La disolución de borde urbano y su nueva territorialidad

La ordenación del espacio físico contemporáneo ha venido a dibujar dinámicas y lógicas organizativas de construcción del territorio cuyo estudio posibilita identificar herramientas proyectuales alternativas, más adaptadas a los procesos reales, a las procuradas hasta ahora por la urbanística. A este respecto, cabe destacar la aproximación elaborada por ^{Viganò (2010)}, que reflexiona, a propósito de diferentes propuestas y proyectos urbanos contemporáneos, sobre nuevas lógicas de construcción del territorio: la mutación del concepto de zoning -entendido como la separación funcional de la ciudad por zonas (^{Mancuso, 1980})- hacia estrategias proyectuales en las que se apuesta por una coexistencia de elementos funcional y formalmente heterogéneos dentro de un mismo ámbito espacial de la ciudad (stacked urbanism) (MVRDV y KM3, 2005); la condición que supone la construcción del paisaje actual y la caracterización del espacio habitable contemporáneo frente al concepto de "zona residencial" (tapestry metropolis) (^{Heynen, Loeckx, y Smets, 1990}); o la comprensión del proyecto de ciudad en función de la superposición de varios sistemas, cada uno de ellos con una lógica de funcionamiento diferente (^{Secchi y Viganò, 2011}), entre otros.

Estas experiencias proyectuales de los últimos años evidencian un modelo de urbanización y un proceso de construcción del territorio en el que se diluye la idea de ciudad como artefacto físico bien delimitado y visualmente abarcable, hacia un complejo y "heterogéneo magma en el que las grandes infraestructuras, los grandes contenedores edificados y los elementos singulares del medio natural que permanecen visibles, constituyen los nuevos hitos diferenciadores, caracterizadores y referenciales de un nuevo paisaje" (De Terán, 2009: 253). Especial atención merecen los estudios iniciados a mediados de los ochenta por Portoguesi (^{Cortesi, Culot y Portoguesi, 1984}) en torno al equilibrio policéntrico y la unidad territorial discontinua, los elaborados por ^{Boeri (Boeri et al., 1993}) sobre la metropolización de los territorios europeos a propósito de la región milanesa o por ^{Indovina (2009)} y ^{Font (2007)} durante las últimas décadas de siglo XX y comienzos del XXI. También es importante destacar los múltiples talleres de urbanismo que reflexionan acerca de las nuevas escalas de transformación de las ciudades y que trabajan en sus análisis espaciales sobre las nociones de región urbana, ciudad-territorio o ciudad difusa (^{Eizaguirre, 2001}).

Es patente en todas las aproximaciones anteriormente referidas el cambio de escala a la hora de estudiar el fenómeno urbano a través de las distintas herramientas proyectuales aplicadas. Al mismo tiempo, el proceso de urbanización experimentado ha provocado que los expertos en materia de urbanística otorguen especial importancia a la emergencia de una "nueva territorialidad". Este concepto trata de explicar el proceso actual de urbanización y ocupación del territorio por el que queda definido un escenario en el que, en esencia, las pautas de localización de actividades y formas de organización social no corresponden con el sistema de ciudades compactas. Por el contrario, responden a expresiones espaciales diversas como fragmentarismo intraurbano, nuevas centralidades, áreas conurbadas o espacios afectados por los desarrollos inducidos a propósito de los procesos anteriores (Manero Miguel, 2010; ^{Martínez, Altmann y Rodríguez Crisci, 2013}). Especial relevancia toman precisamente los límites de crecimiento de los asentamientos urbanos, no sólo con relación a su diferente condición social o tipológica frente a su núcleo consolidado, sino en su manifestación conjunta. A propósito de esta búsqueda y reconocimiento de las actividades urbanas y de funciones que anteriormente estaban reservadas al centro metropolitano único, la inexistencia de límites controlados formalmente en torno a las entidades territoriales identificadas supone otorgar un nuevo valor a la noción de límite urbano, de concentrar esfuerzos en comprender cómo afecta la variabilidad del borde urbano, de los perímetros transitorios y de los márgenes inciertos en la labor de planificación espacial.

