INTRODUCCIÓN

Con la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, Colombia reconoce la participación ciudadana como un valor constitucional, un principio fundamental (C. Const., Sentencia C-329/03. M.P. Álvaro Tafur Galvis¹) y como uno de los fines esenciales del Estado colombiano (artículo 2 C.P. de 1991), transformando el sistema político imperante a la fecha y avanzando significativamente en la construcción de un modelo de Estado² donde la ciudadanía, las regiones y las minorías juegan un papel fundamental en la definición del destino colectivo.

Al igual que la participación ciudadana, la planeación del desarrollo adquirió un papel protagónico en el diseño del nuevo Estado constitucional y democrático instaurado bajo el manto de la Constitución del 91, exigiendo con ello a los diferentes actores del territorio nacional la planificación de su accionar durante un periodo de gobierno determinado; donde se expresen los objetivos, metas, políticas, programas, subprogramas y proyectos de desarrollo del respectivo territorio.

Por su parte, el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas y tribales sobre su territorio, fue otra de las grandes innovaciones que trajo consigo la Carta de 1991, toda vez que, como lo sostiene la Corte Constitucional, con la Constitución

Se produjo un cambio sustancial en la política indigenista gubernamental, esto es, en el modelo de relación del Estado con los pueblos y comunidades nativas, pasándose de un sistema basado en la asimilación e integración de tales comunidades a la cultura mayoritaria de la sociedad nacional, a un sistema pluralista y participativo, que acepta y respeta la multiplicidad de formas de vida y sistemas de comprensión del mundo diferentes de la cultura occidental, y que propugna por el reconocimiento de los valores étnicos y por el derecho de las minorías tradicionales a sobrevivir y desarrollarse con sujeción a tales valores. (C. Const., Sentencia C-208/2007. M.P. Rodrigo Escobar Gil)

En igual sentido, agrega la Corte, que la Constitución Política

Otorga especial protección al derecho de participación de los pueblos indígenas del país en las decisiones que los afectan, y esta especial protección se traduce en el deber de adelantar procesos de consulta con las comunidades indígenas y tribales para la adopción y la ejecución de decisiones que puedan afectarles, procesos de consulta que constituyen una forma de participación democrática específicamente regulada en el artículo 330 Superior, y con un sustento adicional en el Convenio 169 de la OIT, aprobado por Colombia mediante Ley 21 de 1991, que forma parte del bloque de constitucionalidad. (C. Const., Sentencia C-461/2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil)

En ese orden, la Carta Política de 1991

Propugna por un modelo de Estado que se reconoce como culturalmente heterogéneo y que, por ende, está interesado en la preservación de esas comunidades diferenciadas, a través de la implementación de herramientas jurídicas que garanticen su identidad como minoría étnica y cultural, organizadas y reguladas mediante sus prácticas tradicionales. Es así como para el caso particular de las comunidades indígenas y afrodescendientes, existen previsiones constitucionales expresas, que imponen deberes particulares a cargo del Estado, dirigidos a la preservación de las mismas y la garantía de espacios suficientes y adecuados de participación en las decisiones que les afectan. Ello, sumado al contenido y alcance de normas de derecho internacional que hacen parte del bloque de constitucionalidad, ha permitido que la jurisprudencia de la Corte Constitucional haya identificado un derecho fundamental de las comunidades indígenas y afrodescendientes a la consulta previa de las decisiones legislativas y administrativas susceptibles de afectarles directamente. (C. Const., Sentencia C-175/09, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva)

A partir de allí, en el presente estudio, se analizarán los espacios que existen en la legislación colombiana que posibilitan la participación ciudadana de los grupos étnicos en la construcción de planes de desarrollo en los territorios habitados por ellos, haciendo especial énfasis en el caso del departamento del Chocó.

Para su desarrollo se realizó una investigación de corte documental propuesta por ^{Toro y Parra (2010}, p. 412), partiendo de una minuciosa revisión normativa, jurisprudencial y doctrinal de los espacios existentes que posibilitan la participación ciudadana en la construcción de los planes de desarrollo.

En su estructura, el análisis se presenta en cuatro secciones. En la primera parte, se analiza la planificación como un proceso que posibilita el desarrollo en Colombia; en la segunda sección, se estudia el ordenamiento jurídico colombiano, como un ordenamiento para la participación ciudadana, se analizan los espacios y mecanismos de participación ciudadana en la gestión pública y especialmente, los que permiten la participación en la formulación y construcción de planes de desarrollo. En el tercer apartado, se presenta la situación de los territorios étnicos a partir de la consagración de Colombia en la Constitución del 91 como un Estado pluriétnico y multicultural, reconociendo a dichas minorías como sujetos de derechos colectivos fundamentales. En la cuarta sección, se describe el departamento del Chocó y se analizan los espacios y mecanismos de participación ciudadana que deben generarse para la construcción de los planes departamental y locales de desarrollo. Finalmente, se formulan algunas conclusiones.

