http://dx.doi.org/10.15446/bitacora.v26n2.59303

Postacuerdo y gestión territorial en Colombia¹

Post-agreement and territorial management in Colombia

Post-acordo e gestão territorial na Colômbia

Jorge Eliecer Rojas -Naranjo
jerojasn@unal.edu.co
Economista. Especialista en avalúos. Especialista en mercados y políticas de suelo. Estudiante Maestrías Ordenamiento Urbano Regional y Medio Ambiente y Desarrollo. Docente Universidad Distrital Francisco José de Caldas. Bogotá, Colombia.

Recibido: 20 de abril de 2016 Aprobado: 3 de junio de 2016

Resumen

Las dinámicas territoriales pueden ser entendidas como una relación dialéctica entre los modelos de ocupación y desarrollo, integrados en el proceso institucional de Gestión Territorial. En Colombia, este proceso está caracterizado por una presencia diferenciada del Estado y por las acciones de grupos con intereses, estrategias y fuerzas heterogéneas que configuran un escenario de asimetría de poderes, lo cual ha llevado a la permanencia de conflictos territoriales, ambientales, sociales y económicos que son, al mismo tiempo, causa y efecto del conflicto armado. La firma del acuerdo de paz con las guerrillas representa una oportunidad para resolver las problemáticas del país y garantizar el cumplimiento de los objetivos del proceso de gestión territorial (Bienestar del total de la población y Ocupación espacial armoniosa). El documento analiza los impactos en la resolución de los conflictos económicos, ambientales y sociales del país como resultado de la terminación del conflicto armado. Se presentan algunas lecturas teóricas heterodoxas y algunas alternativas de acción para la construcción de paz en el Post-acuerdo.

Palabras Clave: Colombia, conflictos territoriales, construcción de paz, gestión territorial, Sistemas urbano regionales, postacuerdo.

Abstract

Territorial dynamics can be understood as a dialectical relationship between the models of occupation and development embedded in the institutional process of Territorial Management. In Colombia, this process is characterized by a differentiated state presence and actions of groups with heterogeneous interests, strategies and forces shaping a scenario of asymmetry of power, which has led to the permanence of territorial, environmental, social and economic conflicts, which are in turn a cause and an effect of armed conflict. The signing of the peace agreement with the guerrillas, represents an opportunity to solve the country's problems and ensure compliance with the objectives of territorial management process (welfare of the total population and a harmonious spatial occupation). The paper analyzes the impacts on the resolution of economical, enviromental y social conflicts as a result of the termination of the armed conflict. Some heterodox theoretical readings and alternative actions for building peace in the post-agreement are presented.

Key words: Colombia, territorial conflicts, peacebuilding, land management, regional urban systems, post agreement.

Resumo

Dinâmicas territoriais pode ser entendida como uma relação dialética entre os modelos de ocupação e desenvolvimento, integrados no processo institucional de Gestão Territorial. Na Colômbia, este processo é caracterizado por uma presença estado diferenciado e ações de grupos com interesses, estratégias e forças heterogêneas que moldam um cenário de assimetria de poder, o que levou à permanência de conflitos territoriais, ambientais, sociais e econômicos, que são, ao mesmo tempo, causa e efeito do conflito armado. A assinatura do acordo de paz com a guerrilha representa uma oportunidade para resolver os problemas do país e garantir a conformidade com os objectivos do processo de gestão territorial (Bem-estar da população total e ocupação espaço harmonioso). O artigo analisa os impactos na resolução de conflitos económicos, ambientais e sociais do país, como resultado do término do conflito armado. Algumas leituras teóricas heterodoxas e uma ação alternativa para a construção da paz no pós-acordo são apresentados.

Palavras-chave: Colômbia, conflitos territoriais, consolidação da paz, Gestão Territorial, pós- acordo, territorio.

Introducción

El espacio puede ser entendido como una construcción social producto de dinámicas entre grupos de poder que actúan de manera desarticulada en él (Massey, 2007; Santos, 2000). En este contexto, la gestión territorial se erige como la herramienta utilizada por el Estado, como actor preponderante para implementar trayectorias espaciales, sociales, económicas, ambientales, entre otras, consideradas como deseables, las cuales, son concretizadas a través de los modelos de ordenamiento y desarrollo en diferentes escalas (Massiris, 2012a). Este tema ha sido estudiado ampliamente por diversos autores (Massiris Cabeza,sf; Massiris,2010; Massiris, 2012a; Departamento Nacional de Planeación, 2014; Fals Borda, s.f.; Hernández Peña, 2010).

Esa función estatal se consolidó con las reformas estructurales de la Constitución Política de 1991 (República de Colombia, 1991) como avance del proceso de descentralización iniciado en la década de 1980 (Gutiérrez-Sanín, 2010), generando una distribución de competencias en materia de ordenamiento territorial (y de otros sectores) entre los diferentes niveles estatales e inaugurando una línea de estudio en el marco de la relación ordenamiento territorial y descentralización (García, 2008; Carvajal Sánchez, 2011; Villegas, 2003).

Paralelo a esto, Colombia es espacio de múltiples conflictos: territoriales: despojo, alta concentración y tenencia informal de la tierra (INCODER, 2013; IGAC, 2012), ambientales: contaminación y afectación de ecosistemas estratégicos (Pérez-Rincón, 2014), sociales: desigualdad, pobreza, necesidades básicas no satisfechas (IGAC, 2011) y económicas: concentración del poder económico, primarización de la economía,² desindustrialización, desempleo (Echavarría y Villamizar, 2006; IGAC, 2011; Maldonado, 2010). Estos conflictos se han analizado bien sea i) como resultado de la presencia diferenciada del Estado, ii) como subproducto de la gestión territorial, iii) como desequilibrio de poderes entre los actores territoriales o iv) como etapa previa al desarrollo.³

Estas problemáticas están acompañadas del conflicto armado interno, cuya génesis y evolución han sido analizadas, bien de manera independiente, o como causa o consecuencia de las conflictividades (Fajardo, 2014; Revista Semana, 2007; Rodríguez Takeuchi, 2009; Salas Salazar, 2015; Trejos, 2013). En este contexto, también surgen los estudios relacionados con las negociaciones de paz (Chernick, 1996; Gutiérrez Loaiza, 2012),⁴ muy activos recientemente en el marco de las negociaciones entre el gobierno y los grupos guerrilleros (FARC y ELN) (Muñoz, 2015).

