Introducción

El propósito del presente trabajo es desarrollar un análisis filosófico de lo que en la doctrina jurídica y política decimonónica se ha llamado "poder de policía". Fue Michel Foucault en sus cursos en el Collège de France y en sus conferencias de la década de 1970 quien, en el marco de su filosofía analítica de poder y de su historia de la gubernamentalidad europea, ha puesto la atención sobre la policía como racionalidad política (^{De Marinis, 1999}, p. 88), desarrollada en los siglos XVII y XVIII.

A diferencia de la policía actual, que evoca corrientemente lo que se llama la baja policía, los cachiporrazos de las fuerzas del orden y las inquisiciones de las policías secretas (^{Ranciere, 1996}, p. 43), la policía que estudia Foucault era un modo particular de gestionar la vida de los pobladores y tenía como función ocuparse de todo lo que concierne al hombre y a su felicidad. La policía tuvo su momento de esplendor y luego su ocaso a fines del siglo XVIII con la aparición de los fisiócratas y, posteriormente, con la teoría liberal, que introdujo una nueva racionalidad gubernamental.

Si bien, según Foucault, la policía como dispositivo de gobierno no expiró por completo, sí sufrió un rotundo cambio, adoptando los rasgos negativos y coactivos que hoy la caracterizan. El uso que se le empezara a dar desde el siglo XIX a este tipo de poder no ha encontrado un tratamiento analítico en el filósofo francés. De ahí la necesidad de tomar como objeto de estudio la policía, teniendo como punto de partida el estado en el cual Foucault dejó el problema y con ello realizar un avance.

Dicha tarea no es sencilla, ya que, primero, se debe justificar el 'porqué' de mantener una continuidad teórica entre la policía de los siglos XVII y XVIII que investigó Foucault y la policía en su ejercicio desde el siglo XIX y, en segundo lugar, se debe poner a esta última en relación teórica con el liberalismo, que, de acuerdo con Foucault, es la racionalidad gubernamental que, aún hoy, nos determina.

El problema de esto es demostrar si la policía desde el siglo xix puede seguir siendo entendida como "un conjunto tecnológico que se orienta a la conducción de la conducta" (^{Castro Gómez, 2010}, p. 127) o se transformó en un mero instituto del derecho administrativo que solo funciona en los casos de emergencia o fuerza mayor. Sobre este último aspecto, lo que se intentará demostrar es que la dimensión jurídica del poder de policía es un efecto de un tipo de racionalidad política que se viene desplegando desde el siglo XIX, que ha sido instituida en el aparato estatal por las democracias liberales y que opera no solamente en los momentos de emergencia, sino en un continuum de intervención gubernamental sobre los individuos.

La hipótesis que se intenta verificar es que afirmativamente hubo una continuidad entre la antigua policía y la policía moderna, pero la última sufrió un proceso de juridificación, que fue necesario para incorporar la gestión sobre los derechos y libertades de los ciudadanos, con un control y regulación legítima de un orden público que sea funcional a la gubernamentalidad liberal y a los dispositivos de regulación que esta suponía. Una intervención de gobierno que ya no iba a ser directa, sino mediada por un tipo específico de juridicidad, una legalización del dispositivo policial (^{Sozzo, 2007}, p. 15).

La historia de la policía como poder del gobierno que se ejerce desde el siglo XIX es la historia del 'cómo' los dispositivos de intervención gubernamental se legitiman jurídicamente para poder operar en un mundo de revoluciones políticas, económicas e industriales que iba a producir una explosión de fuerzas y demandas, sin precedentes, de derechos no solo civiles, sino sobre todo derechos políticos y sociales, que debían equilibrarse con las fuerzas de producción y los mecanismos de poder que imponía un capitalismo de crecimiento a gran escala, en compañía de un proyecto liberal de Estado de prosperidad. Esto nos permitirá exponer ciertas relaciones conflictivas y de gran actualidad todavía, como la que hay, por ejemplo, entre los derechos y libertades individuales y el mantenimiento del orden público y el bienestar de la población.

A fin de evaluar esto, se hace necesario determinar los rasgos y las cualidades del poder de policía desde el siglo XIX. Para llevar a cabo dicha tarea se ha recurrido a una interesante, aunque olvidada, obra de un jurista argentino llamado Alberto Domínguez, llamada Policía sanitaria. Legislación nacional y provincial, prologada por el prestigioso jurista, también argentino, Rafael Bielsa y publicada en 1946.

Si bien dicho trabajo tiene como tema específico definir la función de la policía sanitaria como mecanismo del aparato estatal argentino, nos ofrece al principio un detallado análisis del poder de policía en general, tal cual se concibió desde el siglo XIX. Lo valioso del trabajo de Domínguez es que ofrece una investigación que resume y esquematiza las principales fuentes de los teóricos europeos y americanos, y las distintas doctrinas jurídicas y políticas que volcaron sus estudios en la determinación conceptual del poder de la policía decimonónico.

Frente a un excesivo uso de fuentes europeas dieciochescas que siguen resurgiendo en los trabajos actuales sobre la policía moderna, las fuentes teóricas que trabaja Domínguez se alzan como una novedad necesaria. Además, aunque las herramientas teóricas de Domínguez están limitadas al campo de la ciencia política y jurídica de su época, sus relaciones, observaciones y determinaciones conceptuales se llevan a cabo con un gran poder analítico, que permite delinear con claridad los mecanismos internos que hacen funcionar este tipo de racionalidad política que es el poder de policía.