LA PARTICIPACIÓN EN LA PLANEACIÓN DEL DESARROLLO

Como lo manifiesta Luis ^{Lira (2011)}, el término desarrollo alude

A una función multidimensional que incluye, con ponderaciones variables, objetivos y políticas que cronológicamente han privilegiado el crecimiento económico en los años cincuenta, la distribución de ingresos en los años sesenta, la aceptación del medio ambiente y la calidad de vida en los años setenta, la satisfacción de las necesidades básicas de la población en los años ochenta, el respeto a los derechos humanos en los años noventa y, dados los procesos de apertura al exterior de los países y el proceso de globalización, a partir de fines de la década de los noventa la competitividad internacional. (p. 1)

A patir de allí, en este estudio, se adopta el término desarrollo acuñado por las Naciones Unidas (citado por Mongrovejo, 2008), cuando establece que este:

Supone un proceso más amplio que el mero crecimiento económico en el que se integran, además de los fenómenos cuantitativos, otros de tipo cualitativo, relacionados con los procesos de cambio estructural, de expansión de capacidades y libertades, de progreso social, de modernización institucional y de equilibrio medioambiental de los países. Adicionalmente, para algunos autores y organismos, el término desarrollo incorpora un proceso de crecimiento económico que resulta socialmente equilibrado, promoviendo una mejora en las condiciones no solo económicas, sino de vida del conjunto de la población y no solo de unos pocos. (^{Mongrovejo Monasterios, 2008}, pp. 1-2)

Lo anterior ha sido reafirmado por Blanco (2013, p. 172) al decir, que hoy en día, se acepta que el desarrollo no es solo el crecimiento de la economía, sino que se da la prioridad a consideraciones relacionadas con el bienestar en su sentido amplio, la búsqueda de la democracia y de la participación de las personas en el planeamiento de su futuro, el reconocimiento de la libertad, y el desarrollo humano.

Adentrándonos al tema objeto de este estudio, se entiende que la planificación para el desarrollo:

Apunta a definir contenidos; a partir de la visión de lo que se quiere lograr, se acuerdan las políticas necesarias para alcanzarla y se definen indicadores que permitan medir progresos en ciertos plazos acordados. Es un proceso gubernamental integrador, explícito, organizado y participativo, orientado a determinar los cursos de acción que un país debe emprender para la consecución de sus objetivos de largo plazo. (CEPAL, 2011, p. 51)

En esas condiciones la planificación, como lo establece ^{Martin (2005)}, es “un cálculo que precede y preside la acción pública, es un instrumento esencial de la gestión de gobierno” (p. 8), implicando, al tenor de lo dispuesto por el Instituto Latinoamericano de Planificación Estratégica -ILPES- (ILPES, 1992) una acción racional, coherente y coordinada, y se sostiene en el análisis dinámico de la realidad y en la formulación de escenarios prospectivos fundamentados técnicamente.

En el caso colombiano específicamente, como lo establece Germán Puentes (2011), el tema de la conducción de la economía y su planeación por parte del Estado no es un asunto nuevo, pues desde la reforma político-administrativa de 1968 se adicionaron mandatos en el sentido de darle potestad al Estado para planificar la economía con el fin de lograr el desarrollo integral y, en ese contexto, dar pleno empleo a los recursos humanos y naturales.

Ahora, a pesar de que antes de la década de los noventa, ya en Colombia existían ejercicios de planeación para el desarrollo, estos adquirieron especial relevancia con la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, al consagrar en el capítulo 2 del título XII los planes de desarrollo. De manera particular, en su artículo 339, se dispuso la existencia de un Plan Nacional de Desarrollo, conformado por una parte general y un plan de inversiones públicas. De igual forma, con la Constitución se establece que en Colombia todos los niveles del gobierno deben realizar ejercicios de planeación para el desarrollo integral, orientando consigo el gasto público a asegurar la consolidación del bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población. Para facilitar dicha labor, los artículos 298 y 311 de la Constitución Política de 1991 y el artículo 32 de la Ley 152 de 1994, fijan que cada entidad territorial debe contar con un plan de desarrollo, cuya elaboración es liderada por los Alcaldes, Alcaldesas, Gobernadores y Gobernadoras.

Teniendo en cuenta lo anterior, un plan de desarrollo puede definirse como el instrumento de planificación que orienta el accionar de los diferentes actores del territorio durante un periodo de gobierno; en este se expresan los objetivos, metas, políticas, programas, subprogramas y proyectos de desarrollo, los cuales no solo son el resultado de un proceso de concertación, sino que responden a los compromisos adquiridos en el Programa de Gobierno y a las competencias y recursos definidos tanto por la Constitución como por la Ley (Departamento Nacional de Planeación, 2007, p. 21).

Con la anterior definición queda en evidencia, como lo establece el DNP (2011, p. 28) en su Guía para la Gestión Pública Nº 4, que los planes de desarrollo son:

Ahora bien, dichos instrumentos de planificación no pueden responder simplemente al interés de los mandatarios de turno, por el contrario, en la perspectiva de planificación democrática es fundamental que las nuevas administraciones territoriales apoyen los distintos mecanismos de participación ciudadana, a través del fortalecimiento de los canales de comunicación e interacción de los diferentes actores del territorio, con el fin de que puedan expresar sus intereses y concertar las estrategias de desarrollo (Departamento Nacional de Planeación, 2011, p. 10).

Dicha planificación con amplia participación de las comunidades, como lo establece ^{Ziccardi (2004}, p. 250), otorga legitimidad al gobierno, promueve una cultura democrática y hace más eficaces la decisión y la gestión pública. Igualmente, construye entidades viables, gobernables y eficientes y contribuye a formar comunidades responsables y cohesionadas.