Este nuevo proceso de paz ofrece un reto importante: el de considerar los impactos que el posible acuerdo con el grupo guerrillero FARC, tenga sobre las dinámicas mencionadas, estableciendo un punto de encuentro entre la gestión territorial (ordenamiento y desarrollo), la descentralización, los conflictos territoriales, sociales, económicos, ambientales y armados, y el proceso de paz. Analizar estos impactos constituye el propósito del presente escrito.

El documento está dividido en cuatro secciones. Primero, se revisa la relación entre el ordenamiento y el desarrollo territorial. Segundo, se demuestra cómo, a pesar de los esfuerzos de gestión territorial, esto no ha significado la resolución de los conflictos sociales, ambientales y territoriales en el país. En tercer lugar, se revisa la pertinencia de los acuerdos en La Habana para resolver estos conflictos. En la parte final se retoman ideas de autores de tradición heterodoxa para hacer una lectura alternativa y aproximarse a algunas opciones para la construcción de paz, que puedan orientar el proceso posterior a la firma del fin del conflicto armado.

La reflexión planteada es sintetizada en la figura 1, en dos columnas: en el lado izquierdo cuatro recuadros (1 al 4) como representación del diagnóstico de la situación actual. Corresponde a las tres primeras secciones del documento. En la porción derecha, tres recuadros (5 al 7) que resumen la lectura alternativa y parte propositiva del texto, y que corresponden a las dos últimas secciones.

Modelo de ordenamiento (ocupación) y modelo de desarrollo (producción): una relación dialéctica

La ocupación espacial en Colombia está marcada por herencias físico-territoriales que pueden datarse hasta el periodo precolombino y de conquista (Zambrano Pantoja, 1998; Zambrano y Bernard, 1993; Serge, 2005). Dicha ocupación está caracterizada por su heterogeneidad, con mayores concentraciones en las regiones Andina y Caribe, y menores en las regiones Amazónica, Pacífica y Orinoquia (Deler, 1998); lo cual, también es explicado por la geografía diversa del territorio nacional, en una lectura desde el determinismo geográfico.

Esta ocupación desigual del territorio ha generado una estructura espacial en constante tensión: centro vs. periferia, conexión vs. desconexión, tradicionalidad vs. modernidad, ruralidad vs. urbanización, legalidad vs. ilegalidad, localidad vs. globalidad (Jiménez-Reyes, 2001). De un lado, un país articulado, anclado a las dinámicas productivas, y de otro, uno relegado, marginal y con nula o frágil presencia estatal.

Cabe mencionar, sin embargo, que aún en la porción articulada, estos procesos no son homogéneos, evidenciando la existencia de primacías urbanas que, en forma de nodos, van generando aglomeraciones (de empleo, de oferta de vivienda, de servicios públicos, de demanda de recursos naturales, de problemas ambientales asociados al uso intensivo del sistema natural) alrededor de puntos del territorio nacional: los grandes centros urbanos con su entorno e interrelaciones que dan forma a los denominados sistemas urbano-regionales, que marcan la dinámica de ocupación territorial, y el desempeño socio-económico y ambiental del país (Departamento Nacional de Planeación y Banco Mundial, 2012).

En contraste, las áreas rurales se articulan a esta dinámica de forma desigual y dependiente, en función de lo que puedan aportar a los grandes centros urbanos, teniendo formas de producción en disputa constante: comunidades campesinas, indígenas y afrocolombianas, y otras asociadas al gran capital (nacional y foráneo) (Rodríguez Wallenius, 2014).

Siguiendo a (Deler, 1998), Se propone la estructura coremática de la figura 2. En esta, se describe el espacio nacional, como una estructura heterogénea de ocupación dividida en cinco compartimentos (5 regiones), con mayor densidad en las zonas sombreadas (Andina y Caribe), mejor conectividad y con centros urbanos consolidados, estos últimos representados por círculos cuyo tamaño y circunferencias aledañas representan su peso poblacio-nal y área de influencia, respectivamente. Las ciudades costeras, sobresalen por su ventaja geográfica de acceso marítimo, y las ciudades del interior por beneficios derivados de las economías de escala. Finalmente, en las áreas no sombreadas (Orinoquia, Amazonia, y pacifico), se concentran presiones territoriales derivadas de economías extractivas e indicadores socioeconómicos precarios, como prueba de la dicotomía centro periferia.

Las diferencias mencionadas han sido analizadas por diferentes autores bajo el termino de brechas o inequidades regionales (Maldonado, 2010), y han supuesto esfuerzos estatales de transformación: la periferia subordinada a su funcionalidad a la economía global y al sistema de producción (Serge, 2005). Todo esto, soportado sobre un discurso de desarrollo y de mejoramiento de las condiciones de vida de la población marginada.

Paralelo a eso, durante la década de 1990, Colombia adoptó un modelo de apertura económica ligado a la industria extractiva, principalmente con la explotación de petróleo y otros recursos minero-energéticos⁵; confirmando un patrón histórico de inserción en la economía global presente desde el periodo colonial y su auge mercantilista, el caucho y la quina en el contexto de la Amazonia-Orinoquia entre el siglo XIX y XX (Fajardo Montaña, 1998) y más recientemente petróleo y otros recursos minero -energéticos disponibles en el rico y biodiverso territorio nacional.

