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Revista de Economía Institucional

versión impresa ISSN 0124-5996

Rev.econ.inst. vol.17 no.33 Bogotá jul./dic. 2015

http://dx.doi.org/10.18601/01245996.v17n33.09 

DOI: http://dx.doi.org/10.18601/01245996.v17n33.09

Artículo

Calidad de vida y desarrollo institucional en los municipios petroleros colombianos, 2000-2010

Standard of living and institutional development in Colombian oil-endowed municipalities (2000-2010)

Diana Niño Muñoz*

* Economista y magíster en Estudios Interdisciplinarios sobre Desarrollo, investigadora de la Universidad Sergio Arboleda, Bogotá, Colombia [diana.nino@usa.edu.co].

Sugerencia de citación: Niño M., D. "Calidad de vida y desarrollo institucional en los municipios petroleros colombianos, 2000-2010", Revista de Economía Institucional 17, 33, 2015, pp. 203-230. DOI: http://dx.doi.org/10.18601/01245996.v17n33.09

Fecha de recepción: 10 de febrero de 2014, fecha de modificación: 5 de diciembre de 2014, fecha de aceptación: 29 de octubre de 2015.


Resumen

Los recursos naturales pueden ser una maldición para el desarrollo humano dependiendo de las instituciones. Para determinar si un declive institucional y el deterioro de la calidad de vida se presentan en forma independiente en los municipios petroleros del país se construyeron dos índices para el periodo 2000-2010. Los resultados sugieren que hay un umbral institucional, por encima del cual la relación entre regalías per cápita y calidad institucional es negativa, una situación necesaria pero no suficiente en los municipios que sufrieron la maldición de recursos naturales y que alerta sobre las políticas de estos municipios y la nueva reglamentación de las regalías.

Palabras clave: Calidad de vida; desarrollo institucional; regalías petroleras; JEL: Q00, Q5, O04.


Abstract

Some researchers claim that rents resulting from natural resources could be a curse for human development depending on their institutions. Using a comparative method to determine if institutional decline and deterioration of quality of life were independent situation in the main oil municipalities, I constructed two indices (of institutional quality and living conditions) for the period 2000-2010. The results suggest the existence of an institutional threshold above which the relationship between per capita royalties and institutional quality is negative. This situation is a necessary but insufficient condition in municipalities experiencing the natural resource curse. This contributes to the policies of these municipalities and provides a warning regarding the new institutional regulation of royalties in the country.

Keywords: Standard of living; institutional development; oil royalties; JEL: Q00, Q5, O04.


El sector petrolero ha sido prioritario en la agenda nacional de los últimos gobiernos. Las reformas del gobierno de Álvaro Uribe (2002-2010) incentivaron las exploraciones y explotaciones1 (Bonilla, 2011), y en los planes de desarrollo del Presidente Juan Manuel Santos (2010-2018) esta actividad es un motor del crecimiento (DNP, 2010). No obstante, en 2011 se aprobó una reforma para centralizar y redistribuir las regalías mediante el Sistema General de Regalías (SGR) que redujo las regalías directas de los municipios y departamentos que explotan el subsuelo.

Aunque "Colombia ha avanzado en aspectos clave para el crecimiento económico y el desarrollo social [...] otros países de similar nivel de desarrollo lo han hecho a mayor ritmo, por lo cual [...] en los últimos quinquenios la brecha ha tendido a crecer" (Puyana, 2011,450). Esto recuerda la "maldición de los recursos naturales" (MRN) popularizada por Sachs y Warner (1995): el lento crecimiento de los países que se especializan en recursos naturales. Eso ocurre en algunos departamentos petroleros, que a pesar de mejorar su condición de vida, no han superado el promedio nacional (Echeverry et al., 2011) o no han alcanzado el progreso deseado pese a las regalías (Viloria,2009). Y algunos municipios no muestran mejoras significativas en el nivel de vida (ibíd.).

Por ello cabe recordar la larga historia del petróleo en Colombia, llena de contradicciones y conflictos; por un lado, la ilusión de desarrollo económico a corto plazo; y por el otro, los impactos sociales y ambientales de la explotación petrolera en algunas zonas. Debido a la escasez de datos municipales, la mayoría de los estudios son de carácter departamental o nacional. No obstante, los municipios padecen problemas socioeconómicos como el daño ambiental (Domínguez, 1999), el deterioro de las condiciones habitacionales (Dureau y Gouëset, 2001), el aumento de la inseguridad y la inestabilidad de precios y de la economía local (Karl, 2007), y la dificultad para reducir el desempleo cuando la extracción no es intensiva en mano de obra (González, 2011).

Ante este panorama, y reconociendo la baja calidad institucional del país (Puyana, 2011) y la importancia del petróleo en las políticas nacionales, se juzgó pertinente identificar los municipios que sufrieron la MRN en el periodo 2000-2010 y compararlos, con el método de semejanza y diferencia de Ragin (2007), para averiguar si el declive de algunas condiciones institucionales y el deterioro de la calidad de vida se presentaban en forma independiente o si bastaba una desmejora institucional para que empeorara la calidad de vida. Para responder este interrogante, en este trabajo el deterioro de las condiciones de vida se considera sinónimo de MRN, y la situación institucional como un posible canal de transmisión de esa maldición, siguiendo a Bulte et al. (2005) y a Daniele (2011).

