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Justicia

versão impressa ISSN 0124-7441

Justicia  no.31 Barranquilla jan./jun. 2017

http://dx.doi.org/10.17081/just.22.31.2602 

Artículos

Economía de mercado y democracia: elementos para una crítica al discurso del desarrollo promovido por las Instituciones Financieras Internacionales*

Market economy and democracy: tools for a critic to the development discourse of the International Financial Institutions

Jorge Enrique Carvajal Martínez1  , Andrés Mauricio Guzmán Rincón2 

1Doctor en Sociología Jurídica e Instituciones Políticas. Master en Estudios Políticos del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales -IEPRI- de la Universidad Nacional de Colombia. Especialista en Sociología Jurídica de la Universidad Externado de Colombia. Abogado de la Universidad Nacional y Licenciado en Ciencias Sociales de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas. Profesor Asociado de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia. Docente de la Maestría en Derecho, Universidad La Gran Colombia. jecarvajalma@gmail.com

2Abogado y Magíster en Derecho de la Universidad Nacional de Colombia. Profesor de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario y de la Facultad de Derecho de la Universidad de La Gran Colombia. andres.guzman@ugc.edu.co

Resumen

En el presente avance de investigación se indaga por el rol que han desem peñado las Instituciones Financieras Internacionales (IFIS) en la promoción de reformas institucionales en la región y las características de sus programas, que dejan entrever una particular forma de concebir las relaciones entre de mocracia y mercado a partir del concepto articulador de gobernabilidad. La indagación involucra a las IFIS más importantes: Banco Mundial, Banco In teramericano de Desarrollo y Fondo Monetario Internacional. En últimas, los autores abordan esta temática para elaborar hipótesis sobre la configuración del Derecho Internacional, de las interrelaciones entre lo local y lo transnacio nal, para identificar la posición de las instituciones encargadas de la protección de los derechos humanos.

Palabras-clave: Instituciones Financieras Internacionales; Gobernabilidad democrática; Reformas judiciales; Derecho y mercado

Abstract

The authors in the present article, ask about the role of the International Fi nancial Institutions in the promotion of institutional reforms on Latin America and the characteristic of its programs, where we can find a particular form of conceive the relationship between democracy and market through the concept of governance. The analysis involve a reflection of the most important IFIS like: The World Bank, Interamerican Development Bank and International Monetary Fund.

Key words: International Financial Institutions; Democratic governance; Judicial reforms; Law and market

INTRODUCCIÓN

El presente texto efectúa una aproximación que permita comprender las nociones genera les de la racionalidad hegemónica del sistema capitalista mundial (Wallerstein, 1984) implí cita y explícita en los discursos de las Institu ciones Financieras Internacionales (en adelante IFIS) como el Banco Mundial (BM), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Fondo Monetario Internacional (FMI) que promueven el desarrollo de los países periféricos en sus programas de cooperación y sus proyectos para América Latina desde la consolidación del mo delo neoliberal en los 90 . Sin lugar a dudas, la banca internacional cumple un papel estratégico en la construcción, defensa y reproducción de los saberes que configuran la racionalidad bajo la cual perdura y se afianza este modelo en un proceso más amplio de objetivación y reacomo damiento de las estructuras capitalistas en la globalización mediante la "Reforma del Estado" y la "Reforma judicial" ; por esta razón es urgen te identificar los actores, los mecanismos, los contenidos y las trayectorias de estos discursos dentro de las dinámicas sociales en el contexto de la globalización.

La pregunta que resuelve este ensayo po dría describirse de la siguiente forma: ¿Cuál es el papel de las IFIS en el afianzamiento de la economía de mercado que defiende el poder hegemónico después de la Guerra Fría? Como se puede observar, esta pregunta implica otra de gran importancia: ¿Qué tipo de democracia y de Estado son los que promueven las IFIS para los países periféricos?

El análisis que aquí se expone efectúa una revisión general sobre el tema e introduce una reflexión sobre las principales tendencias de estos organismos en la reconfiguración institu cional de América Latina, enfatizando en el rol desempeñado por el FMI y su intervención en la política de los Estados para velar por la adop ción de un marco institucional favorable a los lineamientos del consenso de Washington, que principalmente se orientó a garantizar el retorno de los préstamos, mediante la promoción y difu sión de reformas institucionales, y políticas de condicionalidad del crédito, ambas fundamenta das en la perspectiva del análisis económico del Derecho y el concepto de gobernabilidad demo crática (García, 2007). Debido a las similitudes entre la racionalidad y el modus operandi de es tas IFIS, en algunos apartados de este trabajo se les considerará y caracterizará de forma conjun ta, aunque destacando algunas particularidades y especificidades del FMI.

En la primera parte se hace una breve re flexión sobre la emergencia de las Instituciones Financieras Internacionales bajo la reconfigu ración del nuevo orden mundial en el Derecho

Internacional, aquí se ponen de presente las co nexiones entre estos organismos con prácticas coloniales y relaciones de dominación política y económica a partir de la puesta en marcha de los discursos desarrollistas con el surgimiento de las instituciones del Bretton Woods.

En la segunda parte, se aborda el fenómeno de la emergencia del concepto de gobernabilidad democrática en los discursos de reforma institu cional promovidos por las IFIS. Este concepto va a ser muy importante para estos organismos, incluido el FMI ya que es fundamental para jus tificar la implementación de sus programas de reforma institucional en los países de la región. El concepto de gobernabilidad democrática busca legitimar la acción de estos organismos, a partir de la financiación y la cooperación téc nica, encaminada a lograr aliviar las tensiones entre democratización y economía de mercado. En el último apartado de este trabajo, se podrá evidenciar que al menos de lo que se observa de la experiencia argentina y peruana a comienzos de los 90, las políticas de ajuste y aquellas enca minadas hacia el cumplimiento de las medidas de condicionalidad implementadas por el FMI aparejaron prácticas autoritarias.

