LA EFECTIVIDAD EN TÉRMINOS DE DESARROLLO DE LAS INSTITUCIONES MULTILATERALES BAJO RESTRICCIONES DE ACCIÓN COLECTIVA

THE DEVELOPMENTAL EFFECTIVENESS OF MULTILATERAL INSTITUTIONS UNDER COLLECTIVE ACTION RESTRICTIONS

Eduardo Wiesner Durán*

* Economista, Wiesner y Asociados, Bogotá, Colombia, ewiesner@colomsat.net.co Documento original en inglés. Traducción de Carolina Esguerra y Alberto Supelano. Fecha de recepción: 8 de marzo de 2007, fecha de modificación: 25 de mayo de 2007, fecha de aceptación: 4 de julio de 2007.

RESUMEN

[Palabras clave: desarrollo económico, instituciones multilaterales, restricciones de acción colectiva; JEL: I38, O20]

Este artículo sugiere que la mejor estrategia para evaluar y guiar la política de desarrollo es entender las causas de las restricciones de economía política sobre la efectividad de las instituciones bilaterales y multilaterales. Recomienda dos estrategias interdependientes para atenuar los efectos nocivos de las restricciones de acción colectiva: un mayor uso de la evaluación ex ante en todas las intervenciones con un uso más intenso del enfoque de registro escrito y modificar las “reglas constitucionales” o condiciones macro-institucionales que determinan las toma de decisiones en todas las instituciones.

ABSTRACT

[Key words: economic development, multilateral institutions, collective action restrictions; JEL: I38, O20]

This paper suggests that the best way to evaluate and drive development policy is to understand the root causes that explain the political economy restrictions limiting the developmental effectiveness of multilateral and bilateral institutions. To mitigate the deleterious effects of collective action restrictions this paper recommends a two-pronged interdependent strategy: an enhanced use of ex ante evaluation in all interventions and through a more intensive application of the paper trail approach; and changes of constitutional rules or macro-institutional conditions which determine the decisions made in all institutions.

Los incentivos que se crean en el marco institucional juegan un papel decisivo en el tipo de habilidades y de conocimientos que tienen futuro.
North (1990, 100)

Los países de la OCDE invierten 60 mil millones de dólares anuales en ayuda al desarrollo y nadie está satisfecho con los resultados. Ni los países o instituciones que suministran recursos ni los que los reciben. Pero todos coinciden en la necesidad de una mejor evaluación de los resultados¹ y una mejor investigación aplicada que guíe la política de desarrollo². Este artículo sugiere que la manera de avanzar en la búsqueda de esos objetivos comunes no es insistir en el desiderátum de mejores préstamos o subvenciones; es más estratégico dedicarse a entender mejor las causas de las restricciones de economía política a la efectividad en términos de desarrollo de las instituciones bilaterales y multilaterales.

Con ese fin, este escrito desarrolla el concepto de restricciones de acción colectiva (RAC) y se ocupa de tres preguntas: ¿cuál es el origen de las RAC?, ¿cómo afectan la efectividad en términos de desarrollo de las instituciones bilaterales y multilaterales?, ¿qué estrategia específica puede mitigar los efectos nocivos de las RAC?

Como veremos, el enfoque general es alejarse de las panaceas normativas y buscar una estrategia más “positiva” basada en los hallazgos teóricos y empíricos recientes en las áreas interdependientes de las instituciones (Thomas, 2000, 51), la elección pública³ y la economía neoinstitucional⁴. Para examinar las RAC puede ser necesario aplicar lo que Keynes denominó “el arte de la economía”⁵.

DEFINICIÓN Y ORIGEN DE LAS RESTRICCIONES DE ACCIÓN COLECTIVA

Las restricciones de acción colectiva se pueden definir como las ineficiencias que surgen en un proceso de producción de acción colectiva en el que algunos actores pueden “economizar” su contribución, eludir su responsabilidad y jugar un papel “oportunista”⁶. En términos más generales, las RAC se originan en el contexto de las situaciones⁷ y problemas⁸ de acción colectiva. Estos problemas surgen cuando un grupo de individuos o instituciones desean un bien público, como el desarrollo económico y social o la reducción de la pobreza, pero ninguno tiene los medios para proporcionarlo individualmente.

Las RAC aparecen debido a que la provisión de un bien colectivo exige agregar las contribuciones de diversos individuos e instituciones. “El problema central es que cada individuo querría contribuir con una cantidad subóptima porque los beneficios de su gasto serán compartidos por todos” (Azfar, 2001, 29). La intuición analítica básica de Olson (1965) fue que la acción colectiva no tiene lógica, que la racionalidad individual no implica racionalidad colectiva.

LAS RAC Y LA GOBERNANCIA MULTILATERAL

En el caso de las instituciones bilaterales y multilaterales, las RAC aparecen debido a las siguientes características de su estructura de gobernancia: 1. En las multilaterales, sus “clientes” son también sus accionistas; 2. En las bilaterales, sus “clientes receptores de créditos o subsidios” pueden influir políticamente⁹ en el proceso de decisión corporativo¹⁰; 3. No hay una restricción presupuestal¹¹ real para los préstamos o subsidios. Esto limita el papel de los incentivos para recompensar la efectividad corporativa y en términos de desarrollo; 4. Existe una estructura de gobernancia de “principales múltiples”¹² o de agencia común¹³.

