Riesgo y vulnerabilidad: actores sociales y políticas públicas con relación al concepto de resiliencia

Riesgo y resiliencia se presentan como conceptos antagónicos, pero íntimamente relacionados. El primero se sitúa con fuerza en la agenda urbana desde principios de la década de 1990, asociado al concepto de vulnerabilidad. El segundo, de aparición más reciente en el debate urbano, es la contrapartida de la vulnerabilidad, es decir, la capacidad de resistir determinada amenaza. Hoy se habla de resiliencia comunitaria, entendiendo que, en el marco de riesgos urbanos, sobreponerse a un evento es un proceso que debe abarcar la sociedad en su totalidad, por lo que es importante identificar a los distintos actores y sus intereses.

Cuando se hace referencia a los desastres es necesario reflexionar acerca del riesgo como concepto complejo que representa algo que parece irreal, relacionado con el azar, con las posibilidades, con un hecho que nunca puede existir en el presente, sino únicamente en el futuro (Elms, citado en ^{Cardona, 2002}).

Para ^{Cardona (1993}: 52) un desastre puede definirse como

un evento o suceso que ocurre, en la mayoría de los casos, en forma repentina e inesperada, causando sobre los elementos sometidos alteraciones intensas, representadas en la pérdida de vida y salud de la población, la destrucción o pérdida de los bienes de una colectividad y/o daños severos sobre el medio ambiente. Esta situación significa la desorganización de los patrones normales de vida, genera adversidad, desamparo y sufrimiento en las personas, efectos sobre la estructura socioeconómica de una región o país y/o la modificación del medio ambiente.

Sin embargo, hace unas décadas comenzó a desarrollarse una nueva perspectiva en las ciencias sociales para analizar los desastres en contraposición al enfoque de las ciencias naturales, que no interpretaría los desastres como elementos geofísicos aislados, sino como manifestaciones de un proceso social continuo que impacta las condiciones cotidianas de la vida de una sociedad. En tal sentido, el riesgo de sufrir un desastre depende no solo de la magnitud del fenómeno natural como tal, sino de la vulnerabilidad de la sociedad expuesta a la amenaza (^{Herzer y di Virgilio, 1996}).

De forma similar, ^{Lavell (2001}: 5) afirma que

un desastre es el fin de un proceso, a veces muy largo, de construcción de condiciones de riesgo en la sociedad. El desastre es la realización o concreción de las condiciones de riesgo preexistentes en la sociedad. Esta realización ocurre en el momento en que un determinado evento físico, sea este un huracán, sismo, explosión, incendio, u otro ocurre y con ello muestra las condiciones de vulnerabilidad existentes, revela el riesgo latente y lo convierte en un producto, con consecuencias en términos de pérdidas y daños.

La existencia del riesgo se explica por la presencia de dos factores: amenaza y vulnerabilidad. Por un lado, una amenaza alude a la posibilidad de la ocurrencia de un evento físico, el cual puede causar daño a la sociedad. Por otro, vulnerabilidad refiere a una serie de características diferenciadas de la sociedad o subconjuntos de la misma, que la predisponen a sufrir daños frente al impacto de un evento físico externo y dificultan su posterior recuperación (^{Lavell, 2001}).

Fuente: elaboración propia con base en ^{Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (2019)}.

Figura 3 Factores que componen el riesgo 

Sin embargo, se puede incorporar un tercer factor que también lo define: la resiliencia, es decir, las capacidades de una sociedad para hacer frente a las amenazas. Dichas capacidades incluyen los recursos, fortalezas o atributos de una comunidad para desafiar un evento adverso. Este capital intrínseco a la comunidad puede dividirse en humano (habilidades, conocimientos); social (asociaciones, fortaleza institucional); físico (infraestructuras, tecnologías, equipamientos); financiero (ahorro, crédito) y natural (recursos naturales) (^{Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, 2019}).

Como contrapartida del riesgo, el concepto de resiliencia ha ocupado un lugar importante en las agendas territoriales de los últimos años. El término resiliencia procede del latín, resilio (re salio) que significa volver a saltar, rebotar, reanimarse. Fue incorporado en las ciencias sociales a partir de la década de 1960 y caracteriza la capacidad que tienen las personas para desarrollarse psicológicamente sanos y exitosos a pesar de vivir en contextos de alto riesgo, como entornos de pobreza, situaciones de estrés prolongado, centros de internamiento, entre otros. Se refiere tanto a los individuos en particular como a grupos familiares o colectivos capaces de minimizar y sobreponerse a los efectos nocivos de las adversidades y los contextos desfavorecidos socioculturalmente, y de recuperarse tras haber sufrido experiencias notablemente traumáticas (Rutter y Werner, citados en ^{Uriarte Arciniega, 2005}).

El nuevo enfoque conceptual del Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030^[7] (^{Naciones Unidas, 2015}: 9) define la resiliencia como

la capacidad de un sistema, comunidad o sociedad expuestos a una amenaza para resistir, absorber, adaptarse y recuperarse de sus efectos de manera oportuna y eficaz, lo que incluye la preservación y la restauración de sus estructuras y funciones básicas.

En esta misma línea, el Multidisciplinary Center for Earthquake Engineering Research (MCEER)^[8] entiende a la resiliencia como

la habilidad que tienen algunas unidades sociales (organizaciones, comunidades) para mitigar los impactos de los eventos adversos cuando estos ocurren y desarrollar actividades de recuperación de modo al de minimizar los daños sobre el tejido social y mitigar los efectos de desastres futuros (citado en ^{Renda, et al., 2017}: 15).

Esta característica de las personas y los pueblos ha estado presente desde los orígenes de la especie humana. Las comunidades siempre han tenido mecanismos propios de resistencia a la adversidad y, en la medida en que ellas fortalecen sus capacidades, se vuelven menos vulnerable a los peligros o amenazas (^{Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, 2019}).

De lo anterior se deriva el concepto de resiliencia comunitaria, más reciente que el de resiliencia individual, lo que supone que en todas las comunidades hay algún aspecto positivo a partir del cual se puede construir la resiliencia social, donde influyen otros aspectos psicosociales además de la respuesta individual.

Suárez Ojeda, et al. (citado en ^{Uriarte Arciniega, 2010}: 689) señalan que la resiliencia comunitaria "es la condición colectiva para sobreponerse a desastres y situaciones masivas de adversidad y construir sobre ellas". Algunas comunidades enfrentan las adversidades y son capaces de superar las dificultades, mientras otras se llenan de abatimiento y desesperación. Estas diferencias solo se pueden explicar por la existencia de factores de tipo social, cultural, relaciones grupales previas o condiciones sociopolíticas heterogéneas que existen y conviven en una misma ciudad.

La ciudad es un recorte socioterritorial en donde cada actor social que interviene directa o indirectamente en el territorio generará sus propias estrategias de resiliencia según sus intereses, rol social y político, demandas y necesidades de adaptación al medio.

En este sentido, y en coincidencia con ^{Pírez (1995}: 3), se entiende por actor social a

las unidades reales de acción en la sociedad: tomadores y ejecutores de decisiones que inciden en la realidad local. Son parte de la base social, son definidos por ella, pero actúan como individuos o colectivos que, además, están sometidos a otras condiciones (culturales, étnico-culturales, políticas y territoriales).

En la escala local aparecen los barrios que emergen como recortes socioterritoriales, identificados por la población de manera particular ya que constituyen, o pueden constituir, unidades de acción por la presencia de actores sociales específicos con capacidad de determinar los procesos locales. Así, por ejemplo, mientras los actores económicos pueden incidir en el mercado local, los políticos lo hacen en las decisiones fundamentales a nivel local (^{Pírez, 1995}).

De esta manera, se detectan diferentes actores "barriales" motivados por sus intereses particulares y

que se mueven en torno del poder, como los dirigentes partidarios o miembros de los gobiernos locales, sea en unidades descentralizadas o desconcentradas o desde organismos municipales centrales pero con "tareas" barriales. Un caso típico de estos actores son los llamados "punteros"^[9] que tiene como tarea la mediación entre las organizaciones partidarias o los ocupantes de cargos políticos municipales y la población, muchas veces articulando relaciones de clientela. Esto es, el "barrio" puede ser también una unidad de acumulación y de representación política y, así, puede determinar comportamientos en torno al poder (^{Pírez, 1995}: 6).

También existen actores que se determinan en razón de la "lógica de la necesidad", desarrollada fuera del mercado y de las políticas públicas. Se trata de procesos tendientes a la satisfacción inmediata de la necesidad, realizados por quienes la sufren de manera directa. Estos procesos suelen llamarse de autoproducción de la ciudad, normalmente llevados a cabo y organizados de forma colectiva (^{Pírez, 1995}). Es por ello que dichos actores producen ciudad con sus propias lógicas, de manera autónoma o asociados a otros de carácter gubernamental o mercantil.

Además de los mencionados, el Estado, con sus complejidades y contradicciones, aparece como un actor más en el proceso de construcción y organización de la ciudad. Por Estado, ^{O'Donnell (2008}: 8) entiende: "un conjunto de instituciones y de relaciones sociales (la mayor parte de ellas sancionadas y respaldadas por el sistema legal de ese Estado) que normalmente penetra y controla el territorio y los habitantes que ese conjunto pretende delimitar geográficamente".

Cumpliendo su rol, el Estado funcionaría como articulador y ordenador de la diversidad y pluralidad de las relaciones sociales en el territorio, facilitaría la organización de los sectores sociales, orientaría los conflictos hacia su resolución pacífica, proveería de bienes públicos y resolvería o intentaría resolver numerosos problemas de acción colectiva. Además, si ese Estado es uno democrático, haría cumplir, garantizar y, eventualmente, expandir los derechos implicados por la democracia (^{O'Donnell, 2008}).

Sin embargo, desde hace algunos años, ni en Argentina ni en muchos países latinoamericanos el Estado ha podido llevar dichas funciones a la práctica, transformándose así en una entidad que dista de ser garante de derechos y políticas públicas benefactoras y destinadas a la totalidad de la sociedad. En ese sentido, de acuerdo con ^{O'Donnell (2008)}, estas debilidades en las capacidades estatales y de los gobiernos latinoamericanos generan graves consecuencias y problemáticas, sobre todo, para los sectores más vulnerables de la población en su desarrollo socioeconómico.

En este punto cabe preguntarse, ¿para quién es el Estado en las ciudades latinoamericanas? ¿Cuáles cuestiones sociales aparecen en las agendas públicas? ¿A cuáles de ellas se responde con acciones y a cuáles con omisiones?

La inundación del 2 de abril de 2013

El 2 de abril de 2013 señaló un cambio en la ciudad de La Plata. El agua fue la protagonista, marcando la vida de muchas personas y dejando innumerables secuelas a nivel económico, social, psicológico y político, con expresiones manifiestas en el territorio. En palabras de ^{Capasso y Muñoz (2016}: 80),

llovieron casi 400 milímetros en pocas horas, rompiendo los registros históricos [...]. A esto se sumó el corte de luz en muchas zonas, incluso en hospitales. También se cortó el agua y no funcionó la telefonía móvil. Se calculó que la tragedia afectó al 34.7% de los hogares de la ciudad [...]. En total, se perdieron bienes por más de 3.400 millones de pesos y se demostró que los muertos fueron principalmente por motivos de ahogo o electrocución debido a la ausencia de un plan de evacuación y emergencia desde el municipio.

La nómina oficial de la localidad reconoce 52 muertos por la catástrofe, la causa judicial asegura que fueron 89 y la cifra final que expone la investigación de López Mac Kenzie y Soler asciende a 109, incorporando a quienes fallecieron por falta de luz en los hospitales, estrés, accidentes cerebrovasculares, depresión, enfermedades de transmisión hídrica (^{Capasso y Muñoz, 2016}).

El informe del Departamento de Hidráulica de la ^{Facultad de Ingeniería (2013)} de la Universidad Nacional de La Plata afirmó que la precipitación fue la gran causa de la inundación, pero hubo otros dos factores de importancia que se suman a la primera: la ocupación de los valles de inundación y la existencia de zonas altamente urbanizadas sobre los cauces y zonas aledañas; así como la inexistencia de una gestión integral del riesgo de inundaciones que contemplara acciones preventivas, correctivas y de asistencia durante la emergencia.

Fuente: elaboración propia con base en ^{Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (2019)}.

Figura 3 Factores que componen el riesgo 

En palabras de ^{López Mac Kenzie y Soler (2015)},

el agua desbordó los arroyos sobre los que se asienta la ciudad de calles perfectamente calculadas; tapó el casco fundacional y en las periferias barrios que se inundan siempre y otros que nunca se habían inundado; impidió salir de las casas y avanzar por las calles, convertidas en trampas mortales; y transformó La Plata: diáfana, coqueta y ambiciosa, encalló en una postal brumosa y apocalíptica.

El caso de la relocalización del asentamiento de Ringuelet (2013-2017)

La inundación de 2013 impulsó un plan de obras ejecutadas por la provincia de Buenos Aires que incluía a los municipios de La Plata, Berisso y Ensenada. Como parte del mismo, en la cuenca del arroyo del Gato se planificaron y ejecutaron dos derivadores para reducir los caudales dentro del casco urbano, conduciéndolos hacia el curso principal del arroyo, en el cual se realizaron obras de ampliación del cauce y canalización. La planeación contempló la relocalización de familias asentadas en las márgenes del arroyo, como fue el caso del asentamiento de Ringuelet.

Para entender dicho proceso de relocalización es necesario indagar las dos aristas que lo componen y sus complejidades: el barrio histórico próximo al arroyo y el barrio nuevo ya relocalizado. El propósito de la investigación es analizar, en la población, los modos de enfrentar el riesgo antes, durante y después de la inundación y el proceso de relocalización y la acción del Estado en el barrio, para dar respuestas a las siguientes preguntas: ¿qué cambió con la inundación? ¿De qué manera incidió en la vida cotidiana de la población? ¿Existían mecanismos resilientes antes del desastre o fueron adquiridos a partir del mismo?

El asentamiento de Ringuelet conformaba uno más en la lista de una serie de poblaciones vulnerables dispersas en el GLP. Allí, la mayoría de las tierras eran fiscales, pero había terrenos privados y la adquisición de los mismos se hizo a partir de la toma^[10] o por medio de la compra/venta manejada, en muchas ocasiones, por punteros del barrio.

Los datos del gobierno provincial establecen que las familias carecían de tendido de luz eléctrica, red cloacal y pluvial y accedían de manera parcial al agua corriente, alumbrado público, pavimento, recolección de residuos y a un sistema alternativo "de eliminación de excretas". Además, el asentamiento tampoco se encontraba inserto en un proceso de regularización de tenencia de tierras (^{Lora, 2015}).

En Ringuelet predominaban las casas de madera, lona, chapa y otras de mampostería o durlock. A pesar del grado de precarización y vulnerabilidad que presentaba el área, cabe destacar, de acuerdo con ^{Benítez, et al. (2006)}, que se encontraba rodeada de una red de conectividad significativa debido a su cercanía con la autopista Buenos Aires-La Plata, el ferrocarril General Roca, la avenida 7 y Camino Centenario, entre otras vías importantes de comunicación.

Antes de la inundación, en el barrio se habitaba con la sensación de no tener demasiados problemas: los derechos vulnerados se padecían como parte de lo cotidiano y se vivía con tranquilidad, sentimiento brindado por las rutinas y prácticas diarias y por pertenecer al lugar durante muchos años, conocer a los vecinos, transitar los mismos lugares y dirigirse a las mismas instituciones. En el barrio, el riesgo era una posibilidad latente, pero no se esperaba ni se imaginaba. Se tenía el recuerdo de experiencias anteriores, aunque ninguna tan traumática (^{Bernat, 2017}).

El día de la inundación, Ringuelet comenzó a anegarse luego de las seis de la tarde, cuando el agua que bajaba hacia el río de La Plata desbordó el arroyo y, una hora después, ocurrió el pico de subida. En esta localidad, el agua permaneció más tiempo que en otros barrios y llegó a estar hasta diecisiete horas en el interior de las viviendas. Ese día no hubo alerta, ni planes de contingencia y evacuación: "cada uno[a] hizo lo que pudo, solo o con la ayuda de organizaciones políticas, sociales y vecinales" (López Mac Kenzie y Soler, citados en ^{Bernat, 2017}: 115).

En la entrevista, Bernat aseguró que durante la inundación se fortalecieron los lazos existentes. "Algunas personas que vivían del otro lado de la vía fueron a la casa de un vecino que era un líder en ese momento dentro de la comunidad y fue él quien los rescató". Lo anterior pone en evidencia que los vecinos se solidarizaron y ayudaron mutuamente durante el evento.

Días más tarde a la inundación comenzó a circular el rumor de que dicho asentamiento iba a ser relocalizado debido a las obras hidráulicas. Pasaron doce meses hasta ser censados, hecho que dió inicio a las asambleas en el Club del barrio. Existía, en principio, gran descreimiento de la política pública que se intentaba aplicar desde la gestión, dudas de si finalmente la relocalización se iba a concretar o si era una promesa esperanzadora, afirmó Bernat.

Por su parte, Opel también mencionó en la entrevista que, en un comienzo, los vecinos tuvieron una gran desconfianza. "Al momento del censo y durante el primer año de la obra del barrio, sólo se veían camiones llevando tierra para rellenar. El no poder ver viviendas en construcción generaba incertidumbre, temor y desconfianza".

Por tal motivo, los vecinos se organizaron para hacer resistencia a la relocalización. Se generaron espacios de negociación con el gobierno, estableciendo requisitos para mudarse. El cambio de actitud sobrevino cuando la construcción de las viviendas de mampostería avanzó y se visibilizó la dimensión y calidad de la obra. Esto hizo que las familias, en general, desearan mudarse, aseguró Opel.

Las obras hidráulicas avanzaban sobre el arroyo del Gato, lo que implicaba para los vecinos tener que dejar el lugar en el que vivían desde años atrás. Las viviendas del asentamiento fueron destruidas por topadoras y, como mencionó Bernat en la entrevista,

haber dejado la vivienda anterior fue un proceso difícil, ya que la misma significa hogar, autoconstrucción, implica más de diez años viviendo allí, sumado a que no fue una decisión propia de los vecinos que deciden mudarse sino un: me tengo que mudar.

Siguiendo esta línea, Opel sostuvo que la relocalización era una circunstancia fuerte en la vida de las familias con menos recursos. Con el fin de atemperar el proceso, el predio elegido para la reubicatión era cercano al asentamiento y la ubicación de las familias en las nuevas viviendas conservaba las relaciones de vecindad existentes. También, se consideraba importante mantener distancia entre aquellas familias que tuvieran conflictos entre sí. Sin embargo, en palabras del delegado barrial, "el proceso de relocalización se vivió de una manera positiva para las familias, ya que las viviendas contarían con comodidades y servicios que mejorarían la calidad de vida".

Fuentes: elaboración propia con base en Google Earth.

Figura 5 Caracterización del Barrio Nuevo, 2019 

A mediados de 2017, había alrededor de cien familias viviendo en el Barrio Nuevo.^[11] No obstante, parecían no resolver los problemas antiguos: cloacas desbordadas, humedad y, cuando llovía, calles llenas de barro (^{Bernat, 2017}). Además, si bien el nuevo barrio se encontraba cerca de vías principales (regionales y locales), eso no se traducía en accesibilidad, por el contrario, funcionaban como barrera para un predio que queda totalmente desconectado del resto de la ciudad.

Las deficiencias de la relocalización abren interrogantes acerca de los cambios atravesados por los habitantes: ¿cuáles redes comunitarias existían en el asentamiento? ¿Se conservan en el barrio nuevo? ¿Cuáles saberes comunitarios podrían contribuir en la gestión del riesgo?

Participación, organización colectiva y políticas públicas

Los modos de participación y organización en el barrio han sido variados a lo largo del proceso; la inundación habilitó unos urgentes o momentáneos. Durante la noche de la tragedia y los días siguientes las manifestaciones de solidaridad se dieron entre los vecinos más cercanos, ya que debían sobrevivir y perder la menor cantidad de cosas materiales e, incluso, la vida humana. La participación se dio de manera natural a partir de las relaciones entre grupos de vecinos que se acercaban según la zona, el lazo familiar, la residencia y el país de origen, aseguró Bernat.

Se observó que algunos vecinos ya presentaban, previo a la inundación, cierto grado de organización colectiva con prácticas incorporadas que les sirvieron luego al momento de las negociaciones y reclamos; mientras había otro grupo que no estaba de acuerdo con la idea de participar, porque lo vinculaban al clientelismo,^[12] continuó Bernat.

En cuanto a la participación de los vecinos en la toma de decisiones, el delegado barrial afirmó que las autoridades tuvieron intenciones de construir el barrio según los deseos y necesidades de los vecinos que, por lo general, consistían en demandas para generar espacios de encuentro y unidad entre los habitantes del Barrio Nuevo.

En palabras de Opel, "fue un proceso construido con la participación de las familias implicadas en la relocalización de cada etapa y sector". Sin embargo, para Bernat, los vecinos no tuvieron demasiada incidencia sobre cómo iba a ser su vivienda, ellos solo comunicaban a las autoridades cuál era su composición familiar para dar aviso de sus requerimientos.

De cierta manera, los vecinos reconocieron que, al igual que el resto de la población, tenían derecho a vivir de manera digna y justa. Por ello, comenzaron a reclamar mejoras como iluminación en las calles para mayor seguridad, transporte público para acceder al barrio y más espacios comunes.

Se puede apreciar la evolución en la participación, sobre todo en las vecinas del barrio que, en general, son quienes tomaron mayor voz en la cuestión, constituyéndose como sujetas políticas^[13] y hoy