Introducción

Chile es un país que cuenta con una historia sísmica desde tiempos ancestrales. Sólo en los últimos cien años se han registrado veinte eventos sísmicos superiores a 6.5° en la escala de Richter, por lo tanto, el país ha experimentado en promedio un terremoto cada seis años (Centro Sismológico Nacional, 2013). Por otra parte, existe un consenso en la comunidad científica internacional y también en términos político administrativos en considerar que las catástrofes socionaturales pueden ser tratadas como oportunidades para la innovación y el desarrollo de los territorios afectados (^{Archer y Boonyabancha, 2011}).

En este sentido, la experiencia sísmica en Chile ha jugado un rol relevante en la historia urbano habitacional del país, ya que al amparo de procesos de reconstrucción postdesastre se han desarrollado políticas urbanas importantes para incrementar la resiliencia de las comunidades. Dicho potencial innovador de los procesos de reconstrucción luego de los desastres socionaturales vuelve a emerger cuando Chile es sacudido por un terremoto y tsunami la madrugada del 27 de febrero del año 2010 (en adelante 27-F), el cual afectó duramente al 80% de la población del país y generó pérdidas económicas estimadas en US$ 30.000 millones, equivalente al 18% del Producto Interno Bruto (^{Larrañaga y Herrera, 2010}). En términos territoriales, los daños se concentraron en el Valle Central del país, lo que administrativamente corresponde a las regiones de Valparaíso, Metropolitana, O'Higgins, Maule, Bío-Bío y Araucanía. No obstante lo anterior, diversos diagnósticos realizados por el Estado de Chile, donde se destaca el informe del Programa de Reconstrucción Nacional en Vivienda Chile Unido Reconstruye Mejor (Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 2010; 2011; 2012), concluyen que la región del Maule fue la más afectada por el desastre.

En específico, el proceso de reconstrucción se inicia en un contexto institucional consolidado por sucesivas reformas de tipo neoliberal a lo largo de tres décadas (^{Hidalgo y Janoschka, 2014}), iniciadas por la dictadura cívico militar encabezada por Augusto Pinochet, quien introduce a partir de 1977 una serie de reformas que liberalizan la economía, restringiendo el papel regulador del Estado y estableciendo el libre juego del mercado como principio central para el desarrollo económico. Luego, la recuperación de la democracia en la década de 1990 no implicó un retroceso de la lógica del libre mercado, sino su profundización y consolidación. Así los hechos, en el año 2010 asume la presidencia una coalición de partidos conservadores herederos del pensamiento social y económico de la dictadura, lo cual provocó una serie de expectativas sobre una profundización de políticas neoliberales (^{Mayol, 2012}). Esto ocurre sólo dos semanas después de sucedido el desastre del 27-F, por lo que el tema de la reconstrucción se transforma rápidamente en uno de los ejes centrales del Gobierno entrante. De esta manera, el país se encontraba en una coyuntura económica positiva impulsada por los precios altos de los comodities del cobre. En consecuencia, los elementos antes descritos propician un marco adecuado para innovar en políticas de gestión urbana y regional, y en efecto, los planes maestros de reconstrucción devienen en un ensayo de política pública innovadora en este contexto.

De manera complementaria, el proceso de reconstrucción se inserta en un momento en el cual la planificación territorial en Chile se encuentra en transformación y recientemente (en 2013), luego de años de debates, fue publicada la primera Política Nacional de Desarrollo Urbano de las últimas cuatro décadas (^{Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 2014}). En este contexto de cambios y, en términos estratégicos, los planes maestros eran una apuesta del Estado para generar modelos replicables de desarrollo urbano que eventualmente podrían convertirse en el primer paso para un nuevo Instrumento de Planificación Territorial (^{Allard, 2010}). Por lo tanto, el Estado requería de resultados en el corto plazo, lo que incidió para que su focalización estuviera puesta en factores cuantitativos de avances físicos y financieros, pasando a un segundo plano los alcances sobre los tejidos sociales, medibles con variables más cualitativas (^{Imilan y González, 2016}).

