Apreciaciones preliminares sobre "desarrollo urbano" y "proyecto urbano"

La noción de "desarrollo" ha sido vinculada a corrientes económicas cuyo arco va desde los idearios liberales hasta los keynesianos de fuerte presencia estatal en la conducción del desarrollo. Con el tiempo, y según las preocupaciones dominantes en cada época,¹ se diversificaron sus acepciones según los diferentes paradigmas difundidos por organismos públicos internacionales, siendo el último cuarto del siglo XX un muestrario de esta evolución: "desarrollo humano", "desarrollo social", "desarrollo urbano", "desarrollo sustentable" y "desarrollo local". A comienzos del siglo XXI, las agendas de organismos públicos internacionales, organizaciones no gubernamentales, naciones y demás territorios de distintos niveles jurisdiccionales, están imbuidas por esta heterogeneidad de acepciones, siendo la tendencia actual imbricarlas. Por ejemplo, a la noción de "desarrollo local" se le atribuye el uso de herramientas que incrementen la competitividad económica, la cohesión social, la sostenibilidad ambiental y la capacidad innovadora y adaptativa, por parte de gobiernos "locales" a fin de generar desarrollo (^{Quetglas, 2008}).

En la década de los setenta se refería a Desarrollo Urbano desde un enfoque integral de la ciudad. Por ejemplo, ^{Landa (1976)} alude al "desarrollo urbano" en relación con las dimensiones urbanas físicas, económicas y sociales, teniendo en cuenta las circunstancias de expansión física y demográfica asociadas al incremento de la actividad productiva y de las condiciones socioeconómicas de los residentes, junto al mejoramiento del medioambiente y la preservación de las buenas condiciones de funcionamiento de las ciudades, persiguiendo el balance entre todas las dimensiones. Esta noción fue reinterpretada en los años ochenta para definir los lineamientos de políticas públicas que promovieron transformaciones territoriales en áreas urbanas deterioradas y subutilizadas, con potencial de oportunidad para insertar algunas ciudades en la por entonces conocida como "red global de ciudades". Resultando, que la noción de "desarrollo urbano" que primó en el periodo neoliberal de fin del siglo XX colocó el foco en intervenciones urbanísticas que gravitaron sólo en áreas de oportunidad, a costa de agudizar las condiciones de inequidad socio-espacial existentes. Enfoque cuestionado en la actualidad, no sólo por el contexto neodesarrollista que condiciona las políticas urbanas del siglo XX en algunas regiones del mundo, como la latinoamericana, sino también desde marcos teóricos, operativos y éticos como los de la sustentabilidad y el Derecho a la Ciudad,² según los cuales no debe primar la economía como indicador del grado de desarrollo sino también una diversidad de componentes: la social abordada desde la educación, el acceso a la vivienda y el empleo, la cultura y su identidad local, y la descentralización de la administración y el poder.

La búsqueda del "desarrollo urbano" ha sido uno de los argumentos de los "planes y proyectos urbanos", orientados según el paradigma urbano y sesgo político-ideológico de cada época, junto a objetivos y metas de "desarrollo urbano". El Proyecto Urbano suele aplicarse a dos tipos de situaciones territoriales: tierras e inmuebles con vacancia de uso³ y otras desafectadas de usos obsoletos o degradadas socio-ambientalmente, abandonadas o subutilizadas, que requieren acciones de recuperación, renovación o rehabilitación. Y operativamente ha dado lugar a dos tipos de intervenciones: las que lo hacen en lo que se conoce como la ciudad nueva (en tierras vacantes urbanas o suburbanas), siguiendo el paradigma urbanístico del Movimiento Moderno, y en gran medida a tendencias de descentralización administrativa y funcional de gran parte de las grandes ciudades; y las que intervienen en lo que se conoce como "ciudad existente", según la corriente que prioriza la preservación, refuncionalización o puesta en valor del patrimonio cultural urbano.

Desde el punto de vista de su gestión, no es casual que el "proyecto urbano" haya proliferado en una época en que el mundo tendía a desregularse y liberalizarse (desde los años ochenta, con auge en los noventa del siglo XX. De hecho, la innovadora figura de gestión que adoptaron los "proyectos urbanos" es la de las agencias o corporaciones de articulación público-privada o público-público de distintos niveles jurisdiccionales, que además de un más amplio y diverso espectro asociativo⁴ le permiten una mayor independencia de las instancias gubernamentales centralizadas y descentralizadas, al constituirse como organismos generalmente autárquicos. Se suelen financiar a través de las propias operatorias que gestionan, procurando minimizar la superposición de competencias de diversos organismos públicos en una misma área de intervención, evitando los obstáculos que acostumbra presentar el régimen jurídico-administrativo estatal ordinario. Su constitución extraordinaria requiere aprobación legislativa bajo el fundamento de requerirse intervenir en áreas de oportunidad o con necesidad de optimizar acciones para su desarrollo prioritario.

