¿Colombia una Nación diaspórica y transnacional? Análisis del nuevo discurso del Estado colombiano frente a la diáspora^*

Is Colombia a diasporic and transnational Nation? Analysis of Colombia's new discourse towards it's diaspora

María Fernanda Mejia Murillo^**

^* El presente artículo se ha elaborado a partir de una investigación realizada en el Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Alberto Hurtado; investigación que gira en torno de la temática Migración Internacional y Ciudadanía.
^** Docente adjunta, Dpto. de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Universidad Alberto Hurtado, Santiago de Chile, Chile. mmejiauah@gmail.com

Referencia de este artículo (APA): Mejía, M. F. (2014). ¿Es Colombia una Nación diaspórica y transnacional? Análisis del nuevo discurso del Estado colombiano frente a la diáspora. En Justicia, 26, 137-156.

Recibido: 9 de septiembre de 2013 / Aceptado: 20 de octubre de 2013

Resumen

Con motivo del aumento exponencial en el número de nacionales que han abandonado el país en la última década y media, el Estado colombiano ha incorporado un nuevo discurso y diseñado nuevos derechos específicos para la diáspora. Es así como hoy Colombia se define oficialmente como una Nación diaspórica y transnacional, generando con ello un cambio sin precedentes en la forma cómo concibe la institución y el ejercicio ciudadanos. A la luz de las propuestas del modelo transnacional de ciudadanía, el presente artículo analiza el alcance de estos nuevos derechos en el contexto migratorio colombiano, intentando dar luces sobre cuán cerca se encuentra Colombia de un nuevo estatus transnacional de ciudadanía. Sostenemos que, a pesar de representar transformaciones importantes en la concepción y ejercicio ciudadanos, la consolidación de un estatus transnacional de ciudadanía se encuentra aún lejos de materializarse.

Palabras clave: Ciudadanía, Diáspora, Migración Internacional y Transnacionalismo.

Abstract

Due to the large numbers of Colombians who have left their country in the last decade and a half, Colombia has adopted a new discourse as well as a new set of rights specifically designed for the diaspora. Hence, Colombia now defines itself as diasporic and transnational nation, bringing forward unprecedented changes on how the institution and exercise of citizenship is conceived. In light of the proposals coming from the transnational citizenship model, this article examines and analyzes the scope to which this new set of rights brings Colombia closer or not to a new transnational citizenship status. We argue that, despite generating important transformations on the idea and exercise of citizenship, the consolidation of a transnational citizenship status is still far from materializing.

Key words: Citizenship, Diaspora, International migration and transnationalism.

Introducción

El impacto generado por las migraciones internacionales en la definición y ejercicio de la ciudadanía es tal vez una de las más contundentes evidencias de que estamos frente a una institución en estado permanente de cambio (Mezzadra, 2012, p. 162). Ayudados en gran parte por la globalización y sus consecuencias -avances en las tecnologías de la comunicación, abaratamiento del transporte, pero también aumento de la brecha entre países ricos y pobres-, los migrantes no solo superan fronteras territoriales sino también desarrollan sus vidas en espacios y realidades múltiples y transfronterizas. Este tipo de vida múltiple y transfronteriza se despliega sobre todo en dos lugares a la vez: los países de origen y los países de destino de la migración, entre los cuales los migrantes construyen redes bastante sofisticadas por donde circulan todo tipo de elementos (materiales y simbólicos), prácticas y acciones. Denominado por muchos como transnacionalismo desde abajo o espacios sociales transnacionales (Basch et al., 1994; Baubóck, 1994; Portes, 1997; Smith & Guarnizo, 1999), el ascenso de dichas redes ha generado cambios importantes no solo a nivel de la vida privada de los migrantes y sus familias, sino especialmente a nivel de ámbitos públicos y de instituciones como la ciudadanía. Reconociendo en estos espacios nuevas oportunidades para no perder la lealtad y/o apoyo de esa porción de sus nacionales residiendo en el extranjero, muchos Estados de origen de los migrantes han reaccionado promoviendo una ampliación o extensión de derechos ciudadanos a través de las fronteras. Lo anterior, no solo implica nuevas responsabilidades estatales frente a los emigrantes; también confirma que la migración internacional -creciente hoy día en número, intensidad y complejidad- cuestiona fuertemente la configuración nacional y territorial de la ciudadanía, motivando importantes transformaciones.

El cambio en el discurso y la atención especial que el Estado colombiano les ha provisto a sus emigrantes durante la última década evidencia el fuerte impacto generado por la migración de colombianos hacia el exterior. En efecto, el crecimiento exponencial en el número de emigrantes colombianos a partir de mediados de los años 90, la aparición de nuevos destinos de migración y la vital importancia económica que adquieren sus remesas para la economía nacional, terminan por captar la atención del Estado colombiano y sus autoridades. En respuesta, el Estado ha incorporado una nueva postura en torno de lo que denomina el "carácter transnacional y diaspórico de la Nación colombiana", desplegando hacia los colombianos en el exterior una serie de políticas públicas e iniciativas enfocadas en generar su bienestar económico y social, como es el caso del Programa Colombia Nos Une. Sumándose a otras disposiciones anteriores que ya permitían la participación política de la diáspora tales como el derecho al voto en el extranjero, el reconocimiento de la doble nacionalidad y la creación de la circunscripción especial para los colombianos en el exterior dentro de la Cámara de Representantes, las nuevas acciones estatales convierten a Colombia en un caso especial que merece la pena analizar.

El presente artículo consta de dos partes donde busca reflexionar en torno del posible ascenso de un nuevo estatus ciudadano transnacional, incentivado principalmente por los cambios que los migrantes y sus prácticas transfronterizas generan. En este sentido, la primera parte ofrecerá una contextualización general sobre las nuevas teorías ciudadanas que hoy abordan el fenómeno de la migración internacional y sus efectos sobre la dimensión de "lo nacional". La segunda parte hará una aproximación al caso colombiano, describiendo y analizando las acciones particulares impulsadas por el Estado hacia la diáspora, intentando así dilucidar si estamos frente a una auténtica redefinición transnacional de la ciudadanía o si, por lo menos, representa los primeros signos de ello.