Precisamente en el tercer apartado de este escrito, se destacan los rasgos principales de la intervención del FMI y su correspondencia con la estrategia de reforma institucional adelantada por otras IFIS como el BM, dejando de mani fiesto las tensiones inherentes a los ajustes es tructurales promovidos por este organismo, para adaptar a los Estados a las nuevas dinámicas del pacto hegemónico y el ejercicio de la democra cia liberal.

Instituciones Financieras Internacionales: Colonialismo y las tensiones frente al discurso del desarrollo

Samir Amin ha demostrado que para los de nominados Estados desarrollados es importante mantener la dominación cultural y política así como las condiciones de estancamiento y de ex trema pobreza sobre los Estados periféricos para garantizar la consolidación y reproducción del capitalismo global, dentro de esta estrategia la banca internacional mediante los programas de ajuste estructural ha encaminado sus políticas al desarrollo económico de los países subdesa rrollados, pero concibiendo este proceso como la simple expansión del capital, lo que ha dado lugar a mantener en el tiempo una consecuencia inherente a la dinámica capitalista, la desigual dad entre sujetos y pueblos en el marco de la división internacional del trabajo (Amin, 1999).

En este punto, las instituciones del Derecho Internacional han cumplido desde la posguerra el rol de mantener la hegemonía de las potencias sobre el tercer mundo, sustituyendo el régimen colonial por el conjunto de normas e institucio nes del Derecho Internacional encaminadas a la obtención del desarrollo. Bajo el nuevo paradig ma del desarrollo, la violencia persiste contra las "razas" inferiores y los pueblos "atrasados" que no han asimilado las dinámicas del capitalismo mundial, ahora se ha sustituido el abismo entre civilización y barbarie por el de desarrollo y subdesarrollo particularmente cuando emergen las instituciones del Bretton Woods (Rajagopal, 2005).

Este proceso se enmarca dentro de la deno minada crisis de la modernidad que se caracteri za entre otros aspectos por el escepticismo fren te a la razón como medio para lograr la libertad y la igualdad humana, la autonomización de los aparatos burocráticos en sociedades autoritarias y los efectos perversos de la explotación de re cursos naturales con afán de lucro mediante la modernización incesante e inacabada de los apa ratos productivos (Beck, 2002).

La razón moderna fracasó en hacer real y efectiva la premisa de respeto y garantía de los derechos humanos universales, en parte por el rol contradictorio que juega el Estado, ya que por un lado surge como el promotor de capita lismo y de la economía de mercado desde sus inicios en la modernidad y por otra parte como el actual responsable de hacer cumplir los pac tos democráticos en regímenes constitucionales bajo los cuales se contemplan los clásicos dere chos civiles y políticos pero también los dere chos económicos, sociales y culturales que exi gen unas condiciones mínimas para el logro de la dignidad humana e implican mecanismos de regulación económica .

En efecto, la razón instrumental moderna impuso serios obstáculos a la realización de los derechos humanos a partir de la construcción del Estado-Nación bajo el cual se consideraba no-personas a quienes no tuvieran el estatus de ciudadanos y se crearon aparatos y tecnologías para su exterminio como ocurrió con los judíos a comienzos del siglo XX (Arendt, 1987), así mismo mediante la figura de la excepcionalidad se antepuso la "Razón de Estado" al Estado de Derecho y al respeto de las libertades ciudada nas (Agamben, 2004), en la etapa actual se pro mueve el desarrollo de los Estados periféricos a partir de programas políticos que reproducen el pensamiento hegemónico y son presentados como la aplicación de teorías objetivas y dise ños institucionales basados en técnicas aparen temente neutrales defensoras del rule of law an glosajón y de los principios liberales (Shihata, 1993).

De igual forma, asistimos a la crisis del Esta do moderno con el desdibujamiento de la sobe ranía y la primacía de las organizaciones trans nacionales sobre los asuntos de política interna, situación que se acentúa aún más en los países periféricos luego de la caída del muro de Berlín y de la globalización económica que estatuyó los sistemas de democracia constitucional y los trasplantó a un gran número de Estados bajo el mantenimiento de la economía de mercado (De Sousa Santos, 2001).

Bajo este contexto se sigue suspendiendo de facto los derechos de los seres humanos a pesar de que estos se encuentran consagrados en los textos constitucionales, a diario vemos mecanis mos empleados por los gobiernos para descono cer los derechos humanos de las mayorías des pojadas propiciando la acumulación extranjera acudiendo a vías represivas y soterradas contra la oposición política o la resistencia popular (Múnera, 2007).

En este contexto los discursos sobre el de sarrollo provenientes principalmente de las Ciencias Económicas, tienen como función autonomizarse de los otros y con posteridad inci dir en los otros sistemas sociales, adaptándose a estas otras prácticas discursivas, este proceso de autonomizacion genera exclusiones. En este punto, los legos o los técnicos adoptan su objeto de estudio como una forma de poder, esto con forma una disciplina, es decir "Un conjunto de prácticas y formaciones discursivas, reforzadas por prácticas no discursivas que ellas mismas reforzarían y determinarían en algunos casos, y que se conforman mediante estructuras de saber cerradas pero móviles" (Foucault, 2006, p.27), al interior de estas disciplinas se crean mecanis mos de exclusión internos mediante los cuales se determina qué se puede decir, quién lo pue de decir y cómo (mediante que procedimiento), para que haga parte de la disciplina.

