El desarrollo sostenible y el ordenamiento territorial colombiano

El ordenamiento territorial en Colombia tiene su base normativa en la Constitución Política de 1991 (República de Colombia, 1991), en la cual se señala el papel que desempeña el ambiente en la planificación del territorio, lo vincula con derechos fundamentales de los ciudadanos como el de la salud y, por ende, busca garantizar su conservación desde una perspectiva de sostenibilidad.

La relación entre ambiente, ordenamiento territorial y sostenibilidad es señalada en el Artículo 288 en la Constitución de 1991, el cual enuncia la necesidad de una distribución de competencias entre las entidades territoriales para el ejercicio del ordenamiento (República de Colombia, 1991). Esta perspectiva fue reglamentada por la Ley 388 de 1997, conocida como Ley de Desarrollo Territorial (Congreso de Colombia, 1997) y, posteriormente, por la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) (Congreso de Colombia, 2011). El Artículo 3 de la Ley de Desarrollo Territorial establece que el ordenamiento del territorio es una función pública, es decir, propia del Estado (^{Bastidas, 2014}), que tiene como propósitos el acceso efectivo al derecho a la vivienda, a los servicios públicos domiciliarios y al transporte; la atención de los cambios de usos del suelo y su utilización racional; la propensión por el mejoramiento de la calidad de vida, la distribución equitativa de oportunidades y de beneficios del desarrollo; la preservación del patrimonio cultural y natural; y el mejoramiento de la seguridad humana ante el riesgo natural (Congreso de Colombia, 1997).

Por su parte, el Artículo 2 de la Ley 1454 de 2011 (LOOT) define el Ordenamiento Territorial como:

un instrumento de planificación y de gestión de las entidades territoriales y un proceso de construcción colectiva de país, que se da de manera progresiva, gradual y flexible, con responsabilidad fiscal, tendiente a lograr una adecuada organización político administrativa del Estado en el territorio, para facilitar el desarrollo institucional, el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial, entendido este como desarrollo económicamente competitivo, socialmente justo, ambientalmente y fiscalmente sostenible, regionalmente armónico, culturalmente pertinente, atendiendo a la diversidad cultural y físico-geográfica de Colombia (Congreso de Colombia, 2011).

Esta normativa busca un balance entre los derechos establecidos por la Constitución y las dimensiones del desarrollo, cuya implementación varía entre la consideración como función pública, y su uso como instrumento y proceso colectivo.

En Bogotá, el Decreto 619 de 2000, por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial (POT), establece objetivos regionales, rurales, económicos, sociales, físicos, de participación ciudadana y de armonización con los planes de desarrollo que se encuentran encaminados a lograr un modelo de ordenamiento del territorio que permita el mejor aprovechamiento de sus recursos, preservando la riqueza natural del territorio rural y las ventajas comparativas que posee para lograr una mayor competitividad de la ciudad (Alcalde Mayor de Bogotá, 2000). Los objetivos del POT también buscan subsanar los déficits en el ordenamiento territorial, en sintonía con las normas nacionales, dadas las múltiples carencias que dejó el sistema de ordenamiento colonial y republicano, así como la modernización de algunas infraestructuras de carácter civil (loannis, 2007; ^{Bolaños, 2013}). Esta intención afecta al equipamiento funerario, al cual se le ha prestado muy poca atención, sobre todo en los municipios que no cuentan con los recursos para modernizar sus infraestructuras, o han cedido su manejo a comunidades religiosas o entidades privadas.

Sin embargo, al encontrarse enmarcados en el discurso del desarrollo sostenible, los objetivos del POT y su intención de subsanar los déficits territoriales tienen consecuencias en otras escalas de la planeación, dado su énfasis en la productividad y el mercado, enfatizando metas de competitividad sobre aquellas de calidad de vida. En el Plan Maestro de Cementerios y Servicios Funerarios (PMCSF), por ejemplo, el modelo de sostenibilidad planteado determina un esquema de negocio que centra su mirada en el funcionamiento según la lógica de la oferta y la demanda, para lo cual relaciona los emplazamientos funerarios con las carencias de los municipios vecinos -cuyas infraestructuras se encuentran anquilosadas frente a las de Bogotá-, desconociendo la especificidad de su rol en la vida, cultura y tradiciones locales. Lo anterior, deja ver la influencia que ha tenido la sostenibilidad en el ordenamiento, el cual establece redes de ciudades a partir de la competencia por los mercados, y no desde una propuesta clara de construcción de ciudad para la sustentabilidad ambiental del territorio y el mejoramiento de la calidad de vida local.

