El Estado de Chile: lineamientos y evolución

Mucho se ha escrito con respecto a la evolución del Estado chileno durante su historia, pero poco se ha dicho sobre cómo su accionar impacta en las ciudades. El país ha tenido una sucesión de modelos de Estado, los cuales, aun cuando son abstractos, forman un constructo multidimensional que afecta de forma diferenciada a los sujetos que habitan un territorio y deben ser entendidos más allá de una serie de gobiernos (^{León y Rojas, 2016}).

Una buena oportunidad para entender y visualizar acciones físicas de los diferentes enfoques que ha tenido el Estado chileno es cuando este debe intervenir a gran escala en el territorio, por ejemplo, en situaciones post desastre mediante la implementación de planes de reconstrucción. Este es el caso de Valparaíso que, por medio del estudio de la reconstrucción de la ciudad después del gran terremoto de 1906 y del mega incendio de 2014, permite comparar los lineamientos del Estado de cada momento, así como su impacto en la urbe y en sus habitantes.

Aquí no se definirá lo que se entiende epistemológicamente por Estado nacional, sino que se darán a conocer los matices ideológicos y conceptuales de otros autores, y que se han identificado como parte de la historia del país.

El terremoto de 1906 ocurrió en el período 1891-1925, durante régimen parlamentario, donde el Estado tiene características de liberal-guardián con matices de defensor social.

El Estado liberal-guardián del siglo XIX tiene como centro el control del poder político para garantizar el funcionamiento del contrato social, con énfasis en los derechos de libertad e igualdad. Además, busca garantizar el orden y la competencia de un mercado capitalista no regulado, con un límite de la actividad estatal que debe velar por el orden interno y externo del territorio (^{Bustos, 1983}). También se caracteriza porque en los momentos de crisis, el Estado, se torna en defensor social con carácter policial, bajo la premisa de garantizar el bienestar y el orden mediante el uso de la fuerza (^{Tuozzo, 2004}).

En el caso de la reconstrucción de 2014, el Estado es neoliberal, modelo impuesto desde finales de la década de 1970, y se entiende como un constructo político, social y económico (^{Bravo, 1984}) caracterizado por la reducción de impuestos sobre los ingresos más altos, los recortes en los gastos sociales, la elevación de las tasas de interés, la implementación de legislaciones antisindicales y el amplio programa de privatizaciones de los servicios públicos, entre otros (^{Anderson, s.f}.).

El presente documento tiene como fin exponer las diferencias ideológicas estatales de los planes de reconstrucción propuestos y ejecutados con posterioridad al terremoto de 1906 y al gran incendio de 2014 (ver Figura 1). Para esto, se utilizarán como unidad de análisis los modelos de Estado, y se recurrirá a fuentes secundarias para relevar sus acciones y su impacto en el territorio.

Fuente: elaboración propia.

Figura 1 Áreas de intervención de los planes de reconstrucción de 1906 y 2014 

Planes de reconstrucción de 1906, transformación y revitalización urbana

A comienzos del siglo XX Valparaíso se caracterizaba por una crisis por falta de vivienda, hacinamiento en los cerros, condiciones higiénicas deplorables que evolucionaron en epidemias y revueltas sociales producto del malestar ciudadano (^{Millán-Millán, 2015}). El Estado liberal-guardián había garantizado las condiciones físicas necesarias para el desarrollo de las obras portuarias protegiendo el derecho a la seguridad de los ciudadanos asentados en la ciudad plan, y de un mínimo de bienestar económico para los de la ciudad cerro (^{León y Rojas, 2016}).

Si bien Valparaíso es uno de los asentamientos más antiguos de Chile (^{Millán-Millán, 2015}), su explosión demográfica no ocurrió hasta el siglo XIX, como consecuencia de la modernización del puerto (^{Urbina, 2002}). Así, apoyada en el modelo del Estado liberal-guardián se volvió una ciudad cosmopolita, producto de la llegada masiva de inmigrantes, lo que implicó la construcción de obras de infraestructura como alumbrado público, sistema de desagües y agua potable, el ferrocarril urbano y hacia la capital, entre otros (^{Urbina 2002}).