El presente estudio trata de explicar cómo se ha ido forjando la necesidad de identificar un cambio de escala por parte de la planificación espacial ante las dinámicas actuales de expansión y crecimiento del territorio. El objetivo final es identificar cuáles han sido las aportaciones instrumentales que la experiencia del planeamiento supramunicipal halla ante los actuales fenómenos que dibujan una geografía urbana difusa. Para ello, en el marco de las actuales políticas en materia de urbanismo y ordenación del territorio, se aborda la interrelación de los diferentes instrumentos de planeamiento en un ámbito espacial afectado por un patente desequilibrio territorial: el caso de la región de Aragón (España) durante entre 1991 y 2011. Esta delimitación se caracteriza espacialmente por un desequilibrio radical de la poblacional (véase el apartado "La singularidad del territorio aragonés") y temporalmente por una experiencia de planificación centrada en la definición de nuevos instrumentos de planificación a escala supramunicipal (véase el apartado "La mutación del límite urbano en la definición de nuevos instrumentos de planificación espacial").

La singularidad del territorio aragonés

Zaragoza es la capital de la comunidad autónoma de Aragón que cuenta con una extensión de 47.720 km² y 1.349.467 habitantes (Instituto Aragonés de Estadística, s.f.). Es una de las ciudades de mayor tamaño poblacional de la península Ibérica y ocupa una posición estratégica con respecto a su emplazamiento dentro de la geografía española: está localizada en el punto central del corredor del río Ebro, en el eje que comunica a Barcelona con Madrid (véase la Figura No. 1). Tras un crecimiento contenido hasta finales del siglo XX, la ciudad ha experimentado un crecimiento desmedido -tiene en la actualidad una población aproximada de 700.000 habitantes- propio de un área metropolitana caracterizada por el uso logístico e industrial del suelo en su entorno más inmediato, de forma que sus bordes urbanos se han transformado radicalmente. De manera simultánea al incremento de la población y a la formación del área metropolitana de Zaragoza, se ha dado una dinámica generalizada de decrecimiento poblacional -crecimiento negativo- en gran cantidad de pequeños núcleos de población que, junto con Zaragoza, conforman la realidad del sistema urbano de la región de Aragón (véase la Figura No. 2).

Fuente: Elaboración propia.

Figura No. 1 Esquema de localización de la región de Aragón. 

Fuente: Elaboracion propia a partir de IDEAragon.

Figura No. 2 Relacion entre la estructura de la urbanizacion y la region geografica. 

Este hecho queda probado de manera concluyente al estudiar el censo de población de 2011 (Instituto Aragonés de Estadística, s.f.), por el que se constata que el 73% de los municipios aragoneses (533 de 731) agrupan únicamente el 7,1% de la población total de la comunidad autónoma (95.489 personas), mientras que tan sólo el 3,4% de los municipios (25 de ellos) agrupan al 75,1% de la población (V010.124 personas). El resto de los municipios del mapa municipal aragonés comprenden poblaciones de 501 a 5.000 habitantes, que equivale al 17,8% de la población total (238.931 personas).

Es patente, por tanto, el desequilibrio poblacional de la comunidad autónoma: en Zaragoza se concentra la mitad de la población de la comunidad, a la vez que desplaza el peso demográfico a los municipios de menos de dos mil habitantes (véase la Figura No. 3). Del estudio comparativo de los censos de 1991, 2001 y 2011 (Instituto Aragonés de Estadística, s.f.) se identifica la macrocefalia de la capital de la comunidad autónoma de Aragón, a la vez, que un índice creciente de pequeños municipios que van perdiendo población, fundamentalmente en las provincias de Huesca y Teruel. De manera especial, estas dos provincias evidencian no sólo una débil estructura demográfica, cuya población se encuentra organizada de manera dispersa en un gran número de municipios, sino que, además, desde la segunda mitad de siglo XX se constata una pérdida del número de habitantes permanente de los pequeños núcleos en términos absolutos para la provincia de Teruel. Ahora bien, ante este fenómeno de desequilibrio territorial, a propósito del cual también adquiere importancia la intervención sobre el territorio desde la escala supramunicipal, y en aras de identificar una posible correspondencia entre estas dinámicas urbanas y la aplicación de políticas e instrumentos de análisis espacial, conviene estudiar el despliegue e impulso de los diferentes instrumentos de planeamiento urbanístico y de ordenación territorial desarrollados durante estas últimas décadas en el marco regional de Aragón.

Fuente: Elaboración propia a partir de la información suministrada por el Instituto Aragonés de Estadística.

Figura No. 3 Población y municipios de Aragón, y variación de la población y número de municipios según tamaño en Aragón y sus provincias para el periodo de 1991 a 2011. 

