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INTRODUCCIÓN
La evaluación apropiada de las políticas públicas es un asunto perentorio, porque es un proceso que permite tomar correctivos en el camino de implementación de la política; ampliar, institucionalizar, recortar o abandonar la política; probar nuevas ideas de programas; escoger mejores soluciones para los problemas públicos, entre varias alternativas y, por último, decidir sobre la continuidad de la financiación de la política 1. Por estas razones, las evaluaciones deberían convertirse en un insumo esencial para los tomadores de decisiones y los hacedores de políticas públicas del campo alimentario y nutricional.
A pesar del valor de la evaluación de las políticas públicas, en Colombia las evaluaciones de las políticas alimentarias y nutricionales son débiles o inexistentes. En el ámbito nacional, en los últimos quince años se reconoce principalmente la evaluación institucional y de resultados de la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (PNSAN), liderada por el Departamento Nacional de Planeación (DNP), para la identificación de la capacidad institucional de las entidades a cargo de la formulación e implementación a nivel nacional y territorial de lo establecido en el Documento del Consejo Nacional de Política Económica y So cial (CONPES 113) de 2008 2.
De acuerdo con el contenido general del CONPES, en la evaluación del DNP se revisan las capacidades institucionales, avances y metas realizadas en Colombia en torno a la PNSAN, encaminada a garantizar que toda la población colombiana disponga, acceda y consuma alimentos de manera permanente y oportuna, en suficiente cantidad, variedad calidad e inocuidad 3.
La evaluación del DNP presenta un compendio de lo que el Estado considera como grandes logros de la PNSAN, como la existencia de un marco lógico exhaustivo e incluyente de la política pública, la fortaleza técnica de su diseño y plan de acción, los desarrollos en jurisprudencia y el despliegue de un amplio número de acciones de política pública en el territorio nacional, entre otros 3. No obstante, lo cierto es que en Colombia no se ha consolidado una agenda de investigación que marque un derrotero para el análisis, implementación y evaluación de las políticas públicas de alimentación y nutrición y, por consiguiente, estas terminaron desgastadas por la realización de procesos aislados de distintos actores gubernamentales, sociales y privados (4.
De hecho, en el país es usual documentar ejercicios de revisión de planes, programas, proyectos o intervenciones sociales de salud, alimentación y nutrición, desarrollados por profesionales de distintas disciplinas que, por su activismo no direccionado, han terminado afirmando una concepción tecnocrática de la evaluación, que en cierto modo se limita a cumplir una función de legitimación de las políticas del Gobierno antes que alcanzar su objetivo central, que es generar cambios sociales reales y profundizar en cuestiones como la democracia y la participación social 5. A esta crítica se suma el hecho de que los informes de evaluación de las políticas públicas colombianas no siempre siguen parámetros formales provenientes del paradigma científico de medición positivista, por lo que es habitual encontrar valoraciones subjetivas o simplemente recomendaciones generales de políticas públicas realizadas por académicos, organizaciones públicas, privadas u organizaciones de la sociedad civil.
A pesar de que la mayoría de las evaluaciones de las políticas públicas alimentarias y nutricionales pueden tener un carácter tecnocrático y que muchas de ellas no se ajustan a métodos de investigación científica formales, también aportan argumentos y disertaciones valiosas para la toma de decisiones frente a los problemas públicos alimentarios y nutricionales de los colombianos. Precisamente, el objetivo general de esta investigación fue recopilar y dar sentido a las recomendaciones realizadas a las políticas públicas alimentarias y nutricionales colombianas ubicadas en el periodo 2000-2015.
MATERIALES Y MÉTODOS
En el marco de la investigación “Análisis de políticas públicas alimentarias y nutricionales colombianas: aproximación a las posturas epistemológicas, teóricas y metodológicas en los años 2000-2015”, se desarrolló una revisión documental en la que se privilegió el análisis de contenido, orientado a la comprensión de estudios de políticas públicas alimentarias y nutricionales realizados en el país en los últimos años. Siguiendo lo establecido en este estudio marco, para la consolidación del diseño metodológico se partió de la construcción de un sistema general en el que se incluyeron cinco categorías centrales de análisis, que pertenecen al campo alimentario y nutricional, conceptualizadas como se muestra en la Tabla 1.
Además, en el área de estudio de las políticas públicas se recurrió en gran medida al ámbito teórico de la ciencia política, en esta área se definieron siete categorías de análisis adicionales (Tabla 2).
Después de la definición de las categorías centrales de análisis de ambos campos de conocimiento, se construyó una matriz para condensar los productos observables en cada objeto de estudio, los cuales permitieron operacionalizar de una manera efectiva la información de la investigación.
