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Introducción
La Recuperación de Plusvalías es una herramienta fiscal que busca recaudar el plusvalor generado por entidades públicas en propiedades privadas, la cual, casi siempre, es manejada por los Gobiernos Autónomos de las ciudades.
Este artículo evidencia el proceso de indagación bibliográfica con base analítica y crítica sobre la posibilidad de que la Recuperación de Plusvalías sea una herramienta idónea de recaudación del plusvalor del suelo privado para los Gobiernos Autónomas Descentralizados (GADS) de Ecuador. Para cumplir este objetivo fue preciso hacer una revisión teórica de los diversos enfoques del mercado de suelo y su traslación a conceptos del suelo urbano, y de las herramientas de recaudación del plusvalor, al igual que estudiar la experiencia de los países latinoamericanos con mejores resultados en la integración de esta herramienta, identificando los problemas, costos o beneficios que han generado en cada uno de ellos.
Revisión bibliográfica y evidencia empírica
Topalov (1979) asegura que los mercados del suelo no se refieren netamente al comercio de las parcelas, estos son el lugar social en el que se intercambian terrenos que sufrirán un cambio de uso o una mejora edilicia que cambia el concepto de dicha parcela. Por otra parte, la plusvalía es el valor del trabajo no pagado que el obrero asalariado crea por encima del valor de su fuerza de trabajo y del que se apropia gratuitamente el capitalista (Borísov, Zhamin y Makárova, 1965).
Con base en las definiciones anteriores se puede conjeturar que los dueños del suelo utilizan la plusvalía como una manera de incrementar el valor del suelo para, posteriormente, obtener mayores ganancias en su comercialización. Este mecanismo, en principio, no parece ser perverso, pero, al conocer que la plusvalía utilizada como medio de ganancia es generada por el sector público, se convierte en un problema, más cuando el valor concedido a los dueños del suelo no es redistribuido al gobierno local. Por esta razón existen impuestos a la plusvalía que, mayormente, son de carácter recaudatorio. De esta forma, el impuesto a las tierras privadas logra que su valor unitario sea elástico en las nuevas valorizaciones cuando se produce una intervención pública cercana a la localización del bien privado (Maletti y Albornoz, 2009).
Pese a que los impuestos a la plusvalía recuperan el plusvalor, este es ínfimo y, muchas veces, no cumple con la recolección verdadera del valor, sino que genera un estado de control del mercado por un corto periodo de tiempo. Por eso se contempla a la recuperación de la plusvalía como un proceso en el cual el total o una parte del plusvalor de la tierra es recuperado por el sector público, ya sea mediante impuestos, contribuciones u otros mecanismos fiscales para realizar mejoras para el beneficio de la comunidad (Smolka y Amborski, 2003).
Así, la recuperación de plusvalías se origina como una medida correctiva a problemas urbanísticos, principalmente a las alteraciones en el valor del comercio del suelo. Algunos de los problemas que puede solucionar esta herramienta son:
Demografía regional. Por siglos, la mayoría de la población latinoamericana habitaba en las áreas rurales y se dedicaban a la producción agrícola. Desde mediados del siglo XX comienza un el fenómeno migratorio, en donde gran parte de la población cambia el sector rural por el urbano en busca de una mejor calidad de vida. Esto produciría la desregularización y la escasez del suelo (véase Gráfico 1).
Inequidad urbana. El coeficiente de Gini urbano de Latinoamérica presenta una tendencia negativa, lo que significa un beneficio económico y social para la región. Este elemento macroeconómico es una de las causas principales de las disparidades territoriales, las cuales han conllevado al empleo de la Recuperación de Plusvalías como un método de corrección y control del plusvalor, y de los mercados de suelos (véase Gráfico 2).
Ganancias inmerecidas por el comercio del suelo. Se establecen como el beneficio económico que recibe una persona natural o jurídica en una transacción y se le conoce como el plusvalor por el comercio del suelo. Muchas veces la ganancia del plusvalor es apoyada indirectamente por los gobiernos locales o nacionales, apoyo que se genera cuando las entidades gubernamentales emplean políticas sociales y urbanistas, recurriendo a la ampliación de la zona urbana (Quiero y Downey, 2002).
Imperfecciones del mercado. El mercado del suelo, en su con-ceptualización neoliberal, consta de imperfecciones debido a que las características propias del suelo, que siempre serán diferenciadas pese a su ubicación similar. No existe la escasez temporal o relativa del suelo urbano, ya que este es persistentemente escaso, producto de sus peculiaridades individuales, la inexistencia de muchos compradores, de los cuales, ninguno tiene el poder suficiente para influir en los precios, y el bajo número de dueños del suelo -u ofertantes-, en comparación a la cantidad de demandantes que, muchas veces, no cuentan con posibilidad de acceso comercial a ella -en el sentido de compra para vivienda o uso- (Torres, 2006).
