Política pública y desplazamiento forzado. La realidad de la aplicación del sistema de atención*

Public policy and forced displacement. The reality of the attention for forced migration system

Clara-Inés Atehortúa-Arredondo**

* Diario de campo PC07.

** Universidad de Medellín, Medellín, Colombia. Docente de la Universidad de Medellín. Abogada magíster en Ciencia Política. Correo electrónico: catehortua@udem.edu.co.

Fecha de recepción: 25 de marzo de 2010
Fecha de aceptación: 26 de marzo de 2010

RESUMEN

La forma en que se reduce o se limita la entrada de personas para la distribución de recursos parece ser lo que queda de la posibilidad de acceso a derechos luego de transitar por lo que se ha llamado la ruta¹ para la Atención a la población en situación de desplazamiento. El conjunto de traducciones propuesto por quienes implementan la política, disponiendo para el acceso a los recursos trámites o acciones no determinados y que exceden los requisitos iniciales, determina un resultado: el sistema que conocen las personas que pretenden acceder a él.

Palabras clave: desplazamiento forzado, sistema de atención para la población desplazada, derechos humanos.

ABSTRACT

The means to limit or reduce the entrance of people to the system of distributing resources appears to await the possibility of accessing justice through what is called the "Route to Attention" for displaced people. The way the entrance of people is reduced or it is limited after the distribution of resources it seems to be what it is of the possibility of access to rights after the route for the Attention to the displacement situation. The set of translations proposed by those who implement the policy arranging to the access to the resources proceedings or actions nondetermined and that they exceed the initial requirements determines a result: the system that meets whom they try to accede to him.

Key words: forced migration, attention for forced migration system, human rights.

INTRODUCCIÓN

El ámbito territorial que cubre esta investigación es el que corresponde al municipio de Medellín. La unidad espacial para recabar la información fue definida por los años 2000-2007, tratando de enmarcar los procesos de cambio vividos en la política pública por la Corte Constitucional y por los cambios políticos municipales debidos a los cambios de gobiernos en la ciudad.

Se utilizaron como instrumentos de recolección de información las encuestas realizadas en cinco de los asentamientos nucleados de Medellín,² elegidos para este informe; los grupos focales con personas en situación de desplazamiento ubicadas en Medellín, y el diario de campo para el seguimiento de siete casos para verificar el acceso a los derechos de las personas en situación de desplazamiento. El uso de la información recolectada por medio de este instrumento fue autorizado por las personas que fueron entrevistadas, garantizando mantener el anonimato y la confidencialidad del contenido -que sólo puede utilizarse con fines académicos-. Por este motivo los casos han sido codificados y de esta forma son citados en el cuerpo del texto.

Se utilizó el sistema de información bibliográfica con espacio para las categorías de análisis producidas en los estudios, informes de investigación concernientes al tema, documentos legales y jurídicos que estructuran la política desde convenios internacionales, las actas y acuerdos del Concejo de Medellín, las actas del Comité Municipal de Atención para la población en situación de desplazamiento y la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Tribunal de Medellín durante el periodo de tiempo planteado.

La primera parte del documento establece la forma en que está instituido el sistema; la segunda, las traducciones en el ámbito nacional; la tercera formula cómo se establece la política en el ámbito local y su funcionamiento, y, por último se presenta la ruta del desplazamiento, es decir, los cambios que sufre la ruta en la medida en que una persona en situación de desplazamiento la recorre. Se pretende dar, a modo de conclusión, algunas recomendaciones frente a la política pública. Para esta presentación tendremos en cuenta las dos últimas partes.

Para la organización de la información se utilizaron fichas bibliográficas descriptivas y de análisis. Las primeras, dirigidas a la lectura de la información producida por cada una de las fuentes (documentales y entrevistas). Las segundas, construidas para la lectura de jurisprudencia, y buscaban, desde cada uno de los actores intervinientes en el proceso, los argumentos y el entendimiento de las obligaciones.

Para la realización de este aparte se tuvo como principal herramienta el seguimiento a casos de personas en situación de desplazamiento por estudiantes de derecho durante un periodo de seis meses en el año 2007. La determinación de los casos se hizo teniendo en cuenta diferentes variables: el género, la pertenencia o no a organizaciones sociales, el año del desplazamiento -antes o después del fallo de la Corte Constitucional que declara el estado de cosas inconstitucional- y, la procedencia del núcleo familiar -desplazamiento intraurbano o interurbano o redesplazamiento-.