Tabla 1 Categorías y subcategorías de análisis del campo alimentario y nutricional
| Campo alimentario y nutricional | ||
|---|---|---|
| Categorías de análisis | Subcategorías de análisis | Descripción y referentes |
| Seguridad alimentaria y nutricional | Disponibilidad de alimentos, acceso alimentario, consumo de alimentos, aprovechamiento biológico de los alimentos. | Se asumió como concepto nodal de la investigación, debido a que la mayoría de las políticas públicas alimentarias y nutricionales colombianas de los últimos quince años se han formulado bajo esta perspectiva política y social de orden internacional 6. |
| Soberanía alimentaria | Movimientos sociales y organizaciones campesinas, Reforma Agraria, agroecología. | Se consideró como un discurso contrahegemónico de las políticas públicas formuladas desde la perspectiva tradicional de seguridad alimentaria y nutricional, debido a que rescata la facultad de los pueblos para definir sus propias políticas agrarias y alimentarias de acuerdo con los objetivos de desarrollo sostenible de sus territorios 7. |
| Agricultura familiar | Agricultura familiar de subsistencia. Agricultura familiar de transición. | Se pensó como una estrategia fundamental para lograr la erradicación del hambre y el cambio de la sociedad hacia sistemas agrícolas más sostenibles en América Latina, el Caribe y el mundo 8. |
| Alimentación y nutrición para grupos específicos | Alimentación y nutrición de la primera infancia. Alimentación y nutrición escolar. Transferencias condicionadas. | Se estableció como un campo altamente significativo de la protección social en alimentación y nutrición, que fomenta cuestiones esenciales para el bienestar alimentario y nutricional, como salud en los primeros años de vida, matrícula escolar, asistencia escolar y capacidad de aprendizaje, tratando primordialmente el hambre de los escolares a corto plazo, entre otros 9. |
| Derecho humano a la alimentación | Protección del campesinado, distribución de la tierra, fortalecimiento de la producción agrícola, empleo decente, cobertura universal de saneamiento básico, entre otros. | Se definió al igual que la seguridad alimentaria y nutricional como concepto transversal en la investigación, puesto que comprende un conjunto de políticas de diferente naturaleza que promueven el bienestar social y la mejor calidad de vida y, en consecuencia, garantizan una alimentación suficiente y adecuada para todos los seres humanos 10. |
Luego, se procedió con la búsqueda de la información empírica. Inicialmente se recurrió a la ubicación de artículos científicos, tesis e investigaciones, en los que se expusieran los diferentes objetos de análisis en los estudios de políticas públicas alimentarias y nutricionales. Para la ubicación y selección de estos documentos, se partió de la definición de los espacios institucionales que fueron determinados como fuentes de información. En este orden de ideas, en el estudio se consideraron los repositorios de la Universidad Nacional de Colombia (sedes Medellín y Bogotá), Universidad de Antioquia (sede Medellín), Universidad Javeriana, Universidad EAFIT, Universidad Externado de Colombia, Universidad de los Andes y Universidad del Rosario. En la exploración inicial, la búsqueda de textos se restringió a tesis de programas de pregrado y posgrado, monografías, libros y artículos; el periodo de producción de estos textos se circunscribió entre los años 2000 y 2015.
Tabla 2 Categorías y subcategorías de análisis del campo de estudios de las políticas públicas
| Campo alimentario y nutricional | ||
|---|---|---|
| Categorías de análisis | Subcategorías de análisis | Descripción y referentes |
| Investigaciones del proceso | Conocimiento del proceso de las políticas (subcampos). | Se recurrió al Policy Process Studies para entender los procesos de fabricación o implementación de las políticas públicas. Este se reconoció como la producción de conocimientos que, más allá de describir fenómenos empíricos específicos o de hacer la historia o el relato de estos, intentan comprenderlos, es decir, buscan entender lógicas, dinámicas y causalidades que van más allá de la especificad del caso particular y que permiten elaborar y comprobar hipótesis generales 11. |
| Actores | Universidades, organizaciones no gubernamentales, organizaciones del Estado. | Se consideró el estudio de los actores de las políticas públicas, porque son entidades que disponen de los medios para actuar conforme a sus decisiones, cuyas características (denominadas “propiedades emergentes”) son cualitativamente distintas a las de la suma de las decisiones de los individuos que la integran y a la cual se le puede atribuir responsabilidad por los resultados de sus acciones 12. |
| Disciplinas | Ciencias sociales, ciencias de la salud. | Esta categoría permitió clasificar las disciplinas académicas que realizan los estudios de políticas públicas alimentarias y nutricionales, así como los enfoques disciplinares que permitían comprender el objeto de estudio. |
| Territorio | Categoría transversal. | Se entendió a partir de relaciones que implican un vínculo directo entre los pobladores, la historia y sus formas de ver y representar ese espacio en el que se desarrollan sus actividades cotidianas 13. |
| Metodologías | Cualitativas, cuantitativas, mixtas. | Se concibió como una estrategia utilizada por los hacedores de las políticas públicas, para dar respuesta a los problemas o para constituir vías de acción para su solución. |
| Evaluaciones de política pública | Evaluaciones de impacto, evaluaciones de resultado, evaluaciones de percepciones, otras. | Se definió como una actividad de recolección, de análisis y de interpretación de la información relativa a la implementación y al impacto de medidas que apuntan a actuar sobre una situación social, así como en la preparación de medidas nuevas, una actividad de investigación aplicada, de producción de un conocimiento comprometido con las realidades sociales 14. |
| Ciclo de las políticas públicas | Agenda, definición del problema, formulación, implementación, evaluación. | Se asumió como etapas que corresponden, por lo general, a la definición del problema y la construcción de la agenda pública, la formulación de soluciones, la toma de decisión (o legitimación), la implementación y, finalmente, la evaluación 14. |
Para el estudio se seleccionaron 50 textos que fueron analizados, codificados y sistematizados en su totalidad por medio de fichas bibliográficas. Después del análisis grupal del contenido teórico y metodológico de esta información, se pudo precisar que solo 36 de estos documentos suministraban información específica sobre el análisis de las políticas públicas alimentarias y nutricionales colombianas y que en ellos se podían reconocer con suficiencia las problemáticas abordadas o problemas públicos, las teorías, métodos y metodologías propias de este campo de conocimiento.