Precisamente en el apartado siguiente se abordarán a grandes rasgos las peculiaridades de las IFIS en la transformación institucional de los 90 a partir del auge del concepto de "gobernabilidad democrática", bajo el cual se evidencia la emergencia de prácticas discursivas y nuevos saberes para legitimar reformas encaminadas a afianzar el consenso de Washington y lograr un aparente equilibrio entre los objetivos en tensión tanto de la democracia como de la economía de mercado.

La promoción del mercado a través de las reformas judiciales

Principalmente durante los 90 y buena parte del nuevo siglo, la reforma judicial cobró una gran importancia en la agenda estatal de Amé rica Latina gracias al apoyo de Instituciones Financieras Internacionales. Paulatinamente, la administración de justicia se consideró un sector estratégico para el desarrollo económico (Rodríguez, 2005).

A comienzos de los 90, el auge del neoinstitucionalismo económico y el diseño e implementación de planes y programas de desarrollo liderados por las IFIS, implican que la teo ría económica y política vuelva a preocuparse por establecer las relaciones entre Derecho y desarrollo, como ya se había efectuado en los 70 (Uprimny & Rodríguez, 2003). El fin de la Guerra Fría y la transición paulatina a la demo cracia en América Latina son la antesala de la configuración de un consenso hegemónico que logró consolidarse a través de emergentes po deres transnacionales, este consenso defendía el neoliberalismo como sistema económico ma terializado en el Consenso de Washington y de la democracia liberal (De Sousa Santos, 2001). En este escenario, las reformas judiciales se en tienden como mecanismos para adelantar trans formaciones institucionales en la región, donde confluyen objetivos como la consolidación del Estado de Derecho, el impulso de las economías de mercado y el logro de la seguridad.

El FMI y la réplica de su plan estratégico en instituciones como el BM y el BID transforma ron su agenda de intervención en los países so cios con el fin de incluir en ella el componente de reformas institucionales. Bajo este marco, se promueven nuevos marcos legales acordes con los lineamientos del Consenso de Washington, así como la necesidad de "modernizar" los sis temas de justicia, principalmente con la instau ración de los métodos de resolución alternati va de conflictos de carácter comercial. En este proceso, comienza a destacarse la importancia de la política en el desarrollo, por tal motivo, se empieza a promover la "gobernabilidad demo crática", mediante la cual se busca resolver las tensiones entre democracia y mercado.

Estas tensiones surgen al agotarse el modelo de desarrollo basado en la sustitución de impor taciones, el cual apareja las siguientes conse cuencias: i) disminución de la inversión pública y déficit fiscal, por la crisis de la deuda externa y la fuga de capitales generalizada; ii) dismi nución de la inversión por cuenta de las firmas privadas nacionales y extranjeras; iii) riesgo de desorganización económica por el incremento hacia índices altos de inflación; iv) la desvincu lación de las economías latinoamericanas a la economía globalizada y v) desintegración social de actores colectivos como sindicatos y gerentes organizados.

Marcelo Cavarozzi (1991) describe de una forma muy acertada estas tensiones y la nece sidad de buscar equilibrios entre democracia y mercado:

La construcción de un Estado desarrollista reno vado tendría que descansar en una combinación de des-regulación y re-regulación. Para alcanzar este difícil equilibrio, el Estado tendría que tran sitar por un sendero muy estrecho, dejando, por un lado, operar al mercado sin ahogarlo, y por otro, asumiendo roles de coordinación y supervi sión que ninguna "mano invisible" desempeña ría. En el contexto actual, las firmas capitalistas operando en América Latina tienden a adaptarse pasivamente a la inercia caótica, lo que realimen ta los aspectos más perniciosos del ajuste. El pre dominio irrestrictivo de las "leyes del mercado" se traduce en la evaporación de las restricciones para la maximización de beneficios a corto plazo, con consecuencias negativas para el crecimiento global. (p.103)

De esta forma, las IFIS comienzan a promo ver ajustes estructurales para lograr estos equi librios entre regulación y desregulación, lo cual se efectúa a partir de la emergencia de un nuevo concepto articulador, el de la "gobernabilidad democrática". Por tal razón a continuación ha remos una breve reflexión sobre este concepto en los discursos de las IFIS y posteriormente abordaremos sus principales características en la promoción de reformas institucionales, enfa tizando en la racionalidad del FMI.

Gobernabilidaddemocrática en la economía de mercado

La necesidad de consolidar estos procesos de democratización suscitó la reflexión en tomo a la adopción de los mecanismos adecuados para lograr la transformación institucional requerida que a su vez garantizara la sostenibilidad de un nuevo modelo de desarrollo basado en econo mías de mercado tras el fin de la Guerra Fría. De esta forma, principalmente las organizaciones multilaterales de crédito comenzaron a concebir la cooperación a los países como iniciativas en caminadas a la promoción de la democratización a partir de la gobernabilidad. En este contexto y siguiendo a Prats (2006), el uso del concepto "gobernabilidad" va a adquirir una significación muy particular en el contexto latinoamericano que responde a las especificidades de los pro cesos de transición y al concepto mismo de de mocracia:

Particularmente en América Latina, aparece un nuevo uso de la palabra "gobernabilidad": se trata de que la transición a la democracia y la democra cia misma sean "gobernables", tanto para evitar la regresión al autoritarismo como para avanzar y consolidar la democracia mejorando su desempeño económico, social y democrático. La inquie tud por la gobernabilidad subyace a toda la prác tica política y a la reflexión politológica sobre la transición a la democracia en América Latina. La conciencia de las correlaciones de poder entre los actores estratégicos condicionaron no solo las es trategias de transición, sino la definición misma que se acabó adoptando de democracia. (p.4).