El trabajo tuvo dos momentos: el primero que fue el seguimiento caso a caso que se consignó en diarios de campo; el segundo, a través de tres grupos focales con los participantes para tratar de complementar la información que no se pudo obtener en el seguimiento por razones de tiempo, y para recoger información documental que las personas tenían de sus procesos.

Se conocieron alrededor de diez casos, todos ellos de personas domiciliadas en Medellín y provenientes de diferentes sectores del país entre los años 2000-2007, dos de ellos sufrieron redesplazamientos; todos los núcleos con menores y con distintos niveles de participación en organizaciones.

Las principales dificultades para este trabajo fueron la ubicación de las personas que por el cansancio en los trámites no querían continuar con el proceso, y el tiempo de recolección de la información.

El periodo determinado para el seguimiento fue de seis meses. Las razones para esta delimitación fueron que se consideró que en este tiempo una persona iniciaría los trámites, obtendría la atención humanitaria de emergencia y daría otros pasos hacia la reivindicación de los derechos. No obstante, luego de esta recolección de información, lo único que se consiguió fue acompañar a la atención humanitaria de emergencia, pues, en el mejor de los casos, es lo que se tarda un núcleo familiar en acceder a la atención humanitaria.

El acceso a estas ayudas trae consigo un conjunto de costos y requisitos que deben ser asumidos por quien intenta llegar al sistema. Este acápite intenta mostrar los costos que debe asumir la persona para avanzar en el acceso a estos derechos.

Para ello se tendrán en cuenta los casos que se pueden calificar como exitosos en la atención humanitaria de emergencia y el resto de la ruta se ilustra con los casos que llegan hasta estos puntos. Para la facilidad de los resultados se hace énfasis en los puntos comunes presentados para los trámites, es decir lo que tuvieron que hacer todas las personas para acceder a los servicios.

Para efectos de este documento se entiende por un caso exitoso aquel conformado por un núcleo familiar de no más de tres personas, dos de ellas menores de edad, cuyo desplazamiento ocurrió luego de que se han ampliado los mecanismos jurídicos para la protección de los derechos de la población en situación de desplazamiento, se han realizado las declaraciones de la Corte Constitucional del Estado inconstitucional de cosas y se haya fallado a favor de la ampliación de la atención humanitaria de emergencia, que contaba con una red familiar o social que le permitiría acceder a la información y a la forma de llevar los trámites y a superar los problemas iniciales de vivienda y alimentación. Demás que no haya tenido que interponer acciones o recursos extraordinarios -tales como derechos de petición, recursos de apelación o reposición, o acciones de tutela- para obtener la atención.³

El caso "exitoso" demoró un total de seis meses desde el momento en que se hace la declaración y la entrega de la atención, y tuvo un costo aproximado del 30% del valor de la atención humanitaria. Dicho cálculo no tiene en cuenta los costos por el pago de servicios públicos, arriendo de vivienda y alimentación durante el periodo en que se esperaba la ayuda, además se entienden como inexistentes o gratuitas las asesorías jurídicas. Los cálculos se restringen a simples operaciones aritméticas y no a operaciones económicas.

Vale aclarar que un caso "no exitoso", de los conocidos durante la investigación, puede tardar entre dos y cuatro años en obtener la atención humanitaria de emergencia, entre los trámites regulares y las acciones extraordinarias para obtener estos recursos.⁴

OBJETIVOS

Para el desarrollo de esta investigación se plantearon como objetivos específicos:

ENFOQUE TEÓRICO

La posibilidad de acceso a los derechos se reduce luego de transitar por lo que se ha llamado la "ruta de atención al desplazamiento". La forma como se reduce o se limita la entrada de personas para la distribución de recursos parece ser lo que queda de intentar⁵ el acceso al sistema para obtener la atención dispuesta para la población en situación de desplazamiento.