Luego, se procedió a establecer cuántos textos hacían referencia explícita a evaluaciones de políticas públicas alimentarias y nutricionales, con la intención de entender más profundamente los procesos o resultados obtenidos, revisar los actores involucrados en las distintas actividades, identificar los métodos y metodologías empleadas en la evaluación, definir los insumos utilizados y, en términos más amplios, comprender la utilidad de estas evaluaciones y su participación en el debate político.
De los 36 textos seleccionados, solo cuatro se presentaron como evaluaciones formales de políticas públicas alimentarias y nutricionales. Sin embargo, se constató que en los 32 documentos restantes se desplegaba una serie de recomendaciones de política pública, que tenía la intención de contribuir desde una mirada evaluativa con la reestructuración o mejoramiento de las políticas públicas alimentarias y nutricionales colombianas.
Por esta razón, se profundizó en el análisis de estas recomendaciones de políticas públicas y se llegó a la determinación de tres niveles descriptivos de ellas: 1) recomendaciones que incluyen cuestiones estructurales relacionadas con atributos macro de los problemas públicos alimentarios y nutricionales; 2) recomendaciones centradas en la redefinición del problema público que proponen nuevos elementos para su abordaje; y 3) recomendaciones de procesos institucionales y de diseño de instrumentos de política pública.
Finalmente, cabe anotar que la sistematización de la información del estudio se llevó a cabo en el software de análisis cualitativo Atlas. TI® (versión 8.0), dado que, por medio de esta herramienta, era posible organizar y analizar los datos obtenidos en el proceso adelantado en la búsqueda empírica de información.
De este modo se creó en el software la “Unidad Hermenéutica” (UH) del proyecto, incluyendo los documentos primarios, que para este caso fueron 36 textos. Con el propósito de mantener la línea teórica propuesta por el sistema categorial y haciendo uso de la barra de herramientas propuesta por el Atlas. TI® para llevar a cabo la codificación de los textos, se definieron como familias cada una de las categorías de investigación y como códigos cada una de las subcategorías, asimismo se ingresaron en el sistema las definiciones de cada una de ellas (tablas 1 y 2). Posteriormente, se realizó el proceso de codificación de los textos, manteniendo la coherencia con las fichas bibliográficas que se habían elaborado previamente; por ende, se asociaron los códigos a fragmentos del texto seleccionados por los investigadores.
Esta codificación se realizó con el fin de establecer la conexión entre categorías y subcategorías, y analizar los datos que habían sido encontrados. Para ello, se procedió a utilizar las herramientas gráficas y visuales de las cuales se disponía. Finalmente, se generaron informes de cada una de las subcategorías, en los cuales quedaba condensada la información específica de la codificación; esto con el fin de analizar detenidamente dicha información y así proceder con el ejercicio de escritura de la investigación.
RESULTADOS
En términos generales, en el proyecto de investigación se evidenció que los documentos seleccionados como base para el análisis obedecieron más a estudios de otros campos académicos, como las ciencias sociales o las ciencias de la salud, que al campo académico específico de las políticas públicas; sin embargo, se pudo verificar que en Colombia se realizan estudios de políticas públicas o de acciones de Gobierno que competen a un asunto o área de conocimiento, por medio de, en la mayoría de los casos, marcos conceptuales y estrategias metodológicas propias de un campo disciplinar, como en este caso el alimentario y el nutricional, sin desconocer elementos conceptuales de la ciencia política y de las ciencias de políticas públicas.
