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Este artículo presenta el análisis del reposicionamiento en la administración de Moreno (2017-2019) y en los primeros meses del 2020, a través de un método histórico estructural (Cox, 1993), tomando en cuenta de manera referencial las continuidades y discontinuidades en la centralidad de la competencia política en Ecuador y cómo estos elementos aportan a la comprensión del escenario en el que se desplegó el objeto central aquí analizado. En ese sentido, partimos desde una perspectiva de larga y mediana duración (Barraclough, s.f.; Braudel, 1978) para abordar el contexto del periodo señalado, a partir de elementos de la estructura histórica: el Estado ecuatoriano, las fuerzas sociales y el orden mundial (Cox, 1993), es decir la interrelación de doble vía entre el complejo Estado-sociedad, en este caso, ecuatoriano con las configuraciones cambiantes del orden mundial. Una vez ubicado el contexto histórico en el plano señalado, el método plantea un abordaje sobre la coyuntura del periodo estudiado desde las estructuras de fuerzas: ideas-instituciones y capacidades materiales (Cox, 1993). Esto se verá reforzado por elementos de análisis provenientes del realismo de carácter clásico y de perspectivas reflexivas o críticas (Acharya & Buzan, 2010; Salomón, 2001) para comprender las dimensiones en el plano de ideas, imágenes (Cottam, 1994) y representaciones.
Por todo lo anterior, este trabajo, además de la revisión de información a través de diversas fuentes bibliográficas, también presenta interpretaciones basadas en información obtenida vía métodos provenientes de los denominados customary practice y everyday life.1
Introducción: elementos históricos estructurales
Cuando Ecuador se constituyó como república independiente en 1830 afrontó retos que permitieron observar la dinámica estatal tanto desde un nivel político-institucional, como uno de capacidades materiales. En el nivel político-institucional se constataron tres temas que generan una línea de tensión central para la historia nacional: la defensa del territorio nacional, la continuidad del Estado y la superación de la amenaza de fragmentación generada por fuerzas centrífugas e intereses regionales de los departamentos de Guayaquil, Quito y Cuenca. "Desde la institucionalidad del Estado, y desde la centralidad militar, se generan sentidos orientados a construir la comunidad imaginada ecuatoriana [siguiendo a Anderson, 1991], la identidad y la nación" (Barreiro Santana et al., 2019, p. 52,); sin embargo, el nudo de exclusión estructural de sectores subalternos no se resolvió ya que, al igual que en otros países latinoamericanos, el Estado fue el resultado de una correlación de fuerzas de carácter criollo oligárquico y terrateniente (Foro de Biarritz & Flacso-Sede Ecuador, 2009; Sánchez, 1981; Sevilla, 1992). En el caso ecuatoriano esto se asentó como ideal, por las divergencias de las fuerzas sociales elitistas en el nivel regional interno.
Enmarcado en tal conflicto se puede ubicar la competencia entre un proyecto unitarista y otro de carácter federal, que todavía subsiste en la competencia entre planteamientos de proyectos nacionales ecuatorianos, sin que necesariamente el primero corresponda estrictamente a una visión conservadora ni la segunda exclusivamente a una matriz liberal, como fue en las primeras décadas de la república. Si bien en sus inicios el país se denomina unitario, sus primeros presidentes, Flores y Rocafuerte, "ejercieron la presidencia desde una capital fija y su autoridad era reconocida aunque no siempre obedecida" (Espinosa, 2010, p. 487). Esto resalta la fragilidad del punto de partida, que se incrementará como consecuencia de los intereses de las élites en torno al diseño institucional del Estado. Maiguashca (1994) resalta la forma en que los proyectos nacionales de Quito, Guayaquil y Cuenca coincidieron en la pretensión de la independencia, pero que, una vez obtenida, las comunidades de estos centros, unidas "por relaciones de parentesco, por lazos de cultura y por una memoria colectiva" (p. 362), promovieron posiciones que recogieron de una manera más exacta sus visiones de estatalidad.
Una de las premisas del institucionalismo histórico es que los hitos originarios son trascendentales en la conformación de las instituciones y, generalmente, marcan nociones de largo plazo que se reproducen en el derrotero que estas siguen a futuro (Hall, 2010; Pierson, 2004). En ese sentido, es relevante recoger dos visiones predominantes durante la constituyente de 1861 -que reestructuró la institucionalidad y consolidó el Estado tras su casi extinción- porque marcan la dinámica que se mantendrá en el país tras varios intentos de reacomodo institucional: los militares promovían un Estado centralizado, mientras que los federalistas buscaban "dar a los gobiernos provinciales los poderes suficientes para asegurar su autonomía regional y quitarle poder a la Presidencia en tal grado que el ejecutivo se encontraría limitado por un sistema administrativo que no podía dominar" (Henderson, 2009, p. 55).
Referente a las capacidades constructivas (Cox, 1993) -aquellas vinculadas al espacio de la economía- se encuentra que tras las guerras de independencia, en toda la región, hubo una pérdida de capacidades endógenas vinculadas a la manufactura y la imposibilidad de un desarrollo industrial relativamente autónomo. Existen factores geográficos que llevaron a que la costa ecuatoriana se vinculara al sistema internacional como proveedor de un bien tropical apetecido como el cacao, con lo que paulatinamente transitaría en sus relaciones de producción para convertirse en un foco capitalista y de modernización hacia finales del siglo XIX. Mientras tanto, en la sierra, especialmente en la región centro-norte, la hacienda se convirtió en la unidad productiva y política fundamental, con una clara orientación hacia el interior del territorio, apenas controlado por el Estado. Con este auge, la economía serrana se recuperó, mediante la producción ganadera y textil, y recobró su articulación con los propios recursos que de allí derivaron.