Migración internacional y nuevos modelos de ciudadanía

La ciudadanía nacional frente a la migración internacional: tensión latente

De manera muy sintética, la ciudadanía puede definirse como la relación o vínculo formal que se establece entre un individuo y una comunidad política. Esta relación implica que al individuo se le reconoce y protege como miembro de pleno derecho de la comunidad y que, como contraprestación, dicho individuo deba respetar y prometer lealtad a esa comunidad. Ampliando esta idea inicial, la ciudadanía también puede ser definida como el estatus jurídico y político mediante el cual las personas adquieren derechos políticos, sociales y civiles (Marshall & Bottomore, 2005), asumen deberes respecto de la sociedad y gozan de la facultad de participar en su vida colectiva. Podemos hablar entonces de la ciudadanía como una síntesis de justicia y pertenencia. Así lo afirma Adela Cortina (1998) cuando señala que "Parece que la racionalidad de la justicia y el sentimiento de pertenencia a una comunidad concreta han de ir a la par, si deseamos asegurar ciudadanos plenos y a la vez una democracia sostenible" (p. 34).

Bajo esta perspectiva, las fronteras y el Estado han cumplido un papel trascendental. Mientras que las primeras delimitaron el contorno físico y espacial en donde se desarrollaron las distintas comunidades políticas o naciones, el segundo se consagró como la fuente única de autoridad y protección de los miembros -es decir ciudadanos- de esas naciones. En el caso de las fronteras, se debe señalar que son ellas quienes fundamentaron el control del Estado sobre un territorio y su población (soberanía territorial), permitiendo la consolidación del carácter nacional de la ciudadanía. Sin embargo, hoy por hoy, en medio de un contexto de globalización y complejidad creciente, el binomio ciudadanía/ Nación se ha fracturado. Por un lado, la diversidad y complejidad que caracteriza a las sociedades actuales con sus nuevos actores, identidades y demandas: minorías étnicas, minorías nacionales, minorías sexuales, mujeres, jóvenes, migrantes, etc., dan cuenta de la gran heterogeneidad reinante. Por el otro, la rápida expansión de la llamada "aldea global" (con sus aspectos tanto positivos como negativos), nos habla de profundos cambios políticos, económicos, sociales, culturales y hasta medioambientales.

En el centro de estas transformaciones se encuentran las migraciones internacionales que representan uno de los fenómenos que mayor presión ejercen sobre la idea artificial de una Nación compacta y homogénea, al igual que sobre la supuesta inmutabilidad de las fronteras. Si bien, según las más recientes cifras, el contingente de migrantes representa solo un 3,2 % de la población mundial, es decir unas 232 millones de personas (UN/DESA, 2013), en la llamada era de las migraciones (Castles & Miller, 1993), las acciones y prácticas transnacionales de los migrantes -tanto colectivas como individuales- han contribuido fuertemente a erosionar y debilitar las fronteras nacionales. Lo mismo se evidencia en el caso de los migrantes en situación irregular quienes, por más de que enfrenten limitaciones objetivas a su libre movilidad y desarrollo en los países de arribo, tejen y alimentan lazos de todo tipo entre sus países de origen y de destino.

De este modo, tenemos que la definición y ejercicio de la ciudadanía no pueden reducirse a la dimensión legal, formal o territorial. A la luz de las migraciones, la ciudadanía no solo trata de la interconexión de derechos y obligaciones dentro de la sociedad de origen o entre los miembros originales de la Nación; esta también tiene lugar en los diversos espacios transfronte-rizos que construyen los migrantes y dentro de los cuales se ha venido desarrollando cierto tipo de activismo ciudadano que, aunque informal en principio, ha terminado por impactar las instituciones y sociedades tanto de origen como de destino.

En el contexto migratorio, el desafío se equipara con la construcción de un nuevo estatus ciudadano que responda a una población altamente heterogénea, móvil y con lealtades tan amplias como diversas. Lo anterior desafía por igual tanto a los Estados como a las sociedades, pero, especialmente, a los derechos y libertades hasta ahora diseñadas bajo una concepción netamente nacional, compacta y homogénea -y por ende artificial- de la ciudadanía.

La ciudadanía a través de las fronteras nacionales: El modelo transnacional de ciudadanía

La presión que ejercen las migraciones internacionales sobre gobiernos y sociedades, la intensificación de demandas de acceso a derechos ciudadanos en las voces de distintos colectivos (mujeres, jóvenes, minorías étnicas, nacionales y sexuales) y los cambios de todo tipo que trae consigo la globalización, serán incentivos de importancia para la generación, a partir de los años 90, de nuevas discusiones y debates en torno de la institución de la ciudadanía. Surgen esfuerzos importantes por repensar y redefinir el concepto de ciudadanía a partir del reconocimiento de un mayor pluralismo social y cultural en nuestras sociedades actuales (Kymlicka & Norman,1996). Algunos de estos nuevos modelos ciudadanos son: la ciudadanía cosmopolita, en relación al contexto de globalización y al proyecto kantiano de una República mundial, en donde los hombres sean ciudadanos del mundo y fuente única de derechos y libertades (Nussbaum, 1999); la ciudadanía multicultural, que reconoce y reivindica múltiples identidades vinculadas al ejercicio ciudadano, frente a la preponderancia de una única identidad nacional (Kymlicka, 1996); la ciudadanía posnacional, que cuestiona el rígido vínculo ciudadanía-Nación o ciudadanía nacional en los contextos migratorios (Soysal, 1994); y la ciudadanía transnacional, que pone el énfasis en las responsabilidades que le caben a los Estados frente a sus emigrantes, a quienes debiera seguir protegiendo como ciudadanos a través de las fronteras (Baubóck, 1994). De las propuestas anteriores, son los modelos de ciudadanía posnacional y ciudadanía transnacional los que se plantean el objetivo específico de analizar la relación entre ciudadanía y migración internacional. Si bien lo hacen desde ángulos distintos, ambas coinciden en defender la premisa de que la pertenencia a una Nación o comunidad política -hasta ahora concebida como compacta y homogénea- no puede ser la única fuente de reconocimiento ciudadano.