Se debe subrayar que el comportamiento corporativo que resulta de estas características, y las mantiene, es un proceso “positivo” exento de juicios normativos de conductas éticas “buenas” o “malas”. Es simplemente lo que tiende a suceder en un marco dado de instituciones e incentivos específicos. Esta es una de las razones por las que la Comisión Meltzer aconsejó al Banco Mundial que creara incentivos que apoyen las reformas estructurales¹⁴.

En instituciones multilaterales como el Banco de Desarrollo de Asia, el Banco de Desarrollo de África, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial, los “clientes” que reciben préstamos o subsidios son, al mismo tiempo, accionistas de esas instituciones y pueden estar representados en su junta directiva. Con diversos grados de intensidad, esta situación crea “incentivos perversos”, riesgo moral e introduce una rendición de cuentas ambigua en todos los niveles y para todos los actores.

Aunque el caso de las instituciones bilaterales es algo diferente, porque los proveedores y receptores de préstamos o subsidios no son accionistas con representación en la junta directiva, pueden ejercer influencia política en el proceso de toma de decisiones. Pueden exigir relaciones o circunstancias especiales para influir ex ante o ex post en la evaluación de proyectos y políticas¹⁵. Kanbur (2000, 347) analiza la influencia de los donantes y plantea que “los mecanismos institucionales de entrega de ayuda influyen en las instituciones del país y a veces esta influencia es altamente negativa”. En suma, aquí también existen “incentivos perversos” y riesgos morales. Los donantes se pueden comprometer con lo que Birdsall (2006, 181) llama “pecados” o deficiencias del negocio de la ayuda.

En el caso de las entidades bilaterales también existe lo que Conway y Maxwell (1999, 13) denominan “aspectos no relacionados con la ayuda”, que incluyen “los flujos de comercio e inversión, el estado de las relaciones diplomáticas y los lazos históricos (coloniales o migratorios) entre ambos países”. Estos factores legítimos pueden introducir distorsiones en el proceso de evaluación y dificultar la aplicación de criterios estrictos de desempeño en la asignación de recursos. La ayuda se puede “convertir en una excusa del fracaso y no en un incentivo de la reforma” (Buiter, 2006, 60).

Con respecto a las “restricciones presupuestarias laxas”, el profesor de Harvard Keneth Rogoff (2004, 64) plantea:

El Banco Mundial debe impulsar los préstamos continuamente. A veces esto lo lleva a seducir a los países que ya están muy endeudados a endeudarse más.

Este es un juicio severo pero no del todo inmerecido. En gran medida el éxito de los bancos multilaterales está ligado a niveles crecientes de endeudamiento. El caso de las entidades bilaterales quizá no sea muy diferente. Después de todo, también esperan proporcionar más recursos para alcanzar, por ejemplo, los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).

Con respecto a los “principales múltiples” y a la división de la estructura de gobernancia Jean Tirole (2002, 119) advierte:

En el contexto de una organización multilateral, el peligro real es que los representantes de los países miembros den más peso a su reputación ante la opinión nacional que a los objetivos de la organización que deben dirigir. Este problema se agrava por el hecho de que la opinión o el voto de un representante tiene un impacto muy pequeño en la decisión final pero un gran impacto en su reputación nacional.

Una estructura de gobernancia de principales múltiples puede limitar la efectividad de los grupos de evaluación porque los diferentes intereses “institucionales” –y legítimos– pueden elevar “los costos de transacción de las actividades del grupo” (Feinstein y Balasundaram, 2003, 121).

El director ejecutivo de un banco de desarrollo regional multilateral se puede convertir en un “principal dividido” cuando intenta servir o balancear los intereses de la institución que dirige y los del país que representa. Esta situación de “principal múltiple” también se presenta cuando los gobernadores, directores ejecutivos y gerentes intentan reconciliar sus agendas, incentivos e intereses particulares. A este proceso el profesor Moe (1997, 43) lo denomina “paso de modelos diádicos de control a modelos más amplios en los que los principales múltiples [...] ejercen conjuntamente el control”¹⁶.

CONSECUENCIAS DE LAS RAC SOBRE LA EVALUACIÓN

En la base de las RAC que afectan a las instituciones bilaterales y multilaterales se hallan las presiones¹⁷ “políticas” y los incentivos reales para proporcionar “más dinero” y responder a los inmensos problemas de pobreza, reforma política e inestabilidad de los países en desarrollo. Aparentemente no hay suficiente responsabilidad política en las decisiones políticas que suelen invalidar las consideraciones técnicas (Wiesner, 2003a). Tales decisiones son, por supuesto, legítimas. De hecho, al fin de cuentas, la mayoría de las decisiones son políticas¹⁸. El punto es si las decisiones políticas que influyen o dominan las consideraciones técnicas están exentas de evaluación y responsabilidad.