Por lo general, este tipo de estudios conllevan la elaboración de una serie de recomendaciones en relación ya sea con el problema público o con una política pública específica; es decir, algunos textos desde el estudio de la problemática en cuestión, vinculada generalmente con la seguridad alimentaria y nutricional (SAN), hacen propuestas de intervención y recomendaciones para los tomadores de decisiones y hacedores de políticas públicas. Otros estudios se enfocan en el análisis de una política pública, plan, programa o acción gubernamental con base en su campo disciplinar, y con el diagnóstico y análisis elaborado de la problemática recurren a propuestas de cambio y transformación de la política pública analizada.
Por consiguiente, como se ha mencionado antes, se identificaron, a grandes rasgos, tres tipos de recomendaciones en los estudios examinados en esta investigación; por un lado, existe un cuerpo de trabajos que presenta recomendaciones de alcance mayor que implican el cambio de enfoque, a través de la inclusión de cuestiones estructurales que escapan a los tomadores de decisiones y que se relacionan con atributos macro del problema público (15-17; por otro lado, están las centradas en la redefinición del problema público, que proponen nuevos elementos para su abordaje (18-20 y, finalmente, las que enfatizan en los procesos institucionales y del diseño de instrumentos de política pública, es decir, las recomendaciones que conciernen a factores instrumentales o del cómo de la política pública (21,22. A continuación, se detalla el contenido de cada uno de estos grupos, con la intención de visibilizar el carácter de las recomendaciones de políticas públicas alimentarias y nutricionales del país.
Recomendaciones que incluyen cuestiones estructurales relacionadas con atributos macro de los problemas públicos alimentarios y nutricionales
En la investigación, como resultado del análisis documental, se resaltó una serie de recomendaciones conexas con la inclusión de perspectivas estructurales y el reconocimiento de los cambios globales que condicionan la SAN, los cuales deben ser tenidos en cuenta al momento del análisis, diseño y formulación de políticas públicas. Autores como Betancourt (23 sostienen que las PNSAN se tienen que mover en el contexto globalizador en las diferentes escalas gubernamentales, esto implica que los procesos institucionales entre los diferentes Estados estén cada vez más transversalizados por distintos acuerdos económicos, en los que los territorios locales cumplen una función dinámica e importante en defensa de los intereses locales y regionales.
Este interés de dar una perspectiva global a las PNSAN es una respuesta a las visiones sectorizadas, que enfatizan solo en uno o varios sectores de la producción de alimentos; de esta manera, se abre la posibilidad de implementar enfoques integrales para el diseño y la investigación en PNSAN en el contexto de la globalización, en la que las acciones corporativas y las decisiones políticas sobrepasan los ámbitos nacionales (24. En este marco interpretativo, López-Giraldo et al. (24 dan relevancia a la soberanía alimentaria, la cual enfatiza en la importancia de la participación, la autosuficiencia de las comunidades y el fortalecimiento de la gobernanza regional y local, las cuales aportan elementos importantes al debate sobre la formulación de políticas alimentarias en el ámbito global. Por consiguiente, los autores recomiendan la incursión del enfoque de soberanía alimentaria no solo en el debate global, sino también en la formulación y diseño de la PNSAN (24.
Con relación a lo anterior, Betancourt 23 añade que esta es la vía para erradicar el hambre y la malnutrición, y garantizar la SAN duradera, sustentable para todos los pueblos. Para este autor, la soberanía alimentaria es el derecho de los pueblos a definir sus propias políticas y estrategias sustentables de producción, distribución y consumo de alimentos, que garanticen el derecho a la alimentación para toda la población.
La SAN requiere que haya soberanía alimentaria y, en las condiciones actuales de globalización, las relaciones entre lo global y lo local exigen nuevas autonomías para los territorios, en las cuales estos deben entrar a definir políticas públicas de salud pública, en función de sus poblaciones. Respecto a lo anterior, López-Giraldo et al. 24 abogan por la conexión entre salud pública y soberanía alimentaria en el campo de las políticas públicas alimentarias. Betancourt 23 recomienda que las PSAN deben tener en cuenta la relación entre salud y alimentación, y sus implicaciones sobre el desarrollo de las personas en el ciclo vital. En este orden de ideas, se deben buscar acciones de política pública que tengan en cuenta este vínculo para la SAN, para tener una visión sistémica del problema que integre actividades preventivas más que curativas.
Finalmente, en este grupo de recomendaciones se consideran los argumentos de Borja 25, quien incluye la SAN en la lucha contra la pobreza, y propone que es necesario que las intervenciones se desarrollen a través de políticas públicas en nutrición y alimentación que garanticen la SAN, a través de la promoción de estilos de vida saludable, lo que conlleva la salud de la población y por ende el desarrollo del país.