Se construyeron dos instrumentos a nivel municipal: un índice de calidad institucional y un índice social y económico local (ISEL), y se empleó el método de Ragin para detectar en forma indirecta si algunas condiciones institucionales se relacionan con el deterioro de la calidad de vida de los municipios y descartar la existencia de una relación suficiente entre ellas. Este método también se empleó para comparar dos municipios extremos (uno con maldición y uno sin ella) ante realidades institucionales distintas de las que incluye el índice de calidad institucional. Los resultados sugieren que existe un umbral institucional a partir del cual la relación entre ingresos petroleros y calidad de las instituciones es negativa, una situación necesaria pero no suficiente en los municipios que sufren la MRN.

El artículo consta de cuatro secciones. En primer lugar se revisan los referentes teóricos de la MRN incluida la relación entre desarrollo humano e instituciones. En la segunda sección se expone el marco metodológico; en la tercera se analiza la información mediante una tabla de la verdad, se comparan los dos municipios extremos y se discuten los resultados. En la última se presentan las consideraciones finales.

ANTECEDENTES TEÓRICOS

LA MALDICIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES

La preocupación por las consecuencias de especializarse en la extracción de recursos naturales se acuñó en el concepto de la MRN, y es tema de diferentes disciplinas. En un principio hubo un consenso aparente sobre el impacto negativo de la abundancia de recursos naturales (Cabrales y Hauk, 2010), aunque en los últimos años varios estudios cuestionan esa maldición o demuestran que puede ser una bendición3.

Pese a estas posiciones contrarias, hay al menos tres grandes acepciones de la maldición, que pueden estar relacionadas entre sí. La primera es la relación entre recursos naturales y lento crecimiento económico. Aunque Auty (1993) teorizó esta relación, Sachs y Warner (1995) la profundizaron, popularizaron el término MRN y encontraron que el lento crecimiento de algunos países se debía a la especialización en recursos naturales, derivada de su ventaja comparativa. Sin embargo, otros trabajos demostraron que la tenencia de recursos naturales per se no era suficiente para sufrir la MRN, pues para activar la relación se necesitaban canales de transmisión, como la apreciación de la moneda local y el deterioro de la competitividad de algunos sectores frente a las importaciones, conocido como enfermedad holandesa (Puyana y Thorp, 2000); la estructura de incentivos para la explotación y el exceso de confianza derivado de sus rentas (Karl, 1997); la corrupción (Leite y Weidmann, 1999); la búsqueda de rentas (Torvik, 2002); la volatilidad de precios de los bienes primarios (Tsani, 2013) y la incapacidad para incorporar mano de obra joven en las actividades productivas (Bjorvatn y Farzanegan, 2013).

La segunda definición de MRN alude a efectos políticos de los recursos naturales. Las rentas de la extracción pueden causar dos tipos de impactos, sin que ocurran necesariamente al mismo tiempo. Inducir un conflicto armado por los recursos (Collier et al.; Karl, 2007), que puede ser motivado por la fragmentación étnica (Hodler,2006) o la dominación étnica (Collier y Hoeffler, 2000). Y permitir que un régimen autoritario persista u obstaculice la democracia; en este caso las instituciones que alientan la rendición de cuentas ayudan a contrarrestar los incentivos perversos (Aslaksen y Torvik, 2006).

El tercer significado se encuentra en estudios recientes que van más allá de lo económico y definen la maldición en términos de educación (Gylfason, 2001), desarrollo social (Avom y Carmignani, 2010) o desarrollo humano (Bulte et al., 2005; Pendergast et al., 2011; Daniele, 2011), donde los recursos naturales afectan negativamente estos aspectos. Esta nueva corriente señala la necesidad de humanizar el concepto de desarrollo, sin olvidar que el progreso económico es necesario para apuntalar las dimensiones que contribuyen a mejorar la calidad de vida de las personas (Niño y Llorente, 2012). Bulte et al. explican así esta necesidad:

El crecimiento económico per se no es un buen indicador de bienestar. Cabe la posibilidad de que, incluso si los recursos naturales son una maldición para el crecimiento económico, pueden conducir a mejoras en otros aspectos del bienestar, como la prevalencia de la pobreza, la desnutrición y la mortalidad infantil (2005, 1029).

El desarrollo humano busca lograr ese bienestar, pues su propósito básico "es ampliar las elecciones de las personas [...] [y] crear un ambiente favorable que le [s] permita [...] disfrutar de vidas largas, saludables y creativas" (Haq, 1995, 14), así como ampliar sus libertades fundamentales para alcanzar la vida que valoran (Sen, 2000). En esta perspectiva, Bulte et al. (2005) y Daniele (2011) encontraron que el impacto negativo de los recursos naturales en el desarrollo humano se ejercía en forma indirecta, a través de la calidad institucional3. Este artículo se inspira en esos autores y añade una dimensión adicional, pues retoma su análisis institucional y su definición de MRN (empeoramiento de las condiciones de vida locales, a pesar de la renta derivada de los recursos) y los aplica al análisis municipal. La inclusión de este último aspecto se justifica por dos razones: la compatibilidad de los datos y la necesidad de orientar las políticas locales (Libman, 2013).