Expuestos los antecedentes sobre el contexto político económico en que se desarrolla la reconstrucción urbana y regional post 27-F, se plantea un modelo e instrumento innovador: el plan maestro. El plan maestro es un instrumento que no existe en la legislación chilena y tampoco se había formulado como instrumento de gestión urbana previamente en el país. La idea central del Plan Post 27-F es generar alianzas público privadas a nivel local para liderar los procesos de reconstrucción desde una mirada intersectorial con intereses concretos en la zona afectada por el desastre. Además, los planes maestros se pueden considerar como experimentos de tipo indicativo llevados a cabo para profundizar el régimen de urbanismo y planificación neoliberal prevaleciente en Chile (^{Imilan y González, 2016}).

Funcionalmente, los planes maestros basan su modelo de gestión² en la colaboración público privada en todos los niveles de acción (^{González, 2013}), un proceso que se entiende desde el concepto de asociatividad, el cual es definido como un mecanismo de cooperación empresarial en el que cada una de las empresas que participan mantienen su independencia, en un esfuerzo conjunto para lograr un objetivo común (^{Narváez, Fernández y Senior, 2008}). El objetivo de la asociatividad en el proceso de reconstrucción post 27-F, de acuerdo con ^{Letelier y Boyco (2011)}, es la construcción de un modelo que permita organizar y dar validez legal a la intervención territorial de actores privados, vinculados principalmente al sector minero, forestal y educativo (González, 2013), y que tenían su laboratorio de intervención e inversiones urbanas en las localidades afectadas. Allí estaban establecidos con sus empresas y oficinas centrales, y durante el proceso de reconstrucción llevaron a cabo acciones vinculadas al concepto de responsabilidad social empresarial.

Formulación de la investigación

Con base en los hechos descritos previamente se formula la siguiente pregunta de investigación. ¿De qué manera fue abordada la gestión territorial por parte del Estado de Chile durante el proceso de reconstrucción post 27-F? Para profundizar se plantea ¿cuáles son los puntos ciegos de las políticas públicas de reconstrucción de alcance territorial, específicamente con relación a los planes maestros?

El desarrollo de la presente investigación busca demostrar la siguiente hipótesis: el carácter privado de los planes maestros de reconstrucción post 27-F parece haber incidido negativamente en los tejidos sociales preexistentes en las localidades afectadas por la catástrofe.

La metodología que se usa para responder estas preguntas se basa en la revisión de documentación oficial de Gobierno de Chile (Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 2010; 2011, 2012), el análisis de 35 entrevistas, y la observación directa en los territorios entre los años 2010 y 2012.

Modelo de asociatividad público-privado en la reconstrucción territorial post 27-F

Como parte del Programa Territorial, Urbano y Patrimonial de Reconstrucción, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile realizó durante el año 2010 un catastro del estado de los diferentes Instrumentos de Planificación Territorial (IPT) existentes en el país, concluyendo que 66 comunas requerían modificar o ajustar sus instrumentos, o bien estaban obsoletos, de las cuales 33 eran de borde costero. Este resultado concuerda con el planteamiento de ^{Lawner (2011)} que afirma que históricamente el Gobierno no se ha hecho cargo directamente de la planificación y reconstrucción territorial por efectos de tsunamis, siendo esta una deuda del Estado de Chile.

Durante el proceso post 27-F y bajo una lógica de asociatividad público privado, el Estado entrega nuevamente a otras entidades la responsabilidad de la reconstrucción territorial mediante un total de 133 planes de reconstrucción, los cuales se representan en la Tabla 1 de acuerdo con su tipología y distribución territorial. En la primera columna se presentan los datos correspondientes a los planes de borde costero compuestos por los Planes de Reconstrucción Estratégico Sustentables (PRES) y el Plan de Reconstrucción del Borde Costero para 18 localidades de la región del Bío-Bío (PRBC-18), y en la segunda, la información de los planes maestros de geografía interior donde se identifican los Planes de Reconstrucción Estratégicos (PRE) y los Planes de Regeneración Urbana (PRU).

Diversos autores chilenos señalan que durante la reconstrucción territorial post 27-F acciones importantes como el diseño, la gestión y la sociabilización de los planes maestros de los territorios fueron "entregados a grandes grupos económicos nacionales, que han resultado ser orientaciones generales para el ordenamiento de nuevas inversiones y el mejoramiento de la imagen urbana" (^{Letelier y Boyco, 2011}: 37). Ello evitó que el Estado asumiera directamente la tarea de llevar adelante el proceso de reconstrucción.