Partiendo de la necesidad de una mayor atención y discusión sobre la noción de policía en los escritos de Foucault (^{Castro, 2019}, p. 188) y, sobre todo, teniendo en cuenta que los Estados-nación en Latinoamérica y la consolidación de sus aparatos gubernamentales se desarrollaron en el siglo XIX y principios del XX, un análisis filosófico del dispositivo policial en el período histórico que se indica puede ser una contribución, aunque preliminar, al necesario estudio de los dispositivos de poder en nuestra región.

Ya habiendo expuesto las motivaciones, se ofrece el siguiente itinerario. Primero, se expone una breve reseña de algunos trabajos importantes sobre el tema que aquí se trata, no solo para definir antecedentes, sino, sobre todo, para señalar ciertas diferencias con esos textos y justificar el aporte que el presente análisis pretende realizar.

En segundo lugar, se definen las categorías conceptuales con las que se va a realizar el abordaje de la problemática, en especial el uso que se le dará a las nociones de racionalidad política y tecnología de gobierno para la determinación teórica del poder de policía decimonónico.

Tercero, se hará una acotada exposición de la noción de policía en Michel Foucault, detallando brevemente ciertas determinaciones conceptuales que serán esenciales para el posterior análisis de la policía moderna.

En cuarto lugar, se aborda el tema central del trabajo, interviniendo el texto de Alberto Domínguez, presentando con claridad, los elementos y el tipo de funcionamiento del poder de policía decimonónico. Por último, a modo de conclusión, se presenta una síntesis de los resultados del análisis.

Antecedentes y punto de partida

La noción de policía ha sido objeto de estudio de diversos trabajos en el campo de la filosofía política, muchos de ellos traducidos al español, que, junto a los estudios elaborados en este idioma, forman parte de la bibliografía de consulta necesaria para un análisis como el que aquí se lleva a cabo.

Al revisar dicha bibliografía, se presenta una desafiante tarea, que es la de establecer la diferencia teórica entre la dimensión de la policía como institución a cargo del orden, de la fuerza y de la seguridad interna de una comunidad, y la dimensión de la policía como un tipo específico de poder, en el sentido que Michel Foucault le asigna a este término y cuyas estrategias y objetivos forman parte de un modo particular de ejercer el gobierno.

Tal tarea se vuelve compleja no solo por el uso propio que le otorga cada pensador y pensadora a la noción de policía, desde una perspectiva filosófico-política, sino porque alrededor de ella circulan una constelación de conceptos subsidiarios, como el poder, la violencia, la fuerza, el gobierno, cada uno con su campo de significado y su dimensión problemática propia.

El primer ejemplo de esto se puede localizar en el análisis de la filósofa Hannah ^{Arendt, quien desde su obra magna La condición humana (2006}, pp. 76-77) aborda como tema de análisis la noción de policía en sus dos formas: una la del Estado policial, como lo fue el régimen de Stalin y la otra como institución de la fuerza de seguridad cuando comete abusos en el ejercicio de su poder. Ambos casos desde el esquema arendtiano son modos que han institucionalizado la violencia cuando la instancia de poder se ha retirado.

En cambio, la policía como racionalidad política en el sentido que acá se va a defender supone un tipo de poder específico de conducción de la conducta de los individuos dentro de los márgenes de una soberanía política, de un ordenamiento jurídico y de una burocracia estatal. El uso de la violencia en la institución policial en el sentido que lo analiza Arendt puede deberse más a un efecto de un tipo específico de poder que a la ausencia de él, ese poder es el poder de policía.

La reflexión de la violencia política e institucional que realiza Arendt es muy valiosa y necesaria, pero su concepción del poder político (como acción en la esfera pública) no le permite analizar esa violencia desde mecanismos de intervención estatales más sutiles y reticulares al cuerpo social.

También la policía ha sido objeto de estudios más recientes, por ejemplo, el artículo de Guillermina ^{Seri (2011)}, que ha tomado como punto de partida el ensayo de Walter Benjamin titulado "Crítica de la violencia", en el que reflexiona sobre la relación entre la ley, la violencia y la función policial. Esta última, según la autora, se caracteriza por aunar dos formas de violencias específicas: la de la creación de la ley y la de la preservación de esta. Por ello, sostiene la autora (Seri, 2011, p. 352) que quienes están a cargo de esa función policial pueden intervenir por razones de seguridad en innumerables casos en los que no existe una situación legal clara. Este tipo de acciones forman parte del poder discrecional, cuyo ejercicio es propio del acto soberano (Seri, 2011, p. 352).

Si bien en un apartado de su artículo y siguiendo a Michel Foucault, la autora identifica el uso que ha hecho el liberalismo de la ley como forma de regulación y gubernamentalidad (^{Seri, 2011}) y destaca cómo Mitchell Dean, partiendo del mismo Foucault, examina la legalización del gobierno del liberalismo, en la que no solo el gobierno liberal, sino también su policía, queda debajo de su jerga legalizadora, no profundiza en ese proceso de legalización y se aboca a la reflexión de la phronesis aristotélica para dar luz a las sombras de los teóricos del liberalismo moderno sobre la relación entre ley, poder discrecional y su administración (Seri, 2011, p. 374).