INSTITUCIONES Y DESARROLLO HUMANO

Numerosos trabajos intentan explicar la influencia de las instituciones en el crecimiento4 o en el desarrollo regional5. Este artículo retoma la visión institucional de Sen y analiza la relación entre desarrollo humano y algunas condiciones institucionales. Las instituciones se pueden definir como reglas de juego que incluyen normas formales e informales y su cumplimiento (Borner et al., 2004). Sen profundiza esa definición y explica que son patrones rutinarios de comportamiento que pueden influir en las libertades de las personas, y que son mecanismos económicos, sociales y políticos que contribuyen a ordenar su comportamiento. Amplía así su explicación:

Los individuos viven y actúan en un mundo de instituciones. Nuestras oportunidades y perspectivas dependen sobre todo de las instituciones que existen y de cómo funcionan. Las instituciones no solo contribuyen a aumentar nuestra libertad, sino que su papel puede evaluarse de manera razonable a la luz de su contribución a aumentarla (Sen, 2000, 178).

Sin ignorar las discusiones sobre la definición de instituciones con otras corrientes de pensamiento, es claro que el concepto de institución abarca gran cantidad de aspectos, y aunque se destaca la modalidad y la capacidad del Estado, se debe tener en cuenta el comportamiento de los demás agentes sociales, así como los diferentes grados de capacidad institucional, para ejecutar sus decisiones o para alcanzar sus objetivos.

EL PETRÓLEO Y SU MARCO INSTITUCIONAL

Para entender el desarrollo del marco institucional de la industria petrolera y sus regalías es necesario recordar su historia, donde "la propiedad estatal del petróleo tiene sus raíces en la Constitución Política de 1886 (art. 202)" (López et al., 2012, 5). Y fue durante la presidencia de Rafael Núñez y con la implementación de esa constitución que el país inició sus "intentos por establecer una industria del petróleo moderna y comercial" (Castelblanco, 2011). El petróleo entró en el ámbito de la política nacional a principios del siglo XX, "cuando Colombia era un país pobre, que transitaba aún las etapas iniciales del desarrollo socioeconómico, lejos de haber consolidado el aparato institucional del Estado, especialmente en el orden regional y la integración de su mercado interno" (Puyana, 2011, 432). En 1905, el Gobierno Nacional firmó la Concesión de Mares para extraer petróleo en Barrancabermeja. Luego llegó un reducido grupo de empresas multinacionales interesadas en la explotación que debían ceñirse al contrato de concesión, una modalidad jurídica que duró hasta 1969 (López et al., 2012). La producción empezó a crecer con el descubrimiento del yacimiento La Cira-Infantas en Barrancabermeja, en 1918. Y aunque no hubo otro descubrimiento importante entre 1919 y 1939, en los años cuarenta la Concesión Barco amplió la producción (ibíd.). El auge petróleo de los años veinte, la bonanza cafetera y la indemnización de Panamá produjeron una entrada de grandes recursos que permitieron mejorar el desempeño económico y ampliar las obras de infraestructura (Uribe, 2013). Sin embargo, "el hecho de que aquella [opulencia] haya ocurrido en las primeras fases del crecimiento económico colombiano pudo haber moldeado o reforzado dos rasgos notables del paisaje de la economía política nacional del siglo XX: la vocación rentista de las élites y la tendencia del Estado a buscar las fuentes de su financiamiento en el endeudamiento o las bonanzas (cafeteras y mineras), en lugar de fortalecer la tributación directa" (Uribe, 2011, 221).

En 1951, se creó Ecopetrol, la empresa estatal que quedó a cargo de la política petrolera, la contratación y las licencias de exploración, explotación y producción (Benavides, 2011). "En el período 1950-1970, los niveles de producción continuaron en aumento [...] por ocho descubrimientos [...] resultado de la intensificación de la contratación y exploración desde los años 40" (López et al., 2012, 60). Este incremento se debió en parte a la búsqueda de nuevos pozos para suplir las necesidades mundiales de combustible para las fuerzas armadas y la industria (ibíd. y Puyana, 2011).

De 1970 a 2003 operó el contrato de asociación, en el que Ecopetrol participaba en forma directa en la producción en alianza con otras empresas (López et al., 2012). La creación de la Organización de Países Productores de Petróleo (OPEP) reforzó la necesidad de aumentar la participación estatal debido a sus estrategias para aumentar el precio del crudo en los años setenta (López et al., 2012). Aunque esos precios permitieron explotar nuevos yacimientos (Puyana, 2011), Colombia no aprovechó su alto nivel por el declive de la producción (gráfica 1). La falta de nuevos hallazgos que repusieran las reservas de petróleo llevó "a que el país se convirtiera en importador neto de crudo y combustibles entre 1976 y 1985" (López et al., 2012, 63). Pero los descubrimientos de Caño Limón en 1983, Cusiana en 1989 y Cupiagua en 1993 compensaron las reservas y comenzó un periodo de expansión (Puyana, 2011).

