario en la Escuela de Servicio Social de la UBA cuya fecha podemos deducir es de 1981. De todas maneras, aun cuando estos antecedentes se encuentren más próximos a nuestro tema, no existen investigaciones amplias sobre la historia de las instituciones y programas alternativos de acogimiento en Mendoza. Por ello consi deramos relevante nuestro aporte en esta área.
La mencionada ausencia de antecedentes no es taría indicando una falta de continuidad en la temática o estrategias de atención a la infancia, ya que Mendoza ha sido una provincia pionera en materia legislativa de infancia y activa en cuanto a la implementación de pro gramas dirigidos a niños*. Posiblemente esta área de va cancia en investigación responde a un proceso social de invisibilidad del infante en situación de abandono, con todas sus atenuantes, como sujeto de derecho.
Resulta sumamente interesante señalar que en la etapa que se inició el programa (1978), Argentina estaba atravesando una situación política complicada con su último y más cruel gobierno de facto iniciado en 1976 y que duraría hasta 1983. La provincia de Mendoza no fue la excepción. En los años 74 y 75 recibió tres inter venciones federales constitucionales que llevaron, siem pre, a la costumbre de disolver la legislatura, declarar en comisión en los magistrados del Poder Judicial, a los intendentes municipales y a los consejos deliberantes, además de intervenir Bodegas y Viñedos Giol, el Banco de Mendoza y el Instituto Nacional de Vitivinicultura, instituciones emblemáticas de una de las principales ac tividades económicas de la provincia (Micale, 2004).
Posteriormente, durante el gobierno militar, el país fue dividido en cuatro zonas "para terminar con la subversión", una para cada comandante del ejército. Al general Luciano Benjamín Menéndez le tocó el territorio paralelo a los Andes, Mendoza, entre ellos. La provincia tuvo resonancia por su participación como subsede del XI Campeonato Mundial de Fútbol de 1978, cuando era en realidad era una de las "más afectadas de todas [las provincias] por la crisis política" (Micale, 2004, p.391).
La única información específica hallada al respec to fue una resolución de agosto de 1976, firmada por la Interventora en la Dirección Provincial del Menor, lo cual indica que claramente el organismo estatal fue intervenido (Provincia de Mendoza, 1977**). Así, en esta investigación no hemos advertido cambios de enverga dura directamente relacionadas con las modificaciones institucionales. En cualquier caso, la situación no debe ría sorprender excesivamente. En primer lugar, porque, desde el punto de vista fáctico, el objetivo de la dictadu ra militar iniciada en 1976 fue una represión amparada en un sistema de terror desde el Estado que no conocía precedentes, así como una concentración económica ga rantizada desde la centralidad del aparato del Estado, lo cual generó un verdadero desdoblamiento del Estado. Como plantea el historiador Luis Alberto Romero, de un lado, se concibió un Estado clandestino y terrorista y, del otro, un Estado público cuya legislación ha sido calificada como anárquica y confusa (Romero, 2001). En una dirección coincidente, Micale (2004) afirma que entonces convivieron dos Argentinas paralelas: por una parte, la de los atentados, secuestros y muerte y, por otra, la de aparente normalidad, que escondía la oscuri dad de la época. En ese contexto, el imperio del miedo y del silenciamiento de la sociedad hizo que la mayoría de las acciones cotidianas quedaran sometidas a la lógica de la dictadura.
Método
Al tratarse de una investigación de carácter histó rico, metodológicamente, se ha trabajado en el rastreo, hallazgo, interpretación y análisis de fuentes primarias documentales y orales. El enfoque corresponde a la ca tegoría de estudios ex post facto retrospectivo, que encua dra aquellos estudios en los que las limitaciones para el contraste de las relaciones causales vienen dadas por la imposibilidad de manipular la variable independiente, bajo un estudio de caso instrumental y en análisis del discurso de los actores (Klappenbach, 2012; 2014; León & Montero, 2007; Montero & León, 2002; 2005; Pine da, 2012).
Aun cuando existen posiciones epistemológicas que subrayan la diferencia radical entre metodologías cuantitativas y cualitativas, posición posiblemente mayoritaria en el campo de las Ciencias Sociales contem poráneas, adoptamos posiciones que sostienen la complementariedad de ambos abordajes metodológicos y, por ende, la necesidad de combinar o integrar diferentes enfoques. En este sentido, se ha planteado una "nueva era de métodos combinados" (Tashakkori & Creswell, 2007, p.3) y entre los variados campos de aplicación, el de la psicología y educación (Morell & JinBee Tan, 2009).
Concretamente, como unidades de análisis, se recurrió al relevamiento y análisis de la siguiente docu mentación:
Leyes, decretos y resoluciones de la provincia de Mendoza referidas a situación de menores, entre los años 1960-2010.
Disposiciones, actuaciones y reglamentos de insti tuciones de menores.
Legajos de internos en instituciones de menores.
Boletines oficiales de carácter público de la pro vincia de Mendoza.