Su geografía, caracterizada por una franja angosta de terreno plano³ con cerros y quebradas con pendientes escarpadas, llevó a que el área plana fuera valorizada y demandada para la instalación de edificios que le prestaran servicio al puerto, mientras que los cerros y quebradas dieron cabida a la vivienda masiva de los recién llegados. Esto se vio potenciado por obras de infraestructura, como las de reconstrucción posteriores al terremoto de 1822, que implicaron escarpar las laderas para ampliar el área plana de la ciudad (^{León, 2009}) y que se complementaron con otras acciones a favor de la densificación de los cerros, como la ejecución del trazado de Camino Cintura⁴ en 1870, por el arquitecto Fermín Vivaceta. Dadas estas condiciones, los nuevos habitantes debieron instalarse en los cerros del puerto y, salvo en los cerros Concepción, Alegre y Artillería, las viviendas se caracterizaron por ser precarias. Esto generó un imaginario diferenciador entre plan y cerro, dotados de atributos distintos y marcadamente opuestos (Lynch, 1960, citado en ^{Urbina, 2002}): una ciudad alta, pobre y sucia, frente a una baja, decente y limpia (Urbina, 2002).

La noche del 16 de agosto de 1906 la ciudad se vio afectada por un terremoto de 8.2° en escala de Richter que la destruyó casi por completo, afectando, sobre todo, el sector de El Almendral, área donde vivía la élite local. Unido a esto, marejadas, réplicas e incendios dejaron un panorama desolador con víctimas fatales que ascendieron a 3.800 personas y a más de 20.000 heridos, quedando El Almendral en ruinas. Sin embargo, esta tragedia fue vista como una oportunidad para rehacer la ciudad, corrigiendo los errores del pasado, y respondiendo a las necesidades y expectativas del momento (^{Claro, 2007}; ^{Gil, 2017}; ^{Millán-Millán, 2015}).

Afortunadamente, Viña del Mar, Santiago y las ciudades cercanas no se vieron muy afectadas por el sismo, de modo que la ayuda se concentró en la ciudad puerto. De acuerdo con ^{Claro (2007)}, entre las primeras medidas tomadas por el gobierno de turno⁴ fue la aplicación de la ley marcial a cargo de La Marina y La Milicia para evitar desórdenes, tomando como ejemplo el accionar del gobierno de Estados Unidos, posterior al terremoto de San Francisco. La Intendencia canalizó toda la ayuda, organizó y documentó los gastos producto del terremoto, y la Alcaldía se encargó de la limpieza y el aseo. Distintos actores urbanos, como la Marina Mercante, escuelas y congregaciones religiosas, entre otros, ayudaron a paliar los efectos de la catástrofe. Además, las autoridades locales facilitaron la salida de las personas de la ciudad e impidieron la llegada de nuevos habitantes, salvo las patrullas de rescate.

Lo anterior da cuenta de la transformación del Estado liberal-guardián en uno de defensa social, donde se usa la fuerza policial y/o militar para garantizar la seguridad y reprimir cualquier acción en contra de la convivencia social esperada por la oligarquía dominante (^{Fernández, 2003}; ^{León y Rojas, 2016}).

Entre el 22 y 23 de agosto de ese año, el Ministro del Interior reunió la primera junta para auxiliar a Valparaíso que, con una comisión de vecinos y representantes de alto comercio, acordaron las medidas para la reconstrucción tanto a nivel de saneamiento, como económico. El 24 de agosto los presidentes de Chile, Germán Riesco y el electo Jorge Montt, llegaron a la ciudad creando el proyecto de ley que buscaba reconstruir El Almendral.

Junto con medidas paliativas para controlar la situación post desastre, surgió el Plan de Reconstrucción de Valparaíso. El Estado expropió las tierras de El Almendral, medida que pagó con un préstamo internacional y que fue aprobada por la Comisión General de Vecinos de Valparaíso (^{Millán-Millán, 2015}).

El Plan se redactó en torno a tres ideas fundamentales de ciudad: una moderna abierta a las nuevas tendencias urbanas, intercultural e higiénica (El Mercurio de Valparaíso, 1906, citado en ^{Millán-Millán, 2015}), cuyo enfoque debía ser global, dada la importancia que tenía el área afectada para el desarrollo comercial del puerto.

De acuerdo con ^{Millán-Millán (2015)}, se presentaron variadas propuestas urbanas para el Plan de Reconstrucción, entre las que se destacaron la de Francisco Garnham, que buscaba una ciudad higiénica a través de la ampliación de las calles bajo la premisa de eliminar cualquier rastro del trazado de las calles antigua. La de Abelardo Arriagada, ingeniero encargado de la Dirección de Obras Municipales de Valparaíso, que proponía ordenar la ciudad a través de plazas y grandes bulevares que dejaban zonas muy estrechas para edificar. La de Carlos F. Claussen, que dejaba intactos los servicios de agua, gas, alumbrado, entre otros, realizaba reparaciones y creaba zonas comerciales sin modificar el trazado. Todas estas propuestas estuvieron respaldadas por grupos de vecinos del puerto, sin embargo, no se llegó a ningún acuerdo.