Como se puede observar la identificación de los elementos definitorios de la gobernabilidad, requiere del análisis previo de un conjunto de fenómenos complejos tales como las correlacio nes de fuerza, la reflexión sobre el tipo de demo cracia y el análisis de las prácticas políticas de los países, lo cual explica en parte por qué no ha sido posible establecer una definición más pre cisa; esta situación de indeterminación aumenta si se tiene en cuenta que la adopción de una con cepción más concreta y sustantiva de la gobernabilidad puede generar ciertas resistencias en el ámbito político e institucional, razón por la cual se ha preferido abarcar ante todo una dimensión procedimental sin que exista un referente analí tico específico que ayude a su comprensión:

La moderación y la cautela prevalecientes lle varon a los analistas a dejar de lado una posible definición que la identificara con resultados sus tantivos, tanto sociales como económicos, y en su gran mayoría adoptaron otra que la identifica con procedimientos para la solución de problemas po líticos. La definición de poliarquía de Dahl (1971) se transformó así en un punto focal de la discu sión. (Prats, 2006, p.4)

Los cambios que se originaron desde hace

aproximadamente 30 años, repercuten en un cambio en la noción de la gobernabilidad, ya que esta pasó de ser un concepto de la ciencia política que en sentido estricto hacía alusión al estudio de las relaciones entre el Presidente y el Parlamento con el fin de no obstaculizar la toma de decisiones en los sistemas democráticos, para pasar a un concepto mucho más amplio que no solo abarca cuestiones relacionadas con el buen gobierno, sino sobre todo, el estudio de las con diciones que permiten el ejercicio del gobierno en los sistemas democráticos, por esta razón, su abordaje incluso ya no se circunscribe a lo polí tico sino que involucra aspectos como la econo mía, el medioambiente o la educación.

Es necesario destacar dos aspectos que ex plican el cambio en la concepción de la gobernabilidad sobre todo en América Latina, por una parte el hecho de que la "ingobernabilidad" se asimile a una amenaza persistente a los sistemas democráticos, es decir, el debate en muchos ca sos no gira en torno a la falta de "buen gobier no" sino a la carencia de gobernabilidad, fenó meno que es visto como sinónimo de anomia y desintegración, la falta de un orden social que garantice las libertades mínimas de los sujetos. Por otra parte, el hecho de que los problemas relacionados con la gobernabilidad se planteen en términos globales, es decir, la gobernabilidad depende de las relaciones políticas y económi cas alrededor del mundo, no se circunscriben a la unidad del Estado-Nación (Prats, 2006).

Luego de la firma del Consenso de Washing ton, la denominada "Comunidad del desarrollo" introdujo a sus reflexiones la perspectiva de las políticas públicas, así como las reflexiones que se suscitaron en el ámbito teórico respecto del paso de la administración pública a la gerencia pública (Management), de igual forma conser vó la racionalidad instrumental y la neutralidad política como elementos heredados de las déca das anteriores; las reformas integrales al sector público que se estructuraron a partir de la firma de este acuerdo, adoptaron estos mismos lineamientos teóricos y compartieron su misma ló gica.

Durante la primera parte de la década de los no venta la palabra governance se confundió con la gestión pública y la cooperación con ella tendió a verse como la provisión de "racionalidades ins trumentales nuevas" orientadas a mejorar la efi cacia y eficiencia de las organizaciones guberna mentales. (Prats, 2006, p.7)

Sin embargo, el significado de governance se va a transformar a mediados de los 90, como consta en el informe de desarrollo humano de Naciones Unidas de 1999, allí se sostiene que la política, la economía y la sociedad en general se rigen por reglas, instituciones y actores que interactúan de forma compleja, algo que ocurre más allá del ámbito del gobierno:

El desafío de la globalización no es detener la expansión de los mercados globales sino encon trar las reglas y las instituciones de una gobernanza mejor -local, regional, nacional y global- para preservar las ventajas de los mercados y la competencia global, pero también para proveer los recursos comunitarios y medioambientales suficientes para asegurar que la globalización trabaje para la gente y no solo para los benefi cios" (PNUD, 1999, p.2) de allí que governance se defina como "El marco de reglas, instituciones y prácticas establecidas que sientan los límites y los incentivos para el comportamiento de los indi viduos, las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales y las empresas. (PNUD, 1999, p.8)

En este contexto, los elementos actuales que permiten identificar los aspectos clave en la definición de la gobernabilidad democrática de conformidad con las reflexiones que sobre este concepto han efectuado instituciones como el FMI, el BM y Naciones Unidas, se destacan convergencias y complementariedades:

A pesar de que el debate sobre la gobernabilidad se encuentra todavía abierto, algunos elementos constituyen el ethos principal de la gobernabilidad democrática que intentan promover las insti tuciones mencionadas (se refiere específicamen te al Banco Mundial y a Naciones Unidas): La selección de quienes ejercen la autoridad en una sociedad mediante métodos democráticos que provean una base de legitimidad popular asociada a la soberanía del voto; la vigencia del Estado de Derecho, la eficiencia en la provisión de servicios públicos, el control de la corrupción, la capacidad del Gobierno para desarrollar e implementar po líticas, el involucramiento de la participación ciu dadana y control del gobierno. (Straface & Basco, 2006, p.7)

Debido a la importancia que ha cobrado este concepto recientemente, se pueden identificar algunas acciones específicas que han adoptado las instituciones multilaterales para lograr su consecución, como por ejemplo la inclusión de la variable gobernabilidad como factor de diag nóstico económico y social de los países con el fin de comprender su impacto en el desarrollo, así mismo el Banco Mundial en su informe del año 1997 "Un mundo en transformación", hizo un análisis de las capacidades de los Estados con base en su dimensión institucional, de igual forma se adoptó la gobernabilidad democrática como un factor a tener en cuenta en la propues ta de implementación de reformas instituciona les promovidas por las IFIS (Straface & Basco, 2006).