A veces, las RAC terminan afectando los incentivos en todo tipo de protocolos y prácticas de evaluación de las instituciones bilaterales y multilaterales. Esos incentivos reales premian el comportamiento corporativo que prefiere “prestar más” que “prestar mejor”. La política de “prestar más” se convierte en la prioridad real, la evaluación ex ante termina siendo un asunto corporativo difícil y la rendición de cuentas ambigua se convierte en una técnica y un arte refinados¹⁹.

En este contexto, y puesto que los países en desarrollo no son inmunes a las RAC²⁰ y comparten la responsabilidad con las instituciones bilaterales y multilaterales, cualquiera que sea el nivel de efectividad que se alcance, “¿las oficinas de evaluación de las instituciones multilaterales son realistas al insistir en que deben tener pleno apoyo de sus juntas directivas y gerentes?”, “Si quienes pueden ser los perdedores potenciales por un ‘error de evaluación’ no son quienes demandan condicionamientos más efectivos²¹, ¿qué se puede hacer?”. La respuesta más corta es que las oficinas de evaluación de las instituciones bilaterales y multilaterales son los mecanismos clave para aprender de la experiencia y mejorar la responsabilidad ex ante.

Sin evaluación e investigación aplicada, el aprendizaje es prácticamente imposible. Si las cosas salen mal –y a veces han salido y seguirán saliendo mal– se espera que las oficinas de evaluación alerten a las juntas directivas y a los jefes de país sobre las situaciones en las que las RAC engendraron políticas, programas o proyectos errados. Estas oficinas no estarán exentas de ser evaluadas por el rigor con el que cumplieron –o no– sus responsabilidades, aun en un entorno de restricciones de acción colectiva. Deben ser capaces de establecer una especie de “Se lo dije... pero no escuchó”. De lo contrario, ¿para qué tener oficinas de evaluación independientes?

En síntesis, las instituciones bilaterales y multilaterales deben protegerse del “excesivo” diseño endógeno de políticas. Sus unidades de evaluación independientes son su primera defensa. El mercado es el árbitro final y el que decide los costos y la responsabilidad. Pero los ajustes perentorios tienden a ser mucho más costosos que los “cambios administrativos” (Wiesner, 1985, 191).

LA INCIDENCIA DE LAS RAC EN LAS INSTITUCIONES BILATERALES Y MULTILATERALES

El cuadro 1 resume la incidencia relativa de cuatro modalidades interdependientes de RAC sobre las instituciones bilaterales y multilaterales. Aunque existen algunas diferencias de intensidad, todos los tipos de RAC afectan a los grupos de instituciones en la misma dirección, por ejemplo, los recursos no se asignan rigurosamente conforme al desempeño ex ante o ex post.

Cuadro 1
Incidencia relativa de las RAC en las instituciones bilaterales y multilaterales*

* La incidencia relativa se relaciona con la diferencias en la intensidad aparente o predominio de una RAC en un acuerdo institucional bilateral o multilateral.
** Las situaciones de división del principal ocurren cuando el “supuesto propietario” de una institución es un principal que necesita o espera responder a una variedad de intereses y objetivos. Ver Tirole (2002, 118).

En un contexto de RAC, las juntas directivas, la gerencia y otras instituciones multilaterales e incluso los jefes de país suelen formular políticas “endógenas” y proponer operaciones que no se pueden evaluar y que responden a sus intereses e incentivos (Easterly, 2002). La responsabilidad es ambigua y, al final, la efectividad en términos de desarrollo será deficiente. Esto puede ocurrir porque las juntas directivas no siempre sirven a un solo principal. En sus instituciones pueden influir otros “clientes” y muchos actores “domésticos” entenderán que aunque el principio normativo es “prestar mejor”, hay recompensas reales e incentivos corporativos para “prestar más”.

SISTEMA DE FINANCIACIÓN EXCESIVA

Dos ejemplos de experiencias recientes revelan las complejidades de un entorno de RAC en el que “prestar más” es mejor: las “iniciativas HIPIC”²² y el creciente papel del FMI para aumentar el financiamiento de diferentes fuentes una vez los países establecen el marco macroeconómico “correcto”²³.

Las iniciativas HIPIC

En el caso de las iniciativas HIPIC, el Banco Mundial (2003, XVII) realizó un estudio que detecta los trade-offs entre proporcionar más créditos “blandos” e inducir reformas que aumenten el bienestar y la eficiencia²⁴. El principio clave que siempre está en la mira es que los préstamos y la asignación de ayuda se basen en el desempeño. Para satisfacer estos criterios, el Banco Mundial recomienda que el marco de las HIPIC debe: a) asegurar que su diseño sea compatible con sus objetivos; b) mejorar la transparencia de las proyecciones de la deuda, y c) minimizar los riesgos cuando se relaja el criterio de desempeño.

No es difícil deducir de estas recomendaciones la intención de los autores de poner una “luz amarilla” a las iniciativas HIPIC. En esencia, consideran que si se van a asignar políticamente más recursos a un grupo de países, los actores deben entender al menos los incentivos que generan sus acciones.