MECANISMOS Y ESPACIOS DE PARTICIPACIÓN EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO COLOMBIANO

La Constitución de 1991 se origina en un momento en el cual tanto interna como externamente se venían ejerciendo en el país una serie de presiones orientadas a lograr la apertura de mayores espacios democráticos. Al respecto, se señala: “Lo que se discutía en la antesala de la Constituyente era la necesidad de salirle al paso a las reiteradas crisis de legitimidad y gobernabilidad [...] de allí surgieron las iniciativas referidas al fortalecimiento de la democracia participativa para oponerla a un modelo decadente de representación [...]” (^{Echeverry, 2010}, p. 4).

La participación ciudadana, como lo muestran Santos y Avritzer (citados por ^{Velásquez, Rodríguez & Gonzales, 2008}, p. 3), adquirió en las últimas dos décadas un peso significativo en el diseño de los sistemas democráticos, como respuesta a las debilidades del modelo hegemónico de democracia liberal representativa que dominó el panorama político en Occidente en los últimos dos siglos.

Es así como:

A partir de la década de los noventa, se fue creando una amplia y compleja infraestructura para fortalecer la participación ciudadana que amplió las oportunidades para que diversos sectores de la población pudieran intervenir en el escenario público. Además de los mecanismos de planeación participativa, para determinados sectores minoritarios se establecieron circunscripciones electorales especiales, posibilitándose la participación política de actores sociales relevantes como los movimientos indígenas, los afrodescendientes, a su vez, se abrió la posibilidad para que aquellos movimientos y grupos de ciudadanos que no se sentían representados en los partidos políticos pudiesen recurrir a inscripción de candidaturas por firmas. (^{Ramírez & Pinzón, 2015}, p. 2)

Con la entrada en vigencia de la Constitución, el pueblo colombiano pretendía poner fin a las demandas y necesidades sociales históricamente postergadas y darle paso al reconocimiento de garantías constitucionales, evolucionando a un modelo de Estado, que recogiera el sentir nacional y estuviera acorde con las nuevas dinámicas mundiales de protección de derechos, así quedó condensado en el artículo 1 constitucional, cuando se establece a Colombia como “un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa³ y pluralista…” (p. 3), entendiendo la participación como un valor constitucional, un principio fundamental y como uno de los fines principales del Estado colombiano.

La Constitución Nacional dio un paso importante para la consolidación de la democracia al establecer nuevos espacios para la participación ciudadana⁴ a través de diferentes mecanismos de participación⁵, todos ligados con el ejercicio de la democracia participativa⁶. Lo anterior queda en evidencia, cuando se sostiene que el “el fortalecimiento y la profundización de la democracia participativa fue el designio inequívoco de la Asamblea Nacional Constituyente”.

En ese orden de ideas, “la Constitución Política de Colombia y los posteriores desarrollos legislativos que se hicieron bajo su manto fueron generosos en la creación de espacios de participación, de lugares institucionales en los cuales la ciudadanía pudiera expresar sus opiniones, exponer sus necesidades, concertar acciones con representantes de los gobiernos, controlar y exigir efectividad y responsabilidad del poder público” (^{Velásquez & Gonzales, 2003}, p. 11), contemplando así más de 38 artículos referidos al fortalecimiento de la democracia participativa, dentro de los que se destacan: el reconocimiento que desde la parte dogmática se le hace a la participación ciudadana considerándola como un valor constitucional, luego, el artículo 1° consagra las características del Estado Social de Derecho colombiano, diciendo que su naturaleza jurídica, es ser democrático, participativo y pluralista.

Por su parte, el artículo 2° establece el alcance de la participación ciudadana, diciendo que: “son fines esenciales del Estado… facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación”. De la misma forma, el artículo 3° estipula que: “La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes…”, igualmente, en el artículo 40, se consagra a la participación ciudadana como un derecho constitucional fundamental y en el artículo 103, se estipulan los mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía.

Ahora bien, el resto del articulado constitucional que guarda relación y se convierte en mecanismo para ejercer la participación ciudadana en Colombia, se puede agrupar en tres categorías, como lo han manifestado Cogollos y Ramírez (2007, p. 9): mecanismos relacionados con la información, mecanismos para ejercer control y las correspondientes acciones judiciales y mecanismos para la toma de decisiones. Los derechos contenidos en cada uno de los anteriores mecanismos son los siguientes:

De igual forma, dentro del ordenamiento jurídico constitucional colombiano existe una variada legislación que posibilita la participación de los ciudadanos de forma individual o colectiva en el control de la gestión pública. Las principales leyes que regulan la participación ciudadana, son las siguientes:

Con las anteriores disposiciones constitucionales y legales se demuestra la existencia de un ordenamiento jurídico para la participación ciudadana y que, al menos normativamente, la Constitución Política de 1991 se presenta como una oportunidad para la misma⁷.

MECANISMOS Y ESPACIOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA PARA LA CONSTRUCCIÓN DE PLANES DE DESARROLLO

En el ordenamiento jurídico constitucional, los términos mecanismos y espacios de participación ciudadana suelen confundirse y utilizarse indistintamente, si bien, la finalidad de ambas es garantizar la participación ciudadana en la gestión pública, refieren a acepciones diferentes.