POLÍTICA PÚBLICA

El proceso de las políticas públicas se puede entender en un sentido como un policy cycle según lo propuesto por Jones quien distingue cinco fases: identificación de un problema, formulación de soluciones, toma de decisión, implementación y evaluación.⁶ De la política pública, en materia de desplazamiento, puede decirse que es

el conjunto de orientaciones y acciones provenientes de las institucionalidades estatales o gubernamentales encaminadas a incidir sobre el fenómeno del desplazamiento y el refugio; si bien comprenden necesariamente la acción gubernamental, ellas son el resultado de la interacción entre actores gubernamentales, organismos multilaterales y sectores de la sociedad civil (organizaciones sociales, iglesias, academia, medios de comunicación), entre otros, que comportan maneras diferentes e incluso a veces antagónicas de concebir tanto las problemáticas como las estrategias y los fines que se quieren alcanzar con las políticas. Por eso, se entienden las políticas como el resultado de procesos de negociación a veces explícitos y visibles, otras no tanto, pero en todo caso como un producto social.⁷

Está entonces estructurada como un sistema, es decir, como "un conjunto de normas jurídicas relativas a un mismo tema que permite la ejecución de un conjunto de roles en los que diversos elementos forman un conjunto ordenado e interdependiente y que sirven para definirlo y que está compuesto de subsistemas que son los conjuntos más restringidos".⁸

Su origen es gubernamental y responde, en principio, a otorgar bienes y derechos más que a una política pública con enfoque de derechos. Desde lo propuesto por Pérez Murcia, para que una política tenga un enfoque de derechos debe caracterizarse por: "(i) ser plenamente coherente con el respeto, protección y garantía de los derechos humanos asumidos conforme con los principios de universalidad, interdependencia y no discriminación; (ii) por formular estrategias técnicamente posibles de implementar; y (iii) por ser factible y sostenible desde el punto de vista financiero". (...) De esta aproximación parece claro que la sola enunciación de los principios de derechos humanos no configura la esencia de una política con enfoque de derechos y que es necesario que las acciones planeadas se puedan definir técnicamente y sean sostenibles financieramente.⁹

Para este autor

Una política pública con enfoque de derechos humanos se trata de armonizar los principios de derechos humanos y las obligaciones del Estado con el marco de acción propuesto por los hacedores de políticas. Es decir, se trata de asegurar que las políticas de desarrollo no entren en contradicción con los principios fundamentales de los derechos humanos, como la universalidad, la indivisibilidad, la interdependencia y, entre otros, la no discriminación, y que además se promuevan acciones afirmativas tendientes a garantizar los derechos de la población, en especial para los sujetos y grupos en peor situación de indefensión. Expresado en otros términos, se trata de asegurar que las políticas públicas se constituyan en una herramienta para la realización de los derechos humanos de las personas para las que se diseñan e implementan.¹⁰

La política debe ser más que un fin en sí mismo, debe ser viable y su aparato en general no debe reñir con los derechos de la población. En este sentido el sujeto de derecho tiene que tener posibilidades de exigibilidad reales y haber participado en todo el ciclo de la política. Una política con enfoque de derechos tiene que traer consigo el cese de la vulneración de los derechos.

La imposibilidad de que la política pública de desplazamiento forzado sea una política con enfoque de derechos radica, entre otras cosas, más que en sus objetivos en sus limitantes.

La posición de limitación no es unívoca en todas las ramas del Estado, lo que genera tensiones entre las mismas; un ejemplo es lo que pasa entre el poder ejecutivo y su visión frente a la operacionalidad del sistema y la visión de la Corte Constitucional respecto al enfoque de derechos de la política. La tendencia de las políticas públicas es la de buscar sujetar el fenómeno del desplazamiento a una situación temporal, luego de la cual la población estaría desprovista de cualquier ayuda del Estado.¹¹ Los cambios que introducen las sentencias de la Corte Constitucional y el desarrollo de decretos reglamentarios que realiza el poder ejecutivo implican la reconfiguración de la normativa interna.

1.1. La ruta de atención a la población en situación de desplazamiento

El recorrido por la ruta inicia con la inscripción en el sistema, ya que si bien éste no es requisito para la determinación de la situación de desplazamiento es necesario para obtener las ayudas del sistema. Para la inscripción se debe cumplir con la declaración de la situación ante los entes del Ministerio Público, luego esta declaración se pasa a Acción Social -ente del sistema encargado de su valoración y posterior registro-, y luego del registro se inician los trámites para la atención.

Entre estos dos pasos, una persona debe realizar tres trámites más que implican tiempo y dinero, además de la repetición de información suministrada. Estos son: la asistencia a una reunión obligatoria para que se le dé "información" sobre los derechos que tiene por ser una persona en situación de desplazamiento, y el diligenciamiento de dos encuestas.

1.1.1. Reunión informativa

Ésta es la primera diligencia que se suma a los trámites contemplados para acceder a la atención humanitaria de emergencia. El objetivo es brindar información sobre el trámite y los derechos para la población en situación de desplazamiento.