Después de 1999, el bajo nivel de inversión y la falta de nuevos hallazgos redujeron de nuevo la producción (López et al., 2012). Los nuevos pozos que se encontraron en el mundo, la inestabilidad contractual, la baja rentabilidad y la inseguridad nacional empeoraron el nivel de contrataciones y exploraciones en el país (López et al., 2012). No obstante, el precio del petróleo creció a comienzos del siglo XXI, tuvo una fuerte caída en 2006 y se recuperó en los años siguientes (gráfica 2). Este aumento del precio compensó los ingresos por regalías de algunos entes territoriales que redujeron la producción a comienzos de esta década.

En 1991 el artículo 360 de la Constitución estableció la columna vertebral de las normas que reglamentan las regalías actuales: "La ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables así como los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos". Y definió las regalías como una contraprestación económica por la explotación de un recurso natural no renovable. La Ley 141 de 1994, la primera que desarrolló este artículo, estableció la forma de uso, los porcentajes y la destinación de las regalías a departamentos y municipios, que debían invertirse en proyectos consignados en sus planes de desarrollo y en estrategias para alcanzar niveles mínimos de cobertura en salud y educación, agua potable y alcantarillado y en indicadores de mortalidad infantil. Las leyes 619 de 2000, 756 de 2002 y 1283 de 2009 modificaron los porcentajes y añadieron otros rubros, como la inversión en nutrición y seguridad alimentaria en convenio con el ICBF (Ley 1283 de 2009). Por su parte, el Decreto 1760 de 2003 reglamentó la Ley 756 de 2002y creó la ANH para administrar y regular los hidrocarburos del país, permitiendo que Ecopetrol se dedicara exclusivamente a la actividad petrolera. Un año después, la ANH flexibilizó la forma de contratación y adoptó un nuevo modelo de concesión6.

Se deben mencionar por último las reformas de la distribución de regalías de 2011 (Acto legislativo 5 de 2011, Decreto 4923 de 2011). Aunque el marco institucional de referencia de este trabajo no las incluye, cabe decir que estas reformas crearon el nuevo SGR, que centraliza los recursos de la explotación del subsuelo y los redistribuye a través de tres fondos: el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, el Fondo de Compensación Regional y el Fondo de Desarrollo Regional. Para ello, se modificaron los artículos 360 y 361 de la Constitución de 1991 y se redujeron las regalías directas de los municipios y departamentos que explotan el subsuelo.

METODOLOGÍA

Primero se construyeron dos índices para 2000-2010 que permitieron comparar los municipios petroleros: uno sobre calidad institucional y otro sobre resultados socioeconómicos. En segundo lugar, se seleccionaron los municipios para aplicar el método de Ragin. Y por último se eligieron dos casos extremos para analizarlos en más detalle y compararlos con respecto a otros aspectos institucionales.

CONSTRUCCIÓN DEL ÍNDICE DE CALIDAD INSTITUCIONAL

La calidad institucional se representa mediante indicadores que combinan aspectos como la protección de derechos de propiedad, la eficiencia judicial, la capacidad de control de la sociedad civil, la capacidad del Estado para mantener el orden, la seguridad y el manejo fiscal7. El imperio de la ley y la eficiencia del gobierno son variables que reiteran todos los estudios, y el trabajo de Perry y Olivera (2009), a nivel municipal y departamental, subraya la importancia de indicadores políticos como el imperio de la ley y la fragmentación política. Por su parte, el desarrollo humano exige incluir los siguientes aspectos institucionales: estabilidad laboral, participación electoral, corrupción, fragmentación política, imperio de la ley y eficiencia del gobierno (Anexo 1). La estabilidad laboral incide en la estabilidad del ingreso y el acceso al trabajo (libertad económica) y la participación electoral influye en la elección de la senda de desarrollo (libertad política). Y frente a las condiciones relacionadas con el gobierno para ampliar las libertades son importantes la honestidad de los funcionarios, la atribución de poder de los concejos municipales (fragmentación política), y la capacidad del Estado para mantener el orden (imperio de la ley) y el manejo fiscal (eficiencia del gobierno).

No obstante, debido a la realidad de los municipios petroleros el análisis se centró en las instituciones políticas y en el desempeño fiscal porque reflejan la capacidad para demandar y gestionar su propio desarrollo. Estas instituciones se presentan a continuación:

  1. La participación electoral refleja el poder del voto para incidir en los planes de gobierno que orientan el desarrollo municipal (Aslakseny Torvik, 2006; Cabrales y Hauk, 2010), a pesar de los problemas ocasionados por las migraciones petroleras (Flórez, 1999; Dureau y Gouëset, 2001; Karl, 2007) y de posibles manipulaciones del electorado (Drazen y Eslava, 2010).
  2. El imperio de la ley se mide por el número de homicidios, dada la importancia que North et al. (2009) atribuyen a la capacidad del Estado para controlar la violencia y mantener el orden y la seguridad. Aunque la dotación de recursos naturales puede estar correlacionada con el conflicto armado, la protección cotidiana de la vida en los municipios estudiados refleja mejor la esencia del imperio de la ley, aunque en futuros estudios se puede incluir un indicador que capte el conflicto.
  3. La fragmentación política se puede medir por el número departidos, que indica si el poder político es disperso o concentrado (Sartori, 1987). Al considerar las funciones del consejo municipal8 es esencial caracterizar la concentración o dispersión de su poder político, dadas las dificultades en la toma de decisiones cuando aumenta la fragmentación (Uribe, 2009) o cuando hay unipartidismo (Gutiérrez, 1998). Cabe recordar, sin embargo, que la reforma política de 2003 redujo el número de partidos políticos y veló por una mayor representatividad en las elecciones al congreso (Giraldo y López, 2006). No obstante, la fragmentación del concejo municipal en 2007 aumentó o permaneció igual en el 80,9% de los municipios petroleros analizados.
  4. La eficiencia del gobierno expresa la autonomía fiscal de los municipios pues indica su capacidad para autofinanciarse, su dependencia de las transferencias, la capacidad para ahorrar y endeudarse, y el comportamiento fiscal (DNP, 2005).