Luego de revisar los conceptos básicos y los problemas generales que originaron el desarrollo y la aplicación de la Recuperación de Plusvalías es preciso conocer la experiencia de algunos países latinoamericanos en la utilización de esta herramienta.
Según Duarte y Bear (2013), debido a la inflexibilidad jurídica argentina, la Recuperación de Plusvalías fue modificada metodológicamente y se estableció como una Contribución por Mejoras. Gracias a esto, se logró una expansión del área urbana -cerca del 80% de las zonas territoriales con un gran potencial de recaudación de impuestos- y, con ello, se dio lugar a un procedimiento de parcelación como objetivo de control del uso del suelo y de su mercado. Es decir, que con la aplicación de la Recuperación de Plusvalías por Contribución de Mejoras se generó una forma para hacer mayores recaudaciones, se estableció un control del uso del suelo urbano y se estandarizó el comercio del suelo, ya que, al ser el GADS quien parcela los terrenos, se comercializan por un valor más accesible a los dueños del suelos, obligando a que bajen sus precios y a que el mercado obtenga un equilibrio eficiente entre oferta y demanda, sin incrementos exagerados en el valor de suelo.
El caso de Brasil es, quizá, uno de los ejemplos más conocidos de cómo los marcos jurídicos y políticos pueden impedir la corrección de problemas alarmantes. De acuerdo con Moura (2000), independientemente de la localidad en la cual se estableciera el proyecto, la legislación brasileña era muy inflexible, al punto de restringir la creación o modificación anticipada de impuestos. Esta traba generó que la Recuperación de Plusvalías no lograra pasar de la etapa de diseño, un hecho plenamente trágico desde el punto de vista económico urbanista.
La Recuperación de Plusvalías en Chile se aplicó de forma apresurada en Santiago debido a los crecientes y constantes problemas urbanos de la ciudad. La dificultad principal de aplicación de esta herramienta fue el Código Urbano, el cual daba derechos muy puntuales a los dueños de los suelos, que imposibilitaban un impuesto a sus ganancias, por ello fue necesario reformar ciertos artículos que, en lo posterior, generarían un comercio del suelo justo, una cultura fiscal creciente, nuevos límites de la zona urbana de Santiago, así como la aplicación y el fortalecimiento de la Recuperación de Plusvalías (Saavedra Sáenz y Contreras Carvajal, 2007).
En el caso colombiano, el proyecto fue planteado para la ciudad de Bogotá y analizado por Vejarano (2007) por su particularidad legal y su resultado. La dificultad surgió al momento de elegir quién podía aplicar y hacerse cargo de esta herramienta, por lo que fue necesario hacer cambios legislativos y de ordenanzas. Tras este proceso el ejecutor fue el GAD de Bogotá. Aquí, la Recuperación de Plusvalías ha servido no solo como un medio de recaudación pública, sino como una herramienta de control del impuesto a la vivienda y del mercado del suelo, así como de delimitación fiscal de zonas urbanas y rurales con precios semifijos.
De acuerdo con Arellano Ramos y Roca Cladera (2014), la dificultad más resaltante para implementar la Recuperación de Plusvalías en México fue la rigidez legislativa que, al igual que en Argentina, debió cambiar su forma metodológica para convertirse en una Contribución de Mejoras, aunque, en este caso, incluía zonas no urbanas y no delimitadas por el anillo urbano. La Contribución de Mejoras ayudó a una extensión urbana con parcelación de áreas públicas donde se pudo controlar el precio del mercado, el cual era un problema grande en Guadalajara, ciudad donde se aplicó el proyecto. Con este cambio también se logró un ingreso mayor para la conservación del centro histórico.
Para el caso peruano, según Gamarra Huayapa (2001), la Recuperación de Plusvalías no tuvo mayores inconvenientes en su aplicación ya que el Gobierno Autónomo contaba con bastos años de experiencia en esta rama, al igual que en la Contribución por Mejoras, especialmente por las municipalidades de Cuzco, Trujillo y Huancayo. La herramienta ayudó a la actualización de los márgenes entre los precios estimados municipales y los reales, a la modificación de las ordenanzas municipales y a la planificación de reordenamiento urbano.
Venezuela, por su parte, contaba con experiencias previas de la Recuperación de Plusvalías, la Contribución de Mejoras o Contribución Especial por Plusvalía (CEP), como se le conoce en dicho país. La aplicación de esta herramienta fue sencilla en Caracas, debido a que la Constitución defendía la propiedad patrimonial de las personas, al igual que el derecho de las instituciones a cobrar un valor por estos patrimonios. En consecuencia, se hicieron pocas reformas legislativas a los códigos urbanos para realizar de forma óptima la aplicación de la CEP, la cual generó un incremento en las recaudaciones públicas y un control al precio de compra-venta de las parcelas urbanas (Vilaboy y Ornés, 2007).