El aporte de la autora es significativo, pero, al tomar solo como objeto de reflexión el poder discrecional de la policía, su análisis queda limitado a la tensión entre ley y violencia en la que se problematiza la policía como fuerza de seguridad de aplicación de la ley y no como un poder de gobierno que excede los límites y funciones de la institución policial para desplegarse, por ejemplo, en los ámbitos de la asistencia social y de la salud pública, algo que sí se contempla en este trabajo.

Otro trabajo muy interesante que tiene a la policía como tema de análisis es el de Mark ^{Neocleous (2011)}, que se refiere al vínculo entre la policía y la seguridad en los discursos de los teóricos liberales europeos. Para Neocleous (2011, p. 409), la policía no debe considerarse una institución o un conjunto de instituciones, sino un proyecto de seguridad que tiene a cargo la fabricación constante de lo social.

Así, la seguridad más que la libertad es, para el autor, la noción fundamental del modelo estatal liberal. La tríada propiedad, libertad y seguridad se torna en la base de la mentalidad burguesa y es producto de un largo proceso que se dio en la matriz económica-jurídica moderna que impuso el liberalismo, proceso que supone una transición de la policía a la economía política, del Estado de policía al Estado de derecho (^{Neocleous, 2011}. p. 400), para finalizar en un Estado de seguridad fundado en un sistema de derechos.

El texto de Neocleous es valioso porque en él se sitúa a la policía en un proyecto político mayor que el de mera institución de fuerza de seguridad y también se nos proporciona el contexto teórico en el que el liberalismo europeo y norteamericano provocan el rediseño de la policía en un Estado de seguridad. Sus conclusiones son osadas pero apresuradas; en primer lugar, porque la policía, en el sentido de un poder de formación de la sociedad, difícilmente puede ser el único elemento que compone un proyecto de seguridad estatal, en el que participan otros tipos de racionalidades y tecnologías que pueden complementarse con la policial, y que también pueden entrar en tensión con ella, por ejemplo, la técnica de la asistencia médica o la tecnología de seguro, cada una con su genealogía y con su campo específico de problemas.

En segundo lugar, las fuentes a las que recurre el autor no dejan de redundar en los teóricos liberales del derecho y de la economía dieciochesca, en los que la dimensión jurídica del proceso policial se entiende como un efecto de las necesidades de los cambios económicos, algo que deja en las sombras la compleja articulación que realiza la gubernamentalidad sobre las dimensiones jurídicas y económicas.

Una mirada como la que aquí se propone, que hace uso de nuevas fuentes, como la de los teóricos de la ciencia jurídica del siglo XIX, permite localizar con mayor precisión esa articulación gubernamental entre economía y derecho, en la cual la seguridad se presenta como un elemento más por administrar y gestionar, y en la que también se puede apreciar con mayor nitidez la reconfiguración del Estado liberal en Estado de providencia, este último ausente en el planteo de Neocleous.

Será ^{L'Huillet Hélène (2011)} quien en su artículo titulado "Genealogía de la policía" recupere el análisis que realiza Michel Foucault de la policía, pero lo relaciona con los trabajos del filósofo francés sobre el dispositivo disciplinario, el panoptismo, la normalización de la sociedad y la tecnología pastoral de gobierno. Para L'Huillet (2011 ), la policía actual es parte de una tradición que se remonta a la policía de los siglos XVII y XVIII, y sus diferencias se deben no a un cambio de los objetos que gestiona, sino a los acentos que cada época posa sobre dichos objetos.

El uso de fuentes foucaultianas como el Tratado de policía de Delamare la llevan a concluir que la policía se origina en un modelo de orden y obediencia en el que la ley triunfa sobre la naturaleza y en el que la disciplina se define como la finalidad de la acción policial en la que reposa el poder reglamentario (^{L'Huillet, 2011}, p. 232).

El problema de la mirada de L'Huillet sobre la policía es depositarla y limitarla dentro de la dimensión disciplinaria del dispositivo de gobierno moderno, que difícilmente puede explicar por sí mismo un fenómeno como la administración policial de la población sin contar con la articulación de otros tipos de dispositivos como el jurídico y el de regulación (economía).

Por ello, un análisis, como el que se propone en este trabajo, de las fuentes decimonónicas de los teóricos del derecho europeo y americano permite explicar la articulación de los distintos dispositivos mencionados, partiendo del modelo teórico que explica el funcionamiento y la conexión de los elementos que constituyen el poder de policía. Y con ello evidencia los cambios que sufrió la racionalidad policial desde el siglo XIX, cambios estructurales y no solo de perspectiva o de 'acentos', como sostiene la autora.

Precisiones conceptuales

Cuando se define al poder de policía como una racionalidad política del dispositivo gubernamental liberal, el término gubernamental hace referencia a una constelación de problemas teóricos-políticos que inserta Foucault a través de esta noción y que es definida por el mismo filósofo francés como un conjunto heterogéneo de elementos (Foucault, 2006) que aluden a un campo de prácticas de gobierno y que suponen complejas instancias de procesos de racionalización y de reflexividad sobre dichos procesos.