Hay consenso en que este instrumento es un poderoso mecanismo de transformación y ordenamiento de fragmentos de ciudades, que articulan dispositivos de diseño urbano con estrategias vinculando la voluntad pública con la iniciativa privada a través de acuerdos de gestión, normativa e inversión de gran complejidad. Aunque también son numerosas las críticas a algunos impactos socio-espaciales que alteran la calidad urbano ambiental. Por ejemplo, ^{De Solá Morales i Rubió (2008)} define al "proyecto urbano" por lo siguiente: sus efectos territoriales más allá de su área de actuación, su carácter complejo e interdependiente de su contenido, superación de la mono-funcionalidad y mezcla de usos, usuarios, ritmos temporales y orientaciones visuales; su escala intermedia susceptible de ser ejecutada a corto plazo, su carga voluntarista de hacer arquitectura de la ciudad, independiente de la de los edificios, y su componente público importante en la inversión y los usos colectivos. ^{Lungo (1998)} refiere a la imposibilidad de afectación de toda un área urbana, y que interviniendo en un área selectiva estas grandes operaciones urbanas asumen la forma de programas de intervención a través de acciones urbanas de nivel intermedio que por su integración impactan en el desarrollo de una ciudad. ^{Reese (2006)} destaca el potencial de la articulación público-privada, el aprovechamiento de oportunidades estratégicas y la gestión ad hoc. ^{Murillo (2004)} postula que la preponderancia del "proyecto urbano" focalizado territorialmente y construido sobre la base de la explotación de rentas diferenciales de suelo plantea la ventaja de concretar acciones, pero con la contraparte de profundizar la fragmentación socio-territorial. ^{Etulain (2009)} sostiene que generalmente el "proyecto urbano" contribuye a que lo urbano se transforme en decorado de consumo turístico, relegándose el objetivo de mejorar la calidad de vida de los habitantes de los cascos históricos degradados, resultando ciertas experiencias cuestionadas por sus efectos de polarización. Y que no se debe sustituir el Plan por el Proyecto, sino dotarlo de funcionalidad operativa, impulsando operaciones ancla y condiciones para los agentes privados sin sustituir el interés social por el privado, ni la lógica política por la empresarial.

La primera experiencia en la materia en Argentina, paradigmática en la región latinoamericana, fue la urbanización Puerto Madero, perteneciente a una generación de "proyectos urbanos" imbuidos del modelo difundido desde países desarrollados involucrados en el proceso neoliberal de reestructuración económica mundial y globalización de las últimas dos décadas del siglo xx. Contexto en el cual varias ciudades procuraron posicionarse mediante técnicas de "marketing urbano" e innovadoras formas de gestión de sus intervenciones urbanas, bajo una perspectiva del "desarrollo urbano" fragmentaria y sectorial, que canalizaría el aprovechamiento de oportunidades urbanísticas para la realización de capitales financieros e inmobiliarios con la mayor rentabilidad económico-financiera posible, en un periodo en el que se buscaron mecanismos de promoción del sector privado ante el déficit del público. ^{Etulain (2009)} identifica tres modelos de gestión predominantes: el de países con economía de mercado más desarrollada (Estados Unidos e Inglaterra),⁵ el de países desarrollados con mayor presencia estatal y tradición de planificación (Europa central)⁶ y el de países subdesarrollados (como el caso latinoamericano).⁷

Adecuaciones del Proyecto Urbano a las condicionantes territoriales y de época

A los paradigmáticos "proyectos urbanos" gestionados a través de las figuras jurídico-administrativas e instrumentos de vanguardia de fines del siglo xx, como las revitalizaciones y re-funcionalización de antiguas infraestructuras industriales, ferroviarias o portuarias en Baltimore y Docklands,⁸ le siguieron numerosas experiencias de similar configuración espacial y de gestión, como las de Bilbao o la del Portal del Bicentenario en Chile.

En Argentina, este modelo de "desarrollo urbano" a través de ese tipo de "proyecto urbano" caló profundo en la última década del siglo XX en consonancia con las recetas neoliberales. A comienzos de los años noventa el municipio de la Ciudad de Buenos Aires propició capacitación e intercambios entre funcionarios locales y referentes de las experiencias europeas en boga por entonces.⁹ Y las organizaciones no gubernamentales, correspondientes a las colegiaturas y asociaciones profesionales locales, organizaron a solicitud de la Corporación Antiguo Puerto Madero Sociedad Anónima (CAPMSA) el Concurso Nacional de Ideas para Puerto Madero en el año 1991, siendo esta experiencia la primera y las más paradigmática en América Latina, pues no sólo cambió la fisonomía de la ciudad, sino que operó como una difusor de este modelo proyectual y de gestión en ciudades de varios países de la región.