Se hace únicamente los días miércoles en horas de la mañana en la Unidad de Atención y Orientación (UAO)¹² y asisten cerca de 35 personas que han hecho la declaración durante esa semana. Antes de la reunión las personas deben diligenciar una encuesta, uno a uno, para tomar los datos. Entre el ingreso a la UAO y la finalización de la reunión, una persona ocupa cerca de cinco horas; la reunión como tal dura una hora y en ella se le explica la forma y cumplimiento de los términos para responder a las solicitudes para la inscripción en el registro y la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia.

Uno de los aspectos sobre los que se debe poner especial atención en esta reunión es a los plazos y términos en los que se deben presentar las peticiones y las respuestas que a éstas debe suministrar Acción Social, ya que si es equívoca o no la persona cuenta con un fundamento legal claramente referenciado.

Las primeras contradicciones surgen respecto al tiempo que existe de la valoración para la declaración, que es hasta de quince días.¹³ No obstante, se dice que se tarda incluso treinta, doblando el término establecido. Éste es entonces el segundo frente a la afirmación de que se cuenta hasta con tres meses para interponer peticiones y resolver recursos.

Debido a que no se encontró una razón legal o jurisprudencial para estos términos, se supuso que su razón eran resoluciones y directrices internas de acción social, por lo que se realizaron dos derechos de petición: uno solicitando las resoluciones y directrices internas de acción social para la ciudad, y otro pidiendo el fundamento legal del mismo; sin embargo, a febrero de 2008 no se había recibido respuesta material para resolver las peticiones.¹⁴ De ser cierta la suposición de que dicha información proviene de directrices internas de acción social, las mismas serían inconstitucionales y terminarían determinando un cierre no legal del sistema a partir de la pérdida del derecho por imprecisiones.

La flagrante vulneración al principio de legalidad y la vulneración de derechos fundamentales debido a la negativa del derecho de petición son causas para la realización de derechos de la población en situación de desplazamiento. Tal es el caso del tiempo que tiene Acción Social para contestar los recursos frente a la negativa de acceso al sistema que, según el funcionario de la UAO, es de tres meses para interponer el recurso y del mismo tiempo para resolverlos.

Un peligro latente frente a la situación es la posibilidad de que se difunda esta información dentro de la población. Lo anterior debido a que las redes sociales y vecinales son fundamentales en la llegada, acogida y primera orientación de las personas que llegan a la ciudad; son ellas quienes informan sobre cómo proceder y donde acudir, según su experiencia,¹⁵ y si la información que reciben es la que dan, a veces es la única fuente de información a la que tienen acceso las personas que no tienen dinero para ir a otras instancias.

1.1.2. Valoración de la declaración y registro en el Registro Único de Población desplazada

A pesar de que la determinación legal es que el término para la decisión de la inclusión o no en el sistema no puede exceder de 20 días, incluyendo la notificación personal de la resolución, en la realidad ésta se tarda cerca de un mes -en un caso exitoso- para que sea realizada por el sistema.

Quien no es incluido en el sistema tiene que recurrir, de forma oportuna, a los recursos legales -reposición y apelación- que en caso de no ser respondidos tendrá son dos salidas de carácter extraordinario: la acción de tutela y el recurso de revocatoria directa. Ambos trámites, sobre todo el de carácter ordinario, implican costos adicionales -asesoría legal por ejemplo-.

Dentro de lo indagado se encontró que siguen existiendo respuestas negativas para la inclusión en el sistema sobre la base de argumentos formales o que ponen la carga de la prueba sobre la persona que busca el ingreso al sistema. A pesar de las declaraciones de la Corte Constitucional¹⁶ sobre estos puntos, los argumentos que sustentan estas decisiones reposan sobre la imposibilidad de haber sustentado la salida forzada.¹⁷

Ante el conjunto de incongruencias descritas, las acciones de tutela siguen siendo un requisito casi ordinario dentro del trámite de la ruta. Frente al vencimiento de los términos para contestar en debida forma los recursos, las respuestas no otorgadas en debida forma y las negativas por la inclusión siguen siendo ha este punto la acción que se convierte en el principal meca- nismo de defensa. El año 2007 fue, según funcionarios del Tribunal Superior de Medellín,¹⁸ el año en que más tutelas se presentaron por la población en situación de desplazamiento; en los cuatro primeros meses del año ya se había sobrepasado la cifra de acciones de tutelas presentadas en los años anteriores.¹⁹

La propuesta planteada para dar otras salidas fue la de iniciar acciones de revocatoria directa en contra de los actos que niegan la inscripción.²⁰ No obstante, esta acción que es una acción extraordinaria puede convertirse en un paso más dentro de la ruta.

