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I. INTRODUCCION
La administración pública y el management son discursos analíticos que han compartido los debates epistémicos de las teorías de la organización, los cuales tienen variados enfoques (Marchesnay, 1999; Dimaggio & Powell, 2000; Martinet, 2002). Pero, el origen y el corpus epistémico del Management apareció a hace un siglo en Estados Unidos de América y en Europa. Además el corpus managerial prístino es “pragmático” cuyo modelo responde a un flujo circular de etapas (planear, decidir, ejecutar y evaluar). Este modelo planificador de orden circular por etapas fue retomado por politólogo Harold Lasswell en los años cuarenta del siglo veinte para modelar el ciclo de la política pública en la administración pública. (Actual modelo estructural del management público) (Vergara & Rodríguez, 2016).
Hay que indicar que cuando al término management se le adiciona la palabra “público1” su significado explica el manejo de lo colectividad para administrar, gerenciar, dirigir y gestionar los ingresos, insumos y recursos de y para la sociedad. El management público implica el manejo de organizaciones públicas centrándose en el manual de funciones objeto por el cual se edifica el bureau como institución. Asimismo, el management público deriva a la planeación del control del Estado como un policy maker2. Ahora, el public management de cultura tecnocrática da respuestas a los problemas de la administración pública mediante herramientas positivistas a través del enfoque eficacia, eficiencia y economía (Nioche, 1994; Guerrero, 1999b y 2004; Echebarria & Mendoza, 1999).
La gestión pública y la planificación del desarrollo en la historia moderna.
En América Latina la planificación del desarrollo se ha presentado como un instrumento en la gestión pública de los gobiernos para la planeación de los Estados, esto es la orientación del proyecto de Estado el cual está bajo el orden: “desarrollo”, el cual es liderado por los organismos multinacionales3 (Vargas, 1999; Ospina, 2001; López, 2006). En Latinoamérica esto se conoce como “desarrollismo” porque en las décadas de los años cuarenta, cincuenta y sesenta de siglo veinte surgieron los planes de desarrollo como política de gestión pública de los gobiernos para un desarrollo económico y social, bajo los lineamientos de política por parte de los organismos multilaterales (De Mattos, 1989; Lira, 2006; Chibber, 2008).
El primer país que utilizo la planificación como herramienta de intervención fue Rusia en su transición del feudalismo al socialismo en 1917 a través de una burocracia centralizada (Serge, 1947; Chiriboga, 1998). Después, en la crisis económica mundial del año de 1929, Keynes diseña un plan para reactivar la demanda agregada a través de su famosa “teoría general del empleo, el interés y el dinero”, bajo el New Deal en la administración Roosevelt que fue un modelo de intervención para apalancar la economía. Igualmente, la Alemania de los años treinta en el gobierno nacionalsocialista diseña todo un plan de recuperación económica denominado “Warfare” similar a los modelos de Welfare State en la generación de empleo. Pero, los modelos de bienestar con énfasis en protección social se desarrollaron como un elemento orientador de la gestión pública en los países escandinavos como una apuesta de estado paternal y benefactor (Keynes, 1943; Meny & Thoenig, 1992; Esping-Andersen & Wolfson, 1996; Kuhnle, & Hort, 2004).
Después, durante el cierre de la Segunda Guerra Mundial en 1945 se crea una nueva liga de naciones liderado por la ONU. En este nuevo orden se dio la reconstrucción europea bajo la planificación para el desarrollo (el Plan Marshall). En el mismo periodo en Latinoamérica el modelo económico se conjugaba alrededor de lo agropecuario y de la ya establecida industrialización. En1948 que Latinoamérica tendrá su institución en gestión pública para la planificación del desarrollo a través de la Comisión Económica para América Latina -CEPAL (Santa cruz, 1995; Ocampo, 2004; Cueto et al, 2011).
Por lo tanto, el modelo Cepalino inició su gestión en Latinoamérica en la década de los años cincuenta de siglo XX bajo el modelo de centro-periferia, donde el centro corresponde a los países industrializados y la periferia es el contexto Latinoamericano en el cual se presentaba una fuerte variación a la baja en relación al progreso técnico lo cual evidenciaba una fuerte desigualdad frente al centro. Para resolver estas desigualdades en Latinoamérica se debía aplicar la convergencia o la transferencia de progreso técnico como modelo de planificación del desarrollo (Di Filippo, 1998; Boisier, 1999; Guillén, 2008).