Los primeros, es decir, los mecanismos de participación ciudadana, como lo establece Cristina Pardo (2011):

Son estrategias constitucionales y legalmente diseñadas para permitir a los ciudadanos (i) adoptar directamente ciertas decisiones o participar en el debate previo a su adopción por la autoridad pública competente, a lo cual genéricamente se le llama participación para la toma de decisiones, o (ii) ejercer directamente control sobre el ejercicio de una función pública, a lo cual se le llama participación para el control. (p. 65)

Por su parte, los espacios de participación, como lo afirman ^{Velásquez y Gonzales (2003}, p. 105) son lugares o instancias de encuentro entre las administraciones y la ciudadanía.

Ahora bien, ^{Ceballos y Martin (2001)} diluyeron dicha distinción cuando manifiestan que la Constitución de 1991 establece dos grandes grupos de mecanismos de participación. El primero de ellos, guarda relación a los mecanismos de participación política y el segundo, a los mecanismos de participación comunitaria.

En ese orden, los mecanismos de participación política son los regulados en el artículo 103 de la Constitución, cuando se establece el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y normativa y la revocatoria del mandato como los mecanismos con que cuenta el pueblo para el ejercicio de su soberanía.

Siguiendo con ^{Ceballos y Martin (2001)}, dichos mecanismos expresan la posibilidad de los ciudadanos a participar políticamente y a fortalecer la representación de las siguientes formas:

Por su parte, los mecanismos de participación comunitaria expresan la posibilidad de los ciudadanos y de las organizaciones comunitarias de actuar e intervenir en la defensa de sus propios intereses, de relacionarse con el Estado y participar en la gestión de su propio desarrollo (^{Ceballos & Martin, 2001}).

Estos mecanismos de participación comunitaria han sido divididos en dos por parte de ^{Velásquez y Gonzales (2003)}:

Los primeros son espacios globales de participación, entre los cuales cabe mencionar los Consejos Territoriales de Planeación, los Consejos Consultivos de Ordenamiento Territorial, los Consejos de Desarrollo Rural, las Veedurías Ciudadanas y las Juntas Administradoras Locales, la característica de dichas instancias de participación, es que su referente es el municipio o la ciudad en su conjunto o un segmento territorial (comuna o corregimiento). Los segundos, son espacios sectoriales de participación, que son canales formales creados por los ciudadanos para la defensa de un sector (educación, salud, medio ambiente) o un grupo social en particular (jóvenes, mujeres, comunidades étnicas, desplazados, etc.). (p. 97)

Si bien, los anteriores mecanismos de participación, como lo manifiestan ^{Valencia y Ramírez (2012)}, están constituidos como las herramientas de indispensable valor jurídico para ejercer control y garantizar la eficacia en los actos del Estado, son casi inexistentes los mecanismos de participación política y comunitaria con que cuenta la ciudadanía para incidir directamente en la construcción de los planes de desarrollo (p. 35).

De los mecanismos de participación ciudadana regulados en el artículo 103 de la C.P. , solo el cabildo abierto podría relacionarse como un mecanismo que posibilita la participación de los ciudadanos en la construcción de los planes de desarrollo, en el entendido que esté bajo el manto de las Leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015, es la reunión pública en la cual los habitantes participan con el fin de discutir asuntos de interés para la comunidad en las Asambleas Departamentales, Concejos Distritales, Municipales o de las Juntas Administradoras Locales.

Ahora, con respecto a los espacios de participación o los mecanismos de participación comunitaria que posibilitan la participación ciudadana en la construcción de los precitados planes, solo los Consejos Nacional y Territorial de Planeación son los instrumentos formales existentes para tal fin.

En ese orden, según Puentes (2011):

La Constitución Política de Colombia prevé la conformación de Consejos Territoriales y Nacional de Planeación, donde los ciudadanos pueden incidir en la definición del destino colectivo. Dichos escenarios son de carácter constitucional y consultivo; son el foro para la discusión de los preproyectos del Plan Nacional y Territorial de Desarrollo, correspondiéndoles a esto, conforme a lo reglado por la Ley 152 de 1994 absolver las consultas que, sobre esta materia, le formulen los Gobiernos nacional y territorial o las demás autoridades de planeación, durante la discusión. (p. 299)

Dichos consejos, fueron concebidos por la Asamblea Nacional Constituyente, como instancia de participación, y como el escenario por excelencia para acercar el Estado y la Administración Pública al ciudadano y a la comunidad organizada. El propósito es el de involucrarlos más que de comprometerlos en la construcción de su propio guión y hacerlos sentir actores de su propio destino, en un tema tan trascendental para su bienestar como es la definición del Plan de Desarrollo.

LOS TERRITORIOS ÉTNICOS EN COLOMBIA

El Estado colombiano, además de establecer en la Constitución de 1991 la planeación del desarrollo y la participación ciudadana como valores intrínsecos dentro de su ordenamiento jurídico, también se reconoció como una nación pluriétnica y multicultural, esto lo hizo, de manera directa, a través de los artículos 7° y 8° de la C.P. Tal reconocimiento, eleva a rango constitucional fundamental, los derechos de las minorías étnicas, convirtiéndose en el sustento jurídico más efectivo, para reclamar la protección de los derechos, que históricamente les han sido vulnerados a los afrodescendientes e indígenas, por el Estado y por terceros⁸.