Estas acciones dieron origen a una multipli cidad de iniciativas relacionadas con estos temas y que cobraron una gran vitalidad en las agendas de estos organismos, que a su vez, se manifes taron en aspectos como el incremento de prés tamos vinculados a la reforma del Estado, por ejemplo para 2004, en el Banco Mundial esta área era la segunda en importancia en relación al número de proyectos existentes y de montos aprobados, de forma similar el BID ha aprobado múltiples proyectos desde 1994; la creación de unidades específicas al interior de estos organis mos encargadas específicamente de la reflexión sobre la gobernabilidad; la preocupación por incrementar el número de estudios y de publi caciones sobre el tema; el condicionamiento de préstamos y ayudas concesionales basadas en el análisis sobre la buena gobernabilidad; y una ac ción más significativa ante las demandas de los países en vías de desarrollo principalmente en América Latina y luego de la transición demo crática pasada la Guerra Fría (Straface & Basco, 2006).

Precisamente en el apartado siguiente se des cribe de forma específica en qué medida las IFIS han promovido reformas institucionales en la región.

Las Instituciones Financieras Internacionales y las reformas institucionales

Básicamente las IFIS han desempeñado las siguientes funciones en la promoción de refor mas institucionales: i) financiación a programas de reforma en los países a través de préstamos y cooperaciones técnicas; ii) la elaboración y difu sión de marcos analíticos y teóricos para funda mentar las iniciativas de reforma; iii) la media ción entre las élites nacionales y la tecnocracia transnacional para consolidar acuerdos en torno a la necesidad y el carácter de las reformas; y iv) la difusión de experiencias y de saberes para lograr su expansión (Guzmán, 2013).

Yves Dezalay y Bryant Garth plantean que desde los 90, se configura una nueva ortodoxia del poder que logra incluir sin mayores trauma tismos, en un mismo campo jurídico, los dere chos humanos con la economía neoliberal . Los políticos tecnócratas, pese a que provienen de distintas tendencias, convergen en él gracias a la materialización de cinco procesos: i) la profesionalización de los derechos humanos en Estados Unidos; ii) el giro de la academia hacia un nuevo modelo económico consistente con los princi pios del neoliberalismo pero que toma en cuenta la importancia de las instituciones y la trayec toria de la historia económica ; iii) el hecho de que este fenómeno haya transformado al Banco Mundial; iv) que haya habido una transforma ción de la Ciencia Política, que ayuda a que los economistas sean vistos como figuras clave en la promoción del Estado democrático liberal y v) que los líderes del Sur se hayan articulado a esta estrategia mediante el discurso de los derechos humanos (Dezalay & Garth, 2002).

Estos procesos permiten comprender en qué medida, las IFIS produjeron conceptos y marcos analíticos encaminados al logro de la consolida ción de las estrategias reformistas, bajo las cua les se promueve la economía de mercado y la democracia liberal. Es importante destacar que el FMI logró que sus discursos fueran trasplan tados a la agenda de otros organismos como el BM y el BID, con los cuales llega a compartir incluso concepciones similares sobre los siste mas de justicia.

Las élites jurídicas estadounidenses crecie ron de forma considerable en buena medida gra cias a inversiones cuantiosas en recursos para formar a los nuevos profesionales que provenían de las universidades más prestigiosas del mundo. En el ámbito académico, luego de cierto escepticismo hacia la aplicación de postulados neoliberales, se reformularon las teorías que los sustentaban, para lo cual se comienzan a repen sar el derecho y las instituciones como condicio nes imprescindibles para el desenvolvimiento de los mercados. Este proceso se fortaleció por la significativa influencia de la racionalidad de los negocios en el estudio del Derecho, lo que expli ca el hecho de que en la década de los 70 y 80, numerosos grupos de profesores de Derecho in corporaron conceptos de la ortodoxia económica hasta desembocar en la perspectiva del análisis económico del Derecho. Dicho proceso recibió apoyo principalmente de los sectores conserva dores empresariales, lo que en poco tiempo per mitió que muchos de los abogados formados en Chicago pasaran a ocupar importantes puestos en la Judicatura a mediados de los 80 en Estados Unidos. Estos hechos evidencian que el ajuste de las teorías ortodoxas neoliberales de esta nueva élite se explica en buena medida como una for ma de realizar cambios pragmáticos para seguir detentando el poder (Dezalay & Garth, 2002).