Este giro en la estructura económica ha generado retrocesos en otros sectores como la industria (Echavarría y Villamizar, 2006, citado en Carranza y Moreno, 2003) y la agricultura (Ocampo, 2014), sin que, en la práctica, haya repercutido en un mejoramiento generalizado de las condiciones de vida. Por el contrario, ha tenido impactos territoriales negativos como el desplazamiento de usos menos rentables⁶, la concentración de tierra, la expulsión de población, la degradación ambiental, entre otros.

Todo lo anterior sustenta un hecho fundamental para entender la dinámica del país: la interdependencia de los procesos de desarrollo y ordenamiento territorial bajo la forma de una relación dialéctica: modelo de ocupación y de desarrollo determinándose mutuamente. Por un lado, el patrón de ocupación territorial determina la articulación productiva y la satisfacción de necesidades, y el por el otro, el sector productivo genera impactos variables en el territorio. Ambos están institucionalizados por medio de la gestión territorial a cargo del Estado en sus diferentes niveles (Recuadro 1 figura 1).

Instrumentalmente, esto está contemplado en los Planes de Desarrollo (PD) y en los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) como instrumentos que recogen las apuestas de la gestión territorial en las diferentes escalas (Massiris, 2012a). Los PD materializan las apuestas físico-espaciales del ordenamiento,⁷ mientras que los POT espacializan las directrices de lo que puede y no puede hacerse en un espacio determinado (Massiris, 2012b; Departamento Nacional de Planeación, 2014), en otras palabras, el tipo de uso para el que será destinado (productivo, no productivo, de conservación, de protección, entre otros).

Ahora bien, lo que se observa en la práctica es un entramado de acciones por parte de grupos heterogéneos a lo largo y ancho del territorio nacional. El Estado (gobierno y fuerza pública), las comunidades (campesinas, afrocolombianas e indígenas), los grupos armados (guerrilla, paramilitares y bandas criminales), las elites económicas nacionales, los grupos y empresas trasnacionales en representación del gran capital extranjero, las organizaciones civiles y no gubernamentales, todos con intereses que no siempre coincidentes en torno al modelo de gestión territorial. De esta manera, utilizan sus recursos, poderes y estrategias (de resistencia, cooperativas, coactivas, incluso violentas), para hacerse con el dominio y el control territorial, que puede estar circunscrito a lo económico, político y/o incluso militar, en función del reparto de fuerzas existente, que es altamente asimétrico (Recuadro 2 figura 1).

Más allá de estas disputas y de los intereses que represente, el actuar del Estado debe estar encaminado hacia objetivos claros determinados por la Constitución Política y la ley. En particular, y sin la intención de simplificar, se puede argumentar que el Estado debe garantizar el bienestar y la calidad de vida de toda la población y la ocupación y el uso armoniosos del sistema natural atendiendo a los limites ambientales y ecológicos (Recuadro 3 figura 1).

En realidad, el segundo propósito hace parte del primero, toda vez que no puede entenderse el bienestar de los habitantes sin que medie un uso y ocupación armonioso de los espacios que, a su vez, garantice la provisión de fluidos para la vida y cuyo desconocimiento ha sumido a la humanidad en una crisis ecológica sin precedentes (Naredo, 2009).

Frente a estos objetivos, en la siguiente sección se demuestra, a partir de algunos indicadores y de una revisión bibliográfica, la manera en que el país se aleja de su cumplimiento y se encuentra inmerso -es decir, sus habitantes se encuentran inmersos-, en un cúmulo de conflictos derivados del proceso dialectico mencionado anteriormente.

Territorio en conflicto

La presente sección realiza un análisis multidimensional de las conflictividades presentes en el país. De antemano, es importante mencionar que estas no son excluyentes y, normalmente, se sobreponen y se refuerzan mutuamente, lo cual, dificultad su solución desde el ámbito de la política pública.

En primer lugar, el modelo de apertura económica y libre comercio que comenzó en la década de 1990 generó efectos perjudiciales para la economía nacional, porque produjo unas condiciones de competencia agresivas para la producción local, la cual, sin una base tecnológica fuerte y sin ser competitiva se vio enfrentada a un mercado global con costos menores de producción y con mayor variedad.

Este fenómeno se vio reforzado por el incremento de la participación del sector extractivo en la producción total del país, debilitando otros sectores (principalmente, el industrial y el agropecuario) (López González, Torres Gómez y Giraldo González, 2016; López Pineda, 2010). Esto se dio por varias razones: 1) en lo referente al uso del suelo, un desplazamiento de usos, con menor rentabilidad, y menor capacidad de pago de salarios y renta por la tierra, 2) la dependencia del gobierno central de las rentas del sector extractivo (vía impuestos, regalías y dividendos de empresas del sector de propiedad pública) y desde una perspectiva macroeconómica, 3) la apreciación del tipo de cambio, vía aumento del flujo de inversión extrajera. Al respecto, Cano (2013: Pág. 4) señala que:

el sector (minero-energético) llegó a representar el 8% del PIB (igual que el agro). Llegó a generar más del 40% de los ingresos de la balanza de pagos y un poco más del 70 % de total de las exportaciones, pero con sólo 220.000 empleos directos. Alcanzó a ocupar el 85 % de la inversión extranjera directa. Llegó a aportar cerca de 1/4 del recaudo de impuestos del Gobierno (sin incluir los muy importantes ingresos por concepto de los dividendos pagados por Ecopetrol⁸, ni las regalías). Este predominio de entradas de capital asociadas a este sector, provocan fuertes presiones sobre la apreciación del peso, con un debilitamiento de los términos de intercambio.

Por su parte, los organismos internacionales argumentan que las actividades asociadas a la industria extractiva sí representan una alternativa de desarrollo de largo plazo, identificando como limitante la mala gestión de los recursos derivados de esta actividad, lo que puede llevar a desequilibrios económicos y sociales⁹ (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2011), y a la no convergencia regional, reflejados en índices de desarrollos humano por debajo del nivel de países no extractivos (United Nations Development Programme, 2012).