Este "proyecto urbano" apuntó a renovar en etapas un área obsoleta por el cese de las actividades ferro-portuarias mediante intervenciones de rehabilitación y refuncionalizacion de los antiguos docks y la producción de nuevas superficies de suelo urbanizable al otro lado de los diques, constituyendo un nuevo barrio urbanizado de ciento setenta hectáreas con usos residenciales, de oficinas, servicios, comercios¹⁰ y nuevos espacios públicos (calles y parques), que generó una nueva centralidad (más bien expansión de la existente) en una localización ribereña privilegiada para el desarrollo inmobiliario, entre el área central tradicional y la reserva ecológica. La corporación administradora y promotora de este gran "proyecto urbano", Corporación Antiguo Puerto Madero Sociedad Anónima, fue constituida bajo la forma jurídico-administrativa de sociedad anónima, con los beneficios que la flexibilidad de ese formato conllevaría, y originalmente se constituyó mediante dos accionistas: el Estado nacional, propietario de las tierras, y el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, gestor de la normativa urbanística¹¹ necesaria para la concreción del proyecto, ante su organismo legislativo. El activo inicial de la operatoria se constituyó por transferencia de las tierras involucradas desde los organismos del Estado nacional que detentaban su tenencia¹² a la Corporación Antiguo Puerto Madero Sociedad Anónima. Tierras óptimas a efectos proyectuales y operacionales, ya que constituían un conjunto de predios contiguos de dominio de un único propietario estatal, además de estar desafectadas legalmente de su uso precedente y desocupadas, sin habitantes a erradicar, desalojar o relocalizar. Y sin competencia de otros grandes emprendimientos inmobiliarios que pudieran afectar su velocidad de comercialización o distraer la capacidad de inversión de grandes desarrolladores. Sobre los resultados e impactos hay mucha letra escrita por parte de referentes académicos, técnicos, políticos, desarrolladores, mediáticos, etc., pero las coincidencias radican en que:

La mayoría de los "proyectos urbanos" ejecutados bajo el paradigma neoliberal presentaron impactos conocidos como "gentrificación", con su consecuente expulsión de la población pre-existente en las inmediaciones que se adecuó al nuevo estándar económico, además de generar al interior de los barrios revitalizados una homogeneidad socio-poblacional de estándar alto y medio-alto, por el aumento de precios del suelo, reforzado por las condiciones excluyentes del diseño de los espacios privados y públicos.

La eclosión de crisis estructurales en países en vías de desarrollo, como los latinoamericanos hacia finales de la década de los noventa y principios del nuevo milenio, y la crisis financiera y "burbuja inmobiliaria" que afectó a gran parte de los países desarrollados de Europa y también a los Estados Unidos, ha determinado un nuevo contexto internacional en el siglo XXI, al cual se están adecuando los sectores económicos privados y las políticas públicas, entre ellas las urbanísticas. Los cambios más notorios se evidencian en los países en vías de desarrollo de la región latinoamericana, especialmente los sudamericanos, que vienen transitando este proceso tempranamente en el siglo XXI, con una retracción del escenario neoliberal y una movilidad hacia escenarios neo-institucionalistas y neo-desarrollistas que están obrando como campo de cultivo de nuevas experiencias, con rupturas y continuidades respecto de los paradigmas precedentes, con enfoques de carácter más progresista respecto de las implicancias del du y las políticas para alcanzar sus objetivos. El PU ya no parte exclusivamente de áreas de oportunidad para la realización de capitales financieros e inmobiliarios y la materialización de espacios calificados para élites homogéneas de alto estándar, constituyendo enclaves urbanos desintegrados del resto de la ciudad, sino que empiezan a conocerse experiencias que aprovechando los beneficios de las figuras jurídico-administrativas de gestión bajo la forma de corporaciones y agencias de composición mixta, procuran dar respuesta a nuevas demandas, respondiendo a la necesidad real de lograr la integración urbana socio-espacial de áreas sujetas a ocupación informal y deterioro físico de las construcciones en desuso.¹⁴

La idea rectora del polígono de intervención donde el "proyecto urbano" adquiere continuidad territorial y edilicia cambia en el nuevo siglo, y avanza hacia la búsqueda de mayor inclusión social, equidad territorial y sustentabilidad ambiental. Varias intervenciones en países suramericanos en la primera década del siglo XXI comenzaron a reconvertir sus áreas degradadas, y hay experiencias de integración urbana de la ciudad planificada y formal con la espontánea e informal, con mayor compromiso por la redistribución de plusvalías generadas por intervenciones urbanísticas y otras políticas públicas, hacia sectores urbanos con menor potencial para el "desarrollo urbano" que los preferidos por el capital desarrollador inmobiliario.