Para Judith ^{Revel (2009}, p. 72), según Foucault, la gubernamentalidad moderna va a ser la primera en plantear el problema de la población ya no solo como la suma de sujetos con derechos que configuran un territorio determinado, sino como el objeto político de una gestión y administración de la vida de los individuos a través de una biopolítica de la especie humana.

Así, la gubernamentalidad supone frente a la noción de biopolítica una superación como grilla de inteligibilidad, ya que la biopolítica presenta ciertos límites a la hora de dar razones de los fenómenos de control y estrategias que involucra los modos de libertad que los individuos pueden tener sobre sí mismos y sobre los demás. Esto no quiere decir que la biopolítica y los fenómenos que esta supone sean dejados de lado por Foucault, sino que, al contrario, son redefinidos en un marco más amplio, que es el de la gubernamentalidad (^{Botticelli, 2016}).

Otro elemento que constituye la gubernamentalidad es la economía política que se presenta como un saber gubernamental mayor, sobre todo cuando ella se inserta dentro del marco de la racionalidad del liberalismo dieciochesco, que es, para Foucault, una nueva forma de gobernabilidad respecto a la anterior razón de Estado (^{Castro, 2004}, p. 418).

También, los dispositivos de seguridad serán los elementos determinantes en la definición que diera ^{Foucault (2006}, p. 136) de la gubernamentalidad, dado que ellos se presentan como verdaderos instrumentos técnicos de este tipo de poder, teniendo las siguientes cualidades: 1) determinan un entorno o medio de intervención, sea un medio natural o artificial; 2) trabajan con datos materiales, por ejemplo, con el emplazamiento, con los desagües, con las islas, con el aire, con la idea de minimizar, pero no para lograr la perfección o prohibir el fenómeno, sino solo para minimizar sus aspectos riesgosos e inconvenientes; 3) ponen en marcha una serie de técnicas (estadísticas, mediciones, diseño urbano) capaces de insertar los fenómenos poblacionales (las enfermedades, por ejemplo) dentro de una serie de acontecimientos probables, para así realizar un cálculo de riesgos y de costo-beneficio, y 4) irrumpen para dar solución a una necesidad, o una urgencia política y social.

Paul ^{Veyne (1984}, p. 215) ha demostrado que en Foucault tanto el Estado como la locura y la sexualidad no son universales u objetos naturales, sino el producto o resultado de diversas prácticas. Dichas prácticas se ponen en relación y encuentran su racionalidad en la configuración de dispositivos específicos y en la ejecución de técnicas o tecnologías particulares. Por ello, no hay en Foucault una 'teoría del Estado', sino un trabajo que trata de dilucidar las formas de gubernamentalización del Estado, que se configura a través de los diversos modos de conducción de la conducta de los dispositivos de gobierno.

La noción de policía en la obra de Michel Foucault

Siguiendo a Edgardo ^{Castro (2019}, p. 188), se puede apreciar que la cuestión de la policía es tratada por Foucault en sus libros publicados en vida, por ejemplo, en Historia de la locura en la época clásica, en relación con la intervención de los locos, la medicina de las epidemias, la vigilancia generalizada de la población; y en otra obra ya clásica del filósofo francés: Vigilar y castigar. Nacimiento de la prisión, en relación con la disciplina y la ilegalidad (Castro, 2019, p. 190), pero dicha noción tendrá un tratamiento especial dentro del problema de la racionalidad gubernamental moderna y en la determinación de sus técnicas y estrategias de gobierno, algo que podemos encontrar en sus cursos y conferencias publicadas post mortem, como los cursos que el filósofo francés dictó en el Collège de France, publicados en español como Seguridad, territorio, población y Nacimiento de la biopolítica, y en sus conferencias y seminarios, como los compilados en la obra titulada Tecnologías del yo y textos afines.

Si como señala Edgardo ^{Castro (2019}, p. 192) estos últimos textos constituyen un breve tratado sobre el nacimiento de la policía moderna, entonces en ellos se pondrá la atención para lograr exponer un resumen de la noción de policía en Foucault como racionalidad política, y con ello determinar el punto de partida, el lugar teórico, la originalidad y la necesidad del presente análisis.

Para Foucault (^{Castro, 2019}, p. 193), a partir del siglo XVI, la desintegración de la configuración imperial heredada del Medioevo decantará en un proceso de racionalización de la política que tomará cuerpo en dos doctrinas: la razón de Estado y la policía. Sobre esta última, Foucault (2006, p. 357) nos indica que desde el siglo XVII se empezó a llamar policía a todos los medios a través de los cuales se podían incrementar las fuerzas del Estado, a la vez que se mantenía el buen orden de este.

Siguiendo a uno de los teóricos alemanes de la doctrina policial del siglo XVIII, Von Justi, ^{Foucault (2006)} determina que el buen uso de las fuerzas del Estado es el objeto de la policía. Y será la estadística el instrumento que irrumpe para medir esas fuerzas y conocer "cuál es la población, cuál es el ejército, cuáles son los recursos naturales, cuál es la producción, cuál es el comercio, cuál es la circulación monetaria" (2007, p. 361), para realizar un uso correcto y siempre mejor de los recursos con los que se cuenta. Estadística y policía se condicionan mutuamente.

El arte de gobernar y la función de policía encuentran su íntima conexión en el sueño utópico de un Estado de policía en el francés Louis Turquet de Mayerne en un tratado de 1611. Para Mayerne, el arte de gobernar y ejercer la policía era lo mismo. Este personaje y su tratado entran en el campo de interés de Foucault porque allí se definen los elementos para lograr un buen gobierno.