El 13 de diciembre de 1906, Alejandro Bertrand, que en 1892 había propuesto un plan de transformación urbana para Santiago, presentó uno para Valparaíso (^{Strabucchi, et al., 2013}), en el cual recomendaba recortar trayectos, eliminar recodos, esquinas bruscas y calles sin salida, fijaba anchos mínimos de vías según importancia, para luego abrir nuevas calles que unieran el cerro y el plan de la ciudad. Daba una largo de 100 metros como máximo para cada manzana e indicaba abrir tres plazas. Planteaba, además, una nivelación del terreno, reemplazando todas las instalaciones y canalizando soterradamente el agua de las quebradas para "resolver de una vez por todas el grave problema de las habitaciones higiénicas para esa parte de nuestra ciudad" (El Mercurio, 1906 en ^{Millán-Millán, 2015}: 15).

Esta propuesta implicó un cambio tipológico estructural en la ciudad por medio del uso de losas arriostradas, la nivelación del suelo, la ampliación de las calles, el abovedamiento y encauzamiento de los cauces, la apertura de espacios públicos y la diversificación de usos para los edificios (^{Millán-Millán, 2015}; ^{Gil, 2017}), acciones que no estaban completamente terminadas en 1910, producto de retrasos, tanto por la búsqueda de consensos, como por la crisis económica que afectó al país en 1907.

De acuerdo con ^{Gil (2017)}, en todas las propuestas la idea de una ciudad nueva significaba una más ordenada, segura e higiénica, lo que no debería considerarse un lujo, sino algo propio de una urbe civilizada. Todos estos aspectos eran relevantes para el Estado liberal-guardián. La rectificación de las calles y la eliminación de recodos, por ejemplo, buscaba quitar posibles escondites que atentaran contra la seguridad de los ciudadanos, mientras que las calles más anchas con medidas jerarquizadas, y la apertura de plazas tenían como fin controlar y organizar el territorio, y uniformar a la población con medidas tomadas desde arriba (^{Rojas, 2011}).

Todas estas acciones aumentaron las diferencias entre los habitantes del plan de la ciudad y los de los cerros. Estos último quedaron relegados en esa área, hacinados en conventillos y ranchos que aumentaron en número después del terremoto (^{Urbina, 2002}), sin contar con los beneficios de la nueva ciudad proyectada en El Almendral.

2014 y el incendio: preexistencias y propuesta de regeneración urbana

Poco más de un siglo después, la ciudad de Valparaíso sería nuevamente afectada por un desastre natural: un incendio ocurrido entre el 12 y el 16 de abril de 2014, que afectó los cerros El Litre, La Cruz, Las Cañas, Mariposas, Merced, Ramaditas y Rocuant, ubicados en la parte alta de la ciudad y a espaldas de El Almendral, reconstruido posterior al terremoto de 1906. El área afectada fue de 1.042 ha, de las cuales 148 ha eran urbanas, correspondientes a un total de 1.242 lotes, 2.910 viviendas⁶ y 32 edificaciones destinadas a equipamiento (^{Ministerio del Interior y Seguridad Pública, 2014}).

La informalidad de los cerros se ha convertido en una parte del paisaje de la ciudad y, por lo tanto, son considerados como una atracción turística (^{Rivera y Orozco, 2014}) que se aprecia desde el plan de la ciudad. Sin embargo, la idealización del paisaje porteño ha pasado por alto la urbanización precaria, la presencia de basurales en las quebradas, el abandono y mal manejo forestal de la parte alta de la ciudad, los problemas de accesibilidad, la falta de regulación y las inexistentes obras de mitigación que constituyeron algunos de los factores que propiciaron la propagación del incendio (^{Arriagada, 2014}).

Producto del desastre, el gobierno local y el nacional dispusieron un conjunto de acciones destinadas a ayudar a las familias afectadas (^{Méndez, 2014}). Entre las inmediatas, ofrecieron soluciones habitacionales transitorias como el subsidio de arriendo, el subsidio de acogida y la instalación de viviendas de emergencia.

El Ministerio de Vivienda y Urbanismo (2014) puso a disposición subsidios habitacionales para los damnificados a través de cuatro modalidades: adquisición de viviendas nuevas o usadas, construcción en sitio propio con pago de subsidio posterior, construcción en sitio propio con pago de avance de obras y densificación predial en condominios.⁷ Este sistema privilegia la postulación individual por lo que el subsidio sólo puede ser adjudicado a aquellos habitantes que cuenten con un título de propiedad, dejando a una parte importante de la población en la misma situación de irregularidad anterior al incendio. Al no recibir subsidio, muchas familias se instalaron nuevamente en las quebradas, repitiendo las condiciones de vulnerabilidad frente al riesgo.