Casos referenciales que desafían la lógica de mercado traduciendo el modelo de proyecto urbano europeo de fin del siglo XX a la escena latinoamericana del siglo XXI

América Latina, y particularmente la región suramericana, está transformándose en un laboratorio de ensayo y difusión de experiencias de "proyectos urbanos" y en un menú heterogéneo y ecléctico de instrumentos urbanísticos que intentan desafiar la lógica de mercado del modelo de "proyecto urbano" neoliberal transpolado desde los países desarrollados a fin del siglo XX. Algunos ejemplos emblemáticos son las derivaciones del programa Favela Bairro (Río de Janeiro-Brasil, 1994-2004) y del Estatuto de la Ciudades (a nivel nacional brasilero), el modelo Medellín y su Empresa de Desarrollo Urbano (EDU) (Colombia, 2003-2007) y el Metrocable de Caracas (Venezuela, 2001-2010). Proyectos integrales y obras de diversa naturaleza y envergadura (vial, tierra, vivienda, transporte) regidas por perspectivas de "desarrollo urbano" tendientes a recuperar áreas marginales para integrarlas al resto de la ciudad con criterios de equidad y justicia socio-espacial. La ciudad argentina de Buenos Aires también cuenta en el siglo xxi con una experiencia indicativa de tales tendencias, la Corporación Buenos Aires Sur Sociedad del Estado (CBASSE) creada para revertir los valores desfavorables de indicadores de "desarrollo urbano" del sur de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), destacándose que:

La Corporación Buenos Aires Sur Sociedad del Estado corresponde a una generación de instrumentos de gestión conocidos como corporaciones, empresas o agencias de "desarrollo urbano" utilizadas tanto por políticas neoliberales como las del contexto latinoamericano actual, neoinstitucionalistas y neodesarrollistas, con diferentes objetivos y medios. Teniendo en común, al menos desde lo discursivo y sus fundamentos, el objetivo del "desarrollo urbano" de los sectores urbanos subutilizados y deteriorados.

En Argentina, el paradigma de fin de siglo XX se posicionaba desde las oportunidades de algunos territorios para la generación de desarrollos inmobiliarios rentables, a través de los cuales se generarían recursos para reinvertir en "desarrollo urbano", dando como resultado productos como la urbanización de Puerto Madero a través de una corporación que articuló recursos públicos y privados. El paradigma de comienzos del siglo XXI, inspirado en experiencias de latitudes latinoamericanas, se posiciona desde el enfoque del Derecho a la Ciudad, ya no partiendo exclusivamente de territorios de oportunidad sino desde aquellos con necesidades básicas insatisfechas, requiriendo fuertes aportes del sector público, mediatizados por empresas o corporaciones que reafirman la voluntad estatal de protagonizar activamente la valorización del suelo urbano en términos de calidad de vida. De modo que la Corporación Buenos Aires Sur Sociedad del Estado fue creada aprovechando la oportunidad que este tipo de instrumentos conllevaría en procura de revertir o mitigar las tendencias regresivas de "desarrollo urbano" del sur de la ciudad.

Es posible identificar cuatro etapas en el devenir de la Corporación Buenos Aires Sur Sociedad del Estado detalladas a continuación:

Periodo 1998-2000: formulación y aprobación legislativa

Tras años de debate legislativo sobre la modalidad de este instrumento de desarrollo económico-territorial, con jurisdicción en el polígono ubicado al sur de las avenidas Alberdi-Directorio-San Juan,²⁰ se optó por la figura de sociedad estatal bajo la forma de una corporación a cargo de un directorio. Los medios de prensa destacaban entonces:

Finalmente, en el contexto de la gestión de gobierno de sesgo progresista que se iniciaba por entonces,²¹ la Corporación Buenos Aires Sur Sociedad del Estado fue creada según una ecuación equilibrada entre las visiones de una ciudad socialmente justa y económicamente competitiva con el fin de regenerar el área más deprimida de la ciudad. El territorio asignado a la Corporación Buenos Aires Sur Sociedad del Estado es de una superficie aproximada de 6.850 hectáreas y sería, para la época, el polígono de acción más extenso, con mayor cantidad de población y mayor grado de complejidad de gestión que se habría asignado para manejar una corporación o agencia estatal de "desarrollo urbano" de estas características.

Fuente: figura elaborada por los autores con fuente en la ^{Corporación Buenos Aires Sur (2001)}.

Figura 1 Proyectos según área de intervención 

A través de la Ley 470/2000²² se declaró el Área de Desarrollo Sur en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires como herramienta para el desarrollo económico-territorial del sur, que articularía los sectores público y privado en un plan de desarrollo. Su único accionista fue (y sigue siendo) el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, y se previó que recibiera en fideicomiso como único activo inmuebles de dominio privado del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires en el sur, contando inicialmente con un acotado presupuesto para gastos operativos de personal y funcionamiento, que podría ir complementándose con los beneficios de las operaciones sobre dichos inmuebles (ventas, alquileres, fideicomisos de garantía para acceder a crédito financiero, concesiones de uso, desarrollos inmobiliarios, emprendimientos productivos, etc.). Las funciones previstas para este instrumento son: administración y valorización de inmuebles de dominio privado del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires en su área de acción, generación y promoción de desarrollos inmobiliarios, industriales, comerciales y de explotación de servicios públicos, administración de un fondo fiduciario para el desarrollo del sur, promoción de interacción entre actividad pública e iniciativa privada en el desarrollo de proyectos, promoción de incentivos fiscales, financieros y urbanísticos, gestión de financiamiento a través de fideicomisos y constitución de un banco de tierras.