Paulatinamente se afirma que la adopción de medidas macroeconómicas requieren a su vez de instituciones jurídicas que limiten el rol de los gobiernos en la economía y establezcan un marco de protección a los inversionistas y al sector privado, las IFIS adoptan estos discursos con algunas variaciones y se comienzan a preo cupar por las realidades locales para mejorar sus programas; varían sus áreas de acción, y extien den sus propuestas hacia disciplinas como las relaciones internacionales y la Ciencia Política. En el caso del FMI, el BM y el BID es evidente la incorporación de los postulados del neoinstitucionalismo económico en sus estrategias de reforma del Estado. Además existen intentos por delimitar conceptualmente una aproximación al análisis económico del Derecho que oriente la estrategia de reforma a las instituciones de jus ticia, y en los programas de reforma se hacen alusiones constantes al rol de las instituciones en el crecimiento económico y a las condiciones que los sistemas jurídicos deben preservar para la consecución de economías de mercado.

Por otra parte, las IFIS también han sido im portantes en la difusión y expansión de saberes y de prácticas a través de la cooperación técnica y financiera en la región para consolidar el consen so económico en torno a la democracia liberal y la economía neoliberal desde los 90. Weyland (2006) ha logrado demostrar que entre el cen tro y la periferia existen acuerdos y criterios de racionalidad que involucran diferentes criterios de decisión tales como el costo político de las reformas, intereses coyunturales, la búsqueda de legitimidad frente a la comunidad internacional y la racionalidad estratégica. En estos procesos los actores sociales involucrados en reformas como las IFIS, constantemente acopian infor mación y elaboran diseños institucionales en los que formulan cambios a partir de las experien cias de otros países. Por eso se afirma que los nuevos modelos de política desarrollados en un país pueden ser implementados exitosamente en toda la región mediante una ola de difusión, ya que paulatinamente y de forma progresiva los países se van transformando a partir de la apro piación de esas experiencias de reforma.

Las IFIS como nodos de las redes transnacio nales, con su prestigio y poder, logran influen ciar de forma significativa las decisiones adop tadas en el nivel nacional a partir de la difusión y expansión de reformas en los países subde sarrollados más allá de sus diferencias con los países del centro en cuanto a sus necesidades y características. Estos engranajes complejos en el ámbito de la cooperación internacional inciden de forma efectiva en la realización de normas en el nivel internacional, hecho que se suma al gran número de organizaciones internacionales que buscan persuadir, en algunos casos incluso con artilugios, presionar, o forzar a los gobiernos a adoptar sus programas o las ideas que avocan (Weyland, 2006).

Así las cosas, en el marco de esta red com pleja de acuerdos y transacciones, las IFIS han logrado consolidar el pacto hegemónico que se fundamenta en la correlación entre democracia liberal y mercado:

Más allá de la complejidad de estos procesos, lo cierto es que este conjunto de intercambios y de influencias en el nivel transnacional, ha dado lu gar al avance de la economía de mercado y de los arreglos políticos que lo posibilitan mediante la democracia. Esto ha contribuido a la acentuación del pacto hegemónico que se selló a comienzos de los 90. De esta forma, el rango de elección en estos procesos se encuentra limitado frente a propuestas políticas y económicas alternativas. Aunque hoy en día se discute permanentemente sobre los márgenes de esos límites, lo cierto es que el neoliberalismo logró expandirse de forma exitosa hacia las políticas públicas de carácter so cial como la salud y los sistemas de pensiones. (Weyland, 2006)

Precisamente en el apartado siguiente se precisan algunas de las peculiaridades del FMI en la consolidación de dicho pacto hegemónico desde los 90:

El Fondo Monetario Internacional frente a las reformas estructurales

Como ya se analizó en los apartados inme diatamente anteriores, las crisis de los 90 afecta ron de especial forma a los Estados en vía de de sarrollo, los cuales se vieron abocados a adoptar modelos que combinaran crecimiento económi co, Estado de Derecho y democracia para lograr el desarrollo. Respecto del Estado de Derecho, el BM y el BID lideraron las reformas judiciales y legislativas en estos países, el FMI a pesar de tener programas enfocados a la economía y las finanzas, también lideró reformas para el mejo ramiento del Estado de Derecho asumiendo así una perspectiva institucional acuñando el térmi no de good governance (García, 2007).

El FMI creó una serie de programas para el desarrollo de economías de mercado median te el fortalecimiento de un Estado de Derecho que satisficiera las exigencias del Consenso de Washington y del tipo de modelo económico allí planteado. Sin embargo, algunos críticos con sideran que bajo estas propuestas no se atendió debidamente el fortalecimiento de las democra cias y concomitantemente con estos, los gobier nos en la región acudieron de forma significa tiva a la vía de los estados de excepción o de emergencia para cumplir con las metas del FMI, lo cual tuvo un impacto paradójico respecto al fortalecimiento del Estado de Derecho.

Así las cosas, el FMI promueve a comien zos de los 90 un modelo de Estado de Derecho muy particular, como se mencionó en los apar tados anteriores, para esta época el BM y el BID incorporan a sus paquetes de reforma cambios estructurales, bajo el entendido de que existían factores que obstaculizaban el crecimiento eco nómico, específicamente el BM, decide trans formar su estructura interna para lograr una mayor injerencia en los Estados, teniendo en cuenta que sus estatutos establecían claramen te la prohibición de intervenir en asuntos polí ticos del Estado, finalmente la tesis que triunfó por considerarse la más aceptable y coherente con las del neoinstitucionalismo económico al interior de este organismo, fue la de considerar que la implementación de reglas abstractas, de instituciones (Estado de Derecho), que permitan cumplir sus objetivos, no era como tal una inje rencia en asuntos políticos (García, 2007).