Por otra parte, en un comienzo se intentó analizar el periodo 1994-2011, dado el marco legislativo de las regalías. En 1994, la Ley 141 empezó a reglamentar los artículos 360 y 361 de la Constitución sobre regalías y la entrada en vigencia en 2012 del nuevo SGR, que modificó el marco institucional formal, justificaba terminar el análisis en 2011. Pero la disponibilidad de datos permitió construir el índice únicamente entre 2000 y 2010 y excluyó el indicador de corrupción. Aunque este periodo no cubre el avance de una cohorte educativa desde el inicio hasta su graduación, capta varias cohortes parcialmente beneficiadas por las mejoras realizadas así como el esfuerzo de los gobernantes para mejorar las condiciones de vida. Además, muestra mejor los cambios en salud, pues las inversiones en dotación se reflejan en periodos más cortos.

Por otra parte, este lapso de tiempo permite analizar un periodo especial en la historia del petróleo. En primer lugar, en 2001 se aprobó la Ley 715, que transfiere recursos a las entidades territoriales a través del Sistema General de Participaciones. En segundo lugar, en 2003 se creó la ANH, y en 2004 se flexibilizó la forma de contratación y se adoptó un nuevo modelo de concesión para fomentar la exploración y la explotación. Por último, a comienzos de siglo el precio del petróleo tuvo un aumento importante que favoreció a los productores. Estos hechos provocaron un auge, y ante él es necesario determinar si una mayor debilidad institucional fue un factor necesario o suficiente para padecer la MRN.

Los cuatro aspectos institucionales mencionados se formalizaron mediante los elementos que presenta el cuadro 1. Y para construir cada índice se recurrió a la fórmula general que usan los informes nacionales de desarrollo humano (PNUD, 2003): Índice = (Xiefec - Xi-min)/(Ximax - Ximin), donde Xiefec es el valor efectivo de la variable del municipio, Ximin es el valor mínimo y Ximax es su valor máximo. Los máximos y mínimos de cada uno se definieron como se muestra en el cuadro 2. Cada índice varía en una escala de 0 a 1, donde 0 es el mejor resultado y 1 el peor.

CUADRO 1

Y para agruparlos se construyó un índice de calidad institucional definido como la sumatoria de los índices de homicidios, abstención, fragmentación y gestión dividida por 49, que cuando toma un valor igual a 1 refleja una peor calidad institucional.

ÍNDICE SOCIAL Y ECONÓMICO LOCAL (ISEL)

Para conocer las características socioeconómicas de los municipios petroleros se tomaron como primera aproximación los índices de necesidades básicas insatisfechas (NBI) del Dane y de condiciones de vida (ICV) del DNP, que se obtienen con datos de los censos nacionales de 1993 y 2005, de modo que no captan su evolución en los doce años intermedios. Por su parte, el índice de desarrollo humano municipal (IDHm) del PNUD solo se tiene para 2005, con datos censales. Puesto que el desarrollo humano es central en este artículo, se usó la fórmula del IDHm del PNUD, que calcula el índice municipal como la sumatoria de los índices de ingreso municipal, sobrevivencia y educación dividida por tres, como base para construir el nuevo índice social y económico local (ISEL) para cada año del periodo 2000-2010, tal como se muestra en el cuadro 3. El ISEL capta entonces las tres grandes dimensiones del desarrollo (ingresos, salud y educación) y usa las ponderaciones del IDHm, pero muestra su evolución en todo el periodo.

SELECCIÓN Y COMPARACIÓN DE MUNICIPIOS

Después de construir los índices se pasó a seleccionar y comparar los de municipios. Para identificar los municipios en los que había alta influencia de la explotación petrolera se ordenaron por el nivel de producción, según el monto promedio anual de regalías per cápita recibidas entre 2000 y 2010. Se identificaron los 21 municipios ubicados en el cuartil superior y se dividieron en dos grupos: donde hay y no hay deterioro de las condiciones de vida según el ISEL.

A estos dos grupos se les aplicó el método de Ragin, inspirado en John Stuart Mill (1917), con una modificación: no se contemplaron todos los elementos que afectan el desarrollo humano, solo se consideró la calidad institucional. De modo que la presencia o ausencia de un aspecto no explica del todo un resultado. Pero este trabajo no se propone comprobar la causalidad, como sí lo hace el método de Ragin. Solo aporta insumos para esa comprobación en estudios posteriores. Además, suscita nuevas hipótesis y explicaciones posibles con aspectos antes omitidos en trabajos que buscan conclusiones generalizadoras (Uribe, 2013).