El modelo Cepalino funciono así, los países Latinoamericanos tuvieron que ejecutar cuatro estrategias: La primera, la industrialización por sustitución de importaciones. La segunda, la conformación de tratados de integración regional. La tercera, el apropiamiento del Keynesianismo y la Cuarta, impulsar la cooperación entre el centro y la periferia. Cabe destacar que la idea de progreso técnico como industrialización estaba asociado también con la agricultura. Por tanto, el modelo Cepalino aprobó como un hecho conjunto el progreso de ambos sectores en la idea del desarrollo integral. De esta forma, el tema de la estructura agraria se convirtió en uno de los objetivos centrales para la CEPAL (Fitzgerald, 1998; Thwaites & Castillejo, 2008; Tickner, 2012).
Historia de planeación en Colombia.
En el tema de gestión pública del desarrollo, en el caso colombiano es famosa la primera misión del Banco Mundial liderada por Lauchlin Currie denominada; “Bases de un programa de Fomento para Colombia en 1950”. El plan contiene lineamientos para el sector industrial, políticas en pro del desarrollo de la industria cafetera, políticas para el crecimiento de las ciudades, políticas para fortalecer el campo en relación al uso eficiente de la tierra asociado a su producción, y en política social temáticas de servicios públicos domiciliarios, salud y educación. (Currie, 1993). Lo más relevante de la Misión Currie apuntaba a la despolitización de la administración pública para formalizar el servicio civil de carrera administrativa y con esto implementar las reformas sectoriales. Pero, en 1950 en la administración de Laureano Gómez la reforma no fue considerada (Colmenares, 1998).
Asimismo, en este primer Gobierno del Frente Nacional se realizó otra investigación sobre las “Condiciones del Desarrollo en Colombia” elaborado por el Sacerdote Louis Joseph Lebret. La comisión recomendó que los planes de desarrollo deberían ser coordinados por los Departamentos de Planeación donde este ejercicio sea liderado por el Estado (Lebret, 1958). Sintetizando, los estudios mencionados tienen en común sugerencias sobre la organización de la administración pública y de la institucionalización de un órgano rector del desarrollo a través de un Departamento de Planeación. Por estas razones, y con los elementos antes descritos, la Administración de Alberto Lleras Camargo impulsó de la Ley 19 de 1958. Con lo cual se gestaron las bases para una reforma a la administración pública y se creó el Departamento Administrativo de Planeación (DNP)4 (Montenegro, 2008).
Marco de Teoría y Método: El institucionalismo histórico.
La tesis doctoral toma como teoría el institucionalismo histórico y metodológicamente se aplica el análisis documental para la investigación histórica. El institucionalismo histórico es una teoría que explica la creación, desarrollo o extinción de las instituciones planteando la relación entre agentes e instituciones, definiendo los límites que los actores adoptan sus estrategias (Sánchez de dios, 2004; North, 2001; García, 2013).
La teoría se concentra en los patrones institucionales donde la historia como variable del desarrollo se acompaña de los puntos de equilibrio, el path dependance, las secuencias y las coyunturas críticas (Pierson & Skocpol, 2008; Levy, 2006). El objeto analítico es la estabilidad institucional tomando a las instituciones como construcciones en el tiempo que se reproducen y cambian bajo las reglas de juego donde su método es interpretativo (Farfán, 2007; North, 2010; Saavedra, 2016).
En la dependencia del pasado o “path dependence” se describe una rutina institucional que se reproduce en el tiempo. Las coyunturas como las trayectorias son parte de este análisis sobre crisis, continuidad y cambio los cuales responden a la estabilidad, reproducción y modificación de instituciones que no siempre van reemplazar lo anterior sino que presentan variaciones en el contexto político y social (David, 2001; Valdivieso, 2008; Boussaguet, 2016). En el path dependence habitan periodos cortoplacistas donde las instituciones varían sin alejarse de su camino respondiendo a hechos imprevistos generados por la inmediatez del momento definiendo la historia (Marenco, 2006; Farfán, 2007; Trigo, 2015).