Artículos periodísticos del ámbito provincial y na cional.
Para la selección de documentación se revisó el índice -desde 1960 en adelante- del propio archivo de la Dirección del Menor (actualmente denominada DI- NAF) de la provincia de Mendoza que contiene el lis tado de todo tipo de documentos (leyes, reglamentacio nes, informes internos de carácter informal, etc.) y de allí fueron extraídos los referidos al programa bajo análisis.
Respecto al relevamiento de fuentes testimoniales, si bien se ha entrevistado hasta aquí a 32 personas para la investigación doctoral en curso y de mayor alcance, en este artículo hemos tomado 4 de ellas: una trabajadora social del programa "Apoyo Familiar" de la Dirección de Niñez, Adolescencia y Familia (DINAF), una asisten te social que ha trabajado en distintos programas de la mentada Dirección por más de 30 años y que al momen to de la entrevista se desempeñaba como Jefa de Capaci tación de DINAF, dos exempleadas de Casa Cuna que trabajaron allí por 30 años y actualmente son empleadas del archivo de DINAF.
Las entrevistas han sido semiabiertas, siguiendo un eje de temáticas, a saber:
Historia y objetivos de las instituciones que han albergado niños en situaciones sociales problemá ticas.
Causas de internación/rol del juzgado.
Características de la población internada.
Funcionamiento interno de la institución/programa de albergue. Régimen de vida.
Personal y equipo técnico.
En este artículo nos referiremos a cada testimo niante clave con la sigla TM, seguida de un número, la cual indica a cada uno de estos en particular.
Desde lo instrumental, se hizo copia papel (con la autorización pertinente) de toda la documentación seleccionada, constituyendo un archivo propio de los in vestigadores. En cuanto a las fuentes orales, las entrevis tas fueron grabadas en formato audio y, posteriormente, transcritas. Ambas fuentes fueron interpretadas a la luz de los ejes temáticos definidos previamente como pun tos centrales.
De este modo, el procedimiento ha sido el siguien te: en primer lugar, se planificó el plan de investigación doctoral que fue oportunamente aprobado. Durante el año 2012 se recolectó la mayor parte de información tan to escrita como oral, la cual fue analizada y, en función a los vacíos existentes, durante el año 2014 se complemen taron entrevistas y relevo de archivos, a partir de estos se profundizaron los análisis.
Resultados
En este artículo explicaremos brevemente el ori gen de las instituciones de albergue de tipo macro-hogares y el surgimiento, algo posterior, de las AE como programa de internación alternativo a aquellos. Se des criben los primeros 20 años de su funcionamiento y, fi nalmente, planteamos algunas consideraciones a fin de interpretar y reflexionar acerca de nuestros hallazgos.
Entre lo "macro" y lo "micro"
En Argentina, quienes se ocuparon primeramente del albergue de niños fueron instituciones particulares a las cuales el Estado otorgaba subvenciones excepcionales o permanentes. Zapiola (2006) aclara que, aunque los funcionarios lo hubieran querido, el control sobre estas instituciones habría sido precario, al igual que la infraes tructura estatal de aquel entonces. Pero, a partir de la década de 1880, los legisladores comenzaron a deman dar una mayor responsabilidad del Estado en cuanto a los derechos y las obligaciones de estos "menores" y, a su vez, comenzaron las propuestas de los distintos "mo delos" de instituciones que deberían albergarlos (Bising, 2009a; 2009b; 2010; 2011; Zapiola, 2006; 2007).
Se entiende, entonces, que la Ley de Patronato de Menores (Ley N° 10903) sancionada en 1919 no fue un hito sorprendente ni un proyecto único, más bien durante los 40 años que precedieron a su aprobación, la introducción de propuestas referidas a los "menores" se hizo cada vez más frecuente en el Congreso de la Na ción, siendo los diputados y senadores nacionales y los miembros del Poder Ejecutivo Nacional (PEN) quienes tomaron la mayor parte de las decisiones que sentaron las bases para la instalación del Patronato Público de Menores (Gómez, 2004; Zapiola, 2010).
La Ley 10903, más conocida como Ley Agote, fue la primera específica sobre la infancia en Argentina, y, además, la primera en toda América Latina (Bringiotti, 1999). Ahora bien, fue necesario esperar unos años des de la sanción de dicha ley hasta notar su impacto, pues hasta 1930 se constituyeron algunas instituciones funda mentales en el campo de la minoridad: el Patronato Na cional de Menores (PNM) y los Tribunales de Menores en las provincias de Buenos Aires, Santa Fe y Mendoza (Bising, 2009a; Cosse, 2005; Stagno, 2009b; 2010).
En Mendoza, a finales del siglo XIX y principios del XX, al igual que en la mayoría de las grandes ciuda des de la incipiente Argentina, quienes se ocuparon de albergar niños "abandonados o en peligro" fueron las instituciones religiosas o la Sociedad de Beneficencia.