Algo diferente ocurrió con el FMI, ya que este organismo no contaba con estas restric ciones jurídicas, en efecto, sus objetivos cons titutivos estaban encaminados a la estabilidad financiera mundial en corto plazo, para lo cual se podría generar crecimiento económico y alto nivel de empleo. Su incursión en reformas al Es tado radica entonces en el supuesto cumplimien to de sus objetivos, tal y como lo planteó el BM.

Como lo plantea Dávalos (2012), la interven ción del FMI sobrepasó la consecución de los objetivos de estabilidad macroeconómica e im plicó otro tipo de transformaciones:

En efecto, al tenor de esas políticas de ajuste del FMI, fueron imponiéndose otras medidas que aparentemente nada tenían que ver con la esta bilidad macroeconómica del corto plazo, ni con el déficit de la balanza de pagos, ni con la pro puesta monetarista para combatir la inflación; en realidad, se trataba de un conjunto de medidas económicas, políticas e institucionales, pensadas para actuar al largo plazo y para lograr cambios profundos en la sociedad y el Estado, son las medidas que habrían de ser denominadas por el Banco Mundial precisamente como de "reforma estructural". (p.1)

Solo hasta 1996, el FMI incorpora a su estra tegia los conceptos de gobernanza y Estado de Derecho, como puntos primordiales para lograr las metas de la institución, lo cual efectuó en el marco de la Declaración para la Cooperación para un Crecimiento Global Sostenible y en la reunión del Comité Interino. Allí se estableció que el FMI solo debería intervenir si los asuntos de gobernanza no eran resueltos satisfactoria mente por los gobiernos y solo en los asuntos relacionados con los objetivos del Fondo.

Así mismo se establecieron como puntos a resolver por la gobernanza: i) Mejoras en la ad ministración de recursos públicos, mediante re forma al sector público y ii) Ambiente propicio para aumentar la eficiencia en el sector privado. Todo esto fue implementado en América Latina y otros países en vías de desarrollo mediante el trasplante de instituciones modernas que regían en los países con economías desarrolladas, pro ceso que se ve reflejado en la importante trans formación de la legislación existente en varias materias clave de la economía.

El FMI podía realizar estas acciones a través de: A) Supervisión, B) Asesoría técnica y finan ciera, C) Condicionalidad de asistencia finan ciera (préstamos para equilibrar su balanza de pagos), a cambio del cumplimiento de metas en cuanto al fortalecimiento del Estado de Derecho y gobernanza y metas macroeconómicas. Antes, dichas condiciones solo se podían calcular obje tivamente, pero a partir del giro de la política del banco como se explicó anteriormente, de propo ner cambios estructurales relacionados con sus objetivos, se dispuso que podían establecerse otras variables que se calculaban de forma sub jetiva, lo cual hizo más gravoso su cumplimien to (García, 2007).

Esta supervisión se efectúa a través de va rias etapas: A) Acciones previas (condiciones previas antes del préstamo), B) Criterios de eje cución de los acuerdos (condiciones durante la asignación por cuotas del préstamo), C) Paráme tros de referencia estructurales (cumplimiento de condiciones específicas durante la ejecución del programa por un país, por ejemplo la priva tización de una empresa, el incumplimiento de esta no incide necesariamente en suspensión de recursos pero incide en una posible renegocia ción). D) Revisiones a los programas (monito reo de los programas y sugerencias de ajuste a un país) (Dávalos, 2003).

Frente a este panorama la gran mayoría de los países en desarrollo en los 90, cumplieron con estas metas estructurales, recurriendo a los estados de excepción, lo que evidencia que el ajuste estructural promovido por la banca tuvo consecuencias negativas para el fortalecimiento de la democracia.

Así por ejemplo en Argentina, Menem en 1989 recibió un país con una inflación del 3.000 % y endeudada con sus acreedores externos, solicitó la ayuda del FMI y se sometió a los lineamientos que le exigían, acudiendo a la concentración de poderes y a las normas de Estado de emergencia. Las dos leyes que le dieron grandes facultades al gobierno fueron: La ley de emergencia económi ca y la ley de emergencia administrativa, así como mediante los decretos de necesidad y urgencia, con lo cual el Gobierno podía cumplir con las condi ciones del FMI.

En Perú, la situación era similar, Alan García había hecho que sacaran al país de la Comuni dad Financiera Internacional, al acordar no pa gar su deuda externa. Fujimori en los 90 recibe un país con una inflación del 7.000 % y un in tenso conflicto armado. Optó entonces por pedir la ayuda del FMI, que pidió algunas condiciones para estudiar la posibilidad de prestar, es decir, recuperar la confianza del Perú, así echó mano de las delegaciones legislativas y del autogolpe, en un contexto donde su partido era minoritario y se oponía a sus reformas en favor del FMI.

Mediante las delegaciones administrativas Fujimori recuperó los ingresos del Estado para poder pagar las deudas internacionales, refor mó la normatividad que regulaba los aspectos económicos más decisivos. En 1992 mediante el autogolpe, suprimió la Constitución, cerró el Congreso y proclamó algunos decretos con su Consejo de Ministros para lograr la reconcilia ción social y mantener una economía de mer cado bajo las pautas del modelo neoliberal; esta medida se debió a que el Congreso se opuso a muchos decretos suyos en aplicación de sus fa cultades constitucionales.

Como se puede observar, Perú y Argenti na mediante las vías excepcionales, se dieron a la tarea de ajustar sus programas, con el fin de obtener préstamos del FMI, quien pretendía con esto facilitar un marco jurídico para la in versión extranjera y la privatización, así como la consecución de las metas de disciplina fiscal. En ambos casos las facultades constitucionales se mostraron insuficientes para cumplir con los objetivos del Fondo.