El FMI y los préstamos sistémicos institucionales y de mercado

En el caso del FMI, el asunto es cómo balancear la “provisión sistémica de recursos adicionales” para “financiar” reformas estructurales, por un lado, con los riesgos de las restricciones de acción colectiva que surgen de la “oferta” de recursos adicionales, por el otro. La creciente interdependencia sistémica entre el FMI, el Banco Mundial, las “tesorerías” de los países no endeudados y otras instituciones multilaterales puede llevar a una responsabilidad ambigua en sus funciones individuales y colectivas de “principales multilaterales”²⁵.

En principio, cada institución puede afirmar, prima facie, con algunos argumentos creíbles que responde a un interés colectivo. Sin embargo, al mismo tiempo, encuentra atractivo responder a sus necesidades e intereses institucionales particulares²⁶. No es claro que esta “coincidencia” o convergencia sistemática de las posturas políticas individuales haya contribuido al interés de largo plazo de los países deudores²⁷. En algunos casos recibieron “ofertas” de préstamos cuando, al mismo tiempo, “se debilitaba su posición presupuestaria” (Rogoff, 2004, 64)²⁸.

Aunque esto sucede sobre todo en el caso de los bancos multilaterales de desarrollo, también sucede en el caso de los “bilaterales”, particularmente cuando se llega a acuerdos políticos y sistémicos para “ayudar” a cierto país o región.

GANADORES Y PERDEDORES DE LAS RAC

Desde una perspectiva de economía política²⁹ y si las RAC llevan a resultados subóptimos, la pregunta que surge es: ¿quién pierde y quién gana con estos resultados? Esta pregunta es de vital importancia para pasar de la economía normativa a la “elección pública multilateral”³⁰ y a los procesos de economía política “positiva”. La mera existencia de una mejora paretiana potencial no es suficiente para corregir las RAC. Aquí surgen dos problemas interdependientes.

Primero, el conflicto distributivo de compartir los costos de la reforma o del cambio. Segundo, el problema de negociación para compartir los beneficios de las mejoras potenciales del cambio. Para complicar las cosas, las pérdidas de los perdedores potenciales tienden a concentrarse y a ser transparentes mientras que los beneficios de los ganadores potenciales son difusos e inciertos para un individuo (o país) dado³¹, aunque no para el grupo. Los costos de la acción colectiva para efectuar el cambio pueden ser muy altos (Bardhan, 2001, 277).

En gran medida, éste es el caso de las instituciones bilaterales y multilaterales, donde los ganadores potenciales del incremento de la efectividad en materia de desarrollo son difusos y remotos, mientras que los perdedores potenciales están concentrados y bien organizados. Los ganadores potenciales están dispersos en los países deudores y receptores, cuyos ciudadanos creen que los préstamos o subsidios les ayudarán. Los perdedores potenciales tienden a ser una combinación de “gorrones” de países deudores y no deudores, y de las respectivas burocracias corporativas que, si se efectúa el cambio, deben probar que son efectivas. Al final, los perdedores reales son los países que se endeudan o reciben subsidios. Después de todo, son los que pagan los préstamos, hayan sido o no efectivos en términos de desarrollo.

Un asunto complejo relacionado que requiere más investigación empírica es si la “gerencia” o las burocracias corporativas de las instituciones bilaterales y multilaterales y de sus propias estructuras de gobernancia ganan o pierden efectividad realizando cambios institucionales como el desarrollo de unidades de evaluación más fuertes y más independientes. Esta es una pregunta difícil pues los diversos contextos pueden afectar un resultado o proceso determinado. En principio, los cuadros técnicos de esas burocracias deben resultar “ganadores” puesto que reglas más rigurosas y una responsabilidad explícita deben facilitar su trabajo. Encontrarán, de hecho, que existen incentivos para mejorar su efectividad. En principio, las instituciones multilaterales en conjunto también deben resultar “ganadoras” al encontrar que su efectividad en términos de desarrollo “observable” es recompensada con más recursos, prestigio y reconocimiento. Pero esto supone un nivel de información política y pública que puede no estar garantizado.

Los países deudores en conjunto pueden terminar como “perdedores” y enfrentar un difícil dilema. Por una parte, saben que el ajuste estructural real, bien sea corregir un desbalance fiscal o reformar un sector dado, rara vez tiene éxito con una restricción presupuestal laxa³². Por otra parte, ¿cómo resistirse a las cantidades que las instituciones multilaterales ofrecen con “condicionalidad laxa”? Cuando los países enfrentan una grave escasez de divisas y existen presiones sobre la tasa de cambio, una “oferta” o una “ventana” para financiar la emergencia puede ser irresistible. Aunque tenga el riesgo de posponer los ajustes fiscales o sectoriales. Los países deudores pueden terminar confundiendo el acceso a la financiación con un ajuste real. En particular, cuando el acceso es externo y proviene de una institución bilateral o multilateral. Los países no deudores, por su parte, terminan en la delicada posición de entender todos los argumentos de todas las partes pero, al mismo tiempo, guiados por sus propias agencias bilaterales.