Acorde a la esencia de instrumentos como esta corporación, imbuida aún del paradigma de fines del siglo XX, al inicio de su gestión la Corporación Buenos Aires Sur Sociedad del Estado partió del reconocimiento de las siguientes fortalezas de la zona sur: disponibilidad de espacios vacantes, proximidad al área central, proyectos viales subterráneos, identidad cultural con importante patrimonio arquitectónico e histórico, crecimiento de algunas ramas productivas de nueva generación, ventajas para invertir como la promoción de adicionales de edificabilidad en la normativa urbanística, la posibilidad de realizar convenios urbanísticos en distritos industriales, exenciones de tasas de servicios y derechos de construcción, entre otros beneficios fiscales.

Periodo 2000-2004: puesta en marcha e implementación

En su puesta en marcha se estructuró mediante un directorio de composición análoga a la de las fuerzas partidarias legislativas de la ciudad. Administrativamente se organizó a través de una gerencia general y dos técnicas: una de Desarrollo Urbanístico y otra de Desarrollo Económico, lo que se reflejó en un plan de acciones inicial con fuerte sesgo urbanístico (Programa Anual de Acciones 2001) con estrategias para orientar las acciones futuras mediante áreas de intervención y ejes de desarrollo económico-territorial y dos programas: de Identificación, Asignación de Destino Urbanístico y Saneamiento de Inmuebles de Dominio Privado del GCBA y de Identificación de Áreas de Oportunidad e Inmuebles con Valor Estratégico de Propiedad de otros Actores Públicos y Privados. Las áreas y unidades de intervención fueron organizadas de la siguiente manera:

Esta planificación fue alterada por la crisis estructural nacional (económica, financiera, social, de gobernabilidad) de los años 2001-2002 a partir de la que se retrajeron los mercados, las operaciones inmobiliarias y la obra pública.²⁹ El Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires redireccionó sus prioridades hacia la contención de la emergencia social,³⁰ lo que agregado a un contexto de ajuste presupuestario influyó en que las estrategias previstas para la flamante Corporación Buenos Aires Sur Sociedad del Estado quedaran postergadas, surgiendo otros escollos políticos internos³¹ y dificultando a la Corporación Buenos Aires Sur Sociedad del Estado la factibilidad de contar con su propio "banco de inmuebles".³² Pero la principal señal del retroceso de la Corporación Buenos Aires Sur Sociedad del Estado en la agenda política del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires fue la pérdida de autonomía otorgada al momento de su aprobación legislativa como organismo autárquico, ya que hacia fines de 2003 pasó a depender de un área del gobierno local, la Secretaría de Desarrollo Económico, con su correspondiente modificación de estatuto societario.³³

Periodo 2004-2007: crisis y profundización de su estancamiento

A la desfavorable situación relativa al padrón de inmuebles que la Corporación Buenos Aires Sur Sociedad del Estado esperaba recibir en transferencia para constituir su propio fideicomiso y la crisis estructural del país, se sumó un nuevo institucional externo a la Corporación Buenos Aires Sur Sociedad del Estado.³⁴ Como sostiene ^{Mignaqui (2010)}, la coyuntura económica³⁵ y la inestabilidad política crecientes, así como también la relación de competencia de las distintas áreas gubernamentales con recursos y presupuesto para ejecutar las obras públicas necesarias respecto de la Corporación Buenos Aires Sur Sociedad del Estado,³⁶ generaron un gran cúmulo de obstáculos que no permitieron seguir adelante las iniciativas previstas en el programa de acciones; por lo que podemos calificar al periodo precedente, 2001-2004, e incluso hasta el 2007, como un periodo de incubación de proyectos, con algunas excepciones en las que se ejecutaron algunas acciones, dispersas, aleatorias y discontinuas,³⁷ propulsadas por una mayor agilidad en los procesos licitatorios y de adjudicación de obras, tal como señala ^{Mignaqui (2010)}. La obra de mayor relevancia en más de un lustro de funcionamiento de la Corporación Buenos Aires Sur Sociedad del Estado fue el Centro Industrial Sur inaugurado en 2006 en un inmueble que debió comprar la Corporación Buenos Aires Sur Sociedad del Estado al no disponer del banco de inmuebles propio.³⁸

Periodo desde 2007: reorientación de objetivos y readecuación de estrategias y medios

A nivel nacional se venía experimentando un fuerte proceso de cambio del contexto económico, político, productivo y social a partir del nuevo gobierno asumido desde 2003, con un cambio radical del sesgo de la política macroeconómica, ahora de carácter neoinstitucionalista y neodesarrollista, cuyos primeros efectos se visualizaron a partir de 2005³⁹ en la dinamización del mercado inmobiliario privado y en materia de obra pública.