De esta manera, el punto ciego del proceso de reconstrucción territorial es que sin una institucionalidad pertinente y sin los Instrumento de Planificación Territorial (IPT) vigentes,³ los programas de reconstrucción adquieren una función meramente subsidiaria que operan según la voluntad y de acuerdo con las decisiones del sector privado, que "naturalmente persigue la maximización de la ganancia y no el resguardo del bien público" (^{Letelier y Boyco, 2011}: 37). Lo anterior se observa claramente en los PRES de las localidades de Duao, Iloca, La Pesca y Constitución, todas ellas pertenecientes a la región del Maule. Esta idea tiene eco en las palabras del arquitecto Pablo Allard, entonces coordinador de la Reconstrucción Territorial Urbana del Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile, que señala: "estamos hablando de una escala y una magnitud de la catástrofe que es impensable que se pueda resolver centralizadamente y desde el Gobierno. Esto requiere la colaboración de todos, porque la reconstrucción de Chile se va a dar desde adentro" (Allard, 2010). Las declaraciones hacían suponer que la reconstrucción al ser desde adentro, es decir, desde las mismas comunidades, tendría en consideración las características propias del hábitat residencial, concepto patentado por el Instituto de Vivienda de la Universidad de Chile, que hace referencia al

resultado de un proceso en permanente conformación de lugares en distintas escalas referidas al territorio, que se distinguen por una forma particular de apropiación, dado por un vínculo cotidiano con unidades de experiencias singulares, potenciando relaciones de identidad y pertenencia, a partir de lo cual el habitante lo interviene y configura (^{Iturra, 2014}).

En la Figura 1 se expone la matriz del problema y se desglosan los alcances de este sobre cada una de las dimensiones que componen el concepto hábitat residencial, es decir, dimensiones sociales, políticas y económicas, relacionadas con el medio ambiente y el territorio, y con los habitantes y las redes sociales. En este sentido, el problema que se identifica es que el modelo PRES durante el proceso de reconstrucción post 27-F se transformó en un dispositivo que contribuyó a la privatización de las políticas públicas de alcance territorial.

Fuente:^{González, 2013}.

Figura 1 Relación entre el PRES y el hábitat residencial 

El modelo de gestión transversal a todos los planes maestros tipo PRES se transformó con el paso del tiempo en un dispositivo que contribuyó indirectamente a la privatización de las políticas públicas de alcance territorial y, al no tener en cuenta el contexto de las localidades afectadas, los datos existentes y los movimientos sociales surgidos como respuesta a estos (Cares, Imilan y Vergara, 2011) hacen cuestionar si se ha interferido en el tejido del hábitat residencial preexistente a favor de los intereses privados.

Para ilustrar claramente el funcionamiento privatizador de los planes maestros de reconstrucción territorial post 27-F en Chile, a continuación se revisarán los PRES de Duao, Iloca y La Pesca.

Los PRES de Duao, Iloca y La Pesca, y sus implicaciones en el hábitat residencial

En abril del año 2010 se firma un convenio de cooperación⁴ para desarrollar el PRES de Duao, Iloca y La Pesca, localidades ubicadas en el extremo noroeste de la comuna de Licantén en la región del Maule, Chile. Este plan maestro tiene la particularidad que en un solo plan se incorporan tres localidades con características diferentes, por lo tanto, es un plan complejo desde su formulación e implementación ya que debía hacerse cargo de las formas de habitar de cada una de ellas, lo que desde el punto de vista del concepto hábitat residencial implica dar respuesta a su complejidad y multi escalaridad.

Fuente: elaboración propia a partir de imágenes de Google Earth.

Figura 2 Ubicación de las localidades Duao, Iloca y La Pesca 

Pese a que se trata de tres localidades que comparten un territorio y se cruzan tangencialmente en aspectos funcionales, históricamente cada una ha tenido un rol diferente en la microeconomía de la región. Este aspecto debería ser tenido en cuenta en el plan de reconstrucción integral para intervenir exitosamente la base del tejido social (^{Polidura, 2012}).