RECOMENDACIONES PARA REFORMAR ENTORNOS DE RAC

Para modificar las RAC o mitigar sus consecuencias la primera premisa “positiva” es que la “política y las instituciones son inseparables y se deben considerar conjuntamente” en el diseño de las estrategias de reforma (Stein et al., 2005, 257). Pero reconocer esta realidad política no significa que las reformas deben admitir ex ante que los costos de las intervenciones políticas están exentos de evaluación y responsabilidad. Por el contrario, significa que se deben identificar todos los costos y el diseño institucional y sus características, y vincularlos a los resultados deseados o esperados. Aunque esto plantea “un reto conceptual y analítico de enormes proporciones” (ibíd., 258), es un componente fundamental para mejorar la efectividad bilateral y multilateral en términos de desarrollo.

Las RAC pueden ser perjudiciales para la efectividad de las instituciones bilaterales y multilaterales en términos de desarrollo al limitar el papel de la evaluación en general y de las evaluaciones ex post en particular. Después de todo, las evaluaciones independientes pueden revelar situaciones específicas de RAC, avergonzar a muchos actores y detectar graves fallas institucionales. Pero este proceso puede producir fricciones con las juntas directivas, la gerencia y otros actores. A veces, la independencia de las oficinas de evaluación se puede comprometer. Entonces, ¿qué hacer?

Una opción (Meltzer Commission) que se ha considerado es “suprimir” la función de evaluación en instituciones específicas y situarla donde su independencia es mejor protegida y percibida. Pero esta “solución” no ha prosperado. Un estudio reciente de la función de evaluación de la Agencia Danesa para el Desarrollo Internacional (DANIDA) concluye:

No recomendamos “suprimir” la función de evaluación del Ministerio de Relaciones Exteriores porque no encontramos razones convincentes para suprimirla. Una unidad de evaluación externa puede debilitar las contribuciones de las lecciones aprendidas, los vínculos con la gerencia y los procesos de toma de decisiones. No se deben ignorar los riesgos del distanciamiento y la marginalización de una unidad de evaluación externa (Lundgren et al., 2003, 1).

Compartimos este enfoque y apoyamos una estrategia centrada en los tres aspectos siguientes: a) cambio de las reglas y restricciones constitucionales; b) desarrollo de un “historial evaluable” a través de registro escrito, y c) apoyo a la capacidad de evaluación de los países en desarrollo.

El marco analítico organizativo de esta estrategia es que las reglas son incentivos³³. Operando estratégicamente con las reglas³⁴ que rigen los procesos es posible fomentar los incentivos “correctos”³⁵ y promover la efectividad de las instituciones bilaterales y multilaterales aun en un entorno imperfecto de RAC. Las reglas importan porque enmarcan el proceso a través del cual se puede establecer la responsabilidad. La responsabilidad en sí misma importa poco. Lo que importa es el proceso de discernir los incentivos que influyen –recompensan o sancionan– en el comportamiento individual o colectivo. Pero la responsabilidad exige reglas que definan el proceso de atribución, causalidad y posible asociación. Las reglas también reducen el azar o la ambigüedad deliberada entre los factores y actores que intervienen. En esta interacción, la responsabilidad y las reglas generan la estructura institucional de incentivos que determina el comportamiento en la toma de decisiones de una institución. Esta estructura de incentivos es el principal determinante de la efectividad de dicha institución. En suma, la responsabilidad, las reglas y los incentivos se deben entender en su interacción y efectos mutuos, y no como tres conceptos o factores separados.

CAMBIOS DE LAS RESTRICCIONES CONSTITUCIONALES

Un medio para modificar o atenuar los efectos negativos de los problemas de acción colectiva es cambiar las reglas constitucionales³⁶ que rigen el ámbito económico o institucional. La idea es alejar las reglas generales de los intereses de corto plazo³⁷, las fricciones y los altos costos de transacción que surgen al tratar de cambiar las reglas “dentro del juego”³⁸.

Un cambio de las restricciones constitucionales de las instituciones multilaterales puede incluir: 1. Establecer “períodos limitados” para el presidente, el vicepresidente y los altos directivos; 2. No designar como funcionarios a los directores ejecutivos antes de que pase cierto número de años después de su retiro de la institución multilateral; 3. Utilizar árbitros “externos” para que emitan opiniones técnicas independientes sobre disputas, y 4. Nombrar a los directores ejecutivos por un número mínimo de años sin que las autoridades locales los puedan cambiar durante ese período.

Un cambio de las restricciones constitucionales para las instituciones bilaterales puede incluir: 1. Establecer períodos limitados para las jefes de las oficinas centrales de evaluación; 2. Utilizar con más intensidad las evaluaciones externas, y 3. Elaborar reglas que rijan el proceso de rotación de los directores regionales.

DESARROLLO DE UN “HISTORIAL EVALUABLE” A TRAVÉS DE REGISTRO ESCRITO

Las instituciones bilaterales y multilaterales deben hacer más esfuerzos para establecer la evaluación ex ante en todas sus posiciones y operaciones políticas. La evaluación es el crisol del aprendizaje y la responsabilidad. Sin una “historia evaluable” es muy difícil mejorar la efectividad en términos de desarrollo. Esta responsabilidad recae principalmente en el ejecutivo y en los jefes de país.