Los promotores de vivienda, por su parte, tendían a trabajar de manera independiente y aislada, quedando a cargo de proyectos en distintos puntos del área siniestrada. Una vez que la familia recibía su subsidio, el proyecto de reconstrucción se limitaba a las obras dentro del lote donde se emplazaba la vivienda, según lo exigido por la normativa local a través del Plan Regulador Comunal. Esto tuvo como consecuencia que las obras de reconstrucción de viviendas no se relacionaran con un plan mayor dentro de los cerros, dando paso a barrios con distintas tipologías de casas y donde muchas veces se encontraran lotes con casas terminadas y ampliadas con las viviendas de emergencia, entregadas post desastre.

Lo anterior es reflejo del modelo neoliberal chileno y sus dos pilares fundamentales: la subsidiariedad y la focalización. En el primero el Estado está al servicio de las sociedades intermedias creadas por el ser humano, o sea, las empresas (^{Saieh, 2005}) y, por lo tanto, resguarda la propiedad privada, la competencia y el individualismo (^{Harvey, 2007}). El segundo consiste en concentrar el gasto social en la población más pobres para ahorrar los recursos que podrían ser captados por los sectores con capacidad de pago (^{Raczynski, 1995}). Como consecuencia de este enfoque y por la experiencia sísmica del país, las políticas asociadas a los procesos de reconstrucción post desastre han buscado incrementar la resiliencia de las comunidades (^{González-González, 2017}) y la dinamización de la producción urbana capitalista (^{Campos-Medina, Suazo-Pereda y Cárdenas-Piñero, 2018}). Así, para el caso de la reconstrucción post incendio, el subsidio que obtienen los afectados se transforma en un incentivo para las empresas constructoras. Estos subsidios se encuentran focalizados, ya no en los sectores pobres, sino en los damnificados con título de dominio, dado que el Estado neoliberal se centra en la responsabilidad individual de los sujetos sobre sus acciones y realidades inmediatas (^{Codoceo y Muñoz, 2017}), privilegiando las libertades y derechos económicos, más que la búsqueda de la igualdad y de los derechos sociales (^{Zizek, 2010}).

Este enfoque también se vio reflejado en la implementación del Plan de Reconstrucción y Rehabilitación definitiva, dirigido por el Ministerio del Interior y Seguridad Pública (2014). El Plan se basó en tres ejes: seguridad, equidad y desarrollo para abordar de manera integral y sistémica las problemáticas urbanas, ambientales y sociales de Valparaíso, teniendo en cuenta tres escalas: ciudad, barrio/cerro y vivienda. En la escala de ciudad se consideró el mejoramiento de la conectividad y de la accesibilidad, de las condiciones ambientales y de seguridad de las quebradas y bosques, de las condiciones sanitarias, y de la movilidad y accesibilidad urbana. A escala de barrio/cerro se contemplaron proyectos de espacio público y equipamiento, de movilidad y accesibilidad barrial, y de condiciones de seguridad. A escala de vivienda se hizo la reconstrucción a partir de los subsidios habitacionales.

Por su parte, la Secretaría de Planificación del municipio realizó un Diagnóstico Municipal para la Reconstrucción (^{SECPLA, 2014a}) para dar paso a la Propuesta Plan de Reconstrucción Ilustre Municipalidad de Valparaíso (^{SECPLA, 2014b}), donde se definieron cinco ejes estratégicos: el fortalecimiento institucional; el desarrollo social, económico y cultural; la rehabilitación de la ciudad; la reconstrucción de los cerros y barrios; y la reconstrucción de las viviendas.

Además, se realizaron alianzas público privadas con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, quienes desarrollaron un Plan de Recuperación Post Desastre (^{PNUD, 2015}). Se gestionaron también donaciones de parte de empresas privadas con la cooperación de organizaciones de la sociedad civil y ONG, que sirvieron de apoyo tanto para las labores de emergencias, como para la posterior reconstrucción de clubes deportivos y de sedes comunitarias. De forma paralela, el municipio implementó el Mirador para la Reconstrucción, un espacio para dar a conocer a la ciudadanía el estado del plan de inversiones, el avance de la reconstrucción y la rehabilitación urbana de Valparaíso.