De estos argumentos se derivan recomendaciones de adopción de políticas de austeridad fiscal y ajuste macroeconómico, que para el caso colombiano confluyeron en: 1) la aplicación de políticas de estabilización que han logrado -según la fuente oficial-, una menor vulnerabilidad de la economía frente a las oscilaciones de la economía global (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2011); 2) la modificación del sistema general de regalías con el objeto de buscar una distribución equitativa entre todos los municipios,¹⁰ con destinaciones especificas en proyectos de alcance regional, ciencia y tecnología entre otros, sujetos a la aprobación por parte de comités sectoriales, encabezados por los respectivos gobiernos territoriales. Sin embargo, la experiencia de aplicación del nuevo sistema, señala como vicio, que las aprobaciones se tornan sujetas a criterios políticos, en demerito de los técnicos (González, 2015).

Frente a eso, los indicadores sociales muestran que la dinámica del sector extractivo no tuvo el impacto esperado. Marrugo Arnedo (2013) encontró que entre 2000 y 2010 el aumento del Producto Interno Bruto (PIB) no generó cambios importantes en la disminución de la pobreza, en contraste con el dinamismo del sector. En este mismo sentido, si bien existe una tendencia favorable de los indicadores de desigualdad en el ingreso, en particular el índice GINI, según cifras del Banco Mundial, aún se encuentra por encima del promedio de América Latina.

En general, el problema radica en que las economías extractivas no logran una articulación efectiva con el sistema productivo local, conformando estructuras de enclave (aisladas) que no potencian la producción nacional y dejan expuesta a la población (y su bienestar) a los vaivenes de la dinámica productiva y de los precios -fijados internacionalmente- de los comodities explotados.

Así mismo, en el ámbito social se evidencian varios impactos. La implementación de este tipo de proyectos ha generado dos tipos de desplazamientos: 1) aquel motivado por el conflicto armado, el cual, se sobrepone con la expansión de proyectos extractivos (palma, petróleo, hidroeléctricas, cultivos ilícitos) y 2) la expulsión de población que lleva a la ruptura del tejido social por efectos derivados del desarrollo de los proyectos: por compensación social a cargo de quien ejecuta el proyecto, por afectaciones ambientales, por pérdida de prácticas productivas y de subsistencia o por aumento en los costos de vida.

La desigualdad y la pobreza son sufridas con mayor intensidad en áreas rurales del territorio nacional. El 89% de la población rural vive por debajo de la línea de pobreza o tiene una alta probabilidad de caer en la pobreza. Existe una diferencia marcada en el acceso a bienes y servicios sociales entre las áreas rurales y las urbanas, en demérito de las primeras, diferencia que se hace cada día más notoria, provocando las migraciones masivas hacia las cabeceras urbanas (Ocampo, 2014).

La dinámica de las áreas rurales está asociada al conflicto agrario y de tierras presente en el país desde la década de 1950. Se evidencian problemas en el uso y la tenencia de la tierra, con un índice de GINI (de tierras) superior a 0,80 (IGAC, 2012), un catastro desactualizado (Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, 2010) y conflictos de uso en el 30% del territorio colombiano (IGAC, 2014). Estos problemas se encuentran presentes en todo el país, pero principalmente en la región Andina y Caribe.

Ligado a lo anterior, predominan contradicciones en la relación ser humano-naturaleza (lo ambiental) que generan compactación y salinización de los suelos, erosión, desertificación, alteración del régimen de aguas, desaparición de flora y fauna, contaminación hídrica deforestación presentes en diferentes tipos de ecosistemas a lo largo y ancho del territorio nacional (IGAC, 2011).

Todo esto afecta a diferentes comunidades, especialmente a las poblaciones campesinas y a los grupos étnicos, y es causado por actividades de diversa índole (Pérez-Rincón, 2014), en su mayoría, derivadas del modelo extractivo minero-energético. Esa situación es

expresión del choque entre el interés general de los ciudadanos y una política minera perfilada con el exclusivo propósito de satisfacer el apetito rentístico del Estado (impuestos y regalías) y el interés utilitarista de las grandes empresas mineras nacionales y extranjeras, propietarias del 100% de las reservas o los minerales descubiertos a la fecha (Garay, 2013: Pág. 192).

Frente a esto, existe una ineficacia en la política de gestión ambiental a nivel nacional, con un deterioro de los indicadores, evidencia de la reducción del gasto en el sector y la falta de coordinación de las instituciones responsables (Contraloría General de la República, 2015).

Por su parte, los sistemas urbano-regionales evidencian una tendencia a la híper-concentración alrededor de algunos centros urbanos (sobre las regiones Andina y Caribe), aglutinando ventajas de las aglomeraciones en términos de provisión de servicios, pero también con problemas de movilidad y conectividad que generan pérdidas de eficiencia, y degradación acelerada de los ecosistemas y comprometiendo la sustentabilidad del patrón de ocupación espacial (Díaz, 2011; Toledo, 2013). De igual manera han llevado al aumento de los precios de la vivienda dejando demandas insatisfechas y han propiciado las dinámicas de segregación socio espacial, asociadas al crecimiento informal de la ciudad. Estos fenómenos no se han concentrado únicamente en las ciudades, sino que se han "esparcido" en sus municipios aledaños, generando patrones de metropolización.

De otro lado, el país ha padecido un conflicto armado desde hace más de 50 años y ha cobrado al menos 220.000 víctimas mortales (Centro Nacional de Memoria Histórica, 2013) y 5'432.156 desplazamientos sólo entre 1985 y 2012 (Unidad para la atención y reparación integral a las víctimas, s.f.), en su mayoría civiles. Se estima que el 95% de las víctimas son pobres y el 75% son indigentes (INCODER, 2013), convirtiéndolo en el conflicto de mayor duración e impacto de la región, y en el que hoy confluyen multiplicidad de actores (Salas Salazar, 2015).

Dicho conflicto tuvo origen en desigualdades socioeconómicas asociadas a la participación política, al acceso restringido al poder y, de manera especial, al no acceso a la tierra, como insumo primario del sector agrario (Fajardo, 2014). Posteriormente, esta situación fue agravada con la propagación del narcotráfico, el avance feroz del modelo económico, la coaptación del Estado y la captura de rentas -licitas e ilícitas- por parte de los actores legales e ilegales (Fajardo, 2014).