El análisis comparativo de semejanza y diferencia es un procedimiento cualitativo, no es estadístico y no se estima ningún parámetro. Identifica "los parecidos presentes en una categoría de casos que producen el mismo resultado [...] lo cual permite: a) distinguir esa categoría de otras [...] b) explicar el resultado que genera esa categoría. En otras palabras, el estudio de la diversidad es el estudio de los patrones de parecidos y diferencias para un conjunto determinado de casos" (Ragin, 2007, 179). Así, este análisis establece si los casos comparten o no una característica exclusiva o una combinación única de condiciones. Ragin (1987) explica que el método de diferencia compara dos tipos de casos: uno en el que está presente Y y otro en el que no está. Si X está en ambos, se puede decir que X no es una condición suficiente para que surja Y. Y si se observa que X está en todos los casos en los que está presente Y, X es una condición necesaria de Y. Por ello Ragin argumenta que el método de semejanza descarta condiciones necesarias y el de diferencia descarta condiciones suficientes10, y esa es la gran ventaja de este método. En este trabajo la característica común es que son grandes municipios petroleros pues su promedio anual de regalías per cápita es mayor al cuartil superior, y se analiza si un declive de algunas condiciones institucionales o de un conjunto de ellas es necesario o suficiente para desmejorar la calidad de vida en los municipios petroleros con alto nivel de regalías per cápita.

Cabe resaltar que este método comparativo es útil cuando el número de observaciones es bajo, en nuestro caso 21 municipios. Y se debe recordar que si el número de casos se reduce, también disminuye la posibilidad de generalizar los resultados. Por ello, el propósito de este trabajo no es llegar a conclusiones generalizables sobre la MRN en Colombia, sino esclarecer la importancia de ciertas condiciones institucionales en los municipios petroleros que sufren la MRN.

Por otra parte, al elegir los municipios con mayor producción petrolera per cápita en todo el periodo, se asumió un sesgo de selección, el cual es aceptable porque el tema de estudio es consecuencia de la elección de los casos según el resultado de interés: el deterioro de la calidad de vida en los mayores municipios petroleros. Si los factores que explican la variación en un subconjunto de Y no son los mismos que la explican en la de otro hay una buena razón para asumir el sesgo de seleccionar los casos por la variable dependiente (Uribe, 2013). La literatura destaca la importancia de la calidad institucional para padecer o no la maldición, lo cual implica que la configuración de variables que explican la MRN en ciertos municipios no se presenta en los que no la padecen. Evaluar este tipo de configuraciones en los municipios con MRN permite profundizar el análisis y captar mejor las características que comparten.

Este tipo de análisis cualitativo se critica porque parece converger hacia resultados similares (Schmitter, 2009). En otras palabras, cuando se usa el método comparativo para determinar por qué algunos casos comparten algunas características y se comportan de manera diferente, se puede olvidar que resultados idénticos o similares pueden tener causas diferentes (ibíd.). Para ilustrarlo, Schmitter expone los resultados de un estudio en el que "las unidades involucradas tuvieron puntos de partida muy diferentes, siguieron diferentes caminos de transición, presentaron diferentes combinaciones institucionales [...] y, sin embargo, terminaron aproximadamente en el mismo lugar" (ibíd., 60). Esta crítica apunta a la necesidad de detallar el estudio de las unidades involucradas. Por ello, aquí se estudian dos municipios con más profundidad, como se explica más adelante.

Además se construyó una tabla de la verdad (Anexo 2), un instrumento que propone Ragin, para analizar las diferentes características institucionales y el índice de calidad institucional, su evolución en ambos grupos, y comparar los municipios seleccionados. En las casillas del cuadro se registra la ausencia o presencia de una característica entre 2000-2010. El cuadro 4 presenta los criterios para catalogar cada condición. Para determinar la mejora o deterioro de los índices se analizó su evolución entre 2000 y 2010, y se estableció su tendencia general. Además, se construyó otra tabla de la verdad usando como criterio que el promedio anual de cada índice institucional durante el periodo fuera superior o inferior a la mediana nacional (Anexo 3).

Para complementar la investigación se tomaron los dos municipios extremos de la tabla de la verdad ordenada por las mejoras en sus condiciones de vida: uno con la MRN (Aguazul) y otro sin ella (Castilla la Nueva), como se señala en el Anexo 2. Para estos municipios se juzgó pertinente estudiar otros aspectos institucionales y descartar siesas nuevas características son o no condiciones suficientes del deterioro de la calidad de vida. Cada uno se caracterizó con información cuantitativa y se recurrió a fuentes secundarias para recoger evidencia cualitativa, además de revisar los planes de desarrollo de estos dos municipios.

CALIDAD INSTITUCIONAL EN LOS PRINCIPALES MUNICIPIOS PETROLEROS

Los municipios petroleros con alto nivel de regalías per cápita promedio anual en periodo 2000-2010 presentaron en promedio un ISEL superior al promedio nacional (ISELn), 73% y 65% respectivamente. Sin embargo, en seis municipios se deterioraron sus condiciones de vida pese a dichos ingresos, y sufrieron la MRN. Además, los municipios seleccionados alcanzaron en promedio un 29% en el índice de calidad institucional (ICI), tan solo un 1% por encima del índice de calidad institucional de los demás municipios del país (ICIn).