Así las cosas, cuando una persona llega hasta la inclusión en el registro, un caso exitoso ha tenido que dar dos pasos más de lo regular y tiene un retraso de quince días. Un caso no exitoso puede llegar a dar tres pasos más sólo en la interposición de recursos y acciones (los administrativos ordinarios o extraordinarios).

1.1.3. Las notificaciones sobre los actos y entrega de ayudas en el sistema

La regla general para las notificaciones es la de carácter personal, ya que a través de ésta se garantiza que la persona conoce la acción, los derechos o los recursos que proceden para ejercerlos. Así mismo, de ocurrir una falla, el Estado garantiza que no fue por su negligencia o por falta de información. De tal forma que la notificación personal es la forma que prima, mucho más cuando la decisión tomada va en contra de la petición o del supuesto derecho del ciudadano.

A pesar de esta regla general de los procedimientos, para la notificación de las decisiones y acciones que tienen que ver con la población en situación de desplazamiento, lo que prima es la notificación mediante estados. La notificación por estados es aquella que se hace a través de la fijación en un sitio del despacho por un término determinado legalmente.

Acción Social ha determinado realizar las notificaciones, tanto de los actos como de la llegada de ayudas, por este mecanismo. La fijación del estado se hace por lo general en dos oficinas, en la UAO y en la Unidad Permanente de Derechos Humanos de la Personería de Medellín.

1.1.4. Atención Humanitaria de Emergencia

Existen casos en los que para efectos del acceso a ayudas se confundió la ayuda inmediata. En algunos casos en los que cuando la persona informaba que le había sido entregada ayuda inmediata, se le dijo que ya el Estado había cumplido con la obligación de la atención y por lo tanto no se le suministraba lo concerniente a la atención.

La entrega de la atención humanitaria no se hace de forma inmediata. Luego de la inscripción en el sistema transcurre un tiempo para la entrega que puede ser de un mes a dos años. A partir de la sentencia T-025 los términos se han reducido y una persona puede esperar hasta seis meses.

La forma en que se realiza la entrega varía según la entidad encargada. En Medellín existen convenios para que entidades diferentes a la Unidad de Atención y Orientación se encarguen de asumir la administración y entrega de la atención.

En términos de derechos se puede decir que una persona tiene para su realización varios déficit en el derecho a la vivienda y a la alimentación, causados por la espera de la atención que, como ya se ha dicho, en un caso exitoso puede variar entre uno y tres meses y en un caso no exitoso entre tres meses y dos años.

1.2. La ruta para los derechos de salud, educación, proyectos productivos y vivienda

Además de la prestación de la atención humanitaria de emergencia, la familia inicia la búsqueda del reestablecimiento al acceso a otros derechos y bienes; en este proceso son prioritarios el acceso a salud y a la educación, sobre todo si tiene entre sus miembros a menores de edad. La gran problemática aparece en el momento del ingreso a los sistemas, no porque haya dudas sobre la prioridad de esta población en materia de atención, sino porque los requisitos y trámites no atienden a la vulnerabilidad de la situación.

Cuando una persona quiere ingresar al sistema se somete a las reglas que debe cumplir cualquier individuo para entrar al mismo, y éste es uno de los principales rompimientos en la atención para la población en situación de desplazamiento, ya que el tratamiento prioritario desaparece dentro de los parámetros que existen en otros sistemas de prestación de servicios. De esta manera la persona deja de ser tratada bajo los parámetros prioritarios para convertirse en un usuario más del sistema, así que las exigencias para la población aumentan para acceder a servicios.

Las reglas de entrada que representan problemas generales tienen que ver con tres requisitos: uno, la generación de documentos de identidad y certificaciones de registro civil, sobre todo para los menores; dos, la desafiliación y afiliación a entes prestadores del servicio, y tres, la certificación de la inscripción en el sistema.

Uno de los problemas que se ha presentado para el acceso tanto a salud como a educación es la imposibilidad de contar con el registro civil y los documentos de identidad de esta población, especialmente el de menores de edad. La necesidad de tener esta información es imperativa para realizar inscripciones dentro del sistema de seguridad social y para el sistema educativo. Dicha obligación busca la garantía de un derecho efectivo: el derecho a tener un nombre y una personalidad para el ejercicio de la ciudadanía, por lo que el registro civil y los documentos son el medio idóneo para esto; la no exigencia de estos documentos implica contribuir a denegar estos derechos.