Dada la envergadura de los proyectos propuestos para la reconstrucción, que incluían transporte, accesibilidad vehicular y movilidad peatonal (ascensores), obras hidráulicas, equipamiento, vivienda colectiva, salud, entre otros, una gran cantidad de actores tanto públicos como privados trabajaron en el área afecta. Atendiendo esa complejidad, se nombró una delegación presidencial para coordinar el proceso de reconstrucción. Sin embargo, dado que este cargo no existe formalmente en el Estado, no contaba con potestad administrativa para coordinarlo con eficacia y eficiencia (Observatorio Valparaíso, 2015). Se produjo así, una superposición de lotes y una repetición de procesos participativos con la comunidad, por lo cual esta no tuvo la cobertura ni el impacto esperado, produciendo una desmotivación paulatina de los habitantes durante el proceso.

Para ejemplificarlo, en el caso de la reconstrucción de las viviendas, el proceso era individual y a cargo de actores privados a través de constructoras u ONG. En cuanto al equipamiento menor, una gran cantidad de ONG, con financiamiento público y privado, trabajaban activamente con los vecinos para la recuperación del equipamiento comunitario. En el caso de equipamiento mayor y de obras de infraestructura, diversos Ministerios intervinieron el territorio, tanto en su recuperación, como en estudios realizados mediante licitación a privados para la construcción de nuevas obras. Todo lo anterior llevó a que el proceso fuera lento y atomizado, y que muchas de las grandes obras de equipamiento e infraestructura propuestas no se realizaran.

Reflexiones finales

Las transformaciones urbanas ocurridas en Valparaíso luego de los desastres han tenido diferentes enfoques e intereses que responden directamente a la ideología del Estado en ese momento. El Plan de Reconstrucción de 1906 se fundamentó en la idea de una ciudad ideal, racional e higienizada, donde el terremoto se vio como una oportunidad para comenzar a proyectarla desde la tàbula rasa. Eso y replantear parte del trazado de la ciudad para salvaguardar a los vecinos de patologías sociales, excluyendo a los habitantes pobres de ser necesario, mejoró y modernizó los servicios e infraestructura, acciones que, a su vez, permitieron responder a futuros desastres al incorporar en las edificaciones, por ejemplo, un diseño antisísmico y cortafuegos para evitar la propagación de incendios. De este modo, se entiende la urbanización como un acto civilizatorio, cuyo promotor es el Estado.

En el caso del mega incendio de 2014, en cambio, la reconstrucción se entendió como un proceso dinámico, de larga duración, y en el que intervinieron intereses públicos y privados. Sin embargo, tres factores principales afectaron negativamente el proceso. El primero fue la desarticulación entre los actores públicos en torno a un plan de reconstrucción común, que debían ser coordinados por una delegación presidencial que no tenía las atribuciones para hacerlo. En segundo lugar, los habitantes damnificados, en el caso de haber sido propietarios, debían reconstruir sus viviendas a partir de un subsidio, apoyados por empresas constructoras y ONG, lo que implicaba un engorroso proceso entre el Ministerio de Vivienda y Urbanismo a través del Servicio de Vivienda y Urbanización (SERVIU) y el Municipio. En tercer lugar, la reconstrucción tenía como centro la participación activa de la comunidad, pero, dada la descoordinación y lentitud del proceso, los vecinos afectados tendieron a apoyarse más en las ONG para llevar adelante proyectos comunitarios que en las autoridades locales.

A escala de la ciudad, las intervenciones proponen ir en la línea del mejoramiento de la gestión forestal de los terrenos altos de Valparaíso, así como en el manejo de microbasurales en las quebradas, y medidas de mitigación para evitar futuros desastres. Sin embargo, los hechos demuestran que estas acciones aún no se concretan a cabalidad, dejando a la población expuesta a un inminente nuevo desastre.⁸

En este caso, si bien se propuso la idea de renovación urbana, el Estado neoliberal abogó por la autogestión en todas las escalas de intervención, privilegiando la recuperación de la propiedad privada. Así, se reconstruyeron casas y no la ciudad, que es lo que sostiene la vida de los habitantes, heredándoles a los damnificados un territorio aún más pobre.

Chile es un país expuesto al riesgo ante desastres naturales. Prueba de ello son los constantes terremotos, tsunamis, marejadas, incendios y aluviones, entre otros, que llevan a que las ciudades afectadas sean intervenidas por planes de reconstrucción que transforman de manera acelerada el paisaje urbano dependiendo del enfoque estatal. En Valparaíso resulta preocupante el enfoque neoliberal actual del Estado chileno que pone el foco en la vivienda, olvidándose de la ciudad, lo que no permite replantear o presentar soluciones urbanas estructurales que mejoren la calidad de vida, ni que permitan prevenir futuros desastres.