La investigación en políticas públicas: componentes para una estrategia

Research in Public Policy: Components of a Strategy

Pierre Muller*

* Director de Investigación, Centro Investigación Científica de Francia, CNRS, director del Centro de Investigación Administrativa de la Fundación Nacional de Ciencias Políticas de París. Algunos trabajos publicados: L'Etat en action, París, PUF, (Colección "Recherches Politiques") en colaboración con Bruno Jobert. Les entrepeneurs ruraux, París, L'Harmattan, 1989. Les politiques publiques, París 3ª edición, 2000 (Colección "Que–sais–je?"). Lánalyse des politiques publiques (con Ives Surell), París Montchrestien, 1998. Traudcción de los profesores Jean–Francois Jolly y Carlos Salazar Vargas, con autorización del autor.

Resumen

El artículo realiza una aproximación sintética sobre la relación existente entre las tres frases políticas públicas que pueden ser objeto de investigación, cada una con un modo de aproximación distinta. La primera de ella hace relación a los procesos políticos, sociales y administrativos que constituyen la base de la formulación de una política pública; la segunda tiene que ver con el análisis que se hace de la administración encargada de elaborar y poner en marcha dicha política pública, y la tercera busca evaluar el impacto de la misma. A partir de allí el autor propone una metodología propia a la génesis de una política pública y presenta la forma como se debe abordar el tema.

Summary

This article develops the relationship between the tree basic phases of any public policy. The first on is related with political, economic an administrative process that build the foundations of public policies. The second one it deals with the administrative body in charge of the elaboration and execution of the police. Finally, the third one pretends to evaluate policies impact.

No existe un marco metodológico estándar para el análisis de las políticas públicas. El objetivo de este documento es esencialmente invitar al lector a preguntarse sobre la adecuación entre el método escogido y el resultado que se desea obtener. En efecto, existe una relación directa entre el objeto de una investigación y el método utilizado. Por eso, todo va a depender de la manera como se formule la pregunta.

¿QUÉ PREGUNTA FORMULAR?

En relación con las políticas públicas se pueden distinguir tres objetos de investigación, es decir, maneras de construir un cuestionamiento a propósito de las políticas públicas. Claro está que estos tres modos de aproximación no son completamente independientes los unos de los otros, pero es necesario ser conscientes que –según la elección que se haga– el centro de gravedad no será el mismo.

La primera aproximación hace énfasis en la génesis de las políticas públicas y busca responder a la siguiente pregunta: ¿a través de cuáles procesos sociales, políticos o administrativos, se toman las decisiones que constituyen las políticas públicas? Dicho de otra manera, ¿Cómo nacen y se transforman las políticas públicas?

La segunda aproximación se localiza hacia el estudio de la "caja negra" del Estado a través de unos interrogantes sobre el funcionamiento de la administración ¿cómo funciona el sistema organizaciones públicas, a través del cual se elabora y se pone en marcha una política pública? La cuestión es, entonces, saber cómo (en función de cuáles estrategias)  van a posicionarse los actores administrativos (direcciones, ministerios, cuerpos de funcionarios públicos) implicados en la elaboración y puesta en marcha de una política pública.

Finalmente, el tercer cuestionamiento se pregunta por los efectos de las políticas públicas en la sociedad; ¿cómo medir o evaluar el impacto de una política pública en el campo social y económico? Se trata pues de determinar en qué medida la política pública estudiada ha modificado el tejido social que ella busca afectar (cambiar) y en qué grado esos efectos son conformes con las expectativas de los decisores.

En cada caso, estamos en presencia de una aproximación diferente a la realidad, lo que quiere decir que se utilizarán herramientas conceptuales y metodológicas diferentes. El primer cuestionamiento tiene que ver principalmente con la ciencia política, al mismo tiempo que hace intervenir otras disciplinas como la sociología de los grupos de interés, la sociología de las organizaciones, y la historia. En el segundo caso, el centro de gravedad está más bien del lado de la ciencia administrativa (derecho público, sociología de las organizaciones y de la función pública). Finalmente, el último caso tiene que ver más bien con la sociología administrativa y la economía. Son tres disciplinas principales, pero, sobre todo, son tres maneras de construir el objeto políticas públicas. En estas condiciones, es fácil entender que las herramientas metodológicas no serán las mismas según el tipo de aproximación escogido: no se puede estudiar el impacto de una política pública sin haber recurrido a cohortes de larga duración que permitan medir la evolución del medio implicado, lo que supone la puesta en marcha de métodos en encuesta muy detallados: al inverso, un estudio de decisión podrá privilegiar la entrevista cualitativa con los actores de la decisión.