Una visión opuesta a tal modelo comienza por la revisión crítica de la noción de desarrollo sostenible de ^{Leff (2001}; 2009), la cual permite reconocer la complejidad natural de los entornos locales como el factor clave para frenar la lógica del mercado y pensar el ordenamiento desde una racionalidad ambiental que propenda por la sustentabilidad ambiental urbana desde una definición multidimensional del espacio habitable. De igual manera, es necesario reconocer la existencia de una ecología de saberes en los territorios, tal como propone Boaventura de Sousa ^{Santos (2009)}, para que los agenciamientos locales, la multiplicidad de visiones, los entendimientos, las lógicas y las racionalidades presentes a escala del lugar sean la base fundamental de la formulación del futuro común y, así, desmontar el concepto de sostenibilidad como único paradigma de toda actividad de planeación urbana.

A partir de la sustentabilidad ambiental y de la ecología de saberes proponemos una revisión crítica de la política de ordenamiento que se expresa en normas de menor nivel como el Plan Maestro de Cementerios y Servicios Funerarios (PMCSF). Dicho análisis parte de preguntarnos por la base conceptual, por la definición de los elementos que pretende ordenar y por las voces que articula tanto en su formulación, como en su establecimiento y puesta en práctica, donde actualmente prima el discurso de la sostenibilidad.

Como una alternativa a la racionalidad científica anglosajona y su motivación económica (^{Santos, 2009}), en Latinoamérica surge una postura crítica que va "más allá de las perspectivas holísticas que venía configurando la teoría sistémica y el pensamiento ecologista emergente" (^{Leff, 2009}: 5). Esto trasciende la visión puramente funcional de las ideas relacionadas con el ambiente como medio o entorno de una población, economía y sociedad, lo que permitiría pensar el equipamiento como un centro de desarrollo y no simplemente como una pieza de una maquinaria inmobiliaria. Ese postulado es particularmente aplicable a la normativa expuesta, pues señala su precariedad, así como la paralaje (^{Zizek, 2016}) entre el modelo planteado y su deber ser, puntualizando que la diferencia entre la visión de lo sostenible y lo sustentable no es solo un problema de glosa, sino de revelación de una antinomia irreductible que exige repensar la apuesta territorial.

Los numerosos nombres y definiciones dados por el POT a los elementos que busca equilibrar son una señal de la dificultad que tiene la organización del territorio, así como de la debilidad del discurso de la sostenibilidad para resolver la tensión entre economía y ambiente. La falta de calce entre la política pública y la realidad territorial, al igual que entre el discurso tecnocientífico y la racionalidad ambiental inicia con la carencia de una visión integral de los componentes que quiere ordenar: la estructura ecológica principal, la estructura urbana y la estructura rural, lo que conlleva a que dichas estructuras sean abordadas como esferas independientes o a que, de la multidimensional de la realidad espacial presente en el territorio, la normativa sólo recoja una perspectiva centrada en las dimensiones ambiental, económica y social de la sostenibilidad, tal como es definida por las Naciones Unidas o por la Comunidad Europea (^{Artaraz, 2002}).

Un ejemplo de la falta de claridad del modelo es la definición misma de los aspectos que trata de ordenar, por eso, estas tres dimensiones son relacionadas en la norma de diversas maneras: como características de un modelo territorial sostenible; estructuras, elementos o dimensiones integradas en el mismo; componentes -rural, urbano- y entorno -natural-; factores mediados por la diferencia entre naturaleza, sociedad y actividades humanas; o como una forma de administrar los recursos económicos necesarios para el funcionamiento de los entes administrativos encargados del ordenamiento.