Estos elementos serían: tener un canciller para la justicia, un jefe del ejército, un superintendente para las finanzas y un conservador y reformador para la policía. Este último debería tener bajo su mando tres oficinas que se encarguen cada una de distintos ámbitos: primero, de la instrucción de los niños y jóvenes, en la educación, en la moral y en las armas, para desempeñar una función en el reino. Segundo, de la caridad hacia los pobres, inválidos y enfermos, a los que se les entregarán subvenciones; también de la salud pública con los flagelos de las epidemias y contagios; así mismo, de los accidentes, inundaciones e incendios que causan empobrecimiento (^{Foucault, 2006}, p. 367); y, por último, de dar préstamos a pequeños artesanos y labriegos a fin de ponerlos a la salvaguarda de los usureros (Foucault, 2006, p. 368). La tercera oficina se ocupara de los comerciantes, con sus problemas de mercado, fabricación, elaboración y modos de favorecer su actividad (Foucault, 2006, p. 368). Finalmente, la cuarta oficina estará a cargo de las propiedades, vigilando y regulando la compra y venta de bienes raíces, el registro de herencias y las propiedades del rey (Foucault, 2006, p. 368).

Resumiendo, Foucault nos muestra cómo en este proyecto de Mayerne el ejercicio de la policía se lleva a cabo sobre la educación, la salud, la pobreza, el comercio, la industria y la propiedad de la tierra, y tiene como característica particular no interesarse por el estatus social ni por las virtudes de los individuos, sino por sus actividades, en cuanto tiene una relación con el Estado, algo que Foucault (2006) llama utilidad pública o estatal.

Luego de determinar los ámbitos de los que se ocupaba la policía, ^{Foucault (2006, pp. 373-374)} detalla los objetos en concreto de los que la policía se encargaba: 1) Problema de la cantidad de hombres, aquellos necesarios para el crecimiento de un Estado rico y próspero. 2) La satisfacción de las necesidades imprescindibles para que los hombres vivan. 3) La salud, además de que los hombres vivan, la buena salud es imprescindible para un desarrollo óptimo de sus actividades y sus trabajos, toda una política pública dedicada a la sanidad urbana. 4) Velar por las actividades de los hombres, subvencionar a los miserables y pobres, y controlar que los oficios se lleven tal cual sea el Estado el que saque el mayor provecho, de ahí las reglamentaciones de los oficios. 5) El tema de la circulación, de los individuos y de las mercancías, construcción de plazas, caminos, puentes, fronteras, para facilitar la circulación y también para controlarla.

Similar clasificación se encuentra en otro famoso tratado sobre la policía, en el Traitè de la police (1705) de Nicolas Delamare, allí la policía designa el conjunto que cubre el nuevo ámbito en el cual el poder político y administrativo centralizados pueden intervenir (^{Foucault, 1990}), no solo para procurar la satisfacción de las necesidades básicas, sino, sobre todo, para propiciar la buena salud, el buen trabajo, el buen comercio y la felicidad de los individuos, englobando un dominio que va del vivir al más que vivir (Foucault, 2006, p. 370) y en el que la ciudad sea esa suerte de espacio vital originario donde se ejerce la policía (^{Cavalletti, 2010}, p. 125).

Otra característica de la policía de los siglos XVII y XVIII es la diferencia entre el poder de policía y el poder de justicia o el poder judicial. Ambos poderes operan de manera diferente. No es el rey quien actúa a través del aparato de la justicia, sino que el monarca actúa directamente sobre los súbditos, pero en una forma no judicial (^{Foucault, 2006}, p. 388).

Como la intervención o acción de la policía no pasa por el aparato judicial, sino que viene directamente del poder real, dicha acción es un golpe de Estado permanente (^{Foucault, 2006}, p. 388), que se lleva a cabo por el reglamento, la ordenanza, la prohibición, el arresto. Sobre ese aspecto Edgardo ^{Castro (2019}, p. 202) señala que, para Foucault, este tipo de ejercicio de gobierno se da según la modalidad de la norma.

Mientras que el orden jurídico aplica la ley, el orden administrativo, como al que le corresponde la policía, actúa desde la norma. Ley y norma funcionan de manera diferente, mientras que en la ley encontramos una dicotomía entre lo permitido y lo prohibido, en la norma hay una tensión entre lo anormal y lo normal, en la que se abre un amplio campo de intervención, hasta política (^{Castro, 2019}, p. 202).

El problema de la escasez de granos y el fracaso de la llamada policía de los granos propia de la política agrícola del mercantilismo (^{Castro, 2019}, p. 199) puso en crisis el proyecto unitario de un Estado de policía. Para Foucault, la gubernamentalidad económica de la fisiocracia, primero, y, luego, el liberalismo marcaron los límites internos a la razón de Estado y su dispositivo policial, que tuvo su esplendor en los siglos XVII y XVIII.