A partir de la experiencia de reconstrucción desarrollada en las localidades de Duao, Iloca y La Pesca se realiza una deconstrucción (^{Derrida, 1976}) del concepto hábitat residencial y de las dimensiones que lo componen para demostrar la hipótesis planteada en esta investigación.

Los efectos sobre la dimensión territorial y medioambiental

Producto de la alianza público privado, el PRES se encontraba concluido en términos formales en junio de 2010, no obstante, ninguna de las obras emblemáticas han sido construidas luego de casi cinco años. En esta misma línea y de acuerdo con la información obtenida en la página web de la Municipalidad de Licantén, el 92,31% de los proyectos ejecutados en las localidades de estudio durante ese período no forman parte del PRES, sino que corresponden a proyectos que se venían tramitando con anterioridad, o bien, pertenecían a otras carteras de inversión.

En este escenario corresponde preguntarnos, ¿fue una medida acertada la entrega del territorio a los actores privados? Es del caso señalar que los hechos indican que no lo fue debido a que los actores involucrados en el plan maestro carecían de conocimiento del sistema público y la estructura de este.

Como se observa en la Figura 3, en el centro del modelo de gestión se localiza el consorcio de actores privados. En una segunda línea aparecen los actores públicos. Fuera del convenio de colaboración surgen nuevos actores y en una sección abajo del consorcio privado se encuentran los actores ciudadanos: los comités habitacionales presionan por buscar soluciones a corto plazo a la escases habitacional, la cámara de comercio local espera reactivar la economía local especialmente vinculada al turismo y el sindicato de pescadores busca la reconstrucción de sus instalaciones arrasadas por el tsunami. En la parte superior de la Figura 3 se incorporan otros actores de la sociedad civil, especialmente fundaciones de caridad y de responsabilidad social empresarial, como Levantemos Chile -focalizado en la pesca artesanal- y Antofagasta Minerals que estaba desarrollando un proyecto turístico gastronómico en el borde mar de la región del Maule desde antes del 27-F llamado la Ruta de las caletas. Es posible reconocer un total de diez actores que participan en el PRES de estas localidades, pero que formalmente se encuentran fuera del convenio de cooperación.

Fuente:^{González, 2013}.

Figura 3 Mapa de actores presentes en el convenio de cooperación PRES y actores que inciden tangencialmente 

Conclusiones

A partir de la experiencia de reconstrucción territorial post terremoto y tsunami del 27-F es posible sostener que el modelo de gestión PRES refleja la prontitud de los resultados como una meta cuantificable, más que un proceso de reconstrucción integral. En efecto, los planes maestros no representan una innovación en la gestión urbana y regional. El carácter experimental con el que se desarrollan no implica una propuesta de la cual se puedan obtener aprendizajes para su implementación posterior. Aún más, los planes maestros replican las deficiencias de la planificación urbana y regional en Chile: integralidad baja y participación ciudadana deficiente, sin embargo, en el país aún no se desarrollan modelos de gestión que lo aborden de forma compleja.

¿Por qué no funcionaron los planes maestros? A partir de la presente investigación se pueden identificar tres elementos. Primero, las asociaciones público privadas que sustentan los planes maestros se formulan en marcos institucionales débiles donde la articulación entre los actores no es clara, lo que resultó fundamental al momento de asumir compromisos políticos, técnicos y financieros en torno a los proyectos contemplados en los planes. Segundo, la baja legitimidad ciudadana de los planes: los mecanismos de participación fueron débiles y no lograron un involucramiento ciudadano en su desarrollo. Tercero, los actores privados no desarrollaron intereses específicos en las localidades afectadas como oportunidades de negocios, por lo tanto, no pasaron la etapa de ser una simple declaración de intenciones.

A partir de estos elementos surge el punto ciego de mayor relevancia: el Estado entrega la planificación territorial a privados, volviéndose una entidad meramente subsidiaria que carece de vínculos estrechos con los gobiernos locales y, por lo tanto, no tiene legitimidad en las comunidades.

Considerando lo antes expuesto, valdría la pena reflexionar y realizar investigaciones sobre los mega incendios de Valparaíso en el año 2014 y de Santa Olga en 2017 y la manera en que el Estado de Chile ha afrontado los procesos de reconstrucción urbana, teniendo en consideración que actualmente se está cambiando el enfoque de la planificación territorial en el país.