Para mitigar el problema de los “principales divididos” y enfrentar la ambigüedad de la responsabilidad, las instituciones bilaterales y multilaterales pueden utilizar la “estrategia de registro escrito”. Esto implica seguir una política de “rendición de cuentas por medio de la verificación del registro escrito”. Los directores ejecutivos, gerentes, evaluadores, jefes de país y todos los “actores” pueden decir todo lo que crean que es su obligación. Pero lo deben decir por escrito. Al fin de cuentas, los hechos o las verificaciones externas independientes³⁹ ayudarán a establecer la responsabilidad y proporcionarán un dividendo de aprendizaje. La idea básica del enfoque del registro escrito es acercarse a la evaluación y a la responsabilidad ex ante, y fortalecer el sistema de evaluación interna⁴⁰ de cada institución.

APOYO A LA CAPACIDAD DE EVALUACIÓN DE LOS PAÍSES EN DESARROLLO

Para las instituciones bilaterales y multilaterales, la capacidad de evaluación del desarrollo (CED) debe ser una de sus mayores prioridades. Aunque existen problemas relacionados con la manera de estructurar los programas CED, cada institución debe hacer un gran esfuerzo para establecer convenios con los países en desarrollo que tengan una demanda mínima de evaluación.

Este escrito recomienda que las instituciones bilaterales y multilaterales tomen la iniciativa de revisar el tema de la CED en sus discusiones internas. Primero, para evaluar la fuerza de la demanda y, luego, para decidir qué formato específico seguir. Una iniciativa CED puede ser costosa, pero si no se tiene una contraparte adecuada para la evaluación es aún más costosa. El cuadro 2 resume los componentes de la estrategia propuesta para modificar los entornos de RAC.

Cuadro 2
Posibles estrategias para atenuar los efectos de las RAC

Una de las principales diferencias entre las instituciones bilaterales y multilaterales es que en las primeras el riesgo de un diseño de políticas excesivamente endógeno y el azar moral son relativamente más altos. En su caso particular, el papel de las evaluaciones independientes está restringido por una combinación de responsabilidad ambigua, evaluación ex ante difusa y compromisos de economía política. Pero en el entorno bilateral, la restricción del “principal dividido” puede ser menos frecuente. Básicamente porque el marco institucional corresponde a un solo gobierno –a lo sumo dos, el donante y el receptor– y no a varios, como en el caso de las juntas directivas de las instituciones multilaterales.

SÍNTESIS Y CONCLUSIONES

El llamado a una mayor efectividad de las instituciones bilaterales y multilaterales en términos de desarrollo es apremiante pero quizá no produzca los “resultados” esperados sin que todos los actores reconozcan de manera explícita los “problemas de acción colectiva” y las restricciones de acción colectiva. Estas RAC son inherentes a las “intervenciones” multilaterales y bilaterales. Son el resultado “positivo” de las condiciones y de los incentivos institucionales existentes, y no el resultado de prescripciones normativas insuficientes. Para atenuar los efectos nocivos de las RAC, se recomiendan dos estrategias interdependientes. Primera, un mayor uso de la evaluación ex ante en todas las intervenciones y a través de una aplicación más intensa del enfoque del registro escrito. Esto fortalecerá la responsabilidad y las dimensiones de aprendizaje de las evaluaciones. Segunda, modificar las “reglas constitucionales” o las condiciones macro-institucionales que determinan el entorno de toma de decisiones en todas las instituciones. En síntesis, la estrategia consiste en modificar las estructuras sistémicas y de gobernancia de incentivos.

NOTAS AL PIE

1. Para una síntesis de las evaluaciones por países, ver Peters (2006, 45).

2. Algunas sugerencias específicas para que la asistencia al desarrollo sea más efectiva se encuentran en Manning (2004, 16). En general, propone un proceso de evaluación más integrado y cooperativo que “en principio sea realizado por los receptores y no por los donantes, y que requerirá mayor apoyo a sus esfuerzos por construir la capacidad para supervisar y evaluar los resultados”.

3. De acuerdo con Muller (2003, 1), “la elección pública se puede definir como el estudio económico de decisiones no relacionadas con el mercado o simplemente como la aplicación de la economía a la ciencia política. La metodología de la elección pública es la misma de la economía. El postulado básico de comportamiento de la elección pública, y de la economía, es que el hombre es egoísta, racional y maximiza la utilidad.

4. Una excelente síntesis del neoinstitucionalismo se encuentra en Williamson (2000, 595-613). Para las implicaciones del nuevo institucionalismo con respecto a la evaluación, ver Picciotto (2000, 358). Para él, “la evaluación sólo es benéfica si acelera el aprendizaje social afectando las percepciones de quienes toman decisiones, el diseño de las reglas del juego y el comportamiento de los jugadores”.

5. “Para Keynes, el ‘arte de la economía’ consiste en ligar las ideas de la economía positiva a los objetivos determinados en la economía normativa” (Colander, 2001, 47).

6. Williamson (1996, 378) define el comportamiento oportunista como “la búsqueda del interés propio con astucia, e incluye los esfuerzos deliberados para engañar, defraudar, ofuscar y confundir. El oportunismo se debe distinguir de la simple búsqueda del interés propio, en la cual los individuos juegan con reglas fijas que están dispuestos a obedecer.