La doctrina de los derechos naturales, la justicia y el derecho marcaron sus límites externos. Dicho proyecto de estado policial se desarticuló y se corporizó en nuevas instituciones y mecanismos: por un lado, los grandes mecanismos de incitación y regulación de los fenómenos con la economía y el manejo de la población (^{Foucault, 2006}, p. 404), por otro, con funciones meramente negativas, tendremos la institución de la policía en el sentido moderno del término, que no será otra cosa que el instrumento por medio del cual se impedirá la aparición de cierta cantidad de desórdenes (Foucault, 2006, p. 404).

Mientras que el crecimiento ordenado y las funciones positivas quedarán a cargo de una serie de instituciones, aparatos y mecanismos, la eliminación del desorden será responsabilidad de la policía, sufriendo esta, la policía, un sentido negativo, que es el que conocemos (^{Foucault, 2006}). Así, con el afán de economizar el ejercicio del poder, los liberales acotaron las tareas de la policía a la gestión de la seguridad pública (^{Galeano, 2007}).

La nueva policía del siglo XIX: nacimiento del orden público

Veinte años antes que Michel Foucault, Alberto ^{Domínguez (1946}, p. 5) proponía dividir el concepto de policía en antiguo y en moderno. Sobre el primero, el politólogo argentino sostiene que desde la Antigüedad y fines de la Edad Media la palabra policía, que tiene su raíz en el griego (politia, de polis, ciudad), hacía referencia al gobierno de la ciudad o del Estado, pero al entrar en la Edad Moderna en países como Alemania, Italia y Francia el término policía (police, polizei, polizia, etc.) empezó a designar las funciones de órganos del Estado que tenían como objetivo asegurar la prosperidad y el orden del país.

El Traité de la police de Delamare, publicado a principios del siglo XVIII, no solo para Foucault, sino también para Domínguez, es un texto modelo que dejaba de manifiesto el papel que tuvo ese tipo de poder y su alcance en un amplio campo de la administración estatal, en la que "toda la actividad oficial para preservar a la población de peligros y para promover la civilización y el desarrollo económico tomó el nombre de policía" (Domínguez, 1946, p. 5).

Pero a fines del siglo XVIII la Revolución francesa ordena el derecho constitucional sobre la división de las tres ramas de gobierno, y, de ese modo, se restringe la excesiva injerencia del Estado en la vida de los individuos, reconociendo en los mismos individuos derechos naturales anteriores a la existencia del poder político, derechos que podían ser limitados, pero no negados.

La teoría del derecho natural supuso el enfrentamiento de los intereses de la libertad individual contra la omnipotencia del Estado encarnada en la policía. Con esto el poder de policía fue aminorado y redefinido, ya que las leyes y reglamentos que exteriorizan dicho poder luego de la Revolución francesa tuvieron como función solo limitar los derechos necesarios para conservar el orden público.

Para ^{Domínguez (1946)}, la evolución del poder de policía puede esquematizarse del siguiente modo: 1) Lo que antes se denominaba policía se empezó a llamar administración interior, que tenía como función el asegurar el orden público. 2) Se crea un derecho de policía, en el que esta se sometía a normas legales y contralor jurisdiccional.

Al constituirse los Estados de derecho, el poder de policía queda restringido a la tutela del orden público (seguridad, salubridad, mortalidad) y eso es lo que define al concepto moderno de policía desde el siglo XIX. En el caso del poder de policía en Norteamérica, el police power, y, siguiendo las clásicas obras de ^{Cooley (1937, t. II, cap. XVI)} y ^{Tiedeman (1900}, vol. I, § I) (^{Domínguez, 1946}, p. 10), se puede apreciar que dicho poder se ampliaba no solo al orden público, sino también al interés público, justificando que tal poder se evoque en materia de regulación de las tarifas y de ciertos derechos de familia. Esa cualidad regulativa del police power fue anticipada por Jame ^{Kent (1866, vol. II, n. 340, p. 415)}, quien en 1826 lo llamara "poder de regulación" (^{Legarre, 2005}, p. 68).

Volviendo a la tradición continental o europea, no hubo solo restricciones en la práctica moderna de la técnica policial, sino que los cambios que introdujeron los regímenes constitucionales durante los siglos XVIII y XIX, los adelantos técnicos y la actividad creciente del Estado (^{Domínguez, 1946}, p. 7), sumaron nuevas funciones al poder de policía.

El concepto moderno de policía había sido sintetizado por Otto ^{Mayer (1904)} como "el deber de no perturbar el orden de la cosa pública", pero este poder no solo tenía una función negativa, sino que fue condición necesaria de acompañamiento y reaseguro del marco legítimo de intervención estatal, en la que las providencias positivas, que vinieran desde otros órganos del aparato del Estado, pudieran tener efectividad.

Este proceso de reconfiguración del poder de policía produjo en primera instancia la creación de un nuevo y específico campo de ejercicio para ese poder. Y si, para ^{Foucault (2006}, pp. 40-41), las tecnologías de gobierno tienen como particularidad crear y recrear el medio donde van a funcionar, la policía del siglo xix cumple de sobra ese requisito, ya que el orden público no es otra cosa que el medio diseñado para el ejercicio del poder de policía. Medio que no iba a actuar directamente sobre los individuos, sino sobre sus acciones, que tenían que ser anticipadas y, por ende, tipificadas para ser controladas. Todas las acciones que caían dentro del dominio del orden público eran objeto de intervención policial.