Por su parte, la perspectiva posnacional se enfoca en analizar los cambios que la inmigración genera en las sociedades de destino, describiendo los procesos de incorporación y/o integración de los inmigrantes en estas últimas. El argumento principal detrás de este modelo es que el acceso a derechos y beneficios socioeconómicos que la sociedad anfitriona termina por otorgar a los inmigrantes, es motivo suficiente para hablar de su reconocimiento o incorporación posnacional en el conjunto de la sociedad. El punto clave se encuentra en que los inmigrantes terminan gozando de derechos ciudadanos a pesar de no ser nacionales, sino residentes, de los países donde han inmigrado. Con ello, el binomio ciudadanía/ Nación se rompe, dando paso a la configuración de un nuevo tipo de ciudadanía donde los derechos y deberes, antes reservados a los nacionales, se codifican y expanden como derechos personales de los sujetos. Sin embargo, otra es la situación de los derechos políticos, tales como el voto y el derecho a ser elegido. El derecho al voto, por ejemplo, guarda todavía un importante valor simbólico para la Nación, pues acentúa la premisa de que la dirección de los asuntos públicos es una prebenda exclusiva de los miembros originales de la comunidad política. De ahí que las sociedades resguarden los derechos políticos con mayor celosía y que, contrario a lo que sucede con los derechos económicos y sociales, el acceso a los primeros siga siendo difícil para los inmigrantes a menos que se naturalicen (nacionalicen) y comprometan oficialmente su lealtad hacia la comunidad de arribo. En este plano, la migración internacional no parece haber afectado significativamente el estrecho vínculo entre ciudadanía y Nación, pues el hecho de que los inmigrantes gocen de ciertos derechos y privilegios no es garantía de que se les reconozca como miembros políticos plenos de la sociedad que los acoge. Esto es, sin duda, un obstáculo de consideración para la consolidación del modelo posnacional de ciudadanía.

Desde otro ángulo, tal como su nombre lo indica, el modelo transnacional de ciudadanía encuentra sus raíces en el carácter transnacional que hoy configura las realidades políticas, económicas, sociales, culturales y jurídicas de las sociedades (Baubóck, 1994). Gracias a los tiempos globales en que vivimos y a la existencia de múltiples redes humanas que interactúan a través de las fronteras geográficas, políticas y culturales de los países, este modelo cree que la transnacionalidad es la constante y no la excepción. En consecuencia, dichos vínculos trans-fronterizos debieran ser motivo suficiente para que los transmigrantes, convertidos ahora en sujetos políticos transfronterizos o "ciudadanos transfronterizos" (Basch et al., 1994), no pierdan el estatus de ciudadanía con sus países de origen y cuenten con un espacio más amplio en donde ejercer sus derechos y libertades. Si bien no todas las situaciones migratorias son iguales y en ciertos casos mantener el estatus ciudadano con el país de origen puede ser más riesgoso que positivo, gran parte de las migraciones internacionales evidencia un hecho incuestionable: los migrantes, a pesar de haber cruzado las fronteras territoriales, nunca han dejado de ser parte de la comunidad nacional de origen.

Partiendo de la reflexión anterior, la ciudadanía transnacional va a proponer un novedoso enfoque de análisis, centrando la atención en el país de origen de la migración y en los cambios que allí producen los lazos culturales, económicos y políticos que los emigrantes conservan y refuerzan desde el exterior. De ahí que oriente sus esfuerzos en analizar las respuestas o estrategias de los Estados emisores frente a su población en el extranjero, reconociendo la influencia que en ello han tenido las redes sociales trans-fronterizas o "campos sociales transnacionales" construidos por los migrantes (1994). Su objetivo no es solo descriptivo sino especialmente normativo, pues plantea que un Estado liberal democrático debe reconocer a sus emigrantes como parte de la Nación. En ese sentido, reitera que la negación a la pertenencia es la primera de una larga cadena de abusos, y que la libertad individual tiene que ver tanto con el derecho a renunciar a la ciudadanía propia como con el derecho a conservarla (Baubóck, 1994, p. 123). En igual medida, la ciudadanía transnacional resalta la importancia de pensar en un "derecho de la migración", que no solo permita la libre movilidad humana sino también les ofrezca a los migrantes la opción de decidir si desean continuar siendo ciudadanos, tanto nominal como sustancialmente, de sus países de origen (1994).

Reconociendo que los emigrantes y sus prácticas transnacionales representan un desafío creciente, muchos Estados han optado por extender la ciudadanía más allá de las fronteras nacionales como la forma más consecuente de entablar con ellos una relación basada en derechos y obligaciones.

Esta extensión se ha materializado, entre otras cosas, en el derecho al voto en el exterior y en la aceptación y legalización de la doble nacionalidad que, en rigor, permitiría la doble ciudadanía. Este es el caso de Colombia, donde los colombianos residentes en el extranjero no solo han contribuido a crear espacios transnacionales por medio de los cuales permanecen en activo contacto con sus familiares, regiones y costumbres, sino que igualmente han conseguido hacerse visibles y ganar relativa importancia frente al Estado colombiano y sus instituciones. De ese modo, nos encontramos con que después de años de permanecer mudo ante la salida de sus nacionales, el Estado colombiano ha empezado a cambiar su estrategia de "indiferencia" por acciones activas y específicas hacia la diáspora.