La necesidad de una visión multidimensional de los territorios frente a la generalización detectada en la norma está relacionada con la carencia de una perspectiva de totalidad que evada el sesgo de la holística, sin despreciar la naturaleza o camuflar sus múltiples sistemas bajo el anodino 'lo ambiental', y que se encuentre basada en la observación atenta de la realidad de los procesos de planeamiento, los cuales no parten de la formulación de la norma, sino de la realidad, de la ciudad históricamente construida. Esta brecha epistémica entre realismo e idealismo se encuentra en la raíz económica del concepto de sostenibilidad, que entiende el territorio como una tabula rasa, vacía, mientras opera sobre la ciudad región, ignorando la racionalidad ambiental como parte fundamental de la ecología de saberes que concurren en el espacio urbano.

El acercamiento al modelo de ciudad y de relaciones con la región muestra que existe un modelo de ciudad de hecho, no declarado ni explícito -preexistente- que no considera la naturaleza como parte fundamental de la vida social, económica y política y que se manifiesta en la subvaloración de lo "ambiental" en la planificación de políticas (^{Ardila, 2011}: 4).

Este contraste entre ciudad ideal normativa y ciudad real vivida es particularmente pertinente para poner en perspectiva el manejo dado en el PMCSF al tema de los equipamientos funerarios pues, sus objetivos, orbitan casi exclusivamente en torno a la sostenibilidad económica, ocultando que, para generar ganancias, establece un vínculo entre la renta y el uso del suelo común al vincular emplazamiento y mercado. Al opacar las demás dimensiones del espacio habitable se piensa al territorio como un plano homogéneo y abierto a la explotación capitalista. Desde una visión crítica al predominio de la dimensión económica, ^{Sachs (1974)} enfatiza la necesidad de anteponer a indicadores de mercado la pregunta por el desarrollo -si bien económico antes que social-. La discrepancia entre el desarrollo sostenible y la realidad de los territorios en términos ambientales expone la capacidad del capitalismo para transgredir fronteras y escenarios de planeación, lo que genera conflictos ambientales, ocultos tras la supuesta sostenibilidad de la planeación.

En términos de la ciudad región como escenario de conflictos y de competencia por los servicios funerarios, lo expresado en párrafos anteriores también permea la norma con relación a otras variables urbano ambientales: el Decreto 619 (POT) enfatiza la diferencia entre el ecosistema rural y el urbano en un entorno que define anodinamente sin precisar sus límites conceptuales, sino como una oposición dialéctica entre realidades físicas (Alcalde Mayor de Bogotá, 2000). En la política pública no se concibe la síntesis de la totalidad socioespacial, lo que deja abierto el campo para expresar una visión sectorial del equipamiento funerario en detrimento de su conexión con las otras dimensiones de la sustentabilidad ambiental. En tal sentido, ^{Ardila (2011}: 4-5) señala que, en la perspectiva del estudio de la naturaleza, esta no es una suma de partes desarticuladas sino "un sistema integrado, de suerte que la alteración de uno de sus componentes tiene efectos en otros que no siempre se pueden predecir ni anticipar". Así, el conflicto ambiental se encuentra marcado teleológicamente como la consecuencia de una manera superficial de describir los componentes del ordenamiento y la definición de sus principios.

Tal esquema de incertidumbres y conflictos presentado como el modelo de ciudad se traslada a otras escalas del ordenamiento, dado que todo el sistema normativo se encuentra sustentado en el discurso de la sostenibilidad. Esta forma de hacer política pública en medio de la incertidumbre -la falta de planificación- también impacta al Plan Maestro de Cementerios y servicios Funerarios, que recoge las definiciones, metas y objetivos del POT, así como sus dicotomías, pues atañe a los objetivos ambientales y a la posibilidad de pensar su rol en una perspectiva de sustentabilidad ambiental amplia.

Para el Distrito Capital los equipamientos de cementerios y servicios funerarios corresponden a las áreas, edificaciones e instalaciones dedicadas a la cremación, inhumación o enterramiento de los seres humanos fallecidos y a los servicios de velación, y ritos después de la muerte, ligados a los distintos cultos y rituales religiosos (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2006: 6).