Como bien lo establece la Procuraduría General de la Nación (2016) la definición de grupo y territorio étnico comporta dos condiciones: una subjetiva y otra objetiva. La primera, está relacionada con la conciencia de la identidad étnica, es decir, “(...) La conciencia que tienen los miembros de su especificidad, de su propia individualidad a la vez que, de su diferenciación de otros grupos humanos, y el deseo consciente, en mayor o menor grado, de pertenecer a él, es decir, de seguir siendo lo que son y han sido hasta el presente” (p. 2).

Mientras que la segunda, al decir de la Corte Constitucional en Sentencia T-349 de 1996 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) se refiere a “los elementos materiales que distinguen al grupo, comúnmente reunidos en el concepto de “cultura”. Este término hace relación básicamente al “conjunto de creaciones, instituciones y comportamientos colectivos de un grupo humano. (...) el sistema de valores que caracteriza a una colectividad humana” (p. 10). En este conjunto se entienden agrupadas, entonces, características como la lengua, las instituciones políticas y jurídicas, las tradiciones y recuerdos históricos, las creencias religiosas, las costumbres (folklore) y la mentalidad o psicología colectiva que surge como consecuencia de los rasgos compartidos.

En esta investigación, se adopta la definición de grupo o territorio étnico, dada por ^{Melo (2005)} cuando manifiesta que debe entenderse por estos, toda comunidad que tiene una cultura, una lengua, unas tradiciones y ciertos fueros similares.

Ahora bien, el censo general del 2005, como lo sostienen ^{Hernández y Pinilla (2010)} contó a un total de 41.468.384 personas residentes en el territorio colombiano, de las cuales 5.709.238 se reconocieron pertenecientes a un grupo étnico (indígenas, Rom o afrocolombiano), 34.898.170 es decir, el 85,94 % del total de la población nacional, no se reconocieron pertenecientes a ninguno de los grupos étnicos, y 860.976, el 2,08 % del total nacional, no informaron sobre su pertenencia étnica.

Dentro de esas 5.709.238 personas que se reconocieron pertenecientes a un grupo étnico, según el DANE⁹ (2005) 1.392.623 se autorreconocieron como indígenas que corresponden al 3,43 % de la población del país; 4.311.757 que equivale al 10,62 % del total de la población lo hicieron como afrocolombianos y 4.858 personas, es decir, el 0,01% se reconocieron como miembros del pueblo Rom o gitano, lo anterior significa que la población colombiana que se identifica como miembro de algún grupo étnico corresponde al 14,06 % de la población colombiana.

Esta clasificación es importante, por cuanto, como lo manifiesta la Procuraduría (2011), los grupos étnicos en Colombia son considerados grupos minoritarios cuyos derechos deben ser garantizados para asegurar su supervivencia; convirtiéndose en sujetos de derechos colectivos de carácter fundamental para la Constitución de Colombia y para los tratados de derechos humanos ratificados por el Estado.

Es así como, teniendo como fundamento el Convenio 169 de la OIT, cuya ratificación e incorporación al derecho interno fue autorizada por el Estado colombiano mediante Ley 21 de 1991, los derechos fundamentales de los grupos étnicos son: el derecho a la identidad étnica y cultural, al territorio, a la autonomía, a la participación en las decisiones que les afectan y al desarrollo propio.

Dichos derechos han sido reconocidos igualmente por la jurisprudencia de la Corte Constitucional (2012), cuando indica en Sentencia T-680 del 27 de agosto de 2012, M.P. Nilson Pinilla Pinilla, que los derechos fundamentales de los grupos étnicos son: el derecho a la consulta previa, a la propiedad colectiva, a la subsistencia, a la integridad étnica y cultural y al territorio.

LA PLANEACIÓN DEL DESARROLLO EN EL CHOCÓ

El departamento del Chocó se encuentra ubicado en la esquina noroccidental de Colombia, bañado por los océanos Atlántico y Pacífico. De este modo, limita por el norte con la República de Panamá y el mar Caribe, por el este con los departamentos de Antioquia, Risaralda y Valle del Cauca, por el sur con el departamento del Valle de Cauca, y por el oeste con el océano Pacífico (Gobernación del Chocó, 2012, p. 21).

Según el censo de 2005 realizado por el DANE, el Chocó presentaba una población de 454.030 habitantes de la cual el 74 % se reconoce como afrocolombiana, 11 % como indígenas y el resto de la población como blancos-mestizos. Las proyecciones de la población total del departamento según el DANE, fueron para el 2015 de 500.076 y para el 2020 serán de 525.528 personas (DANE, 2009).

El 11 % de los chocoanos que se reconocen como indígenas, representan los pueblos: Embera, Embera Katío, Embera Chamí, Tules o Cunas y Waunaán, que habitan en 119 resguardos (Gobrenación del Chocó, 2010, p. 30).

Con respecto al 74 %, que se identifican como comunidades afrocolombianas o negras, según el INCODER (citados por Echavarría & Hinestroza, 2016, p. 4) se encuentran 60 consejos comunitarios de los 182 titulados en Colombia, y 674 comunidades negras de las 1.569 de las registradas en el país. El Chocó cuenta con el mayor número de consejos comunitarios y comunidades negras en el territorio nacional.