Colombia es una Nación diaspórica y transnacional: Las respuestas del Estado colombiano frente a sus emigrantes

Siendo un país tradicionalmente de emigración y no de inmigración, Colombia inaugura el siglo XXI con una ola migratoria sin precedentes. Por un lado, la crisis financiera de 19981999 y una tasa de desempleo del 20 % motivan a muchos a probar suerte en otros países (Parra & Salazar, 2000); por el otro, la violencia generalizada y la intensificación del conflicto armado interno, empuja a varios más a dejar el territorio nacional. La gravedad e intensidad con la que se presentan estas dos últimas situaciones -y que se consolidan como los factores principales de expulsión de los colombianos- llevan a Colombia a inaugurar una nueva etapa en su historia migratoria y a convertirse en uno de los países con los más altos porcentajes de emigración en Latinoamérica (Banco Mundial, 2011). Actualmente, según cifras del Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia (MINREL), cerca del 10 % del total de la población vive fuera del país; es decir, unos 4,7 millones de personas.

En comparación con la primera ola migratoria de los años 60 y 70, otras son las características que identifican a la emigración colombiana de fines del siglo XX: las tasas de emigración llegan a niveles nunca antes conocidos, los nuevos migrantes pertenecen a todas las clases socioeconómicas y regiones del país, se evidencia una importante presencia de personas con alto perfil educacional y económico, los destinos de migración se diversifican, sus lazos con el país son muchos más activos y constantes, y el impacto de sus remesas genera cambios nunca antes vistos a nivel económico y social. Las dificultades socioeconómicas y la falta de oportunidades que antes causaban la emigración de los colombianos con menos recursos, ahora expulsan también a los profesionales de clase media (e incluso media-alta), afectados por el alto desempleo (Parra & Salazar, 2000). A su vez, la intensificación del conflicto armado, que ha sido por décadas la causa principal del desplazamiento interno de sectores campesinos hacia las urbes, motiva que muchos residentes de las principales ciudades del país salgan al exterior para protegerse del secuestro, la extorsión y la inseguridad generalizada. Además de Estados Unidos, Venezuela y Ecuador, que habían sido hasta entonces los destinos tradicionales de migración de los colombianos, España, Costa Rica, Canadá y Panamá empezarán a ser testigos de una importante presencia de colombianos en sus territorios a partir de fines de los años 90 (Cárdenas & Mejía, 2006). En lo que respecta a los últimos cinco años, el rápido aumento de colombianos y colombianas residentes en Chile los ha llevado a ocupar el quinto lugar dentro de las comunidades de extranjeros más numerosas en ese país (Ministerio del Interior de Chile-Departamento de Extranjería y Migración, 2010).

Estas características servirán de argumento para que algunos sectores políticos, sociales y académicos del país instauren la discusión en torno a la idea de la diáspora colombiana, en lugar de hablar simplemente de los emigrantes colombianos (Baubõck & Faist, 2010). En consonancia con esto último y coincidiendo conceptualmente con la propuesta del transnacionalismo, el Estado colombiano va a describir a la comunidad en el exterior como una diáspora ligada transnacionalmente con sus familias, sus localidades y con el país en general. En efecto, la diáspora no solo continúa fuertemente vinculada con Colombia y sus acontecimientos, sino que sus acciones y decisiones terminan por ejercer un impacto significativo en toda la sociedad. Mediante el envío de remesas a las familias, la demanda de productos y servicios de todo tipo (alimentos típicos, artesanías, llamadas internacionales y pasajes aéreos a precios competitivos, etc.), la transferencia de nuevos hábitos y costumbres, la participación en ciertos proyectos de desarrollo (la compra de vivienda, por ejemplo) y, aunque en menor medida, un involucramiento activo con la realidad política del país, los colombianos en el exterior logran hacerse visibles a pesar de la distancia.

Son precisamente estos vínculos, cada día más fuertes y variados, los que estimularán la producción de respuestas novedosas por parte del Estado colombiano, además de impulsar la necesidad de concebir el fenómeno migratorio de forma integral. De ese modo, el Estado apelará al transnacionalismo:

[...] como el eje fundamental de articulación entre las comunidades en el exterior y el país, [buscando] facilitar y promover los vínculos entre los colombianos residentes fuera del país con sus familias, sus regiones de origen y de manera extensa con Colombia. [.] De esta forma se logrará integrar e incluir esta población dentro del Estado colombiano (Información oficial Portal Redes Colombia). Otros avances en este ámbito incluirán la incorporación de consideraciones puntuales sobre la importancia de fortalecer los vínculos con las comunidades colombianas en el exterior dentro de los Planes Nacionales de Desarrollo para los períodos 2002-2006 y 2010-2014, entre otros documentos de política pública (Chiarello, 2011).

Una nueva ciudadanía transnacional en Colombia: Los derechos sociales y económicos

Existen hasta el momento dos grandes hitos en relación a la creación y extensión de derechos económicos y sociales para la diáspora: 1) el Programa Colombia Nos Une y 2) la Política Integral Migratoria (PIM). El primero llega en el año 2003, fecha en que dentro del MINREL se da vida a Colombia Nos Une, el programa de política pública más amplio y directo jamás destinado a la diáspora, cuyo objetivo principal es tender puentes entre el Estado y la comunidad de colombianos residiendo en el exterior.

Estos ejes de acción se materializan en la creación e implementación de varias políticas y beneficios que serán consignados en el Portafolio de Servicios para colombianos residentes en el exterior, documento de libre acceso para la comunidad en el extranjero. Algunos de los servicios creados especialmente para la diáspora y sus familias son: a) Programa Colombiano Seguro en el Exterior, mediante el cual los colombianos que viven fuera pueden afiliarse y cotizar pensiones en Colombia desde 158 países distintos (CONPES 3603, 2009); b) Plan Retorno Positivo, que proporciona beneficios tributarios a los colombianos que desean regresar, desgravando el menaje doméstico y equipos de trabajo profesional, arte u oficio que los retornados traigan consigo; c) acceso a educación virtual, a nivel de pregrado y postgrado, con el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y la Universidad Nacional de Colombia; d) becas y créditos de estudio para estudiar en el exterior; e) Semana Binacional de la Salud, que se inscribe en una iniciativa multilateral que promueve la salud sin fronteras para la población latina en Estados Unidos y Canadá; y f) Mi Casa con Remesas, que incentiva la canalización de las remesas hacia la adquisición y compra de vivienda en Colombia, ofreciendo facilidades de crédito.