Con el conflicto armado, lo que se ha observado es un proceso de desinstitucionalización debido al clientelismo y a la coaptación del Estado, apoyado en mecanismos violentos o económicos que establecieron estrategias de despojo, financiación y reproducción. Maldonado (2010: Pág. 11) señala al respecto que "los problemas se encuentran en la insuficiente gestión de las entidades territoriales [...] [y] a la apropiación de las administraciones por grupos políticos vinculados a intereses económicos, legales o ilegales, que buscan su beneficio particular".

Finalmente, y transversal a los conflictos señalados, se evidencian problemas técnicos asociados a la gestión territorial: la baja capacidad institucional y la ausencia de un sistema de información abierto, desagregado, de cobertura nacional, único y oportuno, que apoyen este proceso de gestión en todas las etapas del ciclo de la política pública (diagnostico, formulación, ejecución y evaluación) (Massaris, 2012b).

Todo lo analizado en esta sección evidencia la ruptura entre los objetivos de ordenamiento y desarrollo, y las dinámicas territoriales a diferentes escalas, lo que supone, en cierta manera, el fracaso de estos modelos dado que los territorios no se piensan en función de las necesidades o aspiraciones del conjunto de la población, sino a partir de intereses particulares que, generalmente, imponen los mecanismos de extracción de rentas legales e ilegales (Recuadros 3 y 4 figura 1).

Conflicto armado y acuerdos de paz

Luego del fracaso militar como estrategia para terminar la guerra interna, el gobierno de la República de Colombia y el grupo guerrillero de las FARC (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia), iniciaron en 2012 un proceso de negociación para dar fin al conflicto armado con la suscripción del "acuerdo general para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera" (Gobierno De La República De Colombia y FARC EP, 2012). En él se establece un marco de discusión en torno a seis puntos: política de desarrollo agrario integral, participación política, fin del conflicto, solución al problema de los cultivos ilícitos, reparación a las víctimas, e implementación, verificación y refrendación del acuerdo. En 2016 se dio inicio a las negociaciones con el ELN (Ejército de Liberación Nacional).

En la presente sección se retoma la pregunta central del documento acerca de los impactos que la firma de la paz con las FARC pueda tener en la transformación de las dinámicas de ordenamiento y desarrollo en el país. El gobierno nacional y algunos analistas afirman que la finalización del conflicto armado liberaría el dividendo de la paz¹¹, el cual, se estima en casi 2 puntos porcentuales por encima del nivel del PIB y que llevaría a tasas de crecimiento económico cercanas al 5,9% (Departamento Nacional de Planeación, 2015). Estas proyecciones toman como referente las experiencias de países similares a Colombia y que participaron en un proceso de paz. También tuvieron en cuenta encuestas realizadas al sector privado, que argumenta aumentos en las tasas de inversión, innovación y empleo (Rettberg, 2008), lo que, sumado al impulso estatal producto del ahorro en gasto militar, terminaría por impulsar la demanda y con esta, la economía (Departamento Nacional de Planeación, 2015).

En contraste, existen otras posturas que sostienen que la firma de los acuerdos en La Habana no significa per se la solución de los conflictos señalados, hasta que no existan esfuerzos reales por garantizar de manera efectiva los derechos establecidos en la Constitución (República de Colombia, 1991). Desde esta perspectiva, resulta pertinente la utilización del término postacuerdo de paz o post-conflicto armado, para resaltar la permanencia de los demás conflictos, cuya resolución resulta preponderante para la modificación del proceso dialectico mencionado anteriormente y los círculos viciosos que hasta el momento ha representado, toda vez que, en un país con la inequidad y la desigualdad de Colombia, la paz necesariamente tiene que pasar por la justicia social y ambiental.

Lo anterior implica que en el post-acuerdo el Estado debe homogeneizar su presencia territorial no sólo como proveedor de seguridad, de bienes públicos y orientador de la actividad económica, sino sobretodo evitar el control territorial por parte de otros grupos armados o disidentes del grupo insurgente, que persigan la captura de rentas económicas, o el control de las economías de la guerra¹²; lo cual supone, reconocer que no todos los actores avanzan altruistamente hacia el objetivo de la paz.

Lo anterior, acorde a lo demostrado por (CODHES, 2014; Fundación Paz y Reconciliación, 2015) con la conformación de grupos pos desmovilización y el surgimiento de las llamadas Bandas criminales (BACRIMs), luego del proceso de desmovilización paramilitar. Luego de su desmovilización, estos grupos modificaron sus formas de ocupación -pasando a territorios urbanos- pero manteniendo la cooptación política y social, controlando actividades del narcotráfico, minería, contrabando, trata de personas, extorsión, robos de celulares y autopartes, en lo que supone una diversificación de sus fuentes de financiamiento (Montoya Cely, 2016)

Esto es congruente con lo observado en otros países con antecedentes de resolución de conflictos como Nicaragua y Guatemala, en los que persistió un conflicto asociado a demandas sociales no resueltas, al acceso restringido a bienes comunes, al tema agrario y, más recientemente, a demandas socio ambientales; que dieron origen a formas de criminalidad organizada ligadas al sicariato, al narcotráfico, al secuestro y al tráfico de personas, con actores dispersos, sin ninguna filiación política y que disputan el control en los ámbitos locales (Matul y Ramírez, 2009).

En este mismo sentido, se debe considerar la amenaza que puede significar la firma del acuerdo en La Habana sobre áreas con gran valor ecosistémico y con figuras de ordenamiento de protección ambiental, en las que el control territorial de la insurgencia actuaba como una barrera de conservación que impedía el avance de actores y la diseminación de conflictos ambientales asociados al modelo de producción; Lo que constituye la denominada paradoja ambiental del fin de conflicto armado (Sistema de las Naciones Unidas y Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2014).