Ahora bien, por el hecho del 85 % de la población chocoana reconocerse como un grupo étnico (afro o indígena), los procesos de planeación y desarrollo en territorios como estos no pueden responder simplemente a la participación de los ciudadanos a través de las instancias y mecanismos de participación ciudadana reseñados anteriormente y formalmente constituidos para tal fin por la Constitución y la ley, como lo son el cabildo abierto o los consejos territoriales de planeación. Por el contrario, dichos ejercicios de planeación para el desarrollo en el Chocó deben responder a procesos reales de participación, donde por medio de consultas, las minorías y grupos étnicos que en este departamento habitan, se sientan representados como actores claves del proceso de desarrollo de sus territorios.

La Corte Constitucional en Sentencia T-353 del 06 de junio de 2014, M.P. Mauricio González, ha reafirmado lo anterior, cuando manifiesta que:

La participación de los pueblos indígenas o tribales en las decisiones que los afectan, además de enmarcarse dentro de los parámetros propios de la participación de todos en las decisiones que los afectan, tiene una serie de particularidades especiales. La primera de ellas, y la más relevante, es la de que sus parámetros normativos, además de estar dados por los artículos 2, 7, 40, 103 y 330 de la Constitución Política, surgen del Convenio 169 de la OIT -aprobado por la Ley 21 de 1991- que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 93 de la Carta, hace parte del bloque de constitucionalidad. (p. 5)

En ese sentido, estas comunidades tienen derecho a participar en la adopción de decisiones en las cuestiones que afecten sus derechos, por conducto de representantes elegidos por ellos de conformidad con sus propios procedimientos, así como a mantener y desarrollar sus propias instituciones de adopción de decisiones (Naciones Unidas, 2008).

Es deber del Estado, en este caso de las entidades territoriales del departamento del Chocó, asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los grupos étnicos, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de estas comunidades y garantizar el respeto de su integridad.

De acuerdo con ello y con lo estipulado en el artículo 7 del Convenio 169 de la OIT, las comunidades afrodescendientes e indígenas, tienen el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que este afecte sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, así como el derecho de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural (OIT, 1989).

En ese orden de ideas, como lo manifiesta ^{Rodríguez (2009}, p. 55), un valioso instrumento que impulsa el respeto por los derechos al territorio, la identidad, la autonomía y la participación plural de las comunidades étnicas en Colombia es la consulta previa. Esta es, como lo afirma la Corte Constitucional en Sentencia T-188 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, un instrumento básico para preservar la integridad étnica, social, económica y cultural de las comunidades y para asegurar, por ende, su subsistencia como grupo social.

Por su parte, la Guía para la Aplicación del Convenio 169 de la OIT la define como el “proceso mediante el cual los gobiernos consultan a sus ciudadanos sobre propuestas de política o de otra índole. Solo podrá considerarse tal, el proceso que dé a los que son consultados la oportunidad de manifestar sus puntos de vista e influenciar la toma de decisión”.

Lo anterior significa, como lo sostiene la Corte Constitucional colombiana en Sentencia C-355 de 2006, M.P. doctor Jaime Araújo Rentería y doctora Clara Inés Vargas Hernández, que el derecho a la consulta previa, que es un derecho fundamental, no puede consistir en una simple información a dichos entes colectivos, sino que debe propiciar espacios de concertación en la escogencia de las medidas, garantizando la participación de los grupos étnicos en la adopción de las decisiones que les afectan.

Ahora, si bien es cierto existe la creencia generalizada de que solo deben someterse a consulta previa los proyectos ambientales que se adelanten en los territorios de las minorías étnicas, la Corte Constitucional en reiteradas jurisprudencias¹⁰, ha sostenido, que estas deben adelantarse, cada vez que se prevean medidas legislativas¹¹ o administrativas¹² susceptibles de afectar directamente dichas comunidades.

Esto significa, en palabras de la Corte Constitucional en Sentencia C-208 de 2007 que:

La aceptación y protección que la Carta otorga a la consulta previa es consecuencia directa del derecho que les asiste a las comunidades nativas de decidir las prioridades en su proceso de desarrollo y preservación de la cultura, y es a su vez una forma de concreción del poder político que la Constitución promueve como valor fundamental del Estado. En este sentido, ha dicho esta Corporación que la obligación impuesta al Estado, de consultar previamente a los grupos étnicos cada vez que se vayan a adoptar medidas legislativas o administrativas que los afecten, es expresión concreta del artículo 7º Superior, que reconoce y protege la diversidad étnica y cultural, del 40-2, que garantiza el derecho de todo ciudadano a la participación democrática, del artículo 70 que considera la cultura fundamento de la nacionalidad, y de manera particular, de los artículos 329 y 330 del mismo ordenamiento, que prevén la participación previa de las comunidades para la conformación de las entidades territoriales indígenas y para la explotación de los recursos naturales en sus territorios.