Recomendaciones centradas en la redefinición del problema público con propuestas de nuevos elementos para su abordaje
En los documentos analizados, un punto importante que recomiendan los autores para avanzar en la solución de los problemas públicos es considerar los diagnósticos de la situación alimentaria y nutricional en los procesos de política pública. Esto implica la creación de una línea base y la identificación profunda del problema público que será intervenido, lo cual permite generar acciones más acordes con la problemática; en este sentido, autores como Herrera et al. 26 argumentan que conocer la situación alimentaria y nutricional de la población es indispensable en la formulación de las PNSAN. De hecho, para Castillo et al. (27, puesto que son varios los niveles y factores determinantes de la inseguridad alimentaria y nutricional, los diagnósticos permiten que el gasto público sea coherente con las variables relacionadas con la situación alimentaria y nutricional de las poblaciones.
Además, los diagnósticos posibilitan la identificación de las variables determinantes del problema y el público objetivo para la intervención, lo que facilita una mejor focalización de las PNSAN. Estos procesos de focalización se establecen a través de la coordinación del programa y sus entidades operadoras, incluso, en uno de los textos la recomendación fue diseñar una “focalización estándar” para los programas y proyectos alimentarios y nutricionales. De esta manera, se recomienda, para “Bogotá sin Hambre”, que es necesario definir la población objetivo de una forma más precisa, a partir de una estrategia de focalización que combine criterios geográficos e individuales de asignación 28. Sumado a lo anterior, Guerra 29 sostiene que las PNSAN demandan una planeación asesorada y participativa, que tengan un diagnóstico real y focalizado, materializado a través de programas y proyectos estratégicos. Además, se requieren planes y estrategias de evaluación y seguimiento que determinen el impacto y la posibilidad de mejora de las políticas.
Otro punto de recurrencia en las investigaciones es la necesidad de evaluaciones integrales de las políticas públicas, los planes y programas de SAN, ya que estas contribuyen al mejoramiento continuo de las acciones de política pública 29. Estas evaluaciones se justifican dada la magnitud de los recursos invertidos y la necesidad de conocer la efectividad de la intervención 27.
Recomendaciones sobre procesos institucionales y diseño de instrumentos de política pública
En este conjunto de recomendaciones se sugiere especialmente un cambio en el diseño institucional de la política pública y se aboga por transformaciones institucionales que permitan abordar la problemática de la SAN desde una perspectiva intersectorial y transversal. Es decir, debido a la multidimensionalidad del problema que se quiere intervenir (problemática alimentaria y nutricional), es necesario pensar en acciones basadas en la coordinación interinstitucional e intersectorial, pero para ello se requieren instrumentos que logren materializar dichas estrategias; es común encontrar este tipo de recomendaciones en las que se identifican fallas de coordinación entre sectores e instituciones relacionadas con la SAN en acciones de gobierno específicas.
De esta manera, autores como Orminso et al. 30 sostienen, siguiendo los lineamientos de la PNSAN, que la SAN involucra aspectos fundamentales de la macroeconomía, la política, la salud, la educación, la cultura, el medioambiente, la alimentación, la nutrición, entre otros, los cuales requieren de una intervención intersectorial e interdisciplinaria.
Asimismo, Núñez et al. 28, en el análisis del programa “Bogotá sin Hambre”, una política territorial de SAN, recomiendan que las oficinas de coordinación mejoren su interacción con las entidades que ejecutan los proyectos del programa, que diseñen o hagan uso de los mecanismos de coordinación existentes y mantengan el liderazgo de la política; algunas estrategias que presentan los autores en relación con este punto son reuniones periódicas con los coordinadores de los proyectos, para conocer los avances en las metas propuestas; sugerir soluciones frente a obstáculos o problemas que se presenten, y llevar un manejo continuo de las cifras del programa.
En esta línea de recomendaciones, Castillo (31, en el marco del análisis de Programa SAN “Bocachico” del municipio de Quibdó, Chocó, plantea que se requieren mayores esfuerzos en la formación de redes de trabajo conjunto con la institucionalidad gubernamental, organizaciones étnicas, sociedad civil y agencias de cooperación que permitan garantizar condiciones dignas de SAN. En esta investigación, las recomendaciones en cuanto a la coordinación y el trabajo mancomunado incluyen tener en cuenta a las organizaciones de la sociedad civil, como actores clave en los procesos de políticas públicas alimentarias y nutricionales.
Por otro lado, Simarra 32, en el marco de la política de atención a la primera infancia en Colombia, expone la necesidad de hacer esfuerzos para la articulación interinstitucional, comunitaria e intersectorial, lo cual permitiría trascender las limitaciones para el desarrollo con acciones conjuntas y la optimización de recursos. Asimismo, sostiene que la destinación de recursos financieros generosos y sostenibles, especialmente en las zonas menos favorecidas del país, continúa siendo una tarea que Colombia debe asumir de manera urgente.