Todo lo anterior, resalta los retos asociados al post-acuerdo y a la dificultad de romper la inercia de estos modelos (de ocupación y desarrollo), lo cual supone la búsqueda de alternativas para la gestión territorial; no únicamente asociadas al actuar del Estado, dado que en la actualidad este funge frecuentemente como promotor y defensor de iniciativas asociadas a intereses lo cual no ha permitido revertir las dinámicas territoriales. Este será el propósito de las dos últimas secciones.

Hacia una lectura critica

En la presente sección se aborda el problema de los conflictos del proceso de gestión territorial desde una perspectiva teórica, recuperando autores de tradición heterodoxa. Esto, con el propósito de identificar posibles lecturas alternativas que permitan entender esos fenómenos, pero, sobre todo, de buscar campos de acción que permitan revertir estas tendencias, tema que será el propósito de la última sección de este artículo.

Para las áreas no articuladas del país, la gestión territorial se ha entendido como la incorporación de zonas vacías a las dinámicas de la modernidad y del desarrollo, con una aproximación paternalista y centralista que arrebata a sus habitantes la posibilidad y la responsabilidad de pensar su futuro (Serge, 2005). Esta perspectiva, que normalmente se encuentra articulada a las dinámicas del gran capital, entra en confrontación con las formas de vida y las economías campesinas, indígenas y afro (Rodríguez Wallenius, 2014).

Siguiendo las nociones de Orlando Fals Borda (s.f.), esta confrontación puede ser analizada como el enfrentamiento entre un ordenamiento ascendente concebido como las estrategias de los actores locales para hacer prevalecer sus intereses locales y un ordenamiento descendente concebido desde los niveles de gobierno central o de organizaciones de diversa índole, en el marco de la agenda para el desarrollo.

Esta dinámica representa la evolución del proceso mundial capitalista que, en su fase de globalización, llega a todos los rincones del planeta sin tener un vínculo con estos, configurando fenómenos de naturaleza glocal: acciones a escala global que tienen repercusiones a nivel local (Garay, 2013). En efecto, el gran capital representa los intereses de actores que no tienen relaciones, ni deben lealtades a estos territorios, y que, por consiguiente, no están interesados en los impactos y externalidades a que haya lugar (Bau-man, 2007; Pipitone, 2003; Innerarity, 2013, citado en Garay, 2013).

Las aproximaciones marxistas de David Harvey (2014) resultan importantes para entender el proceso de sobre acumulación capitalista, cuyo avance arroja perdedores y ganadores que no solamente son individuos sino también lugares, lo cual, ha ocasionado trampas de pobreza y desigualdad que arriesgan la reproducción del sistema mundial capitalista. Esto causa también una homogeneización del espacio¹³ y una fragmentación de las relaciones entre los diferentes actores a nivel local (Galimberti, 2015), que anulan sus posibilidades de organización y resistencia.

De otro lado, la economía ecológica (Toledo, 2013; Naredo, 2009) visibiliza la no sustentabilidad de los modelos de ocupación espacial y producción que sobrepasan las capacidades de carga de los territorios, lo que supone una brecha entre la tasa de consumo de los recursos y su capacidad de regeneración.¹⁴ Así mismo, da cuenta de las externalidades medioambientales derivadas de las acciones de agentes ajenos a los territorios que no son compensadas en el proceso de articulación mercantil a la economía mundial (dumping ecológico¹⁵) (Martínez Allier, 2001), generando afectaciones ecológicas irreparables que, desde la justicia ambiental y la ecología política ((Martinez Alier, 2001); (Pérez-Rincón, 2014)), llevan a la aparición de conflictos ecológicos distributivos, y a la lucha social reivindicativa por parte de los afectados.

Estas aproximaciones dan cuenta de uno los objetivos de política identificados en la primera sección: el de la ocupación armoniosa del territorio atendiendo a los límites físicos, que puede ser teorizada a partir de la interacción entre la naturaleza y cultura, esta última, como plataforma adaptativa del ser humano que media esta interacción. Esto supone, según Maya (2003) aprender a transformar bien en vez de solo encajar al ser humano dentro del ecosistema a través de prácticas de conservación, lo cual supone un cambio cultural mediado necesariamente por un conocimiento del sistema ecológico. En el ámbito de la gestión territorial, supone dejar de lado el pensamiento de ordenar al territorio y pasar a ordenarnos al mismo.

Resulta útil comprender este cambio cultural a partir del concepto propuesto por Tuan (1974) de sentimientos por un lugar o topofilia, determinados por la cultura, la educación y el entorno. En la medida en que los actores se encuentren menos arraigados a los entornos en los que actúan, es menos probable que sientan pertenencia u obligación ante la posibilidad de extraer beneficios que supongan la generación de daños.

Un ejemplo de esto es la no visibilización de los impactos de las formas de asentamiento urbanas hiper-concentradas que profundizan la degradación ecológica y que generan presiones sobre los ecosistemas. En este caso, las características de los asentamientos, en particular su escala, generan una desconexión de los habitantes con los sistemas naturales que soportan la vida, lo cual, los hace indiferentes a estas problemáticas¹⁶. Atendiendo lo anterior, el cambio cultural debe pasar por la visibilización de estos impactos, y la reapropiación -no solo utilitaria sino también simbólica¹⁷-, de los espacios físicos como condición previa al cambio cultural (Giménez, 2001).

Por otro lado, Doreen Massey (Massey, 2007; Ramírez Velázquez, 2010) señala la existencia de geometrías de poder que dan cuenta de las asimetrías en la distribución de recursos, estrategias y fuerzas, que permiten a unos actores, imponer actuaciones de las que obtienen beneficios. Estas diferencias son visibles en diferentes escalas y al interior de las mismas, entre actores dentro de un territorio, sectores de una ciudad, municipios o departamentos del país e incluso entre países. Frente a esto, lo que normalmente se observa son análisis espaciales de los resultados o geografía de las diferencias del ingreso, de la vivienda, del empleo, de la actividad económica; que en realidad son reflejo de las disparidades de poder (económico, político, militar, entre otros) entre los diferentes actores o localizaciones.