El sector financiero, por otra parte, articulado a la oligarquía agroexportadora, tenía también como contraparte cierto desarrollo bancario de intereses serranos en la capital; sin embargo, es importante notar que es apenas en 1884 cuando se crea el Sucre, con alcance de moneda nacional, que no significó el monopolio del Estado de la emisión bajo la dinámica westfaliana "una moneda, un Estado" (Cohen, 1998), ya que la banca privada todavía emitía papel moneda. No fue sino hasta 1927, cuando finalmente se fundó el Banco Central del Ecuador como caja de conversión, orientada al mantenimiento de la estabilidad de la moneda nacional -con todas sus atribuciones- (Larrea Stacey, 1990; Reyes, 2004).
En el nivel de capacidades en el sector de defensa, para acotar el término "destructivas" en la teoría de Cox (1993), encontramos:
Ausencia de arsenales y una inexistente capacidad propia de producción de armas y, por lo tanto, una dependencia tecnológica militar hacia metrópolis extrarregionales.
A nivel administrativo-organizacional se ve que la inestabilidad política en Ecuador acompaña la debilidad estructural del Estado (Centeno, 2002), y la discontinuidad de las instituciones propias de un Estado moderno, repercuten en los espacios de materialización institucionalizada del sector defensa (ancla básica del Estado moderno).
La profesionalización del ejército ecuatoriano tuvo un largo proceso. Solo a partir de diciembre de 1899, bajo el gobierno de Eloy Alfaro, se institucionalizaron las fuerzas armadas (FF. AA.) en la revolución liberal a principios del siglo XX (Macías Núñez, 2012; Martínez Bucheli, 2019). A partir de este hecho se puede señalar la proyección para conformar un ejército moderno y profesional que arrastra, desde su herencia simbólica, la necesidad de mantener la cohesión de la nación como una de las tareas prioritarias de la seguridad nacional, al mismo tiempo que, como componente de los espacios formales donde se procesan las atribuciones del Estado como institución (Maiguashca, 1996), se proyecta como cuerpo que garantiza la continuidad de los deberes del Estado relacionados con forjar "la identidad nacional de la sociedad por intermedio de leyes, constituciones, símbolos y utopías" (Maiguashca, 1996, p. 372), donde justamente la utopía republicana es uno de los componentes de tal proyección.
Desde ahí se reconoce en el nivel de ideas, imágenes y representaciones la orientación a la que se autoadscriben las FF. AA. en el siglo XX. Así, estas fueron responsables de buena parte de los proyectos que procuraron estructurar un sentido de lo nacional y lo estatal a pesar de las inestables dinámicas políticas que caracterizaron la política ecuatoriana. Así, tras la revolución alfarista (1895), llegaron la revolución juliana (1925) y el gobierno nacionalista-revolucionario (1972) como hitos de reconfiguración de la institucionalidad política nacional para articularla en función de proyectos de Estado que se pretendían de largo alcance, en procura de la creación de condiciones sociales más equitativas (Ayala Mora, 1994; Breilh Paz y Miño & Herrera, 2011; Espinosa, 2010; Macías Núñez, 2017).
En ese contexto de disputa entre dos matrices de proyecto nacional, trasversalmente nos encontramos con la agencia del sector FF. AA., cuya participación puede tener múltiples lecturas, de las cuales rescatamos dos: su rol de intermediación orientado al arbitrio y, la otra, presente ocasionalmente desde la revolución juliana, el papel de las FF. AA. como propiciadores de "un proyecto de modernización del Estado que reconociese el emerger de los sectores populares organizados y pudiese cooptar a los nacientes sectores medios dentro de una institucionalidad más abierta que la propuesta por el régimen liberal-oligárquico" (Páez Cordero, 1994, p. 3). Probablemente bajo esta última interpretación, las FF. AA., en los años posteriores, construyeron una serie de mecanismos de consolidación o fortalecimiento de la estatalidad a través de la formación de instituciones que permitieran aportar, principalmente, al desarrollo del país.
El periodo democrático (1979-2006)
El primer gobierno del nuevo periodo democrático fue el de Jaime Roldós Aguilera, que tuvo lugar entre el 10 de agosto de 1979 y el 24 de mayo de 1981, cuando falleció en un accidente aéreo. Durante su corta gestión, Roldós propuso la implementación de un proyecto reformista. Como consecuencia de este, las elites tradicionales agrupadas especialmente en los tradicionales Partido Social Cristiano, Partido Liberal, Partido Conservador, e incluso el populista: Concentración de Fuerzas Populares (la bandera con la cual Roldós alcanzó la presidencia), procuraron el bloqueo de su gestión conduciendo a la denominada "pugna de poderes" (Roldós Aguilera, 1980), tras la cual "el cambio se redujo a la expectativa de una legislación progresista de difícil aplicación por la debilidad presidencial" (Verdesoto, 2014, p. 210).