La dificultad de acceder a estos documentos tiene que ver con dos problemas: uno es el costo de la copia del registro civil de nacimiento o de su certificación, cuando el niño ha sido registrado en Medellín, o cuando se puede tener acceso al mismo. Y dos, la asunción de los tiempos de las entidades para expedir o admitir dicha documentación.

En este sentido, queda aplazado el acceso a salud y educación mientras se soluciona el problema. Así las cosas, la persona en situación de desplazamiento ya ha tenido que dar dos pasos más no previstos en la ruta -el trámite ante la Registraduría del Estado Civil y el de la entidad que tiene que prestar el servicio- además de todo el procedimiento interno que se tiene que dar para lograr sacar los documentos. Esto implica costos en pasajes y tiempos de trámites, además de una dilación en el acceso a estos derechos. Al parecer en el sistema no existe excepción alguna frente al costo que se debe sufragar una persona para estos trámites, ni un mecanismo interno que permita que, a través de sus delegados, la Registraduría o Acción social asuman de forma eficiente este trámite para intentar solucionar la falta de documentación de las personas afectadas y así intentar que se acceda rápidamente a salud y educación.

Para este momento, y sólo intentando tener el acceso a los derechos, una persona ha tenido que hacer cerca de cuatro o cinco diligencias que corresponden a trámites de documentos para iniciar el acceso. Estos son cuatro pasos que no son descritos dentro de la ruta y que tienen costos en tiempo, dinero y derechos que asume la población en situación de desplazamiento.

1.2.1. Acceso a salud

Fuera de los problemas comunes a salud y educación, se identifican dos problemas claves dentro del acceso al sistema, el primero es la falta de claridad frente a las entidades que prestan el servicio y el segundo la no inclusión dentro de la afiliación de todo el núcleo familiar. A este punto se cuenta con tres pasos más para el desgaste de la ruta y la inclusión en un sistema que, a pesar de no tener costo, no tiene las condiciones para brindar una garantía al derecho a la salud para esta población debido a sus limitaciones y que no se soluciona simplemente con la exclusión de los copagos del sistema.

1.2.2. Acceso a educación

El acceso al sistema educativo, entendido como cobertura, no presenta, además de los trámites descritos, mayores dificultades. Los avances de la ciudad para facilitar el acceso y la cobertura del sistema son grandes y esto ha facilitado la inclusión de los menores en situación de desplazamiento a la educación básica.

No obstante, siguen existiendo problemas para facilitar esta inclusión y la aceptación en el sistema, al parecer algunas instituciones educativas han planteado la necesidad de que los núcleos familiares cubran ciertos costos; uno de ellos es un copago que hasta el momento no hemos podido determinar para qué es y, al parecer depende más de la institución educativa que de una política municipal. La otra medida que aparece es que se están pidiendo uniformes con el argumento de que los niños no se sientan excluidos o discriminados. Los uniformes constan de un jean, una camisa blanca y unos tenis, y si bien no puede decirse que existe una exigencia de un vestido especial, los niños a veces no cuentan siquiera con estos implementos que cuestan cerca de 70.000 pesos.²¹

1.2.3. Acceso a proyectos productivos

Uno de los grandes nudos en la ruta es el acceso a los proyectos productivos como una forma de autosostenimiento. Las ofertas para este tipo de procesos provienen de dos entidades: las que suministra el sistema coordinadas por Acción Social y, las que son desarrolladas por la administración municipal dentro de la puesta en marcha de los planes de desarrollo de la ciudad. Si bien se ha tratado de articular la oferta municipal a los programas de Acción Social, estos se mantienen en apertura para toda la ciudad y, al igual que sucede con el sistema de salud y de educación, tiene lógicas de ingreso que son establecidas por la entidad que administra el programa.

En el seguimiento se conoció, además de la ayuda de Acción Social administrada por la UAO, de tres programas: el del SENA -dentro del sistema de atención a la población desplazada-, el de EL BANCO DE LOS POBRES y el de CULTURA E -que son ofertas para la ciudad-. El SENA cuenta con ofertas de capacitación para el empleo; EL BANCO DE LOS POBRES y CULTURA E funcionan como fondos de capitales semillas para apoyo a ideas de empresas, y el de la UAO es un fondo que se entrega a las familias para fortalecer pequeñas empresas. La dificultad en este punto, contrario a lo que sucede en el sistema de salud y educación, sigue siendo el acceso a los programas.