A partir de la década del 30, el Estado comenzó a tener un papel más relevante en la cuestión. En 1939, la provincia de Mendoza sancionó la Ley de Patronato y Tribunales de Menores y comenzó a controlar y finan ciar a las instituciones privadas (Provincia de Mendoza, 1939). Desde la década de 1940 se crearon tres Colonias- Hogares destinadas al albergue de niños "en peligro mo ral o material". De estas, la última en inaugurarse fue la de la ciudad capital, "Colonia 20 de Junio", en 1958 (Farias-Carracedo, 2015b).
La Colonia 20 de Junio funcionó en un predio inmenso, de unas 20 hectáreas, alejado del centro de la ciudad (en el departamento de Godoy Cruz), donde se encontraban varias casas-hogares que albergaban entre 50 y 100 niños cada una, organizados según edad y gé nero. Allí mismo funcionaban tres escuelas, un micro hospital y una iglesia. Inequívocamente, la colonia en cuestión tenía el estilo de "institución total" (Goffman, 1972). En efecto, la salida del predio era realmente poca y resultaba bastante frecuente que un niño ingresara a la Casa Cuna y saliera a los 18 años con un "egreso prote gido" (Farias-Carracedo, 2014b).
El sistema aplicado en Mendoza respondía a lineamientos nacionales y se implementaba en todo el territo rio nacional. En la década de 1960 se hicieron frecuen tes las críticas a este sistema, que ya se habían insinuado en las décadas anteriores. Especialmente, se cuestionaba que ese tipo de institución no era adecuada para el desa rrollo de los menores por la falta de seguridad, higiene y estimulación, así como por promover una baja autoes tima, locus de control ubicado en los otros, dificultades emocionales y dificultades para establecer vínculos inter personales y contactos con el "mundo exterior" a la ins titución (Briolotti, 2012; Fernández-Hasan, 2007; Gon zález, Valdés, Domínguez, Palomar & González, 2008; Solís & Montoya, 2007, citados en González Fragoso, Ampudia Rueda & Guevara Benítez, 2012; Macnicol, 1992; Ritacca, 2006; Woodhouse, 2008). Por tal razón, comienzan a implementarse modalidades alternativas a la internación en macro-hogares (MH), entre ellos, los programas de "Amas Externas", "Familias Cuidadoras" y "Pequeños Hogares". Los dos primeros programas pue den encuadrarse en lo que se ha denominado programas de acogimiento familiar: el de Amas Externas se creó en 1978 y el de Familias Cuidadoras en 1986. Susana Reitano, quien fue una de las autoras de este segundo programa, explica que el objetivo era el mismo que el de Amas Externas pero destinado a niños y grupos de hermanos de mayor edad con escasas posibilidades de re integrarse con su familia. De esta manera, se los dotaba de un ámbito familiar e inserción comunitaria (TM2*). Como hemos anunciado, a continuación presentamos el primero de estos programas.
Amas Externas
Este programa fue creado por resolución provin cial el 10 de julio de 1978 y estableció que iniciaría su funcionamiento ese mismo mes. Dicha resolución justi fica la existencia del programa debido a las solicitudes de ingreso de niños de carácter transitorio por diferen tes motivos: niños abandonados que serían dados en adopción; niños cuyos padres no podían atenderlos mo mentáneamente por enfermedad, viaje, etc.; niños aban donados con diversos padecimientos físicos, dados de alta en hospitales que debían continuar con tratamien to ambulatorio y cuyo ingreso a un establecimiento era considerado perjudicial (Provincia de Mendoza, 1978a, 1978c).
Fundamentalmente, el objetivo del programa con sistía en brindarles un espacio de acogimiento que no fuera un MH y que pudieran recibir atención "integral, individualizada y especializada" (Apollonio, s/f, p. 6). En el inicio del programa se había establecido que los des tinatarios serían niños de 0 a 2 años, pero rápidamente se extendió a los 4 (Apollonio, s/f) y, luego, a los 6. Las funciones que debían cumplir las AE eran las siguientes:
Recibir todo niño que la Dirección General de la Minoridad y la Familia disponga, durante el tiem po que se determine.
Proporcionar al niño alimentación adecuada, cui dados higiénicos y apoyo afectivo.
Proveerlo de mobiliario correspondiente, ropa blanca y vestimenta adecuada.
En caso de enfermedad o control periódico, cum plir con la indicación médica. Esta deberá presen tarse en institutos oficiales u obras sociales (...).
Permitir la visita de la asistente social de esta Di rección para el seguimiento y control de los niños a su cargo.
Proporcionar todos los datos que esta Dirección le requiera, vinculado al ejercicio de sus obligacio nes.
Trasladar al niño a los lugares que la Dirección le solicite.
Entregar al niño solamente con orden escrita de la Dirección General de Minoridad y la Familia.
La interesada recibirá por escrito la notificación de que ha sido incorporada como AE.
Percibirá $... diarios por niño a partir de su ubica ción en carácter de subsidio.
Dicho subsidio será abonado mensualmente como reintegro.