II. RESULTADOS
Hay que considerar aquí que el “poscolonialismo” (es un periodo que va desde las guerras de independencia más los conflictos de las guerras civiles hasta 1902). Durante este tiempo el contexto político-administrativo intentó construir un Estado-Nación e instituciones en torno a una identidad nacional que permitiera cohesionar un territorio de regiones multiétnicas, gamonalismo e ideologías en función del desarrollo, el progreso y la civilización como elementos de una modernidad. Infortunamente, la escasa alteridad entre actores políticos y sociales desencadenó múltiples conflictos en esta periodización que afectaron el siglo decimonónico en torno a la paz y la denominada unidad nacional (Pajuelo, 2001; Villegas, 2006; Londoño 2011; Almario, 2001).
Por su parte, la Constitución de 1832 cambiaba de Gran Colombia a Republica de la Nueva Granada. Esta Republica va entre 1831 a 1858, y en este periodo se realizaran cuatro constituciones; 1832, 1848, 1853 y 1858. Este proyecto político y administrativo tiende a distinguirse por la idea federal y liberal Ahora, las constituciones de (1832-1843) tienen los mismos vicios del pasado, donde no reconocen la ciudadanía política por igual al conjunto de la sociedad solo se reconoce sobre el nivel educativo más a su capacidad económica. En estas dos realidades operó la capacidad de elegir y ser elegido lo cual no es una democracia sino que es un poder de elites excluyente con vicios aristocráticos en un régimen de caudillismo regional de carácter militar y hacendatario (König, 1994; Basilien, 2008).
En los años 1843 a 1886, inicia la Confederación Granadina (Constitución de 1843) y los Estados Unidos de Colombia (Constitución de 1863). Esta idea político-administrativa correspondió a una “hegemonía liberal” que encontró en el orden regional federado el modelo para fortalecer los intereses del caciquismo político bajo la falsa fachada de autonomía. Este modelo ayudo a monopolizar el poder regional de las elites conservadoras y liberales, fue un contrato social de oligarquías en el mantenimiento del status quo. Desde el deber ser, se entendió que el modelo federal podría ayudar a desarrollar las regiones en nuestro país e integrarlas cosa que en efecto no ocurrió, es más el modelo ayudo a generar más división, tensión y conflicto entre las regiones (Tirado Mejía, 1978; Cadavid et al, 2012; Veloza, 2013).
Frente al conflicto, uno de los sectores más afectados por las guerras civiles fue la minería, esto ocasiono una externalidad negativa en la rentabilidad de las haciendas. La afirmación se sustenta dada la correlación entre el pib y la minería como también la relación de la hacienda con los centros de explotación minera, lo cual evidencia que su crecimiento en el siglo XIX fue variable (Ver tablas 1 y 2). Asimismo, hay un consenso académico de que ratifica este hecho a juicio de los investigadores que han abordado el tema (Colmenares, 1975; Melo, 1979; Kalmanovitz, 2003; Ocampo, 2013).
Tabla 1 Tasas de crecimiento económico en el siglo XIX
| 1800-1832 | 1833-1850 | 1850-1866 | 1886-1905 | |
| Agropecuario | 1,6 | 1,6 | 1,7 | 1,8 |
| Manufactura | 1,6 | 1,6 | 1,7 | 1,8 |
| Minería | -0,8 | 0,23 | 0,24 | -1,48 |
Fuente: Kalmanovitz & Rivera, 2015 -Elaboración propia para la tesis doctoral, 2018.
Era de esperarse entonces que por razones del conflicto la mano de obra servil y esclava escasee lo cual se refleja en los bajos niveles de crecimiento minero con tasas negativas entre (1800-1832) en la coyuntura de las guerras de independencia. Este mismo aspecto, se replica hacia finales del siglo XIX cuyo efecto negativo es más fuerte por la tensión política que existió en la guerra de los mil días (Safford, 1977; Deas, 1973; Sánchez, 1998). Ahora si a esta información se le analiza el Pib per cápita se encuentra lo siguiente (Ver tabla 2).
Tabla 2 Tasas de crecimiento económico en el siglo XIX
| 1800-1832 | 1833-1850 | 1850-1886 | 1886-1905 | |
| Agropecuario | 1,6 | 1,6 | 1,7 | 1,8 |
| Manufactura | 1,6 | 1,6 | 1,7 | 1,8 |
| Minería Pib per cápita K-L | -0,8 -0.2 | 0,23 0.2 | 0,24 0.5 | -1,48 -0.5 |
Fuente: Kalmanovitz & Rivera, 2015 -Elaboración propia para la tesis doctoral, 2018.