Debido al enorme peso que las remesas ejercen sobre la economía colombiana, se debe señalar que políticas de la naturaleza de Mi Casa con Remesas han gozado de especial atención por parte del Estado y de sectores privados como el de la construcción o la banca. La aparición, incluso, de otras iniciativas como las Ferias Inmobiliarias para el Inmigrante Colombiano o las Ferias de Servicios para Colombianos (producto de alianzas entre agentes estatales, sectores privados y organismos internacionales), evidencian también el gran interés que las remesas despiertan tanto en el Estado como en la sociedad colombiana. En efecto, los giros de dinero enviados regularmente por la diáspora colombiana a partir de la década de 2000 se constituyen en una enorme fuente de divisas para la economía nacional. Cifras del Banco de la República demuestran que las remesas no solo crecen de los $1.600 a los $4.843 millones de dólares anuales entre el año 2000 y 2008 -año en que alcanzan su máximo histórico- (Ramírez et al., 2010), sino que para el 2006 llegan a superar en valor las exportaciones nacionales de café y carbón, ubicándose solo por detrás del petróleo (CEPAL, 2008). Si bien las cifras anteriores dan cuenta de un crecimiento exponencial de las remesas en términos nominales, frente al PIB el porcentaje no ha sido tan alto, representando un máximo de 3,9 % en 2003, para caer a un 1,3 % en 2011 (Comunidad Andina, 2013). A pesar de que en 2010 el monto de remesas se redujo significativamente a los US$ 4.023 millones como resultado de la crisis económica mundial, los años posteriores han manifestado una prudente pero estable mejoría, con el arribo de US$ 4.074 millones de dólares en 2012 (Sandoval & Reyes, 2012).

El segundo hito está representado por la Política Integral de Migración, diseñada en 2006 con la intención de ampliar y fortalecer la estrategia estatal frente a la diáspora. Según señala, su eje rector es el desarrollo humano de los migrantes colombianos; lo que se traduce en la defensa, protección y garantía de los derechos de las personas involucradas en los procesos migratorios, así como en la garantía de que la decisión de migrar sea libre y cuente con el acompañamiento y protección del Estado (CONPES 3603, 2009). En el marco de la PIM, el MINREL ha desarrollado varias acciones de las cuales nos parece importante destacar dos: el Plan Comunidad en el Exterior y el Portal Redes Colombia. El primero se plantea como objetivo facilitar la generación de capital social por parte de los colombianos residentes en el exterior, promocionando sus asociaciones u organizaciones mediante capacitaciones de liderazgo cívico y el apoyo directo de las Embajadas y Consulados de Colombia. Complementando este mismo objetivo, Redes Colombia va a hacer uso de las tecnologías de la información y la comunicación para crear una plataforma virtual de encuentro entre, por un lado, las instituciones del Estado y organizaciones sociales de la diáspora y, por el otro, los colombianos mismos y sus organizaciones. A propósito de la gran fuerza que han tomado redes sociales como Facebook o Twitter. Redes Colombia pretende convertirse en la red social oficial de la Nación colombiana a través de las fronteras.

Una nueva ciudadanía transnacional en Colombia: Los derechos políticos

El derecho al voto en el extranjero y la creación de una circunscripción especial para los colombianos residentes en el exterior, en el marco de la Cámara de Representantes, son los mecanismos más emblemáticos mediante los cuales el Estado colombiano ha extendido derechos políticos a la diáspora. Ampliando este escenario, se encuentra también el reconocimiento de la doble nacionalidad, que reglamenta el derecho de todo colombiano a no perder su nacionalidad por el hecho de adquirir otra extranjera, sentando así la base fundamental para que pueda seguir ejerciendo activamente sus derechos políticos, económicos, sociales y culturales como ciudadano colombiano.

La instauración del derecho al voto para los colombianos residentes en el exterior, con 51 años de existencia, es el más antiguo de los derechos políticos extendidos transnacionalmente por parte del Estado. La razón de ello se encuentra en la primera gran ola migratoria que en los años 60 experimenta Colombia debido a la combinación de varios factores como la inseguridad e inestabilidad política de la llamada época de la "violencia partidista", la captura de los espacios de participación política por parte del Frente Nacional y la marginación de importantes porcentajes de la población que habían transitado del campo a las ciudades. Este contexto motiva la implementación de la Ley 39 de 1961, que decreta, en su artículo 5°, el derecho de todos los ciudadanos colombianos residentes en el exterior y mayores de edad a votar para Presidente de la República en las Embajadas, Legaciones y Consulados, previa inscripción ante las autoridades correspondientes. Los debates previos a la reglamentación de este derecho ya reconocían que, mediante el ejercicio del voto, se permitiría "expresar en las urnas la opinión de quienes por residir fuera de las fronteras patrias no han perdido ni la fe en los destinos de la Nación ni en los derechos ciudadanos" (Ley 39 de 1961). Bajo el mismo argumento, el alcance de este mecanismo se amplía para incluir, 30 años después, en la Constitución de 1991 (Art. 171), el derecho al voto en las elecciones parlamentarias para aquellos colombianos que residen fuera del territorio nacional, tanto permanente como temporalmente. Este hecho será especialmente significativo, ya que la diáspora queda habilitada para elegir no solo a senadores y diputados, sino también a su propio Representante ante la Cámara Baja (o Representante Especial por los colombianos en el exterior).