El PMCSF reconoce que el reto del emplazamiento de ese equipamiento está en su articulación con las dinámicas urbanas, la posibilidad de aumentar la cobertura verde con su integración al sistema de espacio público, así como su potencial para fortalecer la conectividad ecológica y la presencia de valores patrimoniales, culturales y de culto dado su rol en la vida de las comunidades, valores que opaca la visión de lo sostenible como viabilidad fiscal, incluida también en la norma. De forma similar, los conflictos ambientales son definidos en torno a prácticas que no generen externalidades directas sobre el medio natural o que las mitiguen -residuos de exhumación, cremación o entierro-, así como con el funcionamiento de los componentes del Plan Maestro en el marco de las estructuras del POT (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2006).

Ordenamiento para la sustentabilidad ambiental

El conflicto epistemológico que expresa la paralaje entre el desarrollo sostenible y la sustentabilidad ambiental está relacionada con una discrepancia profunda entre los postulados positivistas implícitos en la idea de progreso y la perspectiva de reconstrucción implícita en la idea de ambiente que Leff (19994, 2001, 2009), Ardila (2011), ^{Sabatini y Sepúlveda (1997)}, y ^{Sachs (1974)} ven como fundamental para abordar la formulación de alternativas al concepto de desarrollo sostenible. Al analizar el PMCSF, la perspectiva de sostenibilidad descrita en él debe ser contrastada continuamente con la definición de la norma.

En un intento por dar una dimensión social al desarrollo sostenible, el ambiente se presenta como un capital que ha de ser incluido en la idea de riqueza (^{Rogers, Gumuchdjian y Tickell, 2000}). El objetivo del desarrollo sostenible sería trasladar ese capital a quienes nos precederán sobre la tierra, entendiendo que los beneficios de la sostenibilidad han de ser la columna vertebral de las políticas económicas globales, para "resolver nuestras necesidades actuales sin comprometer las de futuras generaciones al tiempo que deberíamos encauzar nuestro desarrollo a favor de la mayoría: los pobres" (Rogers, Gumuchdjian y Tickell, 2000: 5). Con tal dirección, es fundamental comprender el componente patrimonial de los equipamientos funerarios desde su presente funcional, que, si bien, en el caso de la arquitectura y el urbanismo tiene una fuerte carga histórica, se encuentra particularmente imbricado con el ambiente como una dimensión urbana inseparable de la vida en las ciudades, que se expresa, particularmente, en la tipología de parque cementerio, encontrando en la idea de sustentabilidad una síntesis dialéctica de entorno construido y medio natural.

El PMCSF abre la posibilidad para construir esta sustentabilidad ambiental desde los valores de un patrimonio extendido al expresar la necesidad de "preservar valores arquitectónicos, urbanísticos, históricos y culturales de los bienes de interés cultural en donde se presten servicios funerarios" (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2006: 7) que, con relación a la sustentabilidad ambiental propuesta por ^{Leff (1994}, 2009), nos permite añadir la necesidad de incluir en la definición sus valores ambientales y la extensión de su servicio a los más pobres. En tal sentido, una parte de los proyectos vinculados al Plan Maestro, los cuales permiten entender su utilidad para cambiar el paralaje existente en la norma, están en la formulación de subsidios a los más pobres para acceder a sus servicios; en su formulación como áreas dotacionales que permiten garantizar zonas de recreo y esparcimiento para la población -sean públicos o privados-; así como en la posibilidad de utilizarlos como herramientas que permitan consolidar, y fortalecer el uso dotacional como soporte y regulador de relaciones sociales y de la naturaleza urbana.

En contraposición a la visión sistémica que genera áreas de desconocimiento, los equipamientos funerarios, por su relación profunda con la historia urbana en el tránsito de un urbanismo colonial a uno moderno -higienista-, se constituyen como un campo relacional de los procesos que ocurren entre la naturaleza y la cultura; lo material y lo simbólico; la complejidad del ser y el pensamiento. Los equipamientos funerarios son elementos que, dada su condición de 'tabú', han sido preservados de las dinámicas del capitalismo financiero contemporáneo y del despojo inmobiliario, en tanto escenarios en los que surgen espacios de frontera y borde, como han sido definidos por ^{Escobar (2003)}.