A pesar de las tensiones de la instauración del nuevo modelo económico con la democra cia, paradójicamente el FMI nunca criticó estas medidas por ir en contra de la racionalidad ju rídica y de los postulados del Estado de Dere cho. Así mismo, a pesar de suspender el acuerdo con el gobierno de Fujimori tras el autogolpe, lo reanudó rápidamente antes de que se profiriera una nueva Constitución para el Perú, y Fujimori, tras las facultades otorgadas por la Constituyen te siguió expidiendo leyes para cumplir dichos postulados.

Frente a este panorama el FMI ha hecho re formas a su estrategia de condicionalidad en donde ha procedido a variar sus lineamientos, con el fin de darle más autonomía a los Estados para implementar las condiciones, haciendo que el proceso sea más participativo, así las cosas, mediante la "Autoría Nacional", se busca que quienes suscriben los acuerdos principalmente los gobiernos, escojan el programa y las formas de implementarlo con base en sus capacidades. Se critica que esto no lleva a una verdadera re forma porque la sociedad civil u otros órganos del Estado como el Congreso siguen excluidos de este proceso, así mismo el Fondo tiene la úl tima palabra para determinar si alguien cumple o no con sus condicionamientos, por lo cual se cuestionan los efectos reales de este mecanismo de reforma en favor de la democratización. Así mismo a pesar de que los condicionamientos estructurales son la excepción, estos se convir tieron en la regla, el Banco aún conserva dicha facultad así aparentemente la restrinja (García, 2007).

CONCLUSIONES

En América Latina a partir de los 90 se con solidaron una serie de políticas por cuenta de las IFIS, que buscaban hacer germinar en el conti nente unas instituciones adecuadas para el creci miento económico, basándose en la experiencia europea y en los denominados países del primer mundo, en donde la formación del Estado de Derecho propició la expansión de los mercados; sin embargo, la adopción acrítica y poco reflexi va de estas reformas incidieron en factores de crisis económica y de concentración excesiva del poder que agudizaron las dificultades de las sociedades latinoamericanas para consolidar Es tados democráticos.

El rol de los organismos internacionales fue fundamental en este proceso, a partir de la signi ficativa financiación a programas de reforma en los países a través de préstamos y cooperacio nes técnicas, la creación y difusión de marcos analíticos para fundamentar estas iniciativas de reforma, y la mediación entre las élites naciona les y transnacionales para consolidar acuerdos en torno a las necesidades y el carácter de las reformas. De igual forma se adoptaron meca nismos para lograr la difusión de experiencias y de saberes que incidieron en su expansión y consolidación.

En ese complejo conjunto de intercambios y de influencias entre los poderes transnacionales y locales, se encierran acuerdos y criterios de ra cionalidad que toman en cuenta aspectos como el costo político de las reformas, los intereses coyunturales, la legitimidad frente a la comuni dad internacional y la racionalidad estratégica, lo que ha contribuido a blindar el pacto hegemónico que se selló a comienzos de los 90. Los modelos de política desarrollados en un país han sido implementados exitosamente en toda la re gión a través de "olas de difusión", mediante las cuales de forma progresiva estos se van transfor mando a partir de la apropiación de experiencias de reforma que se muestran atractivas para los actores sociales locales, principalmente los go biernos. Estos elementos permiten comprender las dinámicas de reforma en los países.

El FMI a pesar de tener programas enfocados a la economía y las finanzas, también lideró re formas para el mejoramiento del Estado de De recho, al igual que lo hicieron el BM y el BID, asumiendo así una perspectiva institucional acu ñando de igual forma el concepto de gobernabilidad. Dichos programas buscaban satisfacer las exigencias del Consenso de Washington. Sin embargo, algunos críticos consideran que bajo estas propuestas, el FMI propició escenarios en los que entraron en tensión la economía de mercado y la democracia, ya que los gobiernos de turno de algunos países latinoamericanos enfrentaron la condicionalidad económica con medidas de excepción, que conllevaban a ciertas situaciones de autoritarismo, como se demostró en los casos de Argentina y Perú.

El concepto de gobernabilidad, al igual que ocurrió con otras IFIS como el BID o el BM, le permitió al FMI justificar medidas que implica ban una intervención en política de los Estados de la región, así como mediante medidas de condicionalidad tales como la búsqueda del mejora miento de la administración de recursos públi cos, a través de la reforma al sector público, la generación de un mejor ambiente para aumentar la eficiencia en el sector privado y la transforma ción de la legislación existente en varias mate rias clave de la economía.

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*El presente artículo es un avance de investigación, del proyecto: "Democracia y justicia en los sistemas de protección a los derechos humanos: Un balance de las funciones de monitoreo a los derechos humanos del Sistema Interamericano y de los mecanismos de vigilancia y supervisión de los tratados de derechos humanos de Naciones Unidas, reflexiones a partir de la situación colombiana 1991-2014". El proyecto se encuentra inscrito al Centro de Investigaciones Sociojurídicas de la Facultad de Derecho de la Universidad Gran Colombia, Grupo de Investigación: Derecho Constitucional, Reforma de la Administración de Justicia y Bloques de Constitucionalidad.

Referencia de este artículo (APA): Carvajal, J. & Guzmán, A. (2017). Economía de mercado y democracia: elementos para una crítica al discurso del desarrollo promovido por las Instituciones Financieras Internacionales. En Justicia, 31, 116-134. http://dx.doi.org/10.17081/just22.3L2602

Recibido: 24 de Mayo de 2016; Aprobado: 19 de Agosto de 2016

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