Por su parte, Cossio (33 da relevancia a la construcción de redes territoriales que promuevan el desarrollo colectivo e intersectorial de la política y sugiere que para ello se realicen procedimientos legítimos en los territorios, que permitan desarrollar propuestas articuladas, con metas de trabajo y agendas efectivas, en las cuales los distintos actores territoriales estén incluidos y tengan conocimiento de sus aportes específicos en el accionar gubernamental. En este mismo sentido, Herrera et al. (26 retoman la participación y empoderamiento de los actores en los procesos de formulación, ejecución y evaluación de las PNSAN, en aras de una intervención situada, que sea acorde con las necesidades territoriales, en las que se tengan en cuenta los procesos llevados a cabo a nivel comunitario y que puedan fortalecer dichos programas.
En este último bloque de recomendaciones se puede concluir que las políticas públicas de SAN requieren un abordaje interdisciplinario e interinstitucional, debido a que implican aspectos de producción primaria, almacenamiento, comercialización, industria alimentaria, calidad e inocuidad de alimentos, nutrición, educación nutricional, disminución de la pobreza, ayuda alimentaria a grupos vulnerables y otros aspectos como salud, vivienda, adecuación institucional, etc. 34. Esto no permite ser intervenido desde una mirada sectorial; se hace necesario el trabajo conjunto entre organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, por medio de estrategias intersectoriales e intrasectoriales y de procesos de gobernanza territorial, que permitan la participación activa de los actores del territorio y de organizaciones no gubernamentales involucradas con el asunto de política pública, para contribuir de una manera más eficiente a los objetivos propuestos.
DISCUSIÓN
El presente estudio sugiere una tendencia en las recomendaciones de políticas públicas alimentarias y nutricionales de los últimos años en Colombia, que se circunscriben en áreas de conocimiento y acción social como asuntos estructurales relacionados con atributos macro de los problemas públicos alimentarios y nutricionales, contenido de los problemas públicos de alimentación y nutrición y procesos institucionales y de diseño de instrumentos de política pública. En estas recomendaciones se identifican tres cuestiones esenciales que son necesarias para repensar las políticas públicas alimentarias y nutricionales del país. Primero, el análisis de los determinantes estructurales de salud, alimentación y nutrición de las poblaciones; segundo, la reconstrucción del referencial de las políticas públicas nacionales y territoriales y, tercero, el cambio en el diseño institucional de las políticas públicas desde perspectivas intersectoriales, transversales y de enfoque sistémico.
En lo relacionado con el análisis de los determinantes estructurales de la salud, la alimentación y la nutrición de las poblaciones, el Estado y los gobiernos deben comprender que la alimentación y la nutrición constituyen una compleja suma de procesos biológicos, psíquicos y sociales, que interactúan entre ellos para configurar distintos sistemas alimentarios, conocimientos sobre alimentación, actitudes frente a los alimentos, prácticas alimentarias, patrones de consumo alimentario, estados nutricionales y enfermedades relacionadas con la alimentación.
Justamente, por la complejidad de las interacciones que se gestan en el campo alimentario y nutricional es crucial considerar los procesos sociales y, en particular, los determinantes sociales de la salud, la alimentación y la nutrición. Estos determinantes permiten comprender la producción de inequidades por medio del estudio de asuntos como la estratificación social, la posición social de una persona, las condiciones de vida y trabajo, los comportamientos saludables, la atención médica en el transcurso de la vida y el acceso diferencial de cada persona al sistema sanitario 35.
En un país donde la prevalencia de inseguridad alimentaria y nutricional aumentó del 40,8 % en el año 2005 al 54,2 %, en el año 2015, y la inseguridad alimentaria severa ascendió en un 136 %, pasó del 3,6 % al 8,5 % 36,37, es evidente la necesidad de realizar intervenciones sociales que contribuyan a erradicar el fenómeno del hambre, entendiéndolo como el resultado de condiciones de alimentación y nutrición desiguales e inequitativas, que guardan una relación directa con asuntos como la pobreza, la indigencia, el desempleo y la falta de educación y salud.
Sin lugar a dudas, el abordaje de estos determinantes estructurales requiere de perspectivas multisectoriales y multidisciplinarias, pero necesita especialmente la recomposición del quehacer de los profesionales de la nutrición y la dietética; esta disciplina debe trascender los habituales diagnósticos de la situación alimentaria y nutricional, fundamentados en temas como la dieta y la adecuación de nutrientes (nutricionismo) (38. Debe proponer construcciones más complejas de los elementos que, en el país, determinan los diferentes procesos de salud, nutrición, enfermedad y muerte, los cuales actualmente se conectan de manera directa con las dietas insalubres e insustentables que poseen los colombianos.