La mutación del límite urbano y su influencia en la definición de nuevos instrumentos de planificación espacial

Desde una perspectiva global, la política territorial de Aragón queda inserta en la línea de garantía de la igualdad y del equilibrio territorial (artículo 138 de la Constitución española); de descenso de las diferencias regionales hacia una mejor organización del espacio (Carta de Ordenación del Territorio Europeo de 1983); y de equilibrio del sistema urbano (Estrategia Territorial Europea de 1999). Consecuente con lo anterior y de acuerdo con las competencias exclusivas que, en materia de organización territorial recaen sobre la comunidad autónoma (Artículo 71.6, Estatuto de Autonomía de Aragón de 2007), el aparato normativo e instrumental de ordenación del territorio de Aragón que se ha venido desarrollando distingue el marco de planificación urbanística de la regional (véase la Figura No. 4). En aras de dar respuesta a esta nueva territorialidad, algunos de los instrumentos que han alcanzado mayor interés en los últimos años han sido aquellos diseñados para hacer frente a problemáticas de escala e incidencia supramunicipal. Por ello, el interés se centra en reflexionar acerca del cambio necesario de escala que se detecta a propósito del análisis de las estrategias e instrumentos de intervención desarrollados en la región de Aragón.

Fuente: Elaboración propia.

Figura No. 4 Estructura del planeamiento en Aragón. 

La década de 1980 supone un punto de inflexión con respecto al arranque esencial dado al planeamiento de escala supramunicipal. Es en ese momento cuando la comunidad autónoma elabora un marco de referencia instrumental, desde el cual, abordar los objetivos definidos por el Plan de Desarrollo Regional -exigido por la CEE-, uno de cuyos primeros resultados es el diseño de las Bases Espaciales de Referencia. En esta delimitación espacial Aragón queda dividido en 25 bases que constituyen el antecedente de la demarcación actual del territorio en comarcas (Ley 8 de 1996). Los principios rectores en los que se basa quedan sintetizados a continuación (Bielza de Ory et al., 2010):

Con base en tal reconocimiento y en los principios explicitados, las estrategias planteadas centran su atención en torno a una mejor accesibilidad al territorio. Tomando esta delimitación espacial como referencia, se aprueba la primera Ley marco de Ordenación Territorial de Aragón (Ley 11 de 1992), donde quedan definidos los instrumentos básicos de planeamiento territorial necesarios para alcanzar cierta ordenación integral del territorio, representados, en primer término, por las Directrices Generales de Ordenación Territorial (Ley 7 de 1998) y que serán relevadas por la Estrategia de Ordenación Territorial de Aragón tras su aprobación definitiva -se encuentra en curso de aprobación en el momento de redacción del presente texto-. Uno de los aspectos más destacables es el interés por definir y delimitar áreas funcionales a través de las cuales precisar actuaciones y prioridades con el objetivo de reequilibrar socioeconómicamente el territorio. Esta posibilidad de identificar áreas funcionales dentro del sistema de ciudades planteado es desarrollada por las Directrices Parciales Territoriales y Sectoriales y, tras la aprobación de la Ley 4 de 2009 de Ordenación del Territorio, por las denominadas Directrices de Ordenación Territorial Zonal y Especial, tal como sigue:

Por su parte, la Ley Urbanística de Aragón modula criterios correspondientes a los intereses de ordenación del territorio a través de, por un lado, la Directriz Especial de Urbanismo figura de planeamiento encargada de establecer el marco normativo de la estructura funcional del territorio aragonés y, por tanto, de unificar las determinaciones estructurantes de cada uno de los municipios. Por otro lado, se consolida la figura del Plan General de Ordenación Urbana como "instrumento fundamental de ordenación urbanística". Por último, parece interesante analizar la figura de los Planes y proyectos de Interés General de Aragón (PIGA), una figura intermedia de planificación entre la ordenación urbanística y del territorio que proviene de los figuras anteriores de Proyecto de interés Supramunicipal (durante su periodo de vigencia, se aprobaron algo más de diez Planes de interés Supramunicipal en todo el territorio de Aragón, prácticamente vinculados a plataformas logístico-industriales en las ciudades de mayor peso poblacional).