Poco importa la opción escogida. La única regla es respetar un mínimo de coherencia entre la manera como se construye el objeto de investigación y los métodos utilizados. El azar hizo que las investigaciones que tuvimos la oportunidad de realizar hasta hoy se ubicaran más bien del lado del primer tipo de cuestionamiento. Es por eso que los elementos del método propuesto aquí corresponderá a una investigación centrada en el estudio de la génesis de una política pública, lo que no implica ningún juicio de valor sobre esta aproximación.

UN ENFOQUE DE INVESTIGACIÓN EN DIEZ ETAPAS

Como pasa con las políticas públicas mismas, ¡la investigación no es un proceso perfectamente lineal! Sin embargo, algunas de estas etapas son pasos obligados en una estrategia de investigación. Por ello, es posible resaltar diez etapas:

La puesta en marcha de un referencial de investigación

¿De qué se trata? Del conjunto de los conceptos y de las representaciones del mundo en función de las cuales el investigador va a construir el cuestionamiento de su investigación. En efecto, según la imagen que se haga de lo que debe ser una política pública, no se seleccionará los mismos hechos como aquello que "generan problemas" y no se harán las mismas preguntas. Es entonces a partir del referencial de investigación que se hará la selección entre las tres grandes aproximaciones anteriormente indicadas de definir bien el tipo de aproximación donde uno se ubica y de evaluar sus consecuencias de manera que no se arranque por pistas falsas.

La definición del campo de investigación

A este nivel no se trata todavía de un objeto de investigación en el sentido estricto a la palabra, sino de la puesta en forma de las intuiciones del investigador. El campo de investigación aparece como un entrecruzamiento de actores, de procedimientos, de leyes y decretos, de tomas de posiciones, todavía muy mal estructuradas. Es en este momento que los a priori metodológicos o ideológicos van a jugar más un papel protagónico. En la medida en que el investigador va a seleccionar, más o menos conscientemente, las informaciones sin tratamiento de las cuales dispone en función de su referencial de investigación, es decir, en función de su formación o en función de sus presupuestos ideológicos. Así es como se va a decidir el hecho de trabajar sobre lo social, sobre las políticas de inmigración o sobre las relaciones internacionales. La elección podrá igualmente hacerse en función de las posibilidades de financiamiento de la investigación.

El análisis de la literatura existente sobre el tema

Esta tercera etapa tiene por objeto puntualizar acerca del estado del conocimiento científico relativo al campo escogido. Esta literatura puede ser de dos tipos:

• La literatura científica, constituida por obras y artículos en revistas científicas.

• La literatura especializada, dedicada por obras que se quiere estudiar: prensa profesional o sindical, boletines de asociaciones profesionales, etc.

No se trata en este momento de leer todo, sino de hacer una primera evaluación de las investigaciones realizadas y del stock de las informaciones disponibles. Es precisamente durante esta fase cuando se averiguará si el tema contemplado ya está total o parcialmente tratado y si las fuentes escritas existen en número suficiente.

La definición de un cuestionamiento instrumental

Se trata de formular una pregunta y definir un problema que tenga sentido, tanto para los actores de las políticas públicas que se van a interrogar (decisores, altos funcionarios, sindicalistas o representantes de gremios profesionales) como para el investigador frente a su referencial. Es la puerta de entrada intelectual al objeto de investigación. Por ejemplo: ¿por qué se ha puesto en marcha el ingreso mínimo de inserción?² ¿Cuál es la acción de los departamentos en relación con el medio ambiente? ¿Por qué se ha procedido a la reforma de la política pública agrícola? El interés de este tipo de cuestionamiento, es el de poder ser formulado directamente a los primero responsables que se van a encontrar, ubicándose en el campo de estos. Al mismo tiempo, sirve de guía para la primera mirada a la literatura especializada, pero no es, todavía, el objeto de investigación porque no está articulado alrededor de una verdadera pregunta científica.