Bajo el mandato de su sucesor, Oswaldo Hurtado (Partido Democracia Popular adscrito a la Democracia Cristiana), se inició la implementación del denominado ajuste estructural asociado principalmente a la crisis generada por la deuda externa que golpeó a toda la región latinoamericana y países periféricos, desde inicios de la década de los 80, surgida en buena parte por la restricción externa generada por la consolidación del sistema dólar flexible, donde la economía norteamericana, bajo la administración Reagan, a través de la elevación de la tasa de interés, se convirtió en una verdadera aspiradora de los recursos financieros mundiales (Torres, 2015). Además de choques externos como el mencionado, la crisis se profundizó en esta década por los daños provocados por varios eventos naturales, por lo que se iniciaron y mantuvieron programas de recortes estructurales frente al sector público, pero también de salvatajes a las grandes firmas (Izurieta, 2000), a través de la denominada sucretización de la deuda en 1983 y la condonación de la misma en 1987 (Andrade, 2009; Montúfar, 2000; Naranjo Chiriboga, 2004).
Para 1988, Rodrigo Borja, bajo un programa publicitado bajo un corte social-demócrata accedió a la presidencia; sin embargo, tanto las presiones internas como las del orden mundial no permitieron retomar un proyecto con matriz endógena y desarrollista; en los dos últimos años se realizaron acercamientos a proyectos más aperturistas e incluso una primera aproximación a un tratado de libre comercio con EE.UU. Desde 1992 el Estado entró en una fase claramente de economía liberal que, según Andrade (2009), inició con el gobierno de Durán Ballén-Dahik (1992-1996) con una perspectiva tecnocrática, en la que se continuó con la profundización en los recortes presupuestarios y el inicio de la liberalización financiera con posteriores salvatajes bancarios que llevarían a Ecuador al colapso del sistema financiero en 1999 y a la dolarización de su economía en el 2000, durante la administración de Mahuad (1998-2000).
En ese momento inició un periodo de crisis sistémica que implicó la finalización anticipada de los periodos para los que fueron electos el vicepresidente Dahik, en el mandato Duran Ballén, en 1995; la destitución de Abdalá Bucaram en 1997 (después de solo seis meses de gobierno); la caída del propio Mahuad, a manos de un movimiento indígena-militar en el 2000, y la de Lucio Gutiérrez en 2005, en medio de un conflicto parlamentario. Los gobiernos de los sucesores, Noboa (vicepresidente de Mahuad) y Palacios (vicepresidente de Gutiérrez), profundizaron en las reformas orientadas a la materialización de un proyecto nacional con una clara orientación aperturista, matizada por el carácter rentista tradicional en las fuerzas sociales ecuatorianas articuladas a la narrativa de este proyecto.
En 2006 llegó a la presidencia el binomio Correa-Moreno, al que le sigue el binomio Correa-Glas, con lo que se logró un periodo de continuidad inédita en el sistema político ecuatoriano que se extendió hasta 2017.2 Estos gobiernos se orientaron a la construcción de un modelo endógeno desarrollista, amparado en un elevado precio de las materias primas, aunque tras la crisis de 2014, inició un periodo inconcluso de flexibilización del modelo no solo materializado, sino incluso profundizado hasta generar un proceso de transición y consolidación de un proyecto con matriz aperturista y monetarista.
Transición Correa-Moreno: disputa política y económica entre el cambio de matriz productiva a la retomada aperturista
La revolución ciudadana de Rafael Correa
Los cambios institucionales se iniciaron tras la disputa electoral del 2006 en Ecuador, la cual tuvo como tema central la reforma constitucional, a través del discurso de Rafael Correa y su identificación con el progresismo bajo el signo del socialismo del siglo XXI. Se tomó como referencia la orientación venezolana que establecía como elemento sustancial de cambio la refundación del Estado. A partir de la posesión del nuevo gobierno en 2007, el llamado a la Asamblea Constituyente se convirtió en la premisa fundamental para abandonar y cuestionar la institucionalidad generada en 1998, bajo el discurso de reforzar el rescate de los verdaderos valores de la democracia y la participación ciudadana frente a más de una década de inestabilidad política y de economía social de mercado3 (que en la práctica se aplicaba más bien a una visión liberal-economicista, entrelazada con prácticas tradicionales rentistas y corporativistas).
La narrativa del presidente tuvo como elementos centrales atacar los andamiajes de corrupción en coexistencia con una elite política o partidocracia, que había provocado la ruina económica y el éxodo migratorio. La polarización en la retórica reproducía las tensiones que generaron una eficiencia discursiva, que significó que en 2007 se diera, en primer momento un 81,78 %, la aprobación a la iniciativa de convocatoria para la preparación de una nueva constitución (Consejo Nacional Electoral, 2008). Posteriormente, el movimiento oficialista: Alianza País (AP), obtuvo 73 de los 130 escaños y, finalmente, el texto fue aprobado en 2008, con un 63,99 % de votos totales (un 69,5 del total de votos válidos), apenas nueve meses después de la aprobación de la convocatoria (López & Cubillos Celis, 2009).
Con un texto extenso de 444 artículos, la Constitución de 2008 estableció como ejes articuladores del nuevo Estado ecuatoriano, la incorporación de nuevas categorías como:
Una institucionalidad garantista de derechos.
La incorporación del sujeto jurídico naturaleza.
El establecimiento, a nivel constitucional, del Plan Nacional de Desarrollo, como principal herramienta de planificación de la política pública del Estado.