Como se puede analizar el Pib por habitante crece negativamente entre el periodo (18001832) por los factores ya explicados. Esta nefasta situación solo empieza a recuperarse ligeramente alrededor de un 20% en los años de 1833-1850 tiempo en el cual hay un conflicto importante como se denominó a la guerra de los supremos (Safford & González, 1969; Tirado Mejía, 1978; Kalmanovitz, & Rivera, 2009).
Recapitulando, se tiene entonces que en esta era decimonónica nuestro país en lugar de ser democrático, incluyente y desarrollado muestra una distancia considerable con el corpus teórico del liberalismo porque la naciente Colombia será un escenario totalmente atrasado guardada las proporciones del orden capitalista mundial. Además su estructura política es corporativista dado que los militares y otros sectores de poder regional tendrán el management del Estado durante el siglo XIX en las diferentes versiones político-administrativas de modelo de Estado.
También, resulta bastante paradójico y bizarro que las mejores tasas de crecimiento del siglo decimonónico se encuentren entre los años de 1850-1886, más teniendo en cuenta que durante esta etapa se realizaron seis guerras civiles que derivaron en cinco constituciones, además de golpes militares, fuerte inestabilidad política y de gobernabilidad en torno al constructo del Estado-Nación bajo la adopción paradigmática de una ideología liberal que regulaba la idea federal de autonomía política en las regiones y libertad económica para su desarrollo (Kalmanovitz, 2017). Durante 45 años se impuso un leseferismo de Estado que fue difícil de cumplir porque no existían las infraestructuras y las condiciones necesarias para su desarrollo. Entonces, lo que existió fue un federalismo de otredad desde las elites, donde las mismas elites fueron un obstáculo para el desarrollo. Este proyecto político fue más discurso que realidad, por lo tanto este modelo fue más bien una copia burda del sistema federal norteamericano donde quedaron pendientes temas como; la democracia, la inclusión social, la industrialización, la soberanía centrada en los estados regionales, la ciudadanía política, el progreso económico y demás categorías que describen un contexto federal de carácter liberal (Ortiz, 1985; Gilmore, 1995; Cruz, 2001).
Aun con esto, este proyecto demoliberal fue finalizado en el conflicto civil de 1884-1885 por la propuesta de la refundación goda de un nuevo Estado en el ideario de la regeneración centralista. En el escenario descrito, llama la atención que el pib per cápita crezca en el periodo un 50%, pero aspectos como la libertad de los esclavos, el origen del ferrocarril, la explotación de la minería aunado a la producción de cultivos especulativos como el añil, el caucho, la quina más el aporte institucional del tabaco y la naciente industria del café generaron un resultado positivo. Estos factores de conjunto significaron un factor clave para el desarrollo en el orden económico (Mc Greevey, 1975; Valencia, 1993; Uribe de H, 2001; Palacios & Safford, 2002; Rojas, 2008; Solano, 2011).
Mientras en lo político el Estado federal poco aporto en la construcción y consolidación del Estado-Nación, a tal punto que fue superado en la guerra civil de 1885 por otro proyecto institucional Posteriormente, entre los años (1886-1905) el pib per cápita y la minería caen a causa de la guerra de los mil días. En últimas, este conflicto político pondría fin al largo siglo XIX, y a su crisis de legitimidad permitiendo iniciar un nuevo periodo de ley y orden hegemónico godo (Palacios, 1980; Bergquist et al, 1981; Londoño, 2011). Ahora bien, la ruptura con el pasado colonial se hace más evidente en la década del treinta en siglo XX donde hubo unas políticas públicas de protección a la industria nacional y al sector agrícola, los cuales generaron un crecimiento importante entre 1930 y 1945 (Ver tabla 3).
Tabla 3 Crecimiento de los sectores en porcentaje
| Sectores | 1930-1939 | 1939-1945 | 1930-1945 |
| Agricultura | 24.5 | 14 | 41.9 |
| Industria | 149.5 | 36.9 | 241.7 |
Fuente: CEPAL-Elaboración propia para el desarrollo de la tesis doctoral
Después, en la década de los años cincuenta de siglo veinte bajo el relativo éxito del modelo industrial se buscó modernizar al sector agropecuario en Colombia para lograr un crecimiento conjunto de los sectores. Estas iniciativas están inmersas en los planes de desarrollo presidencial desde 1958 y serán objeto de análisis en el siguiente capítulo de la presente tesis doctoral.
III. CONCLUSIONES
En síntesis se entiende que el desarrollo histórico y la evolución de los sectores objeto de estudio (agropecuario e industrial) deviene del modelo de la hacienda, siendo esta una unidad productiva que en inicio produjo en autarquía y después formo un mercado regional. Se agrega que las comunicaciones y el transporte eran atrasados. Por ello, las instituciones en el siglo XIX hacen un intento por construir un proyecto de Estado-Nación que fue bastante lento. Pero, los productos más rentables del siglo decimonónico tienen un mercado exterior, en su orden: oro, plata, quina, caucho, añil, tabaco y café. En la medida en que se superaron obstáculos como: guerras civiles, geográficos y de conectividad, el país alcanzó una ligera vinculación con la modernidad y esto fue posible hasta bien entrado el siglo XX en la década del veinte.
Ahora, la conexión entre el precapitalismo y el capitalismo lo estableció: el oro, la plata y el café al ser sectores rentables que generaron la acumulación de capital con lo cual fue posible reinvertir estas ganancias en la capitalización de negocios, empresas, talleres, fábricas e industria entre 1880-1920. Aunado también al fortalecimiento e inversión estatal en las comunicaciones fruto de la indemnización por Panamá. Además las políticas de intervención estatal para el sector agrícola e industrial después de 1930 dieron un rumbo a una estructura institucional del país acorde con el orden capitalista mundial. Asi el modelo de desarrollo en el país en siglo veinte se concentró en la industria, el sector agropecuario y la minería. Empero en Colombia en el siglo XXI el desarrollo de los sectores económicos se ajusta en clave del marco analítico del institucionalismo histórico afianzándose una dependencia del pasado (path dependence) el cual se hace más evidente sobretodo en el modelo actual coyuntural-estructural de reprimarización de la economía y de actividades de explotación minero-energética.
Es decir en dos años de republicanismo desde siglo el decimonónico hemos tenido tres estadios de desarrollo económico que se destacan en el proceso analítico de la historia económica colombiana, y que permiten establecer una perfecta aplicación y explicación de la senda de la dependencia (path dependence) argumento o supuesto teórico principal del institucionalismo histórico, explicado asi: El primero periodo ocurre en el siglo XIX donde claramente hay un modelo económico sobre la base del sector agropecuario y subsectores extractivistas. El segundo periodo inicia hacia finales del siglo XIX pero su desarrollo es más destacable en siglo XX en relación al desarrollo de la industria (Ver tabla 4).
Tabla 4 Etapas históricas y evolución de la industria en Colombia
| 1870-1899 | 1900-1929 | 1930-1945 | 1950 |
| Albores | Formación | Despegue | Consolidación |
Fuente: Elaboración propia con base en el análisis documental, 2018.
Infortunadamente el agotamiento del modelo de desarrollo del sector industrial se originó después de 1960 en su declive a partir de 1990 por causa del cambio en el paradigma entre la versión del mercado vs Estado donde las políticas fueron más proclives al concierto internacional del modelo neoliberal, donde el modelo de la apertura económica lesiono al sector industrial otrora estrella motor de desarrollo nacional. Por ello, las nuevas apuestas del desarrollo en Colombia se trasladaron nuevamente en 1990 a la reprimarización de la economía sobre la base de su producto estrella la extracción minero-energética (petróleo-carbón-gas). En últimas, y recapitulando esto significa en un análisis de larga duración una triada pendular en tres tiempos como la siguiente: Una etapa inicial en el sector agropecuario y el extractivismo), un segundo momento en la industrialización, y un tercer periodo de retorno a su historia inicial denominada reprimarización de la economía sobre la base de actividades extractivas minero-energéticas, lo cual demuestra un retorno o una dependencia de su pasado histórico institucional (siendo este uno de los argumentos e hipótesis de la presente tesis doctoral).