Precisamente, uno de los instrumentos de mayor interés para los ámbitos de incidencia supramunicipal que introduce la ley (rectificando diferentes aspectos de la regulación que realizó la anterior Ley 5 de 1999 sobre los proyectos supramunicipales) son los PIGA, figura por la cual se autorizan actuaciones de urbanización y edificación tanto en suelo urbanizable como en suelo no urbanizable para, entre otros, los fines siguientes:

Con un repertorio de planes y proyectos referidos a las áreas logísticas (Somontano de Barbastro-Cinca Medio-La Litera, articulado en torno a las ciudades de Barbastro, Monzón y Binéfar) o a las estaciones de esquí (ampliación de las estaciones de esquí de Cerler y Valdelinares), este instrumento se configura en el ámbito territorial-urbanístico impulsando actuaciones de interés general y de acción pública que deben contener la ordenación estructural y pormenorizada necesaria para su funcionamiento, en particular, su conexión con las infraestructuras supramunicipales o sistemas generales existentes o previstos. En otras palabras, este instrumento presenta la particularidad de que, pese a encajarse normativamente dentro de las figuras propias de la ordenación del territorio, responden a actuaciones típicamente urbanísticas.

Esta herramienta de planificación es complementada por los Programas de Coordinación del Planeamiento Urbanístico, trazados precisamente para facilitar una mejor coordinación en el planeamiento urbanístico de municipios cuyos ámbitos de actuación alcancen objetivos de interés supramunicipal. Este instrumento, en principio, permite a la Administración autonómica agilizar el diseño y ejecución de actuaciones a escala territorial conforme a los objetivos regionales. En esencia, el planeamiento municipal afectado se coordina ejecutoriamente de tal forma que lo que se prioriza es el diseño de un instrumento de urbanismo operativo, como garantía de una conexión entre ordenación urbana y del territorio (o sectorial), sin tener que acudir a un PIGA. De manera específica, contienen las siguientes determinaciones que habrán de plasmarse en el planeamiento municipal:

Otra particularidad que caracteriza el actuar a través de estos instrumentos y que es especialmente relevante a la hora de determinar el ámbito supramunicipal de influencia de los diferentes núcleos de población, es la de poder actuar desde otra plataforma que no sea la del Plan General de Ordenación Urbana. Esto supone, en último término, que el paisaje urbanizado no sea canalizado únicamente desde los límites del modelo de crecimiento y ordenación municipal, sino que sea concebido en función de los distintos núcleos de población y sus relaciones de proximidad, masa crítica, modos de urbanización, ocupación en el territorio, entre otros, pero también de lo urbano con el territorio no urbanizado.

Reflexiones conclusivas

Haber explorado sintéticamente el sistema urbano que caracteriza al territorio de Aragón permite plantear que la condición de lo urbano se diluye en la actual construcción del territorio hacia una indefinición de su límite. Una de las primeras consideraciones que se extraen de su estudio es la necesidad de realizar una aproximación desde la escala regional a la hora de definir ciertos principios e instrumentos de planificación que ordenen y guíen la lógica entre el territorio y ciudad, de modo tal que puedan llegar a inferirse unas relaciones entre población, producción y recursos naturales con sentido y con formas de asentamiento más equilibradas (McHarg, 1992).

Así lo refleja la actual relación de los instrumentos de planeamiento y creación de mecanismos para su aplicación, donde figuras como la Directriz Especial de Urbanismo, los Programas de Coordinación del Planeamiento Urbanístico y los Planes y Proyectos de Interés General de Aragón parecen jugar un papel esencial para la articulación necesaria entre el planeamiento urbanístico y territorial que confluyen en el ámbito espacial supramunicipal.

Tal como se advierte, la localización de la mayoría de los proyectos de carácter supramunicipal queda inserta en el área de influencia de las principales ciudades -por tamaño poblacional- de la región de Aragón (véase la Figura No. 5), dejando sin resolver numerosos puntos críticos del territorio urbanizado de Aragón fuertemente afectados por un fenómeno de creciente pérdida de población y desequilibrio territorial (Martinez-Fernandez, M. et al., 2012). Es evidente que, pese a que existen criterios claros con respecto al modelo de ordenación territorial, la concreción de los instrumentos vigentes de planificación territorial y urbanística, así como su grado de coordinación, son de muy reciente elaboración o, incluso, están en curso. Por ello, la incipiente aplicación del aparato instrumental que ofrece la experiencia de Aragón constituye un marco de aplicación cuyos resultados todavía están por comprobar.

Fuente: Elaboración propia.

Figura No. 5 Instrumentos aprobados de planeamiento de carácter supramunicipal.