Así mismo, se incorporaron conceptos novedosos como la movilidad humana en la perspectiva de la ciudadanía universal y la redefinición de los poderes como funciones, añadiendo dos en los balances y contrapesos del Estado: la electoral, conformada por el Consejo Nacional Electoral y el Tribunal Contencioso Electoral, y la función de transparencia, con un novedosísimo Consejo de Participación Ciudadana y Control Social4 (CPCCS), que tenía como una de sus labores centrales la selección, a través de concursos, de las autoridades de las otras funciones del Estado, con excepción de la ejecutiva y legislativa.
En este contexto fue clara la articulación (con tensiones) entre sectores contestatarios al status quo político institucional previo, en la cual habían confluido desde actores con una proyección basada en los derechos civiles, hasta aquellos que provenían de varios sectores de izquierda, que se materializaron en el apoyo al oficialismo. La propuesta del ejecutivo, desde entonces, fue transitando desde un discurso y acción que podría ser caracterizado como neonacional-popular hacia uno de corte neodesarrollista. La articulación, en la práctica, se tradujo en que algunas propuestas fueran poco o nada materializadas, o que iniciativas como el Consejo de Participación Ciudadana fueran cooptadas bajo una lógica que funcionalizaba pragmáticamente5 al organismo y sus decisiones a las orientaciones del gobierno.
En el campo de la seguridad y defensa y las relaciones internacionales, la nueva estructura del Estado, consagrada en un nuevo contrato social, reconceptualizó la soberanía, elemento constitutivo del Estado-nación (y posibilidad de consolidar un Estado-mercado nacional), como una expresión de la autonomía política frente a los escenarios y alianzas internacionales. Así, por ejemplo, una vez posesionado Correa, él afirmó que Ecuador no debía someterse al pago de la deuda externa por ser "ilegítima, corrupta e ilegal" (El Tiempo, 2008). La pretensión de reestructuración del sistema internacional coincidía con un esfuerzo en tal sentido, promocionado por los gobiernos de Chávez en Venezuela y de "Lula" en Brasil.
Esa noción de soberanía se entrelazó con preceptos de corte desarrollista, donde su ejercicio era entendido como la obligación del Estado de garantizar el acceso a servicios como educación -principalmente primaria-; seguridad social como un derecho inamovible y obligatorio frente a la estabilidad laboral; salud; inversión en infraestructura pública, y desarrollo vial como eje para lograr mejores resultados productivos (Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo [Senplades], 2009); sin embargo, en el ámbito duro de defensa, la Constitución y el gobierno reproducían -en lo teórico- la orientación de la denominada nueva agenda de seguridad liberal6 (Buzan et al., 1998).
Debido a que la política pública y la planificación del Estado de bienestar fueron las grandes aristas del relato sobre el Estado refundado y que la retórica alrededor de la seguridad, la defensa y la política exterior fueron las herramientas de posicionamiento político en las instancias de la diplomacia y los foros internacionales, se dio un doble movimiento que critica, por un lado, el status quo internacional, pero que, por otro lado, reconvierte el sector seguridad y defensa en su posicionamiento hacia lo exterior que se refuncionaliza con las mencionadas viejas-nuevas agendas de seguridad liberal, mientras que hacia adentro se desarrolla un discurso que promueve la reestructuración de las funciones castrenses, lo que generó una serie de decisiones que tensionaron gravemente la relación político-militar. Alrededor de la cooperación en temas de seguridad y defensa se concibió que las acciones de Ecuador eran consecuencia de la presión política ejercida por los países hegemónicos. Ante ello, la respuesta bajo el nuevo marco constitucional fue la incorporación de una disposición, en el artículo 5 de la Constitución, que explícitamente prohibía el asentamiento de bases militares extranjeras en territorio nacional.
Para dar cuenta de las dinámicas del sector de seguridad y defensa es necesario partir de las definiciones. La nueva Constitución incorporó los conceptos de seguridad humana y seguridad integral y los convirtió en criterios para la aplicación de la política pública. En ese escenario, no se llegó a definir con precisión el contenido de tales conceptos (a pesar de la intensidad del debate que generaron), sino que a la noción de lo integral se la equiparó con la expresión de prevención de riesgos y desastres naturales, el sector de justicia, orden público y seguridad ciudadana. Las dos últimas visiones, justamente, generaron una tensión y un debate intenso como consecuencia de una doble estrategia por parte del gobierno frente a las FF. AA.: por una parte, apuntaba a la incorporación de estas en misiones de seguridad interna, y, por otra, pretendía introducir reformas doctrinarias que las colocaran en una posición de mayor cercanía ideológica a los postulados del gobierno. Ello coincidió con un proceso de mejoras en varios temas institucionales, especialmente en salarios y equipamiento aunque, al mismo tiempo, se generó una intensa presión sobre varios espacios de la institución, incluido su sistema de seguridad social (Ecuavisa, 2014; El Comercio, 2016, 2017).
Así, los usos de aquellos conceptos declarativos se orientaron claramente a cuestionar la seguridad nacional y la defensa como un eje realista de estructurar agendas geopolíticas internacionales -que hasta entonces había significado una aproximación o una transacción política con aliados históricos para la región Andina como EE. UU.-, pero, paradójicamente, no propusieron un nuevo tipo de proyección política de la defensa nacional frente a las amenazas de los propios EE. UU. o cualquier otra potencia global o regional. Se reproducía así la funcionalidad de las agendas de seguridad de corte liberal hacia una división internacional de la seguridad y defensa que presuponen que la seguridad internacional es asunto de las grandes potencias -tal como está implícito en las agendas descritas por Buzan et al. (1998)-.