7. De acuerdo con Ostrom (2002), “una situación de acción colectiva ocurre cuando dos o más individuos se asocian para producir algo de valor, cuando sería difícil producirlo independientemente. Los problemas de acción colectiva ocurren cuando la falta de motivación y de información o la información asimétrica generan incentivos que impiden que los individuos o las instituciones resuelvan satisfactoriamente una situación de acción colectiva”.

8. Los problemas de acción colectiva se han discutido profusamente en la literatura, en particular desde que Olson (1965) mostró que los intentos de reforma política suelen ser frustrados por las acciones de los gorrones que se benefician de las complejidades inherentes a las políticas públicas. Esas complejidades tienen que ver con asimetrías de información (Stiglitz, 2002), incentivos indeseados, “principales múltiples” (Dixit, 1996) y una variedad de restricciones de economía política. Otra manera de abordar el “problema de la acción colectiva” es la que se denomina “tragedia de los ejidos” (Hardin, 1968). Aunque inicialmente este concepto se refería a parcelas de tierra o áreas de pesca, se extendió para cubrir diversas modalidades de organización colectiva (Ostrom, 1990, 29), problemas fiscales (Poterba y von Jurgen, 1999, 3) y bienes públicos como la estabilidad macroeconómica (Wiesner, 2004a, 5). En el “problema de los ejidos” no hay derechos de propiedad que regulen adecuadamente el uso de un activo. Los individuos y organizaciones que compiten por el uso de una propiedad común reducen su valor a cero. Este proceso se conoce como disipación de la renta. Ver Cheung (1991, 83).

9. En las dos últimas décadas, la economía política se ha convertido en una de las áreas de investigación más activas en busca de mejores respuestas a las causas del desarrollo de largo plazo. La economía política se basa en trabajos recientes de la teoría de la elección pública, la teoría de juegos, la elección racional de agentes económicos y políticos, la macroeconomía de las expectativas racionales, los ciclos políticos, la teoría de los incentivos y la economía política de la información asimétrica. El Economic and Social Progress Report 2006 del BID se centra precisa y oportunamente en la economía de la política.

10. “Las políticas no sólo dependen de teorías y evidencias sino también de la estructura de los cuerpos y procedimientos mediante los que se deciden, implementan y cambian las políticas” (Meltzer y Plosser, 1993, i).

11. Sobre las consecuencias nocivas de la “excesiva” financiación externa, ver Wiesner (2004a, 337).

12. En condiciones de “principales múltiples”, varios “principales” pueden influir en las acciones de la agencia. “Sus intereses en los resultados de la agencia están en conflicto, al menos en parte, y las acciones que los agentes emprenden en nombre de los principales son sustitutas. ¿Cómo actúan los esquemas de incentivos en esa situación? La conclusión general es que el poder de los incentivos en el equilibrio entre varios principales se debilita, a veces dramáticamente”. Ver Dixit (1996, 98).

13. En un entorno institucional de agencia común, diversos principales tratan de influir en el comportamiento del agente individual (Drazen, 2000, 29). Pero en este “juego”, cabe añadir, el agente individual puede dividir a los principales hasta el punto en que se conviertan en sus “agentes”. El agente individual puede ser una institución multilateral o bilateral. También el Ministerio de Hacienda de un país dado.

14. Sobre las recomendaciones de la International Financial Institutions Advisory Commission, ver Fisher (2003, 47).

15. Un trabajo excelente de la Swedish Internacional Development Corporation Agency, SIDA (2002, 3) identifica cuatro contextos de incentivos perversos en la asistencia al desarrollo. Concluye que “existen pocos incentivos en la mayoría de agencias internacionales de desarrollo, y entre estas agencias y sus contratistas, para perseguir vigorosamente estrategias de aprendizaje individual y organizacional que permitan alcanzar iniciativas de desarrollo sostenible”.

16. Para el profesor Moe (1997, 475), “la teoría de los principales múltiples aún está en su infancia”.

17. Según Alesina y Perotti (1994, 351), “la política económica es el resultado de la lucha política dentro de un marco institucional”.

18. De acuerdo con Holcombe (2000, 396), “la plena comprensión del proceso de financiación pública requiere un análisis del proceso de toma de decisiones que determina la forma en que los gobiernos recaudan y gastan los ingresos”.

19. Un estudio del Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial (2003, XVII) subraya la complejidad de estas RAC cuando su primera recomendación es “clarificar el propósito y los objetivos de la iniciativa, asegurar que su diseño sea consistente con esos objetivos y comunicar a la comunidad global los objetivos y cómo alcanzarlos”. Lo que dice esta recomendación es que los objetivos se puedan evaluar ex ante. Y reconoce que no se pueden evaluar.

20. El lugar de origen de las RAC es el sector público, particularmente en los países en desarrollo. Surgen de las complejidades del suministro de bienes públicos.

21. De acuerdo con Chhibber (2005, XXIII), “el condicionamiento que conocemos no funciona. Si se persuade a quienes deciden la política, no se requiere condicionamiento, y si no se los persuade, el condicionamiento no funciona; por tanto, es preferible una ayuda basada en resultados que un condicionamiento ex ante anticuado. Hay ejemplos donde, incluso dentro de un gobierno reformador, no existe consenso sobre todos los aspectos de la reforma, su ritmo o secuencia. En esos casos, los sectores del gobierno más inclinados a la reforma pueden considerar que el condicionamiento es un mecanismo conveniente para convencer a sus colegas –hay algunos ejemplos donde esto ha funcionado– pero que se debe usar con cuidado”.