Esto implica que los resultados espaciales son producto de la negociación y la contienda, entre distintos grupos con intereses y posiciones socio-políticas distintivas (Massey, 2007), de lo cual se concluye que las acciones deben estar orientadas a la reducción de estas asimetrías por medio del activismo político, haciendo el espacio y el lugar objetos de política.

De otro lado, Massey también aboga por la existencia de múltiples trayectorias territoriales, lo que significa una ruptura con la lectura lineal que supone un avance indefectible del subde-sarrollo al desarrollo (Massey, 2007); lo que abre la posibilidad al emprendimiento de acciones propias a las condiciones de cada lugar y confluye nuevamente, a la discusión inicial sobre la gestión territorial bajo un paradigma de pensar estos procesos (el desarrollo y el ordenamiento) desde el lugar, desde lo local, lo territorial, contexto en el que los aportes de las comunidades son fundamentales.

Para Arturo Escobar (2005: Pág. 2):

quizás sea el momento de revertir algunas de estas asimetrías al enfocar de nuevo la constante importancia del lugar y de la creación del lugar, para la cultura, la naturaleza y la economía [...] la creciente comprensión de que cualquier salida alterna debe tomar en cuenta los modelos de naturaleza basados en el lugar, así como las prácticas y racionalidades culturales, ecológicas y económicas que las acompañan. [... ] Dicho de otra manera, una reafirmación del lugar, el no capitalismo, y la cultura local [... ] para re concebir y reconstruir el mundo desde una perspectiva de prácticas basadas en el lugar.

Para Massiris (2012b) igualmente es fundamental responder a las necesidades locales a partir de las particularidades territoriales tanto funcionales -relacionadas con los modos de uso y ocupación del espacio-, como simbólicas. Esto resalta la importancia de la autonomía territorial y la necesidad de manifestación del poder popular, a partir de unidades mínimas aisladas superpuestas ascendentemente desde lo local a la Nación (Fals-Borda, s.f.).

En este mismo sentido (Ostrom, 2000), en el marco de los estudios aplicados al gobierno de los bienes comunes, recomienda el fortalecimiento del derecho de las comunidades a organizarse y establecer reglas de juego propias acompañadas de la acción estatal como garante; lo cual supone la conformación de arreglos institucionales anidados y multi-escalares, que también pueden ofrecer mejorar para la gestión territorial, al conciliar la pugna entre los ordenamientos ascendente y descendente: son las comunidades quienes deben decidir sobre sus territorios, pero es el Estado quien debe soportar, empoderar y proteger dicho proceso.

Finalmente, las ideas de Sergio Boisier (2004) sobre la concepción del desarrollo como una propiedad emergente de los sistemas sociales, caracterizados por su construcción permanente, supone diálogos entre los diferentes niveles (al interior y entre los niveles organizativos) para establecer consensos y cambios en los modelos mentales, que orienten el actuar de la gestión territorial.

Conclusiones y propuestas

En esta sección se presentan algunas conclusiones y se establecen algunos campos de acción y directrices de política, derivadas del análisis realizado.

Existe una dialéctica en el proceso de gestión territorial caracterizada por la interdependencia del modelo de ocupación (ordenamiento) y del modelo económico (de desarrollo) a diferentes escalas, institucionalizado por Estado y permeado por intereses, estrategias y acciones de actores heterogéneos.

Los objetivos de la gestión territorial deben ser medidos por el logro de bienestar para toda la población y la adaptación armoniosa al medio, sin sobrepasar los límites ecológicos. Frente a estos objetivos, existe un fracaso de la política de gestión del territorio que se evidencia en la profundización de los conflictos territoriales, existiendo una ruptura entre los objetivos planteados y las acciones emprendidas, en muchas ocasiones, debido a la coaptación del Estado por parte de actores legales e ilegales, y a través de prácticas clientelistas y/o violentas.

El modelo de ocupación espacial está caracterizado por una mayor concentración en las regiones Andina, con buena parte del territorio nacional no articulado y desconectado. El modelo económico a partir de la década de 1990 se ha concentrado paulatinamente, en actividades extractivas con bajo valor agregado, en demerito de actividades como la industria y la agricultura, con mayor aporte al conjunto de la economía y mayores tasas de absorción laboral.

En el ámbito instrumental, existe deficiencia o ausencia de información para la gestión territorial, reflejo de la debilidad de la política pública estatal en materia de gestión de información.

El proceso de paz ofrece una oportunidad para emprender un largo camino que lleve a la transformación estructural orientada al alcance de la justicia social y ambiental, sobre la base de la resolución de la conflictividad armada (Recuadro 7 figura 1). Después a la firma del acuerdo emergerán retos relacionados con el monopolio de la fuerza por parte del Estado para evitar que otros actores armados ocupen los territorios dejados por la insurgencia junto con la garantía de una presencia estatal homogénea que garantice el ejercicio pleno de los derechos y las libertades. Esto resulta muy importante en zonas con alto valor eco sistémico que pueden ser escenario de conflictos ambientales.

Los autores analizados aquí ofrecen un aporte importante para hacer una lectura de la coyuntura actual. De ellos, pueden extraerse algunos puntos en común, útiles para la transformación del proceso de gestión territorial que ha generado conflictividades sociales, ambientales, y económicas:

• La concepción del territorio como una construcción social permanente, un campo en disputa marcado por relaciones de poder asimétricas. Es prioritario revertir esta asimetría.


• Un cambio cultural para transformar las relaciones entre el ser humano y su entorno (relación naturaleza-cultura) haciendo que este se adapte al sistema natural que lo rodea, atendiendo a los límites físicos de este. Dicha adaptación puede ser entendida a partir de la topofilia -o sentimientos de arraigo hacia un lugar-, que son determinados por el conocimiento del entorno y la educación respecto a los impactos de la acción antrópica.