En este escenario, se dio un esfuerzo de regionalización durante este periodo en torno a la creación de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) en cuyo seno se estableció el Consejo de Defensa Suramericano (CDS), el esfuerzo de regionalización más institucionalizado y avanzado en la historia republicana de la región, que se prolongó desde 2008 hasta 2018, año en el que se suspendió por los cambios políticos en sus países miembros. En este se procuró desarrollar iniciativas de coordinación de políticas, así como la generación de insumos comunes para el desarrollo de una doctrina (a través de la Escuela Suramericana de Defensa) y de un mercado de la defensa (Centro de Estudios Estratégicos de Defensa et al., 2015). En paralelo, se desarrollaron otros procesos de integración de menor alcance, como Alba y CELAC, que lograron ciertos niveles de coordinación política aunque fueron muy pobres en su institucionalización, así como en el desarrollo de una agenda común; en los ámbitos de seguridad y defensa, ninguna de estas tuvo logros significativos (Diamint, 2013; Sanahuja, 2014).
La transición posreformista en el gobierno de Lenin Moreno
En mayo de 2017, Lenin Moreno Garcés asumió el mandato, después de ganar las elecciones bajo el auspicio directo del oficialista movimiento de la Revolución Ciudadana, promoviendo dos grandes líneas de gestión:
Diferenciación en el tipo de conducción (suavización de la figura y estilo de mandato presidencialista).
Mantenimiento de directrices económicas y políticas de corte neodesarrollista aplicadas por su predecesor.
Su retórica intentó ampliar el electorado y minimizar el conflicto frente a opositores tradicionales (sectores aperturistas y liberales economicistas e intereses financieros) y una amplia gama de movimientos sociales, de derechos civiles, varios sectores de izquierda y corporativos, que se habían desmarcado o habían sido excluidos de la coalición oficialista, en esa transición que se había dado desde una orientación neonacional popular hacia una de corte neodesarrollista.
Desde el inicio del mandato, la agenda de gobierno se enfrentó al desafío de la estabilidad social y económica y a la seguridad y la defensa. Esto significó un redireccionamiento de la política pública que hasta ese momento se había desarrollado alrededor del discurso orientado a alcanzar un Estado de bienestar. Dos días después de su posesión, mediante el Decreto Ejecutivo No. 5, del 26 de mayo de 2017, el presidente comenzó una reorientación total de la administración pública y declaró que frente a los desafíos de la deuda su gestión priorizaría la reducción y optimización del Estado, la economía de libre mercado y, para el 2018, la seguridad nacional (Carvajal, 2017).
Es importante recordar que hacia 2015 el gobierno de su antecesor había intentado una primera reestructuración de la administración y la economía pública, considerando un descenso en los precios internacionales del petróleo. Estas medidas, sin embargo, no fueron extensas y se mantenían dentro de la "ortodoxia de la heterodoxia" desplegada por dicho gobierno, lo que implicaba una estructura burocrática amplia y compleja. Por ello, este decreto, y la sucesiva reducción del tamaño del Estado constituyeron un primer momento de ruptura que revelaba con mayor fuerza la extensión de las transformaciones que se introducirían en la conducción del Estado.
Los cambios institucionales
En los tres años del mandato de Moreno (2017-2019), a nivel de disputa política en el plano institucional, se materializó la recuperación de una visión ortodoxa a nivel de capacidades materiales, lo cual se puede observar cuando se generaron:
La reforma constitucional alrededor de las funciones de control del Estado, en donde se reproducía un continuo de la disputa política, en el ámbito de las ideas, que se centraba en el relato de la existencias de una correlación intrínseca entre un determinado proyecto político (ámbito de las ideas colectivas en competencia por materializar un modelo de desarrollo, en este caso, "progresista con matriz neodesarrollista") con una práctica asociativa orientada esencialmente a la corrupción y autoritarismo (representación que opera en el plano de ideas intersubjetivas). Por ello, los poderes del Estado -a excepción de la presidencia- debían ser reorganizados a nivel de sus autoridades.
La reducción de la intermediación del Estado en el campo del mercado, a través de un mecanismo que se materializó en lo institucional, pero también en las capacidades materiales (economía). Los cambios se enfocaron en lograr un andamiaje cada vez más reducido, lo cual, desde la retomada liberal economicista a nivel de ideas colectivas permitiría reducir el gasto público, equilibrar los desbalances presupuestarios y, además, efectivizar la reducción de la intermediación política en la esfera del nivel económico.
La orientación de la apertura a la inversión extranjera, renegociación de deuda externa y redireccionamiento del financiamiento a favor de una línea prorregímenes financieros internacionales tradicionales [Fondo Monetario Internacional (FMI), Banco Mundial (BM), etc.].