Al analizar cada aspecto de la tabla de la verdad del Anexo 2 se encontró que los seis municipios donde se deterioraron las condiciones de vida tenían un mejor nivel de calidad institucional en 2000, comparados con la mediana de todos los municipios del país (ISELn). A pesar de ese nivel inicial y de las regalías recibidas, en los seis empeoró la calidad institucional, como se observa en la gráfica 3. De hecho, en todos los municipios11 (con y sin deterioro de las condiciones de vida) que iniciaron el periodo con mayor nivel institucional también se redujo este índice. Por tanto, al tener en cuenta los criterios de Ragin, se puede decir que iniciar el periodo con mejores condiciones institucionales y reducirlo tuvo una relación necesaria pero no suficiente para la desmejora de la calidad de vida, porque ambas particularidades se presentaron en ambos grupos.

Los resultados de la tabla indican entonces que los recursos del petróleo no mejoraron las condiciones institucionales de los municipios. Aunque el método utilizado no permite determinar si el deterioro institucional es la causa de la MRN o si es uno de sus efectos, da indicios de una relación causal entre ambos aspectos.

Cabe entonces preguntar: ¿por qué no todos los municipios que tenían mejores condiciones institucionales en 2000 y las cuales se deterioraron padecieron la MRN? ¿Qué hizo la diferencia? Una respuesta tentativa se encontró analizando los dos municipios extremos, en los que se detectaron procesos diferentes ante la aparición de la actividad petrolera. En Aguazul, el descubrimiento petrolero fue repentino y además simultáneo a la creación de Casanare como departamento, lo que indica una institucionalidad incipiente frente a la nueva realidad; en cambio, en Castilla la Nueva el proceso fue progresivo. De hecho, Perry y Olivera (2009) encontraron que el proceso gradual de explotación petrolera era un elemento importante para explicar las diferencias de desarrollo entre el Meta y el Casanare: en el primero la "bonanza petrolera ocurrió [...] cuando había ya un mayor desarrollo económico e institucional" (ibíd., 31). Así, una hipótesis posible es que una bonanza petrolera afecta positiva o negativamente a un municipio, dependiendo de su desarrollo institucional en ese momento12. La densidad de la población podría ser otro factor. Aunque según los datos del Dane, la variación de la población de Aguazul y Castilla la Nueva durante el periodo es similar (41% y 44%) y refleja la migración, la densidad de población es muy diferente: en promedio 191,3 y 13,9 habitante por km2, respectivamente, para todo el periodo.

AGUAZUL Y CASTILLA LA NUEVA

Para analizar otros aspectos institucionales en Aguazul y Castilla la Nueva se siguieron los planteamientos de Karl (1997) sobre las decisiones fiscales y las características de los Estados petrolizados: bajo recaudo impositivo, dependencia del petróleo, abandono de otras actividades económicas y sobre endeudamiento para mantener el nivel de gastos alcanzado en el auge petrolero cuando este cesa. Aunque el lineamiento teórico de Karl no se inspira en Sen, esos aspectos reflejan la capacidad del Estado para desarrollar sus actividades y brindar condiciones que mejoren la calidad de vida de las personas.

Al comparar el recaudo impositivo, tomando el porcentaje de recursos propios (impuestos a otras actividades) con respecto al ingreso total, ambos municipios presentan un nivel similar (Anexo 4). Esta baja participación refleja una gran dependencia del petróleo, que podría reducir los incentivos para fortalecer el mecanismo de recaudo o desestimular el crecimiento de otras actividades con capacidad contributiva. El plan de desarrollo 2001-2003 de Aguazul reconoció su debilidad institucional para recaudar impuestos, la cual agravó la dependencia de los ingresos petroleros y el sobre endeudamiento, debido a la facilidad para obtener créditos respaldados con regalías.

Sin embargo, según los datos del DNP sobre ejecución presupuestal de los municipios, la magnitud de la deuda del municipio comenzó a descender desde 200113 (Anexo 4). Pero la debilidad impositiva no mejoró y la dependencia del petróleo se mantuvo, con el agravante de que la nueva reglamentación de las regalías redujo sus ingresos petroleros en un 60% (Concejo Municipal de Aguazul, 2012).

Esa dependencia se tradujo en un retroceso de otros sectores productivos en ambos municipios. El plan de desarrollo de Castilla la Nueva (2008-2011) menciona el sector agropecuario como una actividad tradicional, y reconoce el precario desarrollo empresarial y agrícola debido a la dependencia del petróleo. Aguazul también sufrió esos problemas. En 2007 la actividad agropecuaria estaba paralizada, salvo los cultivos de palma de aceite y piña (Concejo Municipal de Aguazul, 2008) y la baja producción agropecuaria carecía de tecnificación y de capacidad para afrontar los retos impuestos por el TLC (Concejo Municipal de Aguazul, 2012). En 1990 el agro aportaba el 72% de los ingresos del municipio y en 2004 apenas el 15% (Concejo Municipal de Aguazul, 2004). La dependencia de la renta petrolera en estos municipios también se detectó comparando el porcentaje de las regalías petroleras con respecto al ingreso total (Anexo 4).