El subsidio cubre: atención, cuidado higiénico, ali mentación, uso de muebles, traslado a la Institu ción y a Servicios Sociales (Apollonio, s/f, pp.7-8).
El trámite consistía en firmar un "Acta de Guarda para Amas Externas" y se les entregaba una "ficha" con los datos del niño, donde constaba la fecha de nacimien to, fecha de ingreso a la Casa Cuna, peso, antecedentes de enfermedades, vacunas recibidas, medicamentos que- se le suministraban, marca de leche y cantidad que to maba, y si era visitado por alguien (Apollonio, s/f, p.9).
Desde la perspectiva de TM1*, si bien el progra ma de Amas Externas estuvo dirigido a los pequeños de 0 a 4 años, la prioridad eran los "bebés de brazos" y grupitos de hermanos. Según TM4**, también tenían prioridad los niños con algún retraso madurativo o los que estaban enfermos, o sea, "los que necesitaban una atención más personalizada. Todos necesitaban atención más personalizada pero era prioridad el bebé, porque en ese momento se recibían bebés muy chiqui tos, recién nacidos o de días". Además, los entrevista dos explicaron que la creación del programa estuvo en función del macro-hogar (MH) Casa Cuna para poder "desinstitucionalizarlos" (Farias-Carracedo, 2015a) y porque "las empleadas de CC no daban abasto" y, una vez creado, se procuraba que al ingresar un bebé lo hi ciera directamente a una Ama Externa y no al MH. Este programa contaba con un equipo técnico conformado por asistentes sociales y psicólogas que se encargaban de seleccionar la familia "con estudios psicológicos y ambientales" (TM3***) y de los niños, de manera tal que asignaban a cada uno, según sus singularidades, a cada familia (TM2). Básicamente, entonces, la función de las amas externas era "reemplazar a la madre" hasta que se resolviera la situación del pequeño bien fuera volviendo con su familia o dándolo en adopción, ya que "en ese entonces los juzgados trabajaban muy bien y no se espe raba tanto para darlos en adopción" (TM4).
En la monografía ya citada de Apollonio, se expli cita que la idea original del programa era albergar a los niños por un tiempo máximo de tres meses, tras el cual se esperaba reintegrarlos a su propio hogar o darlos en adopción. No obstante tal disposición, en ese periodo de tiempo no lograban ubicarlos ni en una modalidad ni en la otra, de manera que se aceptó ampliar el tiem po de permanencia en AE y que "en ningún caso es in ternado [en un macro hogar] nuevamente bajo ningún concepto" (Apollonio, s/f, p.10)*. Además, se incorporó el compromiso de la AE de aceptar la visita semanal de la familia del niño, y todos los controles necesarios para el equipo técnico. También se estipulaba como objetivo del programa el fortalecimiento paralelo a la familia bio lógica para el pronto reintegro. Sumado a lo anterior, se menciona como uno de los cambios introducidos a poco andar el programa, en 1981, la incorporación de una profesional psicóloga para evaluar los "aspectos psi cológicos" de los adultos comprometidos en el programa (Apollonio, s/f).
Por otro lado, desde lo administrativo, se incorpo raron en las actas los datos del esposo del AE, el requeri miento del matrimonio legal, y los datos de sus hijos na turales, que si bien, tiempo atrás, eran tenidos en cuenta no figuraron por escrito en el acta hasta el año 1981.
Asimismo, desde entonces, se permitió matrimonios sin hijos, "realizándose con ellos todos los estudios y análi sis previos a su posible incorporación" (Apollonio, s/f, p.11).
Los pasos a seguir en el programa eran: convo catoria, evaluación, preselección, selección, perfecciona miento y asesoramiento. Al parecer, el equipo técnico se planteó estrategias de difusión del programa y por lo tan to la posibilidad de nuevas inscripciones de AE en este (Apollonio, s/f). De hecho, salieron avisos en la prensa a modo de convocatoria.
Por último, en este informe se señalan aspectos a mejorar en el programa: la mayor incorporación de AE y de ubicación de niños requería mayor cantidad de pro fesionales y la necesidad de una psicopedagoga; también se critica la poca movilidad oficial para hacer las visitas a domicilio, ya que la Dirección solo proveía de transporte una vez a la semana, razón por la cual las integrantes del equipo usaban sus propios medios de movilidad (Apo llonio, s/f).
En 1982, desde el Área Técnica de la Dirección del Menor se elaboró un informe respecto al programa, en el cual se mantenía el límite de edad de los niños hasta 6 años. El número de niños ubicados bajo esta modalidad durante 1982 fue de 96, de los cuales 29 fueron dados de baja por "tenencia" y 20 por reintegro a la familia natural. Entre los objetivos del programa, además de evitar la institucionalización macro (que no atiende el desarrollo bio-psico-social en edades tempra nas), se buscaba proveerle al niño "una figura materna y un grupo familiar" y, paralelamente, "fortalecer a la familia natural en los casos en que ello sea posible, para llevar a cabo un pronto reintegro del niño a la misma" (Área Técnica, s/f, p.1).