Desarrollo
Con el fin de corregir los problemas de inequidad de los precios del comercio del suelo, la disparidad social, las afecciones al mercado o la elevación del valor de subsistencia muy por encima de los estándares estimados, los elaboradores de políticas públicas plantearon la Recuperación de Plusvalías.
De acuerdo con Maldonado (s.f.), para la elaboración de la Recuperación de Plusvalías es necesario tener en cuenta los siguientes lineamientos:
Horizonte de la política. En este caso, la Recuperación de Plusvalías funge como una herramienta de autofinanciamiento de los GADS a través de la plusvalía generada por la intervención pública en las zonas urbanas y rurales.
Personas obligadas al pago. Se trata de los dueños de las parcelas de terreno urbanas y rurales, ya que los gobiernos autónomos municipales están encargados de operar en estas áreas, generando beneficiando a los dueños de suelos.
Hecho generador. Se refiere a los participantes en la Recuperación de Plusvalías que, en primera instancia, son los GADS.
Criterios y reglas. Determinan cuáles valores se generan por la intervención pública y cuáles deben ser recuperados.
Tarifa como porcentaje de plusvalía. Debe ser pagado anualmente, el cual, en el contexto latinoamericano, ha sido guiado a través de un levantamiento catastral histórico, el análisis de la inflación, del sector constructor y de bienes raíces, así como de la situación económica de los dueños de suelos.
Exigibilidad y proceso de liquidación. Son los medios de cobranza del impuesto en caso de resistencia al pago y la forma como este valor va a llegar a las arcas públicas.
Destinación de los recursos. Dirigidos a la reinversión pública en modificación arquitectónica, embellecimiento, y mantención de las zonas urbanas y rurales.
Una vez analizado del contexto general de lo que implica la Recuperación de Plusvalías a nivel de Latinoamérica, es importante considerar el caso de Ecuador y determinar si esta herramienta puede considerarse como una medida favorable para los intereses de los Gobiernos Autónomos Descentralizados, para los territorios y para la sociedad.
Para conocer si la herramienta podría aplicarse en el escenario nacional, es preciso analizar los artículos de la Constitución y el Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y Descentralización (COOTAD) que sean referentes a la herramienta impuestaria.
Conclusiones
La Recuperación de Plusvalías a lo largo de la presente investigación ha sido considerada como una herramienta eficiente del autofinanciamiento para los Gobiernos Autónomos, dado que se centra en la recaudación del plusvalor. Por sus variaciones metodológicas ha logrado generar beneficios económicos como la reactivación e impulso del comercio del suelo en la región norteamericana, consistiendo en una relación silenciosa de continua inversión, incremento del plusvalor y valor recaudado entre gobiernos locales y comerciantes del suelo; beneficios sociales, entre los que se puede citar el caso argentino, el cual, al legalizar y urbanizar las ocupaciones ilegales del suelo ha logrado elevar los niveles de vida de los sectores alejados a la urbe, incluyendo a la Contribución por Mejoras para que los gobiernos locales recauden parcialmente el costo del beneficio social; beneficios culturales, refiriéndose al caso chileno, específicamente de la Comuna de Santiago, en la cual, mediante una reforma legislativa, se logra la aplicación del impuesto al plusvalor a los dueños de suelos, estableciendo una cultura "obligada" a la declaración de impuestos por el plusvalor que generan los suelos urbanos; y beneficios financieros, como en el caso argentino, en donde no solo se legalizó la ocupación ilegal de suelos, sino que se empleó un modelo de parcelación en la frontera urbana de las ciudades, estableciendo un negocio de prestación por parte de la banca pública y privada mediante fideicomiso para la compra y derecho de uso del suelo parcelado, con ello se crearon retribuciones a la Contribución por Mejoras, y ganancias en interés a la banca pública y a la banca privada internas en el fideicomiso.
Algunos países latinoamericanos han seguido una serie de pasos muy similares para la aplicación de la Recuperación de Plusvalías, lo que ha establecido un proceso de apoyo-ejemplo simultáneo entre ellos. La elaboración y aplicación de este impuesto ha tenido una participación activa de las entidades gubernamentales, orientándolos al beneficio común, a la creación de la cultura tributaria y social con base en la equidad y en la distribución de ingresos.
La Recuperación de Plusvalías en Ecuador podría tener un efecto similar a lo que ocurre en Norteamérica, es decir, si la herramienta de autofinanciamiento es aplicada de forma íntegra, tendría las funciones de parcelación, control de comercio, regulación de catastros, regulación de los precios de compra-venta y control especulativo con afección inflacionaria. Esto llevaría a los GAD a ser socios silenciosos del sistema privado, estableciendo un efecto positivo de reinversión pública continua en zonas urbanas y rurales, generando un aumento del plusvalor por el comercio del sector privado y, así, incrementar el valor porcentual rescatado de la base imponible de la Recuperación de Plusvalías.