La reforma institucional desplegada implicó la reducción del tamaño del Estado y su carga dentro del presupuesto nacional y fue la medida más ortodoxa dentro del nuevo cambio institucional que reorientó el rol del Estado como generador de pleno empleo y lo llevó a un sector privado que debía ser fortalecido. Este cambio se realizó en dos momentos claves: al inicio de la administración con la eliminación de seis ministerios coordinadores, empresas públicas deficientes, dos secretarías públicas, asesorías y reducción salarial (Balas León et al., 2018; Carvajal, 2017). No obstante, la reforma de mayor impacto en esta reestructuración fue en un segundo momento donde se planteó la eliminación de la Senplades, que había sido el eje fundamental, en el gobierno de Correa, para la aplicación del Plan del Desarrollo (y los posteriores Planes Nacionales del Buen Vivir), que eran la instancia institucionalizada de seguimiento e implementación de política pública, aunque los grandes objetivos (incluso grandilocuentes) terminaron siendo demasiado extensos y generaban una concreción vaga (efecto similar al de los conceptos de seguridad integral y humana). Para mayo de 2019, Moreno la reemplazó por una secretaria técnica de planificación llamada Planifica Ecuador, adscrita a la Presidencia de la República, cuya labor fundamental es el establecer lo proyectos considerados de importancia por el gobierno nacional, pero sin la capacidad de asignación de presupuesto (Mantilla, 2019). Así, se abandonó la planificación zonal y el control de los recursos de corte tecnocrático y con contenido político-económico neodesarrollista, a favor de una evaluación meramente técnica y política (en el sentido instrumental). Todo esto, para finales del 2018, con un recorte de 1400 millones de dólares destinados a salarios del sector público, como forma de ajustar el modelo al equilibrio fiscal, bajo un discurso que imprimía la necesidad de ir transitando hacia una reducción de la intermediación del Estado en la esfera de la economía.
El modelo territorial también sufrió una modificación sustancial en su propia concepción. La estructura constitucional de 2008 previó la implementación de un modelo autonómico que otorgara más competencias a los niveles locales de gobierno, incluso denominándolos gobiernos autónomos descentralizados (GAD). Estas disposiciones vieron reducida su aplicabilidad efectiva a manos del Código orgánico de organización territorial, autonomía y descentralización (2010) que garantizaba y ordenaba los aspectos financieros para los GAD, pero también establecía un complejo escenario burocrático y decisional para que pudieran ejercer tales capacidades (Benabent & Vivanco, 2017; Benalcazar Guerrón, 2013). Tras el terremoto del 16 de abril de 2016 se establecieron límites aún más severos, pues la Ley orgánica de ordenamiento territorial, uso y gestión de suelo (LÜOTUGS) desplegó una estructura de carácter nacional que ejercía una capacidad de seguimiento y supervisión de las acciones de los GAD, institucionalizada en la Superintendencia de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo. Esta entidad, no obstante, se introdujo en la discusión propuesta por Moreno en torno al excesivo número de instituciones estatales, por lo que la Asamblea Nacional analizó su eliminación y una reforma legal que ampliara las capacidades decisorias de los GAD (El Comercio, 2020a; Rodríguez, 2020).
A pocos meses de la posesión de Moreno, en medio de escándalos de corrupción adjudicados al gobierno de Correa, devino la destitución del vicepresidente Jorge Glas. En medio del remezón político que afectaba al prestigio del gobierno precedente, se convocó a la consulta popular del 4 de febrero de 2018. En menos de un año, se había destituido al vicepresidente, reformado la Constitución, reducido el tamaño del Estado en un 18 %, pero la carga más importante era la deuda pública que si bien se había venido contrayendo desde el 2014, alcanzó un valor de 34800 millones de dólares con un equivalente del 44,5 °% del Producto Interno Bruto (PIB).
Así mismo, a partir de 2014, el gobierno de Correa había mirado una vez más a la tradicional banca multilateral como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), los bonos Global, la Corporación Andina de Fomento (CAF), Credit Suisse o Goldman Sachs emitiendo 15 513 millones de bonos, la carga directa consolidada más importante la mantenía con el gobierno Chino por 6555 millones (América Economía, 2018). Sin embargo, la recalibración parcial del proyecto7 no fue continuada tras el fin del mandato de Rafael Correa y el ascenso de Lenin Moreno. Así, bajo condiciones dentro del orden económico mundial, como el del mantenimiento de bajos precios de las materias primas,8 pero también, por la necesidad de acceder a altos volúmenes de financiamiento para equilibrar una proyección de 8 °% de déficit fiscal a diciembre de 2018,9 lo cual fue solventado parcialmente por China a través de un préstamo de 900 millones de dólares (El Universo, 2018), menos del 12 °% del déficit previsto.
Por ello, el gobierno de Moreno intentó afrontar los desequilibrios fiscales bajo algunas iniciativas. Para finales de 2018, Ecuador renegoció la deuda de 6000 millones con China, adquirió 2000 millones con bonos Global (Gasalla, 2018) y se acercó a la cooperación crediticia, técnica y la supervisión de organismos financieros internacionales como el FMI, el BM y el BID, concretadas en los primeros meses de 2019. Esto último fue un signo de fortalecimiento de su acercamiento a la banca multilateral y el alejamiento de las alianzas construidas por Correa de endeudamiento del Estado con China. Para 2019 y 2020, la deuda pública en la banca multilateral y bonos ofertados a tenedores privados de deuda ascendió a alrededor de 58000 millones de dólares (El Universo, 2019c).
Integración, diplomacia y seguridad
En un primer momento se planteó una política exterior reorientada hacia una visión concreta sobre integración y se retomaron las alianzas históricas regionales con EE. UU. Se puede señalar como ejemplo el redireccionamiento del proyecto político ecuatoriano y la orientación hacia la inserción regional vía la Alianza del Pacífico, ya que esta se propuso como una iniciativa diferente respecto de otros proyectos de integración. Esta constituye un bloque con enfoque a la inserción global, de regionalismo abierto, empezando con su inserción en la región Asia-Pacífico, que permite la convergencia tanto de países desarrollados como en desarrollo, con una mayor participación del sector empresarial (Ardila, 2018; Bernal-Meza, 2015), alejándose así de iniciativas como Unasur, que bogan por un neointegracionismo con centralidad política más que un regionalismo con centralidad comercial.