Orden público, concepto extrajurídico, según el decir del mismo ^{Domínguez (1946, p. 11)}, que ocasionó una importante acumulación de polémicas teóricas entre los especialistas del derecho decimonónico. Sin entrar en los pormenores de dichas polémicas, se propone prestar atención a los detalles de las distintas fases en que, según Domínguez (1946) se puede dividir el orden público:

1) Seguridad y tranquilidad pública: se alude a las garantías preventivas contra los delitos, la protección material e inmediata de la vida, de la integridad física de la propiedad real y personal de todo individuo, como asimismo protección material e inmediata del dominio público. Los servicios de vigilancia y registro hacen más eficaz esa protección. 2) Salubridad pública: consiste en la prevención y el control ejercido sobre la población y la propiedad respecto de morbos y sustancias que generan un peligro sanitario colectivo. 3) Moralidad pública: consiste en la represión de hechos contrarios a una conducta pública decorosa, especialmente los que afectan la ética sexual dominante y otros tales como la embriaguez, el juego, la toxicomanía, los malos tratos a los animales, etc. 4) Estética pública: se refiere a la prohibición de ciertas situaciones de trascendencia inmaterial que afectan la belleza pública, especialmente la belleza urbana (pp. 12 y 13).

Las fases que constituyen el orden público también son los dominios en los que se manifiesta el poder de policía. Si bien se insiste en el elemento público, el ámbito de lo privado también puede ser objeto de poder policial, ya que, si las acciones privadas llegan a tener impacto en el interés colectivo, la policía puede intervenir en dichas acciones, si la situación lo amerita.

Un ejemplo que goza de gran actualidad y que explica muy bien esta intromisión del poder policial en el ámbito privado de los individuos es el de la amenaza a la salubridad pública, como sostiene ^{Domínguez (1946, p. 13)}, un enfermo reumático no es objeto de interés de la policía, pero, al contrario, si su enfermedad fuera contagiosa, ahora sí, tanto el individuo como su domicilio privado serán objeto de intervención policial, pues representa una amenaza al bienestar público.

Pero las actividades privadas no solo pasan a formar parte del interés del orden público cuando influyen efectivamente sobre él, sino también cuando lo hacen potencialmente, y lo potencial como elemento por medir y anticipar confirma la naturaleza del poder de policía como aquel que se ejerce en un medio (orden público) en el que lo que importa no es solo controlar los bienes públicos, sino, sobre todo, las acciones y conductas (hasta las potencialmente peligrosas) de los individuos. Dicho esto, podemos apreciar que el dispositivo policial no solo coloniza el espacio, sino que también hace lo mismo con el tiempo, dado que cuando lo potencial es puesto bajo control, inmediatamente se interviene en un tipo de modalidad temporal que es el futuro.

Limitación de los derechos individuales. Norma y excepción

Siguiendo al jurista italiano Enrico ^{Presutti (1931}, t. I, XII), ^{Domínguez (1946, p. 13)} afirma que en su tarea de asegurar el orden público la policía limitaba y regulaba la actividad individual y colectiva, que, desarrollada sin freno alguno, provocaba el desorden. Esto ponía en tensión dos elementos fundamentales que la racionalidad política policial debía equilibrar: por un lado, los derechos abstractos con las libertades individuales y colectivas que estos suponían, y, por otro lado, la coacción policial encargada de asegurar el orden, la seguridad y el bienestar público; ambos elementos establecidos en las constituciones, declaraciones, cartas y demás instrumentos jurídicos modernos. Entre el juego de la libertad y la restricción, la policía funciona también como un mecanismo de control y regulación de las actividades de los sujetos.

La limitación de los derechos individuales es totalmente manifiesta cuando las autoridades públicas tomaban disposiciones extraordinarias en tiempos de crisis, sean guerras, epidemias o catástrofes climáticas, aunque el mismo ^{Domínguez (1946, p. 15)}, guiado por las palabras autorizadas, del ya citado Thomas Cooley y de Johann Caspar ^{Bluntschli (1880)}, afirma que el poder de policía y la doctrina jurídica que lo fundamenta no puede basarse en las atribuciones de los poderes públicos cuando rebasan la medida normal bajo un estado de necesidad.

Este tipo de poder es constante y se mueve dentro de la norma, aunque dicho ámbito normal de ejercicio haya sido creado para tal fin. Por lo tanto, si el estado de necesidad o excepción no fundamenta el poder de policía, sino al revés, la posición de Giorgio Agamben sobre una teoría del Estado de excepción debe contemplar el poder de policía moderno, porque a través de él se puede explicar la laguna u antinomia inscripta en el orden jurídico (^{Agamben, 2004}) en la que la excepción no sería una zona de diferenciación entre el adentro y el afuera de la ley, sino un atributo más de un poder de policía que se ejerce en un continuum jurídico y político.

Las funciones del poder de policía. Coacción, técnica y asistencia

Otro rasgo particular de la técnica de la policía que se ejerce desde el siglo XIX es su calidad de servicio público complementario (^{Domínguez, 1946}, p. 7) de distintas actividades administrativas, como la salubridad, la seguridad, la moralidad, y también ciertas actividades económicas, como lo concerniente a las normas y reglas de inspección de calidad de las mercancías.

El ejercicio de ese servicio complementario de la policía se desarrolla a través de la aplicación de un mecanismo de dos partes, una de ellas supone una acción coactiva que hace posible que la sanción legal se le pueda imponer al individuo por la fuerza; la segunda corresponde a una parte técnica, en la que se involucra un conocimiento e información a posteriori para juzgar la acción o actividad dentro de los parámetros que exige la norma.

Sobre esto último, ^{Domínguez (1946)} brinda un ejemplo ilustrativo:

El inspector municipal que analiza la mercancía del lechero ambulante cumple una función técnica de policía; nada impediría que las leyes le confirieron atribuciones para arrestar por sí mismo al comerciante que se resiste a la inspección. Juzgando esta situación con criterio utilitario o histórico se justifica ampliamente la distinción hecha entre función técnica y coactiva, porque en la mayoría de los casos la división del trabajo administrativo hace inadecuado confiar ambas funciones al mismo agente (p. 22).

La función complementaria del poder de policía, junto a su mecanismo de dos partes que compone su accionar como servicio público, es esencial para comprender las prácticas de intervención estatal del gobierno sobre la vida de los ciudadanos, como también la legitimidad política y jurídica que las sostienen. Por ejemplo, si un individuo no podía valerse por sí mismo y necesitaba ser asistido por un órgano estatal, como el de salubridad, necesariamente se aplicaba sobre él una limitación o restricción de sus libertades individuales, como también de su propiedad, para poder acceder tanto al lugar donde se encontraba emplazado como para ser trasladado al nosocomio, si la situación lo ameritaba y, luego, aplicar en su cuerpo las prácticas médicas necesarias para restablecer su bienestar. En ese juego de intervención, tanto restrictiva y limitativa, pero también aseguradora de derechos vitales, es en el que ejerce su poder la técnica y coacción policial.

Tanto la prevención de daños y la promoción del bienestar son ambas actividades inseparables de la racionalidad policial y constituyen las dos caras de una misma moneda (^{Gordillo, 2013}) de un poder que, según ^{Domínguez (1946)}, "facilita la realización de los fines sociales del Estado, es decir, las funciones de asistencia o colaboración con el individuo" (p. 22).

Y si bien las prácticas de socorro, sanidad, higiene pública, que antes fueran competencia de municipios o benefactores privados, ahora eran políticas centralizadas y agrupadas bajo el rótulo administrativo de "policía" y llevadas a cabo por funcionarios estatales (^{Mínguez, 1995}), dichas políticas desde el siglo xix tienen como característica especial un poder de policía que actúa mediado por un ámbito normativo que legítima su intervención, por ser el garante del cumplimiento de los derechos elementales.

A modo de conclusión

Retomando el camino recorrido por Foucault sobre la policía como racionalidad política que se desarrollará en Europa en los siglos XVII y XVIII, y partiendo del estado de análisis en el que el filósofo francés dejó la problemática, se avanzó hacia una indagación que tiene como objeto el poder de policía posterior al período investigado por Foucault hasta principios del siglo XX, recuperando los aportes de diferentes teóricos y corrientes de pensamiento jurídico y político europeos y americanos que tuvieron como centro de estudio esta problemática; el texto del politólogo argentino Alberto Domínguez fue la llave de entrada para acceder a dichas fuentes.

Con ello podemos verificar que el poder de policía luego de su crisis y de la transformación de sus funciones, ahora como negativas o de defensa, supuso un proceso de creación y legitimación jurídica y normativa del proceso de intervención gubernamental sobre la población, superando la encerrona que la vieja policía de los siglos XVII y XVIII había encontrado frente a la doctrina de los derechos naturales.

La policía en el siglo XIX tuvo que adaptar sus viejos mecanismos y crear otros nuevos que estuvieran a la altura de las demandas sociales, económicas y políticas del nuevo escenario capitalista, sin perder su función de contralor y guardián del orden. Este proceso de juridificación de la técnica policial supuso: 1) La creación del orden público como medio y dominio de acción. 2) La división del orden público en cuatro fases: seguridad, salubridad, moralidad, estética. 3) La incorporación del ámbito privado al interés público. 4) El control de las acciones de los individuos, no solo las efectivas, sino las potencialmente peligrosas. 5) La limitación de las libertades individuales y el equilibrio entre la libertad y la restricción. 6) La obligación del Estado de asegurar derechos básicos de sus ciudadanos. 7) La incorporación de la norma como fundamento legal y la contravención como el tipo de sanción que se debe aplicar. 8) El poder de policía se transforma en un complemento necesario para el funcionamiento de los servicios públicos, su ejercicio supone un mecanismo compuesto de una parte técnica y otra coactiva.

Si bien el poder de policía en la doctrina jurídica administrativa contemporánea no tiene lugar teórico (^{Gordillo, 2013}, p. 389), es innegable que en el transcurso del siglo xix y principios del XX, tanto en las doctrinas jurídico-políticas, europeas como norteamericanas, este fue objeto de estudio y de debate teórico sobre su determinación conceptual y operativa.

El tipo de afluencia, permanencia, crisis y bloqueo de este poder debe ser evaluado en las formas locales y regionales de su ejercicio, y, para ello, es menester un análisis histórico-filosófico que excede, ampliamente, los límites de este breve trabajo. Aunque este haya sido un aporte preliminar, en tiempos en los que las libertades individuales entran en conflicto con la defensa del orden y el bienestar colectivo, esta problemática cobra una valiosa vigencia.