Por otra parte, a fines de 2007 se dio en la ciudad una nueva gestión de gobierno local, de sesgo ideológico de derecha, en sintonía político-partidaria contraria a la del gobierno nacional, que retomó la percepción del sur de la ciudad como área de oportunidad para el desarrollo de emprendimientos y valorización inmobiliaria y explicitó su interés por priorizar acciones políticas en dicho sector. En la práctica estas intenciones y acciones resultaron azarosas y desarticuladas, con dificultades en su viabilidad de gestión.⁴⁰

Fuente: ^{Corporación Buenos Aires Sur Sociedad del Estado (2013)}.

Figura 2 Mapa de intervenciones 

No obstante, algunas obras y acciones han tenido lugar durante este periodo por diversos motivos. Siguiendo la información oficial, en la actualidad (^{Corporación Buenos Aires Sur Sociedad del Estado, 2013}) computamos diecisiete de diversa envergadura y complejidad: cuatro intervenciones distribuidas en tres barrios, siete intervenciones del Programa PROSUR Hábitat distribuidas en cinco barrios y siete emprendimientos de otro tipo distribuidos en cuatro barrios.⁴¹ Algunos de ellos son: puesta en valor de equipamiento deportivo y recreacional del Parque Roca,⁴² segunda etapa del Centro Metropolitano de Diseño,⁴³ nuevo equipamiento educativo universitario,⁴⁴ estación terminal de ómnibus de media y larga distancia⁴⁵ y el Programa de Regularización y Ordenamiento del Suelo Urbano (PROSUR Hábitat).⁴⁶

En relación al Programa de Regularización y Ordenamiento del Suelo Urbano Hábitat (PROSUR Hábitat), en 2007 se traspasaron funciones del Instituto de la Vivienda (IVC) a la Corporación Buenos Aires Sur Sociedad del Estado para que dicho programa atendiera las necesidades de urbanización de las villas y asentamientos precarios dentro de su polígono de acción. Y más allá de las implicancias de vaciamiento de funciones del Instituto de la Vivienda de la Ciudad⁴⁷ significó un cambio radical del eje de la Corporación Buenos Aires Sur Sociedad del Estado, la cual ya no impulsaría operaciones priorizando la perspectiva desde las áreas de oportunidad sino desde las áreas problemáticas, con consecuencias positivas pero también negativas al no poder garantizar la generación de recursos propios para invertir en la urbanización completa de las villas, iniciándose un círculo vicioso que limitaría su potencial como herramienta de gestión de "proyectos urbanos" con alto impacto y grado de sinergias⁴⁸ limitando las posibilidades del "desarrollo urbano" necesario.

Algunas conclusiones interpretativas en torno a la experiencia de la Corporación Buenos Aires Sur Sociedad del Estado en la ciudad de Buenos Aires

También el artículo contrapone experiencias en una misma ciudad, originadas y desarrolladas en dos contextos temporales distintos, en localizaciones linderas, con sus respectivas corporaciones de gestión, cada una representativa de los paradigmas de la época de su formulación e implementación. Aunque con escalas, dinámicas, complejidades y estructuras territoriales diferentes entre sí (el de la Corporación Antiguo Puerto Madero Sociedad Anónima -Puerto Madero- más homogéneo en todo sentido, y el de la Corporación Buenos Aires Sur Sociedad del Estado -en el sur de la ciudad- de mayor heterogeneidad, tanto física como social), y diferentes con relación al resto de la ciudad de Buenos Aires.

La experiencia de la Corporación Antiguo Puerto Madero Sociedad Anónima en una versión más pura, en términos referenciales, de su patrón de desarrollo urbano, y el caso de la Corporación Buenos Aires Sur Sociedad del Estado en una versión más heterogénea ya que fue concebida bajo el paradigma neoliberal⁴⁹ pero puesta en marcha e implementada al inicio de un nuevo paradigma emergente y gradualmente en vías de consolidación en los periodos subsiguientes (2001-2004 y los subsiguientes).⁵⁰ En este sentido, la Corporación Buenos Aires Sur Sociedad del Estado es un ejemplo atípico, porque lleva en su carga "genética" ambos paradigmas, lo que de por sí presupone una situación contradictoria. Por ejemplo, al tener que evaluar el desempeño de un instrumento de "desarrollo urbano" en un periodo específico pero con los valores de los indicadores pensados para un momento histórico diferente.

Otra contradicción tiene que ver con el viraje de la Corporación Buenos Aires Sur Sociedad del Estado desde su originario perfil urbanístico,⁵¹ gradualmente minimizado en las etapas posteriores al año 2004, hacia una vocación más difusa, que va desde el impulso de algunas pocas intervenciones de gran envergadura, aunque de dudoso impacto económico territorial significativo, hasta otras que superponen funciones gubernamentales de manera insuficientemente coordinada, y otras incidentales y desproporcionadas en relación con el gasto público que implica el sostenimiento de un organismo de tal magnitud.⁵²