Adicionalmente, los colombianos en el exterior podrán participar electoralmente de distintos instrumentos de democracia directa, tales como plebiscitos, consultas populares o referendos. Sin embargo, la puesta en marcha de todas estas disposiciones no ha estado exenta de dificultades. Un ejemplo claro de ello es la figura del Representante Especial de los colombianos en el exterior. Apuntando a garantizar la representación política de la diáspora, Colombia crea la circunscripción especial para los colombianos en el exterior, o circunscripción internacional, en la Cámara de Representantes. Se trata de un derecho consagrado por la Constitución de 1991, en su artículo 176, y de una iniciativa novedosa en el continente americano ya que, junto a Colombia, Ecuador es otro de los pocos países de la región que han reglamentado un Derecho político de esta envergadura. Su adopción e im-plementación es tal vez uno de los pasos más grandes que ha dado el Estado colombiano en su estrategia de extender transnacionalmente el estatus de ciudadanía hacia los emigrantes. Además de conferirles la capacidad de elegir a su propio representante en el órgano legislador y de introducir oficialmente en la agenda legislativa la discusión de los temas que les afectan e interesan, los hace igualmente partícipes de los debates y procesos de toma de decisiones. No obstante, la materialización de esta iniciativa no fue inmediata y le tomó al Parlamento una década para finalmente reglamentarla mediante la Ley 649 de 2001, que estableció la figura de la Circunscripción Especial en Colombia. Un año después, durante las elecciones legislativas del 2002, la diáspora ejercía finalmente su derecho a elegir su primer representante.

Colombia y la extensión transnacional de la ciudadanía: Mito o realidad

No hay duda de que el masivo y rápido crecimiento de la emigración colombiana durante la última década y media ha generado profundas transformaciones estructurales a nivel social, político e institucional. En respuesta a estos cambios, el Estado colombiano ha modificado radicalmente su discurso y postura frente a la población nacional residiendo en el extranjero, a fin de incorporarla activamente en el proyecto de Nación. Para tal efecto, les dio rango constitucional a derechos como la doble nacionalidad y la representación especial de la diáspora ante la Cámara de Representantes; revitalizó otros más antiguos, como el derecho al voto en el exterior; y diseñó políticas públicas específicas que promueven el desarrollo humano de los emigrantes y buscan vincularlos con Colombia y sus instituciones.

La coyuntura migratoria de la última década ha sido clave en esta transformación, sentando así las bases definitivas para que esta temática ingresara en la agenda política de los gobiernos. Como nunca antes, varios factores confluían a favor de la diáspora: el interés de los investigadores en estudiar el tema; el acceso a mayor información estadística sobre su número y características; los convenios generados entre entes estatales colombianos (Ministerio de Relaciones Exteriores y otros) y organismos internacionales como la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) o el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR); y, por supuesto, una mayor conciencia ciudadana sobre sus condiciones de vida, derechos y libertades, gracias a la atención otorgada por los medios de comunicación nacionales. Por último, y no menos importante, la fuerza y el dinamismo de los vínculos transnacionales que día a día fueron tejiendo los migrantes con sus familias y regiones en Colombia ocasionaron un giro sin precedentes en la relación Estado-diáspora.

Al margen de estos avances, y regresando a los postulados del modelo transnacional de ciudadanía, ¿podemos equiparar la creación y extensión de estos nuevos derechos y libertades con el surgimiento de un nuevo estatus ciudadano que supere las fronteras y vincule oficialmente a los emigrantes con el país, a pesar de la distancia? ¿Hasta qué punto estos beneficios empoderan a los colombianos en el exterior como ciudadanos plenos (tanto económica, social y, sobre todo, políticamente) o los instrumentaliza a favor de intereses exclusivamente gubernamentales o de ciertos grupos de poder? ¿Cuánto hay de retórica y cuánto de sustancia?

A primera vista, no existen mayores incongruencias entre el discurso y las acciones impulsadas por el Estado colombiano a favor de la diáspora; sobre todo cuando se observa la amplia gama de servicios y beneficios puestos a su disposición bajo el Programa Colombia Nos Une. Se trata de un hito para la historia colombiana si se tiene en cuenta que, desde su inicios en 2003 y hasta hoy, se ha constituido en la plataforma desde la cual los distintos gobiernos extienden derechos económicos y sociales hacia la comunidad colombiana en el extranjero. Sin embargo, de todos los beneficios creados, hay uno que posee particular importancia para el Estado y ciertos sectores políticos, económicos y sociales nacionales: hablamos de las políticas relativas a las remesas y de su canalización hacia proyectos de vivienda o de desarrollo en el país. En franco reconocimiento de que las remesas enviadas por la diáspora tienen un peso enorme en la economía nacional, convirtiendo a los emigrantes en agentes claves del desarrollo económico y social del país, son varias las acciones que se han impulsado para atraerlas: Mi Casa con Remesas, las Ferias Inmobiliarias para el Inmigrante Colombiano, Ahorro Voluntario con el Fondo Nacional del Ahorro, y el Programa Colombiano Seguro en el Exterior. Al mismo tiempo, otras áreas -en principio igualmente prioritarias para Colombia Nos Une y la PIM- han merecido menos atención por parte de agentes del Estado o experimentan un desarrollo mucho más lento. Tenemos como ejemplo de ello, las áreas de educación, cultura, seguridad, información y participación comunitaria (CONPES 3603, 2009).

Sin duda, lo anterior nos invita a reflexionar sobre los principales factores que han influido en el reciente interés del Estado por su población en el exterior. Igualmente, nos pide revisar si este se encuentra realmente interesado en vincular a toda o a parte de la diáspora, según lo valiosos que resulten sus aportes al país: ya sean remesas, inversiones, conocimientos, etc. Las respuestas a estas preguntas llegan rápido cuando se incorporan como variable las contundentes cifras de dinero que muchos colombianos envían mes a mes a sus familias en el país. Creemos encontrar aquí un elemento que permite entender por qué la participación económica de los nacionales en el exterior es una de las áreas prioritarias de atención y acción de Colombia Nos Une, y por qué, mientras el Estado fortalece el discurso de la transnacionalidad que en teoría caracteriza a la Nación colombiana, enfoca gran parte de sus políticas económicas y sociales hacia sectores muy específicos dentro de la diáspora: los migrantes con capacidad económica y de inversión, los migrantes que envían remesas, los profesionales, los que realizan estudios en el exterior, los cerebros fugados (Chiarello, 2011).