Este informe hace hincapié en el lugar esencial para el niño, la AE y su familia, en tanto lugar de cui dado personalizado y afecto y como espacio de "integra ción y adaptación" a la futura familia adoptiva, si eso fuera posible, o de permanencia en el contacto con su familia natural hasta que se resolviera su problemática y pudiera volver allí (Área Técnica, s/f, p.4).
Esta visión de la integralidad de la familia, que suponía la posibilidad del regreso del pequeño a la mis ma, se debía a que la principal causa de internación en aquellos años estuvo dada por condiciones derivadas de la pobreza y, en la actualidad, por mal trato y abuso se xual en el seno familiar. En cambio, en países como El Salvador, los niños quedaban en abandono por razones como orfandad, migración, violencia, movilización for zada, dificultades o falta de oportunidades educativas, etc. Para el caso que aquí se analiza, como puede obser varse, pareciera que los motivos causales de la interna ción tienen cierta posibilidad de ser revertidos. A modo de afirmación de lo anterior, un dato que nos resulta extraordinario para resaltar de este informe elaborado por el Área Técnica es que menciona como "sistema al ternativo a la internación" el apoyo económico a fami lias carenciadas (135 familias para ese año) "a los efectos de evitar su disgregación". Este programa consistía en el pago de "una considerable suma" a la familia solicitante. Por otro lado, también se entregó un subsidio mensual por hijo (equivalente al salario familiar de los empleados públicos) a 180 familias que lo solicitaron (con un total de 550 niños) (Área Técnica, s/f, p.1).
En 1989, considerando la crisis socioeconómica que estaba atravesando la sociedad mendocina y los múl tiples viajes que debían realizar las AE hasta las oficinas de la Dirección para buscar los bienes que le entregaban, se dispuso la organización para que un mismo día, el 7 de cada mes, se les efectuara el pago y se les entregara los vales para la vestimenta y la leche (elementos que anteriormente eran entregados en fechas distintas) (Pro vincia de Mendoza, 1989b).
Década del 90
Hemos accedido, como fuente primaria, a un Acta Convenio y a la Ficha de inscripción anexa que carece de fecha, pero que, por lo menos, es de una dé cada posterior a la monografía de Apollonio, pues en el modelo de acta figura en espacio en blanco: "en la ciudad de Mendoza, a los días... del mes... de mil nove cientos noventa y." (Programa de Amas Externas, s/f). Los requisitos para inscribirse en el programa respecto a la edad, estado civil y lugar de residencia se mantuvieron igual.
A pesar de los años transcurridos, pareciera que los cambios fueron mínimos, no obstante, los detallare mos. Por un lado, se amplía la edad de los niños destina tarios hasta los 7 años, "cuyo pronóstico de internación se perfile a corto plazo y que no presenten severas pertur baciones físicas y/o psicológicas". También se aclaraba que la AE recibiría apoyo y orientación por parte del equipo técnico del programa "para la resolución de los problemas que provoca la convivencia". Asimismo, se incorporó el requisito de una reevaluación anual psico lógica y social (Programa de Amas Externas, s/f, p.1). Una de las cláusulas que consideramos fundamentales es que quedaba "terminantemente prohibida la solicitud de tenencia y/o adopción" de los niños a cargo (p.4).
Resulta evidente que este programa estaba dirigi do a un grupo específico, a los más pequeños, mientras que para otras edades se implementaron otros progra mas. En 1972 se habían puesto en marcha los Pequeños Hogares, que funcionaron como pequeñas instituciones integradas a barrios de la comunidad destinados a gru pos de hermanos o a niños derivados de macro-hogares, en un intento de desmasificarlos. Por otra parte, en 1986 se inició el programa de Familias Cuidadoras, que era muy similar al de Amas Externas, pero dirigido a ni ños más grandes o a grupos de hermanos entre los cuales había alguno de mayor edad.
La prohibición de tenencia o adopción indicada a las cuidadoras dejaba al joven en la condición de ajeno a los suyos, aunque estos tuvieran solo como característica la de ser humano, pueden experimentar las mismas ex periencias de apego, compañía y fraternidad. Tal como lo menciona el Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH) (2007), son las instancias oficiales las que se toman la tarea de definir las características de las víctimas, sean estas apegadas al contexto o no. En este sentido, solo se clasifica cierto tipo de condiciones o de características de los infantes con criterios que muchas veces pueden ser restrictivos o provenientes de una vi sión política. En muchos países latinoamericanos, la tendencia ha sido tener una localidad como especie de "aldea" en la que se ubican los diferentes o aquellos a quien nadie acompaña.
Respecto a la lista de funciones que ya detallamos anteriormente, en esta Acta figuran las mismas con al gunas ampliaciones: 1) se debía permitir al niño realizar todas las actividades de acuerdo con sus posibilidades (educativas, recreativas, etc.); 2) se debía facilitar la re lación del niño con "cualquier miembro de su familia natural" (p.1) y se elaborarían planes de visita de estos en la casa de la AE. En cuanto al pago mensual estipulado, se incorporaron tres pagos adicionales (marzo, julio y oc tubre) para gastos de vestimenta de estación y escolares y se mantuvo la entrega necesaria de leche.