Al hacer otra tabla de la verdad con las características antes descritas se encontró que la dependencia del petróleo, el bajo recaudo impositivo y el retraso de otras actividades no tenía un relación suficiente con el deterioro de las condiciones de vida en estos municipios, pues se presentan en forma similar en ambos (cuadro 6). Y como no tenían sobreendeudamiento esto tampoco era suficiente para mejorarla calidad de vida.

Cabe señalar que estos otros elementos institucionales solo se refieren a instituciones formales y que los planes de desarrollo y el trabajo de Domínguez (1999) resaltaron otros factores importantes en el manejo de las regalías como la corrupción, la pérdida del sentido de pertenencia y la falta de cultura cívica, que se podrían tener en cuenta en futuros estudios. Además, la presencia o ausencia de conflicto armado puede ser un factor diferencial entre ambos municipios.

CONSIDERACIONES FINALES

Con respecto a la literatura que trata la MRN, este artículo contribuye a los estudios colombianos porque no limita el concepto a la concepción tradicional y se basa en estudios que abordan la maldición desde la perspectiva del desarrollo humano (Avom y Carmignani, 2010; Bulteet al., 2005; Daniele, 2011), aunque aplica un método comparativo. Además, puede suscitar el debate académico sobre el uso del índice de calidad institucional y del ISEL a nivel municipal.

Aunque la mayoría de los municipios seleccionados no sufrieron la MRN, el análisis de la tabla de la verdad muestra un patrón interesante: todos los municipios donde desmejoraron las condiciones de vida iniciaron el periodo con un índice de calidad institucional mayor que la mediana nacional, pero este se deterioró, lo que indica una relación necesaria pero no suficiente con la MRN. Este resultado sugiere que existe un umbral institucional a partir del cual la relación entre regalías y calidad institucional cambió. Estar por encima de él puede contribuir a generar una relación negativa entre ambos aspectos, pues en este caso las regalías afectan negativamente a las instituciones. Y estar por debajo sugiere la posibilidad de que se construya institucionalidad. Aunque no se puede identificar una relación causal, es un avance frente a la conclusión de Karl (1997), quien aseguró que los ingresos petroleros influyen en la forma de las instituciones. Los resultados de este trabajo hacen pensar que esta relación difiere dependiendo del umbral. Y conviene tener esto en cuenta cuando se establecen lineamientos de política en los municipios que sufrieron la MRN y en la discusión de la nueva reglamentación de las regalías para evitar la repetición de esos problemas en otras regiones.


Pie de página

1 Creación de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) y flexibilización de la asignación de concesiones y contrataciones.
2 Ver, por ejemplo, Brunnschweiler (2008), van der Ploeg y Poelhekke (2009) y Cavalcanti et al. (2011).
3 Aunque Brunnschweiler y Bulte (2008) y Chang (2011) replantearon la dirección causal entre la dependencia de recursos minerales y las condiciones institucionales.
4 Ver North (1990), Mauro (1995), Assane y Grammy (2003), Borner et al.(2004), Scully (2012), Bhattacharyya (2012), Acemoglu y Robinson (2012) y Tsani, (2013).
5 Ver Helmsing y Fonseca (2011) y Dias (2013).
6 "El aspecto esencial del nuevo contrato es que se trata de un contrato de concesión remozado, en el cual el 100% de la producción va para el contratista a cambio del pago de regalías e impuestos al Estado y un mayor tiempo tanto para la exploración como para la explotación, con lo cual se persigue obtener una mayor inversión externa y de Ecopetrol." (López et al., 2012, 30). El Acuerdo 008 de 2004 estableció dos grandes modalidades contractuales: el contrato de exploración y explotación (E&P, por sus siglas en inglés) y el contrato de evaluación técnica (TEA, por sus siglas en inglés).
7 Para más detalles de estos indicadores, ver Sachs y Warner (1995), Rodríguez y Rodrik (2001), Borner et al. (2004), Bulte et al. (2005), Mehlum et al. (2006), Robinson et al. (2006), Perry y Olivera (2009), Avom y Carmignani (2010), Bhattacharyya (2012), Dam y Scholtens (2012) y Kolstad y Wiig (2012).
8 Los concejos municipales son un órgano administrativo que hace el control político de la administración municipal, y ejerce poderes legislativos a nivel municipal (Constitución Nacional, tít. XI, cap. III). Además, según el artículo 313 deben aprobar obras públicas y planes relacionados con el desarrollo económico y social; autorizar los contratos que celebre el alcalde; expedir los presupuestos de rentas y gastos; reglamentar el uso del suelo; elegir al personero; controlar, preservar y defender el patrimonio ecológico y cultural del municipio.
9 Todos los componentes tienen la misma importancia para no distorsionar los resultados atribuyendo proporciones a priori.
10 La lluvia es una condición suficiente para que el jardín se moje pero no es una condición necesaria para explicar por qué está mojado.
11 Salvo Aipe y Trinidad, cuyos índices de calidad institucional en 2000 eran cercanos a la mediana nacional. Aunque en ambos casos este índice tendió a empeorar.
12 Ante este planteamiento, se asume que la calidad institucional mejora con el tiempo.
13 "El indicador de magnitud de la deuda es una medida de capacidad de respaldo y se obtiene como la proporción de los recursos totales que están respaldando la deuda" (DNP, 2007, 15).


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ANEXO 1

ANEXO 2

ANEXO 3

ANEXO 4

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