Irónicamente, la visibilidad e importancia que las remesas han otorgado a los migrantes colombianos no se ha traducido en un claro poder político. Hasta el momento, no existen mayores evidencias de que la diáspora esté preparada para utilizar su poder económico en ascenso como una herramienta de negociación política, que le permita obtener más y mejores contraprestaciones por parte del Estado colombiano tanto en el plano político como socioeconómico. El principal motivo de ello parece radicar en que, al nacer de compromisos familiares y convertirse en un recurso vital para la supervivencia de quienes aún residen en el país, el envío de remesas sigue siendo una acción tan individual como ineludible para la diáspora. Independientemente de las condiciones que el Estado y los gobiernos le ofrezcan, sean estas favorables o negativas, las remesas se seguirán enviando y no estarán sujetas a negociación. En otras palabras, sugerimos que, a la vez que estas se materializaron en mejores condiciones de vida para las familias que las reciben y en una mayor visibilidad de los que viven lejos de Colombia, su supuesto poder ha terminado siendo netamente simbólico para la comunidad colombiana en el exterior. Un poder simbólico en el sentido de que aún no pavimenta el camino hacia una participación activa y efectiva de la diáspora en la toma de decisiones concernientes a la política migratoria y a otros temas de interés de la Nación (Baubóck & Faist, 2010).

Ahora bien, si el camino se presenta aún largo y sinuoso para que la importancia económica y social de las remesas se materialice en una participación activa y sustantiva de los emigrantes, ¿qué papel han cumplido hasta ahora la representación especial de la diáspora ante la Cámara Baja y el voto en el exterior, sobre todo si tenemos en cuenta que se trata de los derechos políticos más explícitos y directos con los que cuenta la diáspora colombiana? A pesar del entusiasmo democrático que rodeó su creación en el marco de la Constitución de 1991, la circunscripción especial para los colombianos en el exterior no solo continúa pasando desapercibida sino que ha sido fuente de grandes polémicas y confusión. A ello han contribuido varios factores: las denuncias en las dos últimas elecciones (2006 y 2010) en torno de la falta de transparencia en el conteo de los resultados de las votaciones legislativas en el exterior, la prácticamente nula producción de resultados claros y contundentes en beneficio de la diáspora, y la enorme desinformación e imprecisión que existe alrededor de las competencias y responsabilidades de su representante. Sin tener en cuenta el desprestigio que en su corta vida ya tiene este mecanismo, los tres representantes elegidos a la fecha han persistido en denunciar la baja representatividad y subrepresentación que sufren los colombianos en el exterior -a pesar de su número y de sus importantes contribuciones al país mediante las remesas-, argumentando la necesidad de crear más escaños para dicha circunscripción. Sin embargo, cuando no existe una percepción positiva ni clara sobre esta circunscripción y su utilidad, consideramos que la sola propuesta de elegir un mayor número de representantes genera más adversarios que partidarios, desvirtuando desde sus inicios el propósito de vincular políticamente a la diáspora con Colombia.

En consecuencia, no es sorpresa que, junto a la negativa percepción ciudadana frente al Congreso y sus miembros, la circunscripción especial para los colombianos en el exterior cuente con una débil legitimidad (tanto dentro, como fuera de Colombia) y se perciba como otra instancia más en donde los partidos políticos colombianos compiten por cuotas burocráticas. La extremadamente baja participación electoral de la diáspora en la elección de su representante, con tasas que apenas rondan el 1,5 % en los adultos en edad de votar (González, 2010), evidencia un gran desinterés o desconocimiento de los migrantes colombianos por este espacio de representación democrática.

En cuanto a la extensión del derecho al voto en el extranjero, vale la pena resaltar que Colombia fue el primer país latinoamericano en adoptar este derecho en 1962, y el segundo en todo el continente después de Canadá. Sin embargo, su instauración no es el producto de una temprana concientización sobre la importancia de proteger e incluir a la diáspora colombiana; tampoco fue el resultado de la demanda organizada o de un especial activismo político por parte de los colombianos residentes en el exterior. Su aparición obedeció más bien a una estrategia para fortalecer el sistema político frente a la crisis política y social que vivía el país durante esos años (Araújo, 2010), y otorgarle así legitimidad al régimen cerrado y restrictivo que liberales y conservadores pactaban bajo el Frente Nacional. Concebida pues, desde sus orígenes como una iniciativa unilateral por parte de la institucionalidad y las clases políticas con poder, en Colombia, el voto en el exterior fue diseñado más como un mecanismo legitimador que como un instrumento fundamental para refrendar la pertenencia política de los colombianos en el extranjero con su comunidad política de origen (Calderón, 2003).

Sumándose a lo anterior, debemos enfocarnos nuevamente en la baja respuesta electoral de los colombianos en el exterior y en lo que este comportamiento revela en relación a la vinculación Estado-diáspora mediante el ejercicio del voto. Si bien podría argumentarse que la baja participación de la diáspora en la elección particular de su representante (solo un 1,5 %) obedece a su reciente implementación, el histórico abstencionismo electoral que también ha caracterizado el voto en el exterior evidencia que no se trata de una simple cuestión de tiempo. Después de cinco décadas de implementación, el abstencionismo electoral en el exterior ronda el 96 % (González, 2010, p. 69). Una tasa muy alta que supera con creces al ya pronunciado abstencionismo dentro del territorio nacional, ubicado en promedio en el 50 %. Las últimas elecciones presidenciales de 2010 confirmaron esta tendencia, ya que mientras la tasa de abstención a nivel nacional fue del 50,76 %, la de los colombianos en el exterior llegó al 79 % (Registraduría Nacional del Estado Civil, 2010).