Por otro lado, la segunda cuestión que se devela en el análisis de las recomendaciones de políticas públicas alimentarias y nutricionales es la necesidad de reconstruir los problemas públicos de alimentación y nutrición a nivel nacional y territorial. El primer tema que se debe destacar en esta área es que en el país los sistemas de vigilancia alimentaria y nutricional son obsoletos o inexistentes. En Colombia, es evidente la insuficiencia de estudios epidemiológicos formales de orden nacional que den cuenta de la magnitud de los problemas alimentarios y nutricionales de manera permanente e integrada (3. Por citar solo un ejemplo, el país cuenta con una encuesta nacional de la situación nutricional, que debería ser referente nacional, en torno a la situación nutricional de la población colombiana, una herramienta que se proyectó para desarrollarse de manera quinquenal, a partir del año 2005. En efecto, se contó con información actualizada en los años 2005 y 2010, pero este instrumento permaneció desactualizado por espacio de cuatro años, y paralizó nuevas comprensiones de los problemas públicos de alimentación y nutrición. Solo hasta el año 2019 se publicaron finalmente los resultados del estudio ejecutado en el año 2015.
Otro ejemplo, en la misma línea de ausencia de información o inadecuada vigilancia epidemiológica en el campo alimentario, pero de carácter regional, es el del Perfil Alimentario y Nutricional de Antioquia, instrumento concebido como una herramienta para el análisis de la situación alimentaria y nutricional departamental. Una de sus publicaciones más importante fue la del año 2005 y solo hasta el año 2019 se contó nuevamente con información derivada de esta encuesta poblacional; como era de esperarse, luego de catorce años, en la encuesta se reveló un deterioro significativo de las condiciones alimentarias y nutricionales de los antioqueños. Por citar solo un dato, el grado de inseguridad alimentaria y nutricional de los hogares pasó de 50,0 % a 67,7 % (39.
Ahora bien, no solo existe un déficit de información epidemiológica que permita comprender los fenómenos alimentarios y nutricionales de manera global y en tiempo real, sino que además en el país se debe cambiar el referencial de las políticas públicas de alimentación y nutrición, debido a que este referencial es esencial para comprender la naturaleza de los problemas públicos que se deben atender desde las políticas 40. Por más de veinte años en Colombia, el referencial para la formulación de políticas públicas alimentarias y nutricionales se situó en el marco amplio de la SAN, con propuestas de temáticas como el mejoramiento de las condiciones de acceso alimentario de los hogares más pobres y la protección del estado nutricional de los grupos más vulnerables, como está consignado en el Plan Nacional de Alimentación y Nutrición (PNAN), aprobado mediante el documento CONPES 2847 de 1996 41.
Bajo estos lineamientos de política pública, a partir de los años noventa, se registraron algunos progresos en cuanto al mejoramiento de la seguridad alimentaria y nutricional de los hogares, la erradicación del fenómeno del hambre y la conservación del estado nutricional de los colombianos. No obstante, hoy en día, se debe reconocer que las políticas públicas alimentarias y nutricionales no se pueden seguir movilizando desde los preceptos clásicos de la SAN, es decir, disponibilidad de alimentos, acceso, consumo, aprovechamiento o utilización biológica y calidad e inocuidad de los alimentos, ejes que pretendían generar impactos sobre la dimensión de los medios económicos; así como en la calidad de vida y el bienestar de la población colombiana 2.
Hoy por hoy, en el país se están gestando nuevos y complejos problemas públicos de alimentación y nutrición que se relacionan con la ocurrencia de fenómenos de salud, alimentación y nutrición, como el sobrepeso, la obesidad, las enfermedades crónicas no transmisibles (ECNT), la doble y triple carga de la malnutrición y las deficiencias de micronutrientes. Siguiendo a Roth (42, es necesario elevar estos nuevos problemas de alimentación y nutrición de las poblaciones al ámbito público, teniendo presente condiciones como la relevancia social, la competencia de una autoridad presente o futura y la susceptibilidad que tiene el problema de ser traducido al lenguaje de política pública.
Además de lo anterior, el nuevo escenario de los problemas públicos de alimentación y nutrición nacional demanda el desarrollo de políticas públicas e intervenciones sociales construidas desde nuevas escuelas de pensamiento académico, político y social. Es el momento de trascender los acostumbrados discursos oficiales de la SAN de los años noventa, provenientes de organismos multilaterales, para avanzar en la construcción de políticas públicas garantes de derechos, incluyentes y con enfoque diferencial. En este sentido, en la formulación de problemas públicos se necesita retomar nuevos elementos de discursos como la soberanía alimentaria, los sistemas alimentarios saludables y sustentables, la alimentación saludable y sustentable y el derecho humano a la alimentación adecuada.
Sobre todo, es crucial abogar por sistemas alimentarios con producción y distribución de alimentos, próximas, justas y sustentables, que incluyan productores que oferten alimentos saludables y formen consumidores conscientes 43. Del mismo modo, se deben posicionar los patrones de consumo alimentario diferenciados como una opción para promover la salud y la sostenibilidad planetaria, mediante ambientes alimentarios saludables y sustentables que contribuyan a la constitución de ciudadanos que defiendan el consumo consciente y el derecho humano a la alimentación adecuada. Esto en contraposición a los patrones alimentarios corporativos, que han fragilizado la biodiversidad, han estimulado el paso de agentes virales y han disparado la ocurrencia de enfermedades crónicas no transmisibles en diferentes regiones del planeta (44.