La Corte, en Sentencia T-766 de 2015, se ha referido a la afectación directa a las comunidades indígenas y afrodescendientes por parte de una medida legislativa o administrativa, diciendo que esta puede verificarse en tres escenarios:

Cuando la medida tiene por objeto regular un tópico que, por expresa disposición constitucional, debe ser sometido a procesos de decisión que cuenten con la participación de las comunidades étnicas, como sucede con la explotación de recursos naturales;

Cuando a pesar de que no se trate de esas materias, el asunto regulado por la medida está vinculado con elementos que conforman la identidad particular de las comunidades diferenciadas;

Cuando, aunque se está ante una medida de carácter general, regula sistemáticamente materias que conforman la identidad de las comunidades tradicionales, por lo que puede generarse o bien una posible afectación, un déficit de protección de los derechos de las comunidades o una omisión legislativa relativa que las discrimine. (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo)

Tratándose específicamente de medidas legislativas, la Corte, en Sentencia C-169 de 2001, aclaró que el deber de consulta no surge frente a toda medida legislativa que sea susceptible de afectar a las comunidades indígenas, sino únicamente frente a aquellas que puedan afectarlas directamente, evento en el cual, la consulta contemplada en el artículo 6º del Convenio 169 de la OIT deberá surtirse en los términos previstos en la Constitución y en la ley (M.P. Carlos Gaviria Díaz).

Al respecto, este mismo tribunal, en Sentencia C-461 de 2008 sostuvo:

No cabe duda de que las leyes, en general, producen una afectación sobre todos sus destinatarios. De esta manera una ley, en cualquier ámbito, aplicable a la generalidad de los colombianos, afecta a los miembros de las comunidades indígenas y tribales que tengan la calidad de nacionales colombianos, sin que en dicho evento pueda predicarse que, en aplicación del literal a) del artículo 6º del Convenio 169 de la OIT, resulte imperativa una consulta previa a dichas comunidades como condición para que el correspondiente proyecto de ley pueda tramitarse válidamente. Sostener lo contrario equivaldría a afirmar que una parte muy significativa de la legislación debería ser sometida a un proceso específico de consulta previa con las comunidades indígenas y tribales, puesto que las leyes que de manera general afecten a todos los colombianos, unas en mayor medida que otras, afectan a las comunidades indígenas, en virtud a que sus integrantes, como colombianos que son, se encuentran entre sus destinatarios, lo cual desborda el alcance del Convenio 169. (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub)

Es claro, por otra parte, que lo que debe ser objeto de consulta son aquellas medidas susceptibles de afectar específicamente a las comunidades indígenas en su calidad de tales, y no aquellas disposiciones que se han previsto de manera uniforme para la generalidad de los colombianos. Este criterio surge no solo de la calidad directa que se predica de la afectación que produzca una medida legislativa para que sea imperativa la consulta, sino también del hecho de que procede cuando se trate de aplicar las disposiciones del Convenio. No obstante que, por la amplitud del objeto del Convenio, cabría decir que en su artículo 6º se establece un deber general de consulta de todas las medidas que sean susceptibles de afectar directamente a los pueblos indígenas, este enunciado fija una pauta interpretativa sobre el alcance de ese deber de consulta, del cual, en principio, se sustraen las medidas que no se inscriban en el ámbito de aplicación del Convenio. De este modo, si bien uno de sus aspectos centrales tiene que ver con la promoción de la participación de los pueblos indígenas y tribales ante todas las instancias en donde se adopten medidas que les conciernan, no puede perderse de vista que el propio Convenio contempla distintas modalidades de participación y ha dejado un margen amplio para que sean los propios Estados los que definan la manera de hacerlas efectivas. Así, aunque cabe señalar la conveniencia de que existan los niveles más altos de participación y que es deseable que la adopción de medidas administrativas y legislativas esté precedida de procesos amplios y efectivos de consulta con los interesados, el alcance vinculante del deber de consulta previsto en el Convenio es más restringido y se circunscribe a las medidas que se adopten para la aplicación de sus disposiciones, esto es, medidas que de manera específica afecten a los pueblos indígenas y tribales.

Así puede señalarse que no toda medida legislativa que de alguna manera concierna a los pueblos indígenas y tribales está sujeta al deber de consulta, puesto que como se ha visto, en el propio Convenio se contempla que, cuando no hay una afectación directa, el compromiso de los Estados remite a la promoción de oportunidades de participación que sean, al menos equivalentes a las que están al alcance de otros sectores de la población.

En el caso específicamente del proceso de consulta de la Ley Nacional del Plan de Desarrollo, y las ordenanzas o acuerdos por medio de los cuales se expiden los Planes Territoriales de Desarrollo, en Sentencia T-353 de 2014 la Corte manifiesta que

Dada la especial naturaleza de dichos Planes y de su proceso de formación, se distinguen tres niveles de generalidad, en especial al relativo al Plan de Inversiones Públicas del cual es necesario examinar cada programa, proyecto y presupuesto plurianual, para establecer si algunos de ellos afecta de manera directa y específica a los pueblos indígenas o tribales, valga decir, si se trata de medidas “susceptibles de afectar específicamente a las comunidades indígenas en su calidad de tales, y no aquellas disposiciones que se han previsto de manera uniforme para la generalidad de los colombianos”. (M.P. Juan Ramón Berdugo Gómez De la Torre)

Conforme a los parámetros antes dichos, el Plan de Desarrollo no es en sí mismo objeto de la consulta, sino que lo son los proyectos puntuales y precisos, incluidos en el Plan de Inversiones, que potencialmente pueden afectar de manera directa y especial a los pueblos indígenas o tribales.