La definición de una puesta de entrada institucional

Es inútil precisar el carácter decisorio de este momento que va a determinar el rumbo de todo el resto de la encuesta. Hay que escoger lo más cuidadosamente posible sus primeros interlocutores: de la calidad de esos contactos dependerá la facilidad con la cual uno podrá, posteriormente, extender su red de relaciones. Según el tipo de cuestionamiento escogido, se podrá decidir hacer contacto con los funcionarios responsables del programa estudiado, o con los hombres políticos que participan en la elaboración de la política pública o con los actores sociales que intervienen en el campo escogido. Hay que ser conscientes de la importancia de esta puesta de entrada para el desarrollo de la investigación y, entonces, para los primeros resultados de la misma: una investigación sobre el ingreso mínimo de inserción no se va a iniciar de la misma manera si se empieza por entrevistar a los altos responsables del Estado, a los funcionarios rasos, a los hombres políticos o a los trabajadores sociales. Si es positivo este primer contacto, es entonces posible poner en marcha una encuesta exploratoria con una decena de interlocutores, con el fin de comprobar sus primeras intuiciones. Esta encuesta debe permitirnos averiguar la concordancia entre las preguntas hechas y el campo seleccionado: ¿es suficiente el acceso a las personas responsables y a la documentación? (es decir, no hay bloques) y sobre todo, ¿el campo y el método escogidos son pertinentes en relación con el cuestionamiento?

Tomando como base esta encuesta exploratoria, es entonces posible delimitar el campo definitivo de la encuesta: ¿cuántos actores se deberán encuestar y con qué plazo? Es el momento ideal para proponer, si es el caso, un proyecto de investigación a un organismo de financiación, aunque también es cierto que estas condiciones ideales no están siempre reunidas. Durante la realización de la encuesta exploratoria y con la lectura de la literatura, el cuestionamiento debe empezar a evolucionar: se empieza a tomar distancia frente a la vivencia de los actores. Las instituciones se transforman, poco a poco, en hipótesis.

La elaboración de un cuestionamiento de investigación

En esta etapa, ya no se trata de formular simplemente preguntas instrumentales, sino de construir una malla de explicación de la realidad bajo la forma de hipótesis susceptibles de ser verificadas por la encuesta definitiva. Es aquí donde uno construye verdaderamente su objeto de investigación, gracias al cruce de los primeros resultados de la encuesta exploratoria con unas preguntas de naturaleza teórica. En esta etapa de la reflexión, es particularmente útil redactar un texto que permita esbozar por escritorio las ideas y precisar esta difícil  articulación entre la referencia de investigación y las preguntas empíricas que la preencuesta ha generado.

La depuración sistemática de la literatura especializada

Cualquier política pública genera de manera directa o inderecta un sinnúmero de documentos escritos que es necesario conocer. Notas y documentos internos de la administración, discursos y tomas de posición de los ministros o de los representantes políticos, circulares, proyectos de ley, decretos, transcripciones de los debates parlamentarios, informes de las comisiones del Parlamento: es una lista sin fin... Es en esta etapa cuando se puede empezar a depurar de manera sistemática la prensa especializada. Trátese de la prensa ministerial (boletines de información), la prensa profesional (periódicos sindicales o gremiales), la prensa cuasiprofesional (periódicos especializados en un campo) o la prensa asociativa. Es cierto que es un trabajo bastante dispendioso, sobre todo si el período de estudio es relativamente largo y se busca la exhuastividad, pero el trabajo vale la pena. Al contrario de lo que se podría creer, pocas informaciones –en cuanto a políticas se refiere–  quedan en efecto realmente secretas, salvo, claro está, el caso de algunas políticas públicas como las de defensa. Como regla general, los actores, ya sean hombres políticos o responsables profesionales, dicen y escriben casi todo lo que el investigador necesita saber. El problema es, seleccionar de entre la gran masa de informaciones –más o menos contradictorias– difundidas por todas partes y que forman un ruido de fondo considerable.

La entrevista con los actores de la decisión

Se trata de encontrar a los individuos que han participado en la puesta y en marcha y en la aplicación de la política pública estudiada: hombres políticos, funcionarios públicos, representantes de grupos profesionales o de asociaciones, trabajadores sociales, militantes políticos. Una vez más, la lista es infinita. Solamente, digamos que, considerando los límites de tiempo y de dinero disponibles para la investigación, es mejor excederse en el número de entrevistados que pecar por defecto.

Al inverso de la técnica anterior, la entrevista da menos información de lo que se podría imaginar, aunque excepciones: a menudo, la memoria de los interlocutores falla y, peor aún, confunden las fechas y tienen la tendencia a reconstruir a posteriori su papel en la decisión, en caso de fracaso, para minimizar, y en caso de éxito, para valorizarlo. Más grave de lo anterior, es que van a tender a modificar su discurso en función de los deseos supuestos del investigador. Así mismo, un funcionario que ha cambiado de puesto desde los eventos por los cuales se le interroga, tendrá la tendencia a reconstruir la historia de la decisión en función de sus nuevas funciones.

Se entiende, entonces, por qué las dos técnicas (la depuración de la prensa y las entrevistas) deben ser utilizadas paralelamente. La entrevista permite decodificar la acción de los decisores y jerarquizar la masa de información recolectada durante la depuración de la prensa y de los varios tipos de texto. Al contrario, la lectura de la prensa permite dar una fecha precisa y averiguar las afirmaciones de los actores de la decisión.

La lectura de la literatura científica

Es un poco arbitrario hablar de una etapa, pues en realidad, esta lectura acompaña todo el trabajo de investigación. Pero no es inútil recordar la necesidad de un barrido –lo más amplio posible– del campo de estudio propiamente dicho, porque es la forma para el investigador de escapar al encerramiento en el discurso de su objeto de estudio que lo amenaza en este momento. En efecto, en la medida en que el conocimiento del campo aumenta y crece la familiaridad del investigador con los actores, se vuelve mayor el riesgo de adoptar el lenguaje de los actores y de perder su distancia crítica frente al objeto (eso no impide al investigador tomar posición frente a tal o cual política pública, pero esto es otro problema). Por las mismas razones, en esta etapa es bienvenido el hecho de recurrir a una perspectiva histórica.

La redacción del documento final

Bien sea que se trate de un informe, una tesis o una memoria, es siempre la ocasión para proceder a una nueva evaluación de las hipótesis iniciales, para volver a centrar el cuestionamiento, a la luz de los conocimientos adquiridos en cuanto al funcionamiento efectivo de las políticas públicas estudiadas y, finalmente, para definir de nuevo su referencia de investigación, antes de lanzarse a nuevas aventuras.

Una vez más, es necesario precisar que este desarrollo no debe seguirse al pie de la letra. Por el contrario, hay que tener conciencia de que el momento estratégico de la investigación sobre políticas públicas, es aquel donde va realizarse la articulación entre, de una parte, un cuestionamiento de investigación articulado alrededor de un enfoque teórico (y, por consiguiente, de conceptos), que sólo permite superar el discurso de los actores que intervienen en el campo de estudio, y, de otra parte, la puesta en marcha de una encuesta metódica coherente, frente al cuestionamiento (es decir frente al objeto de investigación). Ahora bien, este proceso es necesariamente largo y difícil. Hay que insistir, como conclusión, en la inevitable distorsión entre el tiempo de la decisión política, que es corto, y el tiempo de la investigación, que tiene una temporalidad mucho más larga. Este desfase es fuente de numerosos malentendidos entre actores y investigadores que sólo un mejor conocimiento recíproco puede atenuar.

² El ingreso mínimo de inserción es un subsidio dado por el Estado francés a un grupo de personas para facilitar su inserción profesional (nota de los traductores).