Por último, el tercer asunto que sugieren las recomendaciones examinadas es el cambio en el diseño institucional de las políticas públicas desde perspectivas intersectoriales, transversales y sistémicas. En este caso, es importante recordar que en Colombia existe una Comisión Intersectorial de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CISAN), que es la encargada de coordinar la PNSAN, que sirve como instancia de concertación entre los diferentes agentes que la componen. Asimismo, le corresponde coordinar la elaboración del Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional con los sectores de la sociedad civil, que tengan relación con el tema, y articular este plan con las diferentes políticas que le conciernen a la SAN, como los biocombustibles, las medidas sanitarias, fitosanitarias y comerciales, entre otras 45.
Desafortunadamente, desde su creación, la CISAN solo ha avanzado modestamente en la coordinación intrasectorial de las PNSAN. De hecho, en la evaluación de su plan de acción del año 2015, esta comisión reconoció que lograr el funcionamiento sostenido de la coordinación intersectorial en el país no es fácil, debido a que la administración pública está organizada sectorialmente y así rinde cuentas. De igual forma, la CISAN registró que varias entidades de la comisión no tienen asignadas tareas intersectoriales y otras creen que trabajan sobre temas que no son de su competencia, porque no terminan de entender el enfoque global que demanda la SAN de los colombianos. Por último, la comisión destacó que desarrolla su trabajo en medio de restricciones legales y de diseño de la política pública, que le impiden conseguir recursos adicionales para su implementación 3.
Como se mencionó previamente, las políticas públicas de alimentación y nutrición colombianas requieren de un cambio en el referencial de política pública y, de manera complementaria, necesitan una reconstitución de la CISAN. La nueva apuesta de diseño institucional de las políticas de alimentación y nutrición debe comenzar por la concepción de un sistema de garantía progresiva del derecho humano a la alimentación. Este sistema tiene que partir de un adecuado abordaje del derecho humano a la alimentación y otros derechos conexos como el derecho a la vida y el derecho a la salud. Además, exige una articulación con un proceso de reforma rural integral, que debe estar enmarcado en los Acuerdos de Paz, en los que se ponga como primer reglón para la garantía del derecho humano a la alimentación adecuada a los habitantes rurales. Precisamente, por la relevancia de este grupo humano para las políticas públicas de alimentación y nutrición del país, se deben enfilar todos los esfuerzos para subsanar entre estos habitantes rurales las brechas de pobreza rural, la inseguridad alimentaria y nutricional de los hogares, las problemáticas de concentración de la tierra, la exclusión de los mercados, la ausencia de créditos, la imposibilidad de acceder a la industria de transformación de los alimentos, los bajos niveles educativos y la situación de envejecimiento del campo 46.
Para terminar, proponer la recomposición de las políticas públicas alimentarias y nutricionales bajo el enfoque sistémico y la dinámica de sistemas no es nuevo 47-49. Autores como Posada et al.50 desarrollaron un ejercicio de comprensión sistémica de las políticas públicas de SAN en la ciudad de Medellín y lograron afinar un modelo analítico que trasciende la descripción de variables tradicionales referidas para la SAN; integraron además otras cuestiones determinantes de la alimentación y la nutrición de las poblaciones, como los presupuestos generales de las ciudades, el presupuesto para la asistencia alimentaria, la población en inseguridad alimentaria, los nacimientos y muertes por estrato socioeconómico, los ingresos totales por estratos, la población por estratos, los alimentos comprados y consumidos, los costos de las calorías consumidas por día y el promedio de ingresos en los hogares. Lo que finalmente sugiere esta concepción sistémica es la necesidad de desarrollar el estudio detallado de las dinámicas de los problemas públicos de alimentación y nutrición, de manera que se puedan articular sus elementos constitutivos, para crear enfoques particulares de implementación de las políticas públicas.
A manera de conclusión, los trabajos analizados contienen recomendaciones de política pública que abogan por la inclusión de los determinantes estructurales de la situación de salud, alimentación y nutrición de las poblaciones, en la formulación de los problemas públicos alimentarios y nutricionales, porque estos permitirían un abordaje más asertivo de los complejos perfiles de alimentación y nutrición que actualmente tienen los colombianos. Además, sugieren la introducción de perspectivas teóricas, políticas y sociales distintas a los enfoques clásicos de la SAN, que ayudarían a modificar el referencial de las políticas públicas. Este giro en la definición de los problemas públicos de alimentación y nutrición y en la concepción de las políticas del campo alimentario y nutricional demanda no solo mejoras en los procesos de coordinación institucional o consolidación de las intervenciones intersectoriales, sino también la creación de un sistema de garantía progresiva del derecho humano a la alimentación, concebido bajo el principio de protección al habitante rural, como reglón garante por excelencia del derecho humano a la alimentación de todos los colombianos.