Otra gran contradicción: no se sabe si este tipo de instrumento es el más conveniente para gestionar, competitiva y operativamente, un territorio tan amplio (en superficie y en cantidad de población), que fue concebido como "área de desarrollo prioritario" en el Código de Planeamiento de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con incentivos que resultaron insuficientes para atraer las inversiones previstas a ese territorio⁵³ y que además presenta una complejidad de gestión del suelo muy superior al caso de Corporación Antiguo Puerto Madero Sociedad Anónima, porque los inmuebles de dominio privado del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires dentro del polígono de acción de la Corporación Buenos Aires Sur Sociedad del Estado tienen una distribución absolutamente dispersa, y en su mayoría, están ocupados o con situaciones irregulares de tenencia, lo que dificulta su factibilidad de gestión. Además de ser muy pocos los de superficie y estado conveniente para el tipo de operaciones de desarrollo urbano necesarios, y que además requieren de procedimientos de saneamiento dominial y de tenencia mucho más engorrosos que con los que se encontró la Corporación Antiguo Puerto Madero Sociedad Anónima cuando emprendió la gestión de la urbanización de Puerto Madero. Del mismo modo, en el caso de inmuebles de dominio privado dentro del polígono de acción de la Corporación Buenos Sur Sociedad del Estado, es enorme la cantidad de actores propietarios con diversidad de situaciones dominiales y estado, muchos de ellos constituidos por un tejido social consolidado y arraigado y numerosas actividades residenciales y productivas activas, o en situación de abandono. Siempre ha resultado muy difícil para la Corporación Buenos Aires Sur Sociedad del Estado operar con mecanismos como los de las zonas de gerenciamiento concertado.⁵⁴

Finalmente, otra gran contradicción es que cuando se declara un "área de desarrollo prioritario" como lo es la zona sur de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, no resulta pertinente seguir promoviendo desde el sector público la radicación de inversiones en otro polígono de acción en un territorio aún más atractivo por sus condiciones intrínsecas de localización y calificación espacial, como es el barrio de Puerto Madero. La competencia entre la Corporación Antiguo Puerto Madero Sociedad Anónima y la Corporación Buenos Aires Sur Sociedad del Estado en tal sentido podría calificarse de desleal, y a la vez un ejemplo de cómo el sector estatal no es un actor homogéneo, sino más bien atravesado muchas veces por metas y estrategias territorialmente contradictorias.⁵⁵

Como señala ^{Mignaqui (2010)}, la concurrencia de intereses, la disputa por la asignación social de la tierra vacante, así como la disparidad de criterios para la localización de los emprendimientos y de integración socioterritorial de la población de menores recursos, generaron permanentes conflictos. Los proyectos elaborados en el periodo de puesta en marcha de la Corporación Buenos Aires Sur Sociedad del Estado tenían dos premisas de trasfondo: diversificar la oferta residencial para sectores medios y medio-altos de modo de no seguir alentando la auto segregación socio-espacial del sur como asiento ineludible de todas las soluciones habitacionales formales e informales de los sectores socioeconómicos más pobres y así lograr mayor heterogeneidad socio-territorial, y mantener la mayor cantidad de espacios aptos para actividades productivas posibles, en un momento en que la dinámica inmobiliaria y las tendencias y preferencias de otras áreas gubernamentales indicaban lo contrario. ^{Mignaqui (2010)} resalta que no sólo la fragmentación intra-municipal sino también la concurrencia de otros organismos extra-locales con jurisdicción en el área de acción de la Corporación Buenos Aires Sur Sociedad del Estado, muchas veces hacían primar la lógica de la competencia y la discordancia de intereses, estrategias y acciones, en lugar de la concurrencia, complementariedad y concordancia que construyeran escenarios sinérgicos para el desarrollo integral del postergado sur de la ciudad. A la discontinuidad de gestión y disparidad de voluntades políticas de los integrantes del Directorio de la Corporación Buenos Aires Sur Sociedad del Estado,⁵⁶ se le sumaron nuevos actores públicos constituidos por organismos con sus propios objetivos, capacidades, intereses y área de competencia, como la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR) a nivel supra,⁵⁷? o las sub-unidades territoriales conocidas como Comunas 8, 9, 4, 7, 5, 3 y i,⁵⁸ con los que no siempre prima el espíritu colaborativo como se observa en sus medios de comunicación web.

De modo tal, que más allá de las intenciones que originaron este instrumento para el "desarrollo urbano" del área más postergada de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, los objetivos y estrategias de la Corporación Buenos Aires Sur Sociedad del Estado aún no se han concretado, y por las tendencias pasadas y actuales parecieran distar de cumplirse, evidenciando así las contradicciones de la agenda urbana de desarrollo de la ciudad de Buenos Aires y la fragilidad de los instrumentos para un "desarrollo urbano" eficaz y sustentable en escenarios de fragilidad institucional y ausencia de capacidad y voluntad política real de gobiernos locales como el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires para cumplir con las metas de "desarrollo urbano" sugeridas desde ámbitos de confluencia internacional como las Naciones Unidas y el Foro Urbano Mundial.