Sin ser el propósito de este artículo indagar en las causas de este alto abstencionismo, creemos que la principal explicación de esta pobre respuesta electoral por parte de la diáspora se encuentra en la reproducción de un comportamiento similar y bastante generalizado dentro la sociedad colombiana; una sociedad desanimada y desinteresada frente a un sistema político que percibe corrupto y poco transparente. Ya sea porque los colombianos de la diáspora no están interesados en participar mediante el voto, porque no perciben diferencia alguna en sus condiciones migratorias cuando votan (Botero & Tickner, 2009), o porque tienen una imagen negativa sobre las instituciones del Estado o incluso desconocen su existencia, la consolidación de la figura del derecho al voto en el exterior tiene todavía un largo camino por recorrer.

Por supuesto, no basta con mirar un solo lado de la moneda; especialmente cuando del lado de la diáspora existen factores que afectan su participación e incidencia política en temas migratorios y de interés nacional. La gran heterogeneidad, fragmentación y falta de coordinación son características de la comunidad colombiana en el exterior que perjudican profundamente su nivel de injerencia. Derivados de décadas de violencia en el país (narcotráfico y conflicto armado interno), el miedo, la desconfianza en el otro y la suspicacia continúan operando en el extranjero y obstaculizan su participación activa mediante iniciativas organizativas propias (Guarnizo, 2006). No obstante, los avances en las tecnologías de la información y la comunicación han posibilitado que algunas iniciativas vayan ganando terreno, como es el caso de Conexión Colombia, organización creada por diversos sectores de la sociedad civil para promover el desarrollo y la sostenibilidad en Colombia a través de la solidaridad (entendida en forma de inversión social o voluntariado) de los colombianos tanto dentro como fuera del país.

Conclusiones

A pesar de encontrarnos frente a una experiencia interesante e innovadora, un análisis más detallado nos permite concluir que, en el caso de Colombia, la simple extensión de derechos políticos y socioeconómicos no es condición suficiente para el desarrollo de un nuevo estatus ciudadano transnacional. Es así como los llamados a favor de una ciudadanía diaspórica y transnacional obedecen más bien a intereses particulares que a un auténtico reconocimiento de la importancia que reviste el empoderamiento de la población residente en el extranjero. Dos hechos nos permiten sostener lo anterior; en primer lugar, la existencia de un discurso y de unas acciones que, a pesar de ser impulsadas por el Estado colombiano, se muestran más en sintonía con los intereses de determinadas instituciones y grupos de poder que con los intereses propios de la diáspora. Y en segundo lugar, la tendencia reinante entre los emigrantes colombianos a privilegiar prácticas privadas e individualistas, por encima de aquellas colectivas y públicas, al momento de vincularse con el país (Guarnizo, 2006).

A pesar de lo anterior, ¿cuáles son entonces las razones que permiten explicar que el Estado colombiano continúe hablando en nombre de la diáspora y destinando esfuerzos importantes para integrarla en el proyecto de Nación mediante la creación de derechos específicos para la misma? Las razones principales detrás de la actitud proactiva del Estado frente a la diáspora son dos: por un lado, el gran impacto socioeconómico de las remesas y, por el otro, el capital (en términos de apoyo político) que la diáspora representa durante los momentos de crisis. En esta medida, se debe resaltar el gran volumen de remesas que han llegado a Colombia en los últimos 10 años, así como su indudable impacto positivo no solo a nivel macroeconómico, sino especialmente a nivel comunitario y del ámbito privado de miles de familias que se benefician o subsisten gracias a su existencia. En cuanto al capital político que la comunidad colombiana en el exterior representa, diversos hechos o momentos de la historia reciente evidencian que la vinculación con la diáspora ha sido especialmente clave para la legitimación de gobiernos o coyunturas política y socialmente complejas. Es el caso del derecho al voto en el exterior, que buscó legitimar el Frente Nacional, o la creación de una Circunscripción Especial Internacional frente al desafío que la nueva Constitución Política de 1991 representaba para la institucionalidad colombiana.

Si bien no debe desestimarse el relativo poder económico que los emigrantes han adquirido con motivo del envío regular de dinero a sus familiares, en el caso de Colombia, nos encontramos frente a una situación donde la visibilidad adquirida por el peso y volumen de sus remesas no se equipara con fortaleza política o con un serio compromiso estatal para empoderarlos como ciudadanos plenos. Desde el otro ángulo, el derecho al voto en el exterior y la circunscripción internacional -sumidos actualmente en una situación de debilidad y desprestigio- siguen siendo poco reconocidos por parte de la diáspora, asociándoles especialmente con el oportunismo político y la corrupción.

Todo lo anterior nos lleva a concluir que, si bien Colombia ha dado un paso adelante en la redefinición del estatus de ciudadanía cuando acepta el carácter transnacional de las relaciones Estado-diáspora (el hecho), los componentes socioeconómicos y sobre todo políticos de esta ciudadanía extendida a la diáspora (derechos) no son equiparables al ascenso de un nuevo estatus ciudadano transnacional. En este sentido, creemos que el nuevo discurso estatal sobre la Nación colombiana, que se describe como diaspórica y transfronteriza, obedece más a un "nacionalismo transfronterizo" (Baubóck, 1994) que a una genuina voluntad de reformar la institución de la ciudadanía. De este modo, nos encontramos frente a una concesión unilateral, retórica e incompleta de derechos por parte del Estado y las elites colombianas, y no frente a un verdadero estatus ciudadano transnacional que se alimente en doble vía; es decir, a partir tanto del Estado y sus instituciones, como de los mismos migrantes, sus organizaciones y prácticas transfronterizas.

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