Otro aspecto fundamental de esta reorientación institucional fue el recuperar y fortalecer las relaciones con EE. UU. Estas habían caído en un aletargamiento desde 2008, luego del ataque de Angostura o la Operación Fénix porque se consideró que la cooperación en seguridad se traducía en intromisión en asuntos externos. Correa, en 2011, inclusive llegó a expulsar a la embajadora Heather Hodges (El Universo, 2011), y con ello a casi todas las agencias de cooperación del gobierno estadounidense. Pero este panorama cambió radicalmente en marzo de 2018, cuando tres periodistas ecuatorianos fueron asesinados en la frontera con Colombia, por miembros del Frente Oliver Sinisterra. Este evento inusual para Ecuador significó una evaluación de la política de defensa que había sido abandonada por la administración de Correa. Al final, la reconfiguración de la política de seguridad como consecuencia de este hecho implicó un reacercamiento a los EE. UU. y una reestructuración del sector defensa, comenzando por la reinstauración de un ministro militar en servicio pasivo, en la línea de lo que se había acostumbrado a hacer desde el retorno a la democracia, salvo por el periodo 2007-2017 (El Telégrafo, 2018a, 2018b; Ministerio de Defensa Nacional, 2018).
A partir de la clara evidencia de no contar con capacidades militares para lograr monitorear las fronteras, Ecuador inició una intensa relación con los EE. UU., cuya agenda principalmente tendría cuatro relatos fundamentales: cooperación en seguridad nacional; el problema de Venezuela para la región; la lucha contra la corrupción, y la posibilidad de ingreso de las exportaciones ecuatorianas al mercado estadounidense.
La cooperación en seguridad obligó a establecer una serie de estrategias internas que implicaron tanto volver a iniciar la elaboración de un Libro Blanco, así como un grupo de leyes que abandonaban la difusa seguridad integral y humana y redefinían las áreas de la defensa, el orden público y la inteligencia resumidas en los siguientes cuerpos normativos: Ley Orgánica de Defensa Nacional, Ley de Seguridad Marítima y la Ley Orgánica de Personal de FF. AA. (Ministerio de Defensa Nacional, 2019).
Por otra parte, EE. UU. ha sido el principal socio comercial de Ecuador, sobretodo para el destino de productos no tradicionales como el banano, el camarón, el cacao, el atún y las rosas, entre otros. A pesar de ello, la balanza comercial había reflejado un decrecimiento desde 2014 hasta 2018: 2536 millones en 2018 equivalente al 7,15 °% (El Universo, 2019a), años en los que la política de Correa buscó otros destinos para la producción ecuatoriana, principalmente el mercado chino. El gobierno de Lenin Moreno adujo que en la década anterior la capacidad competitiva de las empresas ecuatorianas había decaído y que, además, no se contaba con un acuerdo comercial con los EE. UU. a diferencia de sus vecinos Colombia y Perú. A pesar de este interés, el único acuerdo celebrado entre ambos Estados, en 2019, se orientó a un acuerdo para el financiamiento de préstamos hipotecarios para vivienda a través de la Corporación de Inversión Privada en el Exterior de los EE. UU. (OPIC) por 150 millones (El Universo, 2019b). No fue sino hasta la visita del presidente Moreno, en febrero de 2020, que se planteó la posibilidad de lograr un acuerdo comercial preferencial para Ecuador; en compensación, se logró incorporar a Ecuador dentro del programa América Crece que debía traducirse en inversión privada estadounidense para áreas de infraestructura y energía (El Comercio, 2020b).
A pesar de estos intentos de lograr una reconstitución de la histórica relación comercial con el mercado norteamericano, para enero de 2020, China es el segundo socio comercial de Ecuador por medio del mercado del camarón que se traduce en 1 925 millones de dólares y en una posibilidad de expansión en la oferta de productos no tradicionales. Es necesario observar, por lo tanto, que dentro de Ecuador existen intereses contrapuestos dentro del bloque gubernamental, que tienen que ver con articulaciones diferenciadas de intereses (que a veces pueden convergir) entre:
Sectores relacionados históricamente a la legitimidad de la hegemonía norteamericana en el ámbito de las ideas (como ideal y proyecto civilizatorio), pero también a intereses económicos concretos.
Sectores que se han venido articulando a la presencia y oportunidades chinas, desde una perspectiva eminentemente pragmática y dentro del juego de negocios (si bien China actúa a nivel Estado-Estado, las oportunidades que genera la relación bilateral presentan una serie de oportunidades para sectores comerciales y productivos que se filtran más allá de la relación puramente interinstitucional).
Se trata de una realidad que complejiza no solo el momento político, sino la toma de decisiones del Estado ecuatoriano, en medio de una competencia interestatal que se viene acelerando por el poder global, que requerirá de un ejercicio pragmático y estratégico que supere la resuelta disputa entre las dos principales matrices de proyectos nacionales inconclusos aquí revisados.
Conclusiones
Son apreciables las regularidades en la dinámica del sistema político ecuatoriano. Los elementos originarios estructurales remiten a un Estado en el que se superponen competencias de carácter social, organizativo y de modelo, lo que dificulta la consolidación de proyectos nacionales de largo alcance (con las grandes salvedades que tiene el término en este contexto), con excepción de aquellos momentos en que los mismos han sido embanderados y dirigidos por actores institucionales o individuales que han logrado copar y administrar los recursos de poder del Estado. Estos casos, según lo revisado, se limitan a los periodos de gobiernos militares o a los de elevada y sostenida legitimidad popular.