En el contexto de las prácticas culturales y religiosas asociadas a la muerte es posible abrir nexos entre logos cientificista, racionalidad económica y saberes populares que permiten pensar una ética y un (des)conocimiento que tienen como fin dar sustentabilidad a la vida. Leff señala que la crisis ambiental ejemplifica cómo la ciencia, en su afán por aprehender la realidad, ha intervenido en el ser, "culminando en la tecnologización y la economización del mundo" (2009: 2), una constante en otras esferas de la planeación que ha sido evitada en los cementerios por la carga cultural que tienen. Como alternativa a tal situación, ^{Santos (2003)} hace un llamado a una nueva racionalidad teórica que, fundamentada en una ecología de saberes que permita la convivencia de lo popular y lo cientista, y reconozca la complejidad ambiental sin simplificarla a visiones holísticas, sino produciendo un nuevo objeto de conocimiento.

El futuro sustentable se construye desde una ética de la otredad, del reconocimiento del ambiente como el otro -el absolutamente otro- de todo sistema, que abre el conocimiento recluido en la imagen especular de la representación, y lo despliega hacia la infinita alteridad de lo real y lo simbólico en la aventura del saber (^{Leff, 2009}).

Tal como sucede con el POT, es posible inferir del PMCSF algunos de los esfuerzos por proponer acciones para que la articulación y los objetivos que contiene estén anclados a la necesidad de atender procesos urbanos que se encontraban en desarrollo al momento de su formulación y que se propusieron desde supuestos modernos, con una perspectiva cientificista y, en particular, con la concepción del equipamiento como un conjunto especializado en atención a las necesidades urbanas particulares (^{Duquino, 2016}). En ese sentido, el Plan Maestro hace una división de su impacto entre la repercusión urbana y la ambiental -no en la integración multidimensional de ^{Leff (1994}, 2009)-, lo que lleva a sugerir que el mayor impacto -para una ciudad que se encuentra debidamente atendida en términos de cubrimiento de sus servicios asociados- está en el desplazamiento de carrozas fúnebres y cortejos de dolientes, en el equilibrio territorial en términos de oferta y mercado, o en la autosostenibilidad financiera, lo que conduce a la transformación de la cultura funeraria desde las políticas públicas, desconociendo la tradición y el patrimonio inmaterial de dichos cortejos. Dicha política se encuadra en una tendencia mundial de desprecio por las tradiciones religiosas, que parece estar vinculada al llamado a la eficiencia y al predominio de la racionalidad cientista occidental.

Esa actitud reduce el potencial que tienen la naturaleza, el espacio público y el rito para generar una sustentabilidad ambiental que trasciende el conjunto de espacios y edificios con los que se esperan atender las necesidades de la aglomeración urbana desde un punto de vista funcional y de oferta de servicios considerados fundamentales (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2004). Estos equipamientos pueden formar parte de estrategias orientadas a mejorar la calidad de vida en términos de seguridad humana, pero también a proveer espacios y servicios complementarios que fomenten la vida en comunidad, y permitan jerarquizar las diversas escalas del ordenamiento, preservar los bienes de interés cultural de la ciudad por medio de la valoración del patrimonio inmaterial presente en los ritos y costumbres, y consolidar una red de servicios territoriales a escala regional.

Este tipo de infraestructura hace posible saldar las deudas sociales que tienen los municipios con los cinturones de miseria que, progresivamente, se han conformado en torno a los centros fundacionales, atendiendo la inequidad en la cobertura de servicios producto de la relación histórica centro-periferia (loannis, 2007), permitiendo acciones directas por parte del Estado para romper los ciclos históricos de la misma. Esta forma de crecimiento tiene un impacto similar en la desigualdad que se vive en buena parte del continente, tal como se evidencia en los estudios de Arriagada Luco (2000), que relacionan los niveles de pobreza extremos y las Necesidades Básicas Insatisfechas en las zonas urbanas latinoamericanas desde la discontinuidad de los procesos de planeación y ordenamiento que les caracterizan que, como hemos anotado, podrían ser resueltos con una perspectiva de sustentabilidad ambiental a escala local.