• La Importancia de la generación de consensos que fluyan ascendentemente desde las unidades territoriales de menor tamaño hacia niveles de mayor jerarquía (estructura institucional anidada); por medio de la movilización política y social como mecanismo de transformación, resistencia y de construcción de capital social. En este proceso se recalca el papel del estado como gestor y garante del proceso de gestión territorial empoderado localmente.

A partir de estas conclusiones se derivan algunos campos de acción, que reunidos puedan mediar el cambio territorial. En primer lugar, el fortalecimiento y masificación (cobertura universal) de procesos educativos en torno a tres ejes: 1) el fortalecimiento del sistema de educación, ciencia y tecnología como mecanismo de progreso y adaptación al medio físico 2) una educación ambiental que conlleve a modificar las relaciones del ser humano con la naturaleza y 3) una educación para la democracia que, a la postre, conlleve a procesos de movilización social que socaven las dinámicas clientelistas en los territorios, reduzcan las asimetrías de poder a favor de las comunidades, y que permita que ellas sean agentes activos de su propio de desarrollo.

En segundo lugar, respecto al sistema productivo y sobre la base de un sistema educativo fuerte, buscar la transformación de la estructura económica hacia labores con mayor valor agregado. También se debe fortalecer el potencial agrícola derivado de la variabilidad geográfica del país; con el fin de 1) Fortalecer la agricultura de subsistencia que lleve a la soberanía alimentaria y, 2) articular la producción a dinámicas de intercambio orientadas en primer término, al abastecimiento de los mercados locales y posteriormente a la provisión en escalas superiores (regional, nacional e internacional).

Tercero, es necesaria la presencia homogénea del Estado en al menos tres aspectos: 1) la seguridad y el fortalecimiento institucional¹⁸ que devuelvan la gobernabilidad a las entidades territoriales y propicien la transparencia (prácticas anticorrupción), 2) el mejoramiento de la infraestructura de bienes públicos y conectividad, con énfasis en las zonas aisladas del territorio nacional, como elementos primarios articuladores necesarios para un proyecto de nación (Rozas y Sánchez, 2004) y 3) la generación de información espacializada y desagregada a nivel territorial, como condición básica para una buena práctica de la política pública, del control social y de la gestión territorial.

Esta formulación no constituye un punto de llegada, sino el inicio de un programa de investigación en torno a estas propuestas para descubrir sus potencialidades en la construcción de país, en un contexto de fin del conflicto armado.

Notas

¹ El documento corresponde al trabajo de fin de semestre de la asignatura Dinámicas urbano Regionales II durante el periodo 2016-II cuyo objeto fue la conceptualización y debate sobre las transformaciones económicas, sociales, culturales y urbanísticas que configuran la producción de los sistemas urbano-regionales en Colombia y su relación con el territorio, en el marco de las negociaciones de paz con los grupos guerrilleros en Colombia.
² En demerito del sector agropecuario y a favor del extractivismo minero-energético.
³ Perspectiva asociada a los estudios de desarrollo regional, que argumentan la convergencia entre zonas atrasadas y zonas adelantadas, en una tendencia lineal que indefectiblemente desde el subdesarrollo lleva al desarrollo.
⁴ El texto de Gutiérrez Loaiza (2012) ofrece un completo estado del arte de los estudios sobre las negociaciones de paz.
⁵ El sector minero-energético incluye, además del petróleo, la extracción de minerales, la producción de biomasa para los agro-combustibles y la producción hidroeléctrica.
⁶ Como ocurre en algunas zonas de las regiones pacífica y Orinoquia, donde el uso del suelo asociado a los biocombustibles desplazó otros usos agrícolas, cuyo retorno financiero no permite competir por el suelo o por fuerza laboral.
⁷ En los planes de inversión del Plan de Desarrollo se deben estipular por ley las actuaciones concernientes al Plan de Ordenamiento Territorial que se llevará a cabo en cada periodo de gobierno.
⁸ Ecopetrol es la empresa estatal de producción petrolera.
⁹ En economía se conoce como Enfermedad Holandesa a las consecuencias dañinas derivadas del aumento de ingresos en moneda extranjera, asociadas normalmente a periodos de bonanza de productos primarios.
¹⁰ Bajo el sistema antiguo sólo los municipios productores tenían acceso a regalías, con el nuevo sistema las regalías se distribuyen entre todos los municipios.
¹¹ Efectos positivos en la economía (aumento de las tasas de inversión local y extranjera, aumento de la demanda interna, crecimiento) derivados de la firma del fin del conflicto armado.
¹² Beneficios económicos extraídos de actividades licitas e ilícitas desarrolladas en el contexto del conflicto armado. En Colombia se destacan el narcotráfico, el secuestro, a extorsión, la acumulación de tierras, entre otras.
¹³ Ejemplo de esto son los macro-proyectos de vivienda o la implementación de monocultivos que transforman y homogenizan los países urbano y rural.
¹⁴ En esencia identifica una brecha entre las tasas de crecimiento económico y las tasas de regeneración ecológicas. Estas últimas dan cuenta de fenómenos de mayor duración.
¹⁵ Práctica en la que los bienes se comercian por debajo de su costo real de producción debido a regulaciones ambientales no homogéneas o externalidades no compensadas, dejando pasivos ambientales no amparados en los lugares productores.
¹⁶ Como el caso de Bogotá, en donde para cubrir la demanda hídrica, se ejerce presión sobre ecosistemas en regiones aledañas.
¹⁷ Se plantea que la apropiación de un espacio/territorio puede darse de dos maneras: "utilitaria-funcional" y "simbólico-cultural". La primera cuando es utilizado/ usado como intercambio de recursos, medio se subsistencia, como abrigo o zona de refugio, y la segunda cuando se valora como un repertorio de connotaciones de significados culturales, como puede ser cuestiones políticas, sociales, tradicionales o inclusive costumbres.
¹⁸ En el ámbito institucional también se contempla el mejoramiento de las capacidades técnicas en los territorios.

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