Por fuera de sus orígenes, una constante ha sido la continua reinvención del modelo de Estado -y, por lo tanto, económico, de política exterior y de seguridad- con la finalidad de adecuarse rápidamente a las condiciones predominantes en el escenario interno. En el siglo XXI asumió el poder un gobierno que procuró introducir amplias reformas que incorporaran casi todos los aspectos de la relación Estado-sociedad. No obstante, su sucesor (y previamente copartidario) implementó una línea de trabajo que se ubica en la antípoda ideológica. Como se ha observado en los dos mandatos analizados y en el proceso de transición, ambos, en tanto portadores de proyectos nacionales diferenciados, apelaron a la necesidad de generar un proceso de modernización:
El gobierno de Correa propuso un discurso orientado a la generación de las capacidades para enfrentar el orden mundial con mayor autonomía y generar mayor valor agregado sin tener en cuenta las presiones sistémicas del orden mundial concreto, donde no solo cuenta la voluntad individual de la unidad política, sino la esfera de oportunidades y el requisito previo de asegurar la continuidad de un proyecto en el largo plazo.
El gobierno de Moreno apeló a un tipo de modernización que se planteó como ideal para la globalización liberal y los instrumentos y regímenes que lo administraban; aunque paradójicamente tampoco tomó en cuenta la existencia de un contexto donde es evidente la denominada retomada del nacionalismo económico.
Así mismo, se puede señalar que en la administración Moreno se plantearon una serie de reformas orientadas por posiciones retóricas de carácter técnico para mejorar la asignación de recursos y distribución de competencias dentro de la generación de riqueza. Sin embargo, ese primer impulso fue transitando hacia la consolidación de una matriz claramente de corte liberal-aperturista ya implementada en los años noventa, con lo que se retomaron acuerdos y la presencia de actores con intereses claramente identificables dentro de las fuerzas sociales elitistas con el subsector financiero (tanto a nivel interno como en la articulación a los regímenes financieros internacionales).
No obstante, a partir de lo señalado, el contexto es diferente, porque en la década de los noventa nos encontramos con un escenario de orden mundial bajo un liderazgo monopólico del actor hegemónico: EE.UU., y su poder de comando sobre el sistema financiero internacional a través del dólar flexible, mientras que para la década siguiente, en el caso ecuatoriano, a partir de 2003, se inició el fortalecimiento del relacionamiento con un actor en plena emergencia: China (incluso en el tema crediticio y financiero), cuyos intereses no van a ser únicamente mediados por la relación jerárquicamente similar Estado-Estado como se promueven desde la perspectiva tradicional que informa a la política exterior china, sino que paralelamente se fortalecen viejas asociaciones (algunas incluso que venían trabajando antes del boom de la relación), y se desarrollan nuevos intereses entre sectores privados ecuatorianos con capacidad de competir en la escala de hegemonía frente a otras fuerza elitistas vinculadas a intereses, pero también, imágenes y representaciones orientados a los EE. UU. y sus socios atlánticos, como espacio visto como continuidad civilizatoria.
Por otra parte cabe señalar que como continuo de la política doméstica se presenta la posibilidad de una proyección internacional a nivel regional, a través de la elección para asociarse a los órganos de integración, donde también se van a reproducir una lógica de competencia entre las matrices aperturista y otra de corte endógeno desarrollista; así Ecuador va a transitar de un apoyo a organismos como Unasur que planteaba un tipo de integración política con miras de construir capacidades económicas conjuntas, a articularse a instancias como Alianza del Pacífico, donde se reproduce una lógica de neoregionalismo abierto que genera una representación de espacio de oportunidades pragmáticos para los sectores elitistas especialmente vinculados al comercio, pero que en la práctica aún no ha sido concretado.
Finalmente, si consideramos el carácter político de las transformaciones en búsqueda de la construcción de un rol estatal propiamente moderno, sólido y con capacidad de proyección podemos señalar que al carácter espasmódico de dicho tipo de modernización del Estado ecuatoriano se pueden sumar otros elementos estructurales:
La transición: reforma/retoma de un proyecto aperturista, que se da de manera relativamente pacífica en la mayoría de casos, parece ser una característica singular en la historia de Ecuador, incluso dentro del mismo bloque que propuso e implementó las reformas.
Dentro del bloque proaperturismo, sin embargo, subsisten intereses corporativos y regionales que también generan un cambio de agenda y actores a cargo del gobierno, pero que no necesariamente son un corte radical con el proyecto liberal economicista. Así, el resultado suigeneris en el caso ecuatoriano es que se mantiene la orientación general de ortodoxia liberal aperturista y se garantiza el carácter rentista en la distribución del poder-riqueza del Estado; elemento este último que curiosamente también se reprodujo en el gobierno anterior y que marcaría un continuo dentro de la disputa interproyectos hegemónicos.
Lo que podría señalar que en el largo plazo la competencia no parta de únicamente posicionamientos centrados en engranajes ideológicos, sino también desde intereses plenamente identificados por actores y sectores con capacidad de adecuarse en cualquiera de las dos matrices y reproducir nichos propicios de reproducción para el corporativismo y la ganancia de corte rentista.