22. Heavily Indebted Poor Countries Initiative.

23. De acuerdo con Dervis (2006, 197), “para que el desarrollo funcione se necesita una estrategia macroeconómica efectiva. Los errores graves en la estrategia macro pueden ser dramáticos y crear un daño enorme, como se evidenció en las décadas anteriores. Si la estrategia macro es errónea, pese a la poca ayuda que se puede prestar a nivel de proyectos o sectores, se pierde gran parte de la financiación Y, peor aún, a menos que la financiación tenga la forma de subsidios puros, aumentará la deuda del país”.

24. Wiesner (2003b, 80) concluyó que en Bolivia la iniciativa HIPIC produjo incentivos fiscales equivocados, particularmente en el ámbito local y subnacional.

25. El profesor Conway (2006) examinó el proceso de tomas de decisiones entre el FMI y los jefes de país involucrados en el programa y concluyó que es altamente endógeno. Si hubiese incluido lo que él llama “juego de negociación endógena” el papel de otras instituciones prestamistas multilaterales, el grado de endogeneidad y el riesgo moral habrían sido más evidentes.

26. Esto es muy similar a la definición de riesgo moral en la toma de decisiones. Si las cosas van mal, ¿cómo se puede determinar la responsabilidad?

27. Wiesner (2004b, 21) advierte acerca del riesgo de confundir la financiación externa sostenible con el ajuste fiscal real. En principio, la primera debe seguir al segundo, y no al contrario.

28. ¿Éste podría ser el caso de Argentina a finales de los noventa y de otros países de América Latina en los últimos años? Éste es el tipo de preguntas que las oficinas de evaluación pueden ayudar a responder presentando evaluaciones independientes, aunque no infalibles.

29. El término “economía política” parece haberse originado en Francia en el siglo XVII. Sir James Steurt (1761) fue el primer economista inglés que utilizó el término en el título de un libro de economía, An Inquiry into the Principles of Political Economy ; ver Drazen (2002, 3).

30. El profesor Frey (1997, 122) sostiene que “la mayor fortaleza de la elección pública de las organizaciones internacionales es su orientación temática […] y el uso de conceptos modernos de economía política”.

31. Como recuerda Maquiavelo (1513, cap. 6), “el reformador tiene como enemigos en todos aquellos que se benefician con el orden antiguo, y como defensores tibios a todos aquellos que se beneficiarán con el nuevo”.

32. Las restricciones presupuestales laxas forman parte de las características de los “entornos de acción colectiva”, en el sentido de que los incentivos reales para recompensar la efectividad son menos necesarios cuando los recursos se pueden obtener con relativa facilidad.

33. Para Kenneth Arrow, “el desarrollo más importante en economía durante los últimos cuarenta años ha sido el estudio de los incentivos para lograr ganancias potenciales mutuas cuando las partes tienen diferentes grados de conocimiento”. Ver Laffont y Martimort (2002).

34. Los académicos (Buchanan, 1991; Persson y Tabellini, 2004, 94; Rodrik, 2003, 10, y Acemoglu y Robinson, 2000) utilizan los conceptos de reglas e instituciones como restricciones que tienen una expresión formal en constituciones y leyes, y en normas informalmente aceptadas que regulan la organización y los intercambios sociales. Otra línea de investigación relaciona las reglas con juegos cooperativos y no cooperativos. Este enfoque se ha difundido en el campo de la teoría de juegos y del desarrollo económico como un juego cooperativo de aprendizaje, en el que algunas sociedades prosperan diseñando por sí mismas las reglas y las restricciones “correctas” (North, 1990; Weingast, 1995, y Bardhan, 2001, 276).

35. Ver Wiesner (2003a) para un examen detallado de por qué no se usan más intensivamente los incentivos en los países en desarrollo.

36. “Las reglas constitucionales moldean la política económica y determinan en gran medida el desempeño económico” (Persson y Tabellini, 2004, 94).

37. Rawls (1971) desarrolla el concepto del “velo de ignorancia” a través del cual los resultados que mejoran el bienestar son el resultado político más probable.

38. Brennan y Hamlin (2001, 117) ofrecen el siguiente contexto para dicha estrategia: “en el análisis de la elección constitucional es central la distinción entre los niveles de toma de decisiones ‘constitucional’ y ‘entre períodos’. Este último es una elección entre reglas, el primero es una elección de reglas. O, como dice Buchanan, la elección constitucional es una elección entre restricciones en contraste con la elección bajo restricciones, que es la preocupación central de la economía corriente”.

39. Esto es un total reconocimiento del problema de falta de verificación y de las restricciones que impone a la “contratación” del “juego”. Como plantean Laffont y Martimort (2002, 264), aún es posible avanzar en el proceso de construir los incentivos “correctos”.

40. De acuerdo con una propuesta que Dinamarca presentó en la reunión del DAC (2004, 5), “las evaluaciones deben fortalecer los sistemas”.

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