Por último, figuraban las causales de rescisión del convenio: a) por incumplimiento de las obligaciones; b) por someter a maltrato físico o psicológico al menor; c) manejo deficiente de los recursos económicos asigna dos; d) inobservancia de las indicaciones dadas por el Equipo; y e) aparición de graves conflictos en el grupo familiar de la AE (Programa de Amas Externas, s/f).
Se ha tenido acceso a otro documento denomina do Informe sobre los programas Amas Externas y Fami lias Cuidadoras sin referencia al año en que pudo haber sido escrito. Solo menciona que, en ese momento, había 34 Amas Externas y 47 Familias Cuidadoras. Pero, si el programa de Familias Cuidadoras ya estaba en funciona miento, por lo menos el documento es posterior a 1986. Al parecer, se le encomendó a Mayorga la función de vi sitar a las familias incluidas en el programa para elaborar este informe en el cual se señalan aspectos positivos y, a mejorar. Entre los primeros indica: que las elecciones de las familias "fueron atinadas" debido a que eran "de un nivel socioeconómico que no descoloca a los niños de la realidad en la que pueden vivir el día de mañana"; que el "clima familiar" en el que estaban los pequeños era bueno, incluso con la familia ampliada y sus amistades; además, estas familias no manifestaron sentirse solas respecto al acompañamiento de la Dirección; los niños estaban mucho mejor integrados en el barrio que los ni ños de los PH; y los controles médicos eran correctos. El informe en mención también consideraba que esta modalidad, al carecer de empleados que implican tur nos, licencias, francos, y que, simplemente le otorgaban a la familia $120 por niño era "mucho más económico" (Mayorga, s/f, pp.1-2).
Entre los aspectos que requerían mejoras, el au tor observa: controlar la documentación de los niños, ya que algunos la tenían en trámite y otros carecían de ella; las AE tenían que aguardar muchas horas hasta co brar; las profesionales carecían de una movilidad y por lo tanto no hacían visitas de seguimiento a las familias, desconociendo, de esta manera, cómo se encontraban los niños allí albergados.
Por último, en este informe se propone: ampliar y apoyar estos programas por ser "económicos y eficien tes"; que se disponga de una movilidad exclusiva dos días en la semana; el aumento a $140 por cada niño. También la autora señala de "importantísimo" lugar el apoyo a las familias naturales para evitar su internación, considerando como prioridad que el niño "continúe en su medio conocido y en su familia, que es su verdade ro lugar"; por ello formula que habría que implementar ayudas temporarias a su propio hogar ya sea con alimen tos, dinero, alquileres, materiales de construcción, así como hacer un seguimiento a estas familias "que pueden ser atendidas en terapias sistémicas" cuando sea nece sario "para lograr un cambio en sus actitudes erróneas que no les permiten ser autosuficientes y contener a sus hijos" (Mayorga, s/f, p.3).
Lo anterior significa que en la década del 90 se avanzó respecto al apoyo y orientación por parte del equipo técnico del programa, se implementaron mejoras respecto al apoyo económico, se incorporó el requisito de una reevaluación anual de las familias y se introduje ron ampliaciones en las actividades recreativas y en las posibilidades de contacto con su familia biológica. No obstante, en la práctica, las visitas a las familias por parte del equipo técnico eran escasas, lo cual dejaba a los pe queños en una situación de desprotección o abandono. En este sentido, Craig (1994) considera que el abandono no es un proceso muchas veces intencionado, aunque sus consecuencias pueden ser iguales de mortales que en el caso del maltrato infantil: La negligencia, como tam bién le llama, "resulta de omisiones de actos de los pa dres o de las personas encargadas de cuidarlos, más que sus acciones lesivas", lo cual muestra que la protección ha tenido avances y retrocesos, y en este modelo las con diciones han sido desfavorables para muchos (p.363).
En algún momento, el programa de AE pasó a constituir una categoría dentro del programa Familias Cuidadoras. No tenemos documentación que especifi que la fecha, pero en mayo del 2000 la Jefa del Programa FC (UCP1), Lic. Olga Abella, elaboró una suerte de in forme donde constaban sus distintas modalidades:
Amas Externas: ubicación temporal, en un Ama, de niños de ambos sexos, de 0 a 6 años, quienes se encuentran privados de atención materna en sus primeros años de vida.
Familia Cuidadora Común: favorece la ubicación de grupos de hermanos de 0 a 16 años, estimulan do en forma permanente y afectiva su inserción familiar y comunitaria, manteniendo y promoviendo a su vez la relación con su familia biológica para su reintegro.
Familia Cuidadora Preferencial: niños y jóvenes de ambos sexos de 0 a 21 años, o más, que pre sentan discapacidades físicas (leve o severa) y/o mental, con pronóstico de larga internación y con escasas posibilidades de reintegro.
Egreso Protegido: ubicación en un sistema de pensión de jóvenes de 15 a 20 años de edad, de ambos sexos, sin familia de referencia o continen te, para favorecer el ejercicio de autonomía gra dual con incorporación al medio laboral y social (Abella, 2000, p.4).
Es posible observar cómo el Estado, a través del organismo correspondiente*, creó tres modalidades de un programa de naturaleza común: los niños fueron incorporados a la familia pero no como un miembro natural ni adoptivo sino que dichas familias percibían a cambio dinero para su manutención y apoyo/controles estatales. Respecto a la educación y vida comunitaria, los niños asistían a la escuela que la familia decidía, "como si fueran sus propios hijos". Por otro lado, esta condi ción de internación quedaba a mitad de camino entre lo permanente y lo transitorio, lo cual llevó, en muchos casos, a la indefinición jurídica de su condición. Para el caso de la modalidad de "Egreso Protegido", es evidente que los pequeños llegaron a la adolescencia sin haber logrado la revinculación con su propia familia ni una adopción sino que, finalmente, han pasado su infancia en la institución hasta este último eslabón, antes que el Estado "les suelte de la mano".
El programa de Amas Externas, ahora incor porado como una modalidad del programa Familias Cuidadoras, sigue existiendo en la actualidad, con mo dificaciones y similitudes. Excede los objetivos de este trabajo explayarnos en esto, nos basta la descripción y análisis de la modalidad Amas Externas desde su inicio, en 1978, hasta su incorporación en FC en el año 2000.
Un ejemplo concreto
A partir del legajo personal de Jonatán Ceballos* pudimos ver en un ejemplo el funcionamiento del Pro grama: Jonatán nació el 18 de julio de 1986 y el 4 de agosto del mismo año fue internado en Casa Cuna por 4 días hasta ser derivado al programa de AE con la señora Amanda Quevedo. En algún momento (faltan algunas fojas), el bebé fue trasladado a otra AE, la señora Elvira Riquelme, quien, dos años más tarde, también recibió al hermanito de Jonatán, Cristino, a sus 6 días de edad. Consta que, en forma esporádica, cuando Jonatán tenía 6 años y Cristino 4, se presentaba la madre de los niños con la intención de visitarlos, pero ello no se concretaba porque iba cuando los pequeños estaban en la escuela. En ese momento Cristino iba a un jardín diferencial y Jonatán, a una escuela primaria privada. Para el año 2005, Cristino (cuyo seguimiento lo había asumido el "equipo de discapacidad") y Jonatán seguían en la fami lia de Elvira Riquelme. Jonatán, a punto de cumplir sus 18 años, se consideraba parte de la familia Riquelme, asistía a 3er. año de Polimodal y proyectaba seguir sus estudios universitarios. Respecto a su familia biológica, se indica algo respecto al vínculo con sus progenitores, pero el documento está deteriorado, aunque se alcanza a leer que se vincula con una de sus hermanas mujeres y, en cambio, con el resto de sus hermanos "no ha logrado fortalecer el vínculo fraterno" (Gobierno de Mendoza, Dirección Provincial del Menor, 1986, foja 53).
Este legajo nos está mostrando, por lo menos, cómo estos dos niños se pasaron toda su vida en un Pro grama sin una definición jurídica de adopción. Es decir, que ni fueron reintegrados a su familia ni fueron dados en adopción a alguna familia o a la familia Riquelme. Los dos hermanos tuvieron "la fortuna" de permanecer juntos en un mismo hogar, pero teóricamente estos pro gramas son "temporarios".
Discusiones Finales
Desde la mirada del TM1, "el problema con las amas externas era que no se querían encariñar porque les decían que era por poco tiempo y después estaban años". La entrevistada refiere haber visto muchos expe dientes donde las AE pedían al juez que se expidiera y este ni siquiera respondía. Asimismo, señala que si bien era un progreso que los niños estuvieran en una familia en lugar de en un MH, el abordaje no fue muy distinto uno del otro ya que no se trabajaba con la revinculación del pequeño ni se buscaba una salida como la adopción: "nosotros hoy [2012] pensamos que no puede estar de positado ni en un hogar ni en una familia" (TM1). Otras dos testimoniantes (TM3, TM4), que trabajaron alrede dor de 30 años en CC informan sobre niños que pasa ron por AE, luego por FC y que, finalmente, el juzgado "les otorgó la guarda" y los chicos permanecieron junto a esa familia toda su vida. Evidentemente, los objetivos teóricos de lograr el reintegro del pequeño a su propia familia o la pronta definición jurídica de adopción no se cumplieron. En palabras de TM1:
Este programa fue fluctuante, llegó a tener mucha po blación. No quiero usar términos duros pero a veces fue iatrogénico, en muchos casos fue como un depósito porque esa fue la limitación que le dan a la familia: que se encariñan pero que no se encariñan, cuando hay crisis y la cosa se ponía mala, chau chico (...). Esto tenía que ver con una postura, con una cosmovisión de la infancia de ese momento.
Por su parte, TM2 señala que a las Amas Externas y Familias Cuidadoras se les asignaba más dinero que a la propia familia biológica, lo cual, lógicamente, se aleja ba del objetivo de re-vinculación:
En aquel tiempo no teníamos fijado por ley el tiempo pero no se nos ocurría, al menos a nosotras como equipo téc nico, dejarlo al chico sin su familia y dejarlo en la institución porque esta le brindaba mejores posibilidades de desarrollo, no, si estaba ahí era porque la situación de su familia le impedía volver con ello (...). Nosotros tuvimos casos de chicos que una vez que se fueron de acá volvieron a su familia y son ellos mismos los que acompañaron el proceso (. ) y para el chico, su mamá es su mamá y su papá es su papá, más allá de que puedas evaluarlo como bueno, malo, delincuente.
Desde otro lugar, hay que tener en cuenta las limitaciones en el seguimiento de los niños que eran ubicados en este programa. En los informes y los testi monios consta la escasez de personal y de movilidad a disposición de los profesionales. Así, no resulta difícil imaginar situaciones dañinas para los niños en las cuales quedaban desamparados. Estas condiciones no resulta ban indiferentes a las profesionales del programa, que no solo demandaron en los informes el aumento de re cursos, sino que demostraron el compromiso verdadero de ellas con su trabajo, preocupación, angustia e interés genuino por la protección de los niños, pero se encon traban con las limitantes de la propia institución y con la falta de voluntad política por parte de las autoridades, para gestionar la adquisición de recursos -humanos y materiales- necesarios.
Conclusiones
Hemos presentado aquí el recorrido histórico de los primeros 20 años de existencia del programa "Amas Externas" en la ciudad de Mendoza (Argentina), inicia do en 1978. Cuando se pone en marcha este programa, a nivel legislativo nacional, regía la misma Ley Agote que había sido sancionada en 1919. Asimismo, a nivel pro vincial, continuaba en plena vigencia la Ley de Patrona to y Tribunales de Menores del año 1939. Así, en aquel marco legal, bajo el cual se amparó todo un sistema macroinstitucional, también fue posible el surgimiento de otras modalidades de albergue alternativas.
Es decir, que aun cuando la ley de fondo no se modificó y, por supuesto, la concepción de infancia y sus derechos subyacentes tampoco, sí aparecieron transfor maciones en las instituciones y sus prácticas. De esta ma nera, el vínculo entre legislación e historia institucional se presenta bastante lábil. Pareciera que las modificacio nes y rupturas que sufrieron las instituciones fueron más bien consecuencias del contexto histórico-institucional del país y la provincia, es decir, de las experiencias de trabajo, las necesidades reales y problemáticas cotidianas que fueron apareciendo en el trabajo de profesionales y funcionarios con esta población de niños.
Considerando las características del programa de AE, aun reconociendo sus limitaciones, podríamos decir que fue una modalidad de albergue rupturista en rela ción a los MH, ya que si bien compartió con ellos (y con los Pequeños Hogares) la inserción en la vida familiar de asistentes sociales y psicólogas (algo poco frecuente en la mayoría de los hogares), se alejó de la convivencia masiva con otros niños, de horarios institucionales esti pulados y, fundamentalmente, del encierro que aquellas modalidades implicaron (Farias-Carracedo, 2015a). Los niños incorporados en AE estuvieron, necesariamente, integrados a la vida de la comunidad.
Los pueblos y las instituciones tienen el poder de hacer modificaciones a sus marcos legales vigentes para que su acción sea inclusiva, participativa, que conside re los derechos de la infancia y humana, esto se logra dejando de lado la tendencia a "clasificar" o tipificar el estado de las personas como estamentos descontextua- lizados, lo que el IIDH (2007) indica como el perfil de la víctima -y del victimario- con base en las decisiones institucionales. Luego, es necesario un acercamiento a las poblaciones, los barrios, las casas de cuido y los jó venes para conocer esta realidad, y proveerle las mejores condiciones posibles.
Indudablemente, los niños incorporados a este programa han padecido sufrimientos al haber sido sepa rados de su propia madre, en primer lugar; como tam bién por rotar entre distintas AE o no lograr una buena integración a la nueva familia, pero también hubo casos en que permanecieron satisfactoriamente toda su infan cia con una misma "mamá", aun en contacto con su "otra mamá". Esto, por supuesto, no significa que haya sido una panacea para los niños pues, tal vez, padecieron la misma estigmatización social en el barrio, la escuela, el club, que otrora habían sufrido los pequeños de los MH. Esto último sumado, claramente, a las dificultades en el funcionamiento cotidiano y la relación vincular con la familia que los acogía.
Posiblemente este programa haya sido una de las respuestas más realistas y viables que el Estado pudo im plementar en aquel momento, respuesta cuyo análisis esperamos profundizar en investigaciones futuras con los testimonios de sus protagonistas, los niños acogidos.