Reflexiones para el debate sobre la agenda urbana de desarrollo en América Latina

Asumiendo la acepción comprehensiva del concepto de "desarrollo urbano" explayada inicialmente, y que las ciudades evolucionan mediante procesos espontáneos -formales e informales-y también planificados, la colaboración que este artículo propone como contribución al debate sobre la agenda urbana de desarrollo focaliza el "proyecto urbano" como uno de los tipos de intervención difundidos últimamente en las ciudades y sus instrumentos de gestión (agencias o corporaciones de "desarrollo urbano"), habida cuenta de su incidencia⁵⁹ en el cumplimiento o incumplimiento de las metas de desarrollo que cada ciudad se haya planteado.

Con avances y no sin pocas contradicciones, el "proyecto urbano" y sus instrumentos de gestión, entre otros, la agencia o corporación, los bancos de tierras, las áreas de desarrollo prioritario y los fondos de financiamiento del desarrollo urbano, han evolucionado en el transcurso de al menos dos paradigmas de su contexto disciplinar (el campo urbanístico) y sus correspondientes contextos epocales, primero el neoliberal y luego, ya en el siglo xxi, la transición gradual con avances y retrocesos del contexto neoinstitucionalista y neodesarrollista. Hemos expuesto cómo ha evolucionado tanto el "proyecto urbano" como sus instrumentos de gestión en ambos contextos y paradigmas, y cuáles están siendo las principales diferencias de acuerdo a la localización regional de su implementación, ya que mientras en los países desarrollados, actualmente en crisis estructural irresuelta, las dinámicas vinculadas a este tipo de intervenciones urbanas están paralizadas o evolucionan de acuerdo a los patrones de "desarrollo urbano" y gestión heredados del contexto neoliberal de fines del siglo XX, en algunos países en vías de desarrollo, con énfasis en aquellos que están adoptando políticas de carácter neoinstitucionalista y neodesarrollista como alternativa al modelo neoliberal,⁶⁰ como los de América del Sur, se están registrando varias experiencias de "proyectos urbanos" y sus instrumentos de gestión como las corporaciones, manteniendo algunos elementos característicos de este tipo de instrumentos e incorporando otros de acuerdo a los nuevos enfoques emergentes en materia de "desarrollo urbano" en sintonía con las premisas del Derecho a la Ciudad.

Esto implica una transición en la que el tiempo dirá si se creará un instrumento de "desarrollo urbano" nuevo, o si en su esencia seguirá siendo el mismo pero adecuado al nuevo contexto. Entre tanto, cualquier experiencia de implementación que se indague presenta avances positivos pero también contradicciones. Algunas intrínsecas, es decir, del desempeño del instrumento propiamente dicho, y otras extrínsecas más bien relacionadas a las amenazas y oportunidades con las que su proceso de implementación vaya interactuando.

Las experiencias enunciadas como parte de un inventario en construcción para el siglo XXI (brasileras, venezolanas, colombianas), así como la detallada en profundidad en este artículo para la ciudad de Buenos Aires, en Argentina, fueron elegidas porque precisamente presentan todas estas aristas, y sirven a modo indicativo y de fundamento empírico de la hipótesis relativa a la emergencia gradual de nuevos patrones de intervención urbana en general y urbanística en particular, desde los enfoques alternativos del "desarrollo urbano" sustentable y con equidad que estarían emergiendo y difundiendo en América Latina (principalmente en América del Sur) en consonancia con los contextos neoinstitucionalistas y neodesarrollistas emergentes.

De hecho, si bien se han identificado principalmente esos casos noveles, parciales, incompletos y con todo tipo de contradicciones, características de la implementación de nuevos instrumentos o la readecuación de viejas recetas a los nuevos contextos, resultaría relevante debatir en el ámbito del Foro Urbano Mundial si este proceso urbano contemporáneo al que refiere este artículo es generalizable a toda América del Sur y a un radio regional más amplio como el de América Latina. Así mismo, resulta superlativo reflexionar acerca de la conveniencia de replicar en otras ciudades de América Latina las "buenas prácticas" que surjan del conocimiento y análisis de dichas experiencias, asumiendo las contradicciones y lecciones aprendidas por el momento (que seguramente se incrementarán aceleradamente en los próximos años) y el valor de la herencia que dejan los territorios, procesos y actores involucrados en ensayar estas nuevas experiencias alternativas incipientes de políticas urbanas en procura de un desarrollo urbano sostenible con mayores niveles de equidad que las que se replicaban y difundían a fines del precedente siglo.

Es por ello que el artículo intenta aportar al debate una información base, su análisis y reflexiones al respecto sobre actuales instrumentos urbanísticos que puedan aportar positiva o negativamente al desarrollo urbano sostenible, según cómo sean aplicados en sus contextos, de acuerdo al juego de intereses y relaciones de poder entre los actores involucrados y la voluntad de acción y capacidad política de los agentes gubernamentales y no gubernamentales. Y recomienda poner atención a este tipo de experiencias, por el momento alternativas, las cuales más allá de sus avances y contradicciones podrían replicarse y generalizarse en otras ciudades de América Latina, operando como "faros" de difusión del proceso emergente aludido en este artículo.