La Corte asigna al gobierno, como titular de la iniciativa legislativa y normativa, la responsabilidad de hacer esta determinación y deja abierta, para los pueblos indígenas o tribales, la posibilidad de acudir a la acción de tutela para lograr la protección de su derecho a la participación, al obtener una respuesta negativa. En el caso específicamente del departamento del Chocó, teniendo en cuenta su especial naturaleza y de igual forma, que el 85 % de su población se reconoce como perteneciente a un grupo étnico (afrocolombianos o indígenas), dichos instrumentos de planificación deben responder específicamente a procesos de concertación y consulta con los consejos comunitarios de comunidades negras y los resguardos indígenas, puesto que se entiende que los proyectos que se formulen en el Plan de Inversiones Públicas, podrían afectar el desarrollo y las formas de vida de estas comunidades.

En ese orden, no solo el Plan de Desarrollo Departamental del Chocó sino todos los Planes de Desarrollo Locales o Municipales, deben someterse a procesos de consulta previa ante las comunidades étnicas.

CONCLUSIONES

Con la Constitución de 1991, se avanzó significativamente en el reconocimiento de Colombia, como un Estado democrático, participativo y pluralista. Desde allí, la participación ciudadana se convierte en una herramienta fundamental con que cuenta la ciudadanía para incidir en las decisiones que les afectan. De igual forma, con la creación de los espacios, instancias y mecanismos de participación en la esfera pública, al menos normativamente se amplían las oportunidades que tienen los ciudadanos para intervenir en la definición del destino colectivo.

Por otro lado, a pesar de que en Colombia ya se realizaban ejercicios de planeación antes de 1991, estos adquirieron en las dos últimas décadas un peso importante en la gestión pública, con la expedición de la normatividad que regula y exige la construcción de Planes de Desarrollo a nivel nacional y territorial. Dichos planes se convierten en una herramienta fundamental, que facilita la construcción prospectiva del progreso de los territorios, definiendo técnicamente, los contenidos y la visión de lo que se quiere lograr, acordando las políticas necesarias para alcanzarlas y estableciendo los indicadores que permitan medir los avances en ciertos plazos acordados.

Otras de las grandes innovaciones de la Constitución del 91 fue la reivindicación de los derechos de las comunidades aborígenes (indígenas, afros y pueblo Rom) a partir del reconocimiento de Colombia como un Estado pluriétnico y multicultural, contemplando así desde la Carta Política mecanismos específicos para la protección de los grupos étnicos, garantizando el reconocimiento de sus derechos sobre la tierra, la preservación de sus tradiciones, cultura y formas de vida y posibilitando consigo su participación en las decisiones que les afectan.

Ahora bien, en la legislación colombiana existen escenarios que permiten la participación de los ciudadanos de forma directa en la construcción de los Planes de Desarrollo. Por un lado, los Consejos Nacional y Territoriales de Planeación, son las instancias por excelencia para facilitar la participación de los ciudadanos en la carta de navegación que orientará el proceso de cambio progresivo de los territorios. Igualmente, aunque no han sido instituidos para tal fin, el cabildo abierto como mecanismo de participación ciudadana, también es un escenario que facilita la intervención de los ciudadanos en la construcción de Planes de Desarrollo.

A pesar de lo anterior, por los derechos reconocidos por la Constitución del 91 en favor de las comunidades minoritarias y étnicas (a la identidad étnica y cultural, al territorio, a la autonomía, a la participación en las decisiones que les afectan y al desarrollo propio), los procesos de participación deberán responder a espacios distintos de los consagrados en la Constitución para tal fin. Desde allí, la consulta previa se convierte en un mecanismo ideal para garantizar la participación efectiva de los ciudadanos que habitan los territorios de comunidades étnicas en el proceso de construcción y formulación de los Planes de Desarrollo.

En ese orden de ideas y siguiendo a la Corte Constitucional en sentencias C-461-08, T-353-14 y T-766-15, en el caso de la formulación y construcción del Plan Nacional de Desarrollo, se deberán someter a consulta previa por las comunidades étnicas, siempre y cuando, existan en el Plan de Inversiones Públicas, programas y proyectos que afecten de manera directa y específica los derechos de los pueblos indígenas y tribales.

Por su parte, en el caso de los Planes Departamentales y Locales de Desarrollo, y particularmente de las entidades territoriales con características como las del departamento del Chocó, en el que el 85 % de su población se reconoce como afrocolombiana e indígena, no se puede concebir, la formulación de un Plan de Desarrollo sin la participación activa de los Consejos Comunitarios y Resguardos Indígenas, en el entendido de que todos los proyectos y programas que emprendan pueden afectar positiva o negativamente la vida, tradiciones y costumbres de las comunidades afros e indígenas que en él habitan.

Por último, los procesos de consulta previa que se adelanten con las comunidades étnicas para la formulación y construcción de los planes de desarrollo, no pueden responder solamente a reuniones informativas y explicativas, sino por el contrario, deben ser la respuesta a ejercicios reales de concertación y decisión de las administraciones territorial y locales y los grupos minoritarios, donde estos tengan la oportunidad de manifestar cuáles son los programas y proyectos para la construcción de su futuro.