Los casos a los que se hizo seguimiento y que tuvieron acceso a los programas de proyectos productivos demoraron hasta un año en espera para las ayudas, montaron negocios de alimentos en sus propios barrios y a veces se quejan porque sufren "persecuciones" por la misma administración municipal porque los negocios no cuentan ni con las licencias, ni con los requisitos mínimos establecidos para su funcionamiento, ya que legalizar los mismos implicaría un sobrecosto que el núcleo familiar no tiene con qué subvencionar, y el negocio tampoco genera las ganancias suficientes para poder sufragarlos.²²

1.2.4. Acceso a vivienda, reubicación y protección de bienes

La protección o el acceso a la vivienda tiene tres momentos dentro de la ruta de atención. El primero es el del albergue, el segundo es el de atención humanitaria de emergencia y el tercero es el de la reubicación, retorno o establecimiento de las personas. El albergue es la solución provisional a la que tiene acceso parte de la población en situación de desplazamiento mientras se logra la inscripción dentro del sistema, que intenta solucionar las necesidades de alimentación y vivienda. Sin embargo, en este apartado se abordará lo concerniente al tercer punto, sobre todo a lo que ocurre frente al establecimiento y reubicación de la población.

La estructura del reestablecimiento en la ciudad tiene la lógica de los subsidios de vivienda para el resto de la población; es decir, es necesario realizar un ahorro programado y, según la población beneficiaria, convocatorias específicas para la población en situación de desplazamiento; "el subsidio de vivienda es una suerte".²³

Uno de los puntos de discusión que se presentó frente al acceso a vivienda fue la diferencia en la actitud que existe desde Acción Social para obtener prolongaciones de atención humanitaria de emergencia o subsidios de vivienda para establecerse en la ciudad, y lo que ocurre cuando lo que se ofrece es el retorno al lugar del que salieron desplazados. "Ahí sí le ofrecen de todo a uno, para eso sí hay plata, que le dan a uno los tres meses de atención, los transportes, materiales para reconstrucción de la vivienda, pero ¿quién se va a devolver?...".²⁴

La posibilidad de obtener una opción que permita el derecho a una vivienda se disuelve entre la incapacidad de obtener elementos que permitan establecerse tanto en la ciudad como en las condiciones que se da la reubicación. El tiempo que transcurre entre la atención humanitaria y la posibilidad real de acceder a un subsidio, o a programas de retorno, es de años; los costos son grandes y la cantidad de trámites a los que se está sometido son muchos para terminar en una lógica que es calificada como de "suerte".

1.3. Pasivos en la realización de la ruta

No obstante, cuando se avanza en la ruta, al intentar lograr la primera atención humanitaria, una persona ha visto vulnerados siete derechos fundamentales más por parte de entes del Estado, y los derechos económicos se disuelven a través del incumplimiento de los mismos y a partir de la implementación de trámites que parecen un ejercicio de desgaste. Se trata de un juego de pulso cuyo objetivo es medir "a quién se le rebosa primero la copa", donde gana quien tiene más perseverancia; ése es el que obtiene la ayuda.

Los derechos vulnerados y la dilación en la realización de los restantes aparecen debido a los ruidos del sistema, a la repartición y "descarga" inequitativa de competencias luego de que una persona es inscrita y obtiene la primera ayuda, a la respuesta de que cada entidad actúa con sus propias lógicas. Todo esto implica descargas cuyo costo asume directamente la persona en situación de desplazamiento, de manera que los costos reales de los trámites, tanto en dinero como en cumplimiento de derechos, los está asumiendo sólo una de las partes, la población en situación de desplazamiento.

Cuando se ha transitado la ruta de atención humanitaria de emergencia, a una persona ya se le han vulnerado alrededor de seis derechos fundamentales por la misma lógica del sistema: el del debido proceso, el del derecho de petición, el de vivienda, el de salud, el de educación, y el de legalidad. En este último, al establecerse como un principio del ordenamiento jurídico, cuando es vulnerado en uno de los subordinados, el sujeto afectado es la ciudadanía en general.

Estos dos hechos deben tenerse en cuenta a la hora de la reparación de la población en situación de desplazamiento y en el momento de hablar de un verdadero reestablecimiento de derechos.

2. PRESUPUESTO DE GASTOS DE UN CASO EXITOSO PARA ACCESO A ATENCIÓN HUMANITARIA DE EMERGENCIA

El valor de cada diligencia para dar un paso dentro del trámite para buscar el acceso o ayuda del Estado tiene un costo aproximado de cinco mil pesos y se demora entre una hora y media y dos horas. Cada uno de los trámites puede llevar entre cuatro y cinco diligencias. En un caso exitoso el costo total puede ser de aproximadamente treinta mil pesos y un día de trabajo. Un caso con un mero análisis aritmético presenta los siguientes resultados.

2.1. El costo real del acceso

2.1.1. Transporte

Pasajes: seguimiento de caso número uno codificado como Rojo M 2007²⁵

Pasajes: seguimiento de caso número dos codificado como Amarillo M 2002 y su hijo menor de edad²⁶

2.1.2. Tiempo

Seguimiento de Caso número dos codificado como Caso Amarillo M 2002

3. RECOMENDACIONES Y RECONOCIMIENTOS PARA LA POLÍTICA PÚBLICA

4. POSIBLES PROBLEMAS DE INVESTIGACIÓN

NOTAS AL PIE

1. Ruta de orientación para la situación de desplazamiento forzoso. CISP. Comisión Europea. ACNUR.

2. Altos de la Virgen, El pacífico, Olaya Herrera, La Honda y Nuevo Amanecer.

3. Diario de campo AG07.

4. De los casos conocidos, alrededor de ocho más, tanto de desplazamiento intraurbano como interurbano, se demoraron entre tres y seis meses para lograr el reconocimiento de la situación de desplazamiento y entre seis meses y un año para lograr la atención humanitaria de emergencia

5. Ruta de orientación para la situación de desplazamiento forzoso. CISP. Comisión Europea. ACNUR.

6. Ibid., p. 49.

7. Villa, M.; Jaramillo, A. & Sánchez, L. Migración forzada de Colombianos; Colombia, Ecuador, Canadá. Corporación Región, Medellín, 2007, p. 151.

8. SARTORI Giovanni. La política. Lógica y método en las ciencias sociales. 3 ed. Fondo de cultura económica. México. 2002. p. 331.

9. Pérez Murcia, Luis Eduardo; Rodríguez Garavito, César & Uprimny Yepes, Rodrigo. Los derechos sociales en serio: hacia un diálogo entre derechos y políticas públicas. DEJUSTICIA IDEP, Bogotá, 2007.

10. Ibid., p. 79.

11. Fernández, Amelia y Vidal, Roberto. "Colombia, el final del desplazamiento o el final de la atención". En: Migraciones forzadas [en línea], disponible en: www.migracionesforzadas.org, recuperado: julio de 2007.

12. La UAO se encuentra en el barrio Belencito Corazón, lo que implica que quienes se van a dirigir allí tienen que utilizar dos medios de transporte.

13. Ruta de orientación para situación de desplazamiento forzoso.

14. Valga agregar que esta conducta es violatoria de un derecho fundamental que es posible proteger mediante acción de tutela, que la no respuesta constituye causal de mala conducta del servidor público y da lugar a proceso disciplinario.

15. Bedoya Mejía, Yulieth & Sánchez Pérez, Yudy Marcela. Implicaciones socioeconómicas del desplazamiento forzado intraurbano en la población desplazada de Medellín [informe de pasantía de investigación]. Medellín, Universidad de Antioquia. Facultad de Ciencias Sociales y Humanas. Departamento de Trabajo Social, 2003, p. 63.

16. Sentencia T-321 de 2001, T-227 de 1997 y T- 327 de 2001.

17. Sentencias del tribunal con radicados: sentencia: 2006-00311(898), sentencia 0470, sentencia 2006-0515, entre otras.

18. Conversación con funcionarios del tribunal en la recolección de información.

19. Sentencias del Tribunal con radicados: Sentencia: sala penal 2007 -00379, entre otras.

20. Funcionario de UPDH acta de seguimiento de investigación año 2007.

21. Diario de campo CA07.

22. Grupo focal, diciembre 7 de 2007.

23. Grupo focal, diciembre 7 de 2007.

24. Grupo focal, diciembre 7 de 2007.

25. Seguimiento realizado por Alejandra Gil.

26. Seguimiento realizado por Ruth Tatiana Pino.

27. Unidad Permanente de Derechos Humanos. Desplazamiento forzado intraurbano en Medellín. Una realidad invisible. [Documento mimeografiado]. Medellín, 2007.

28. Informe de encuestas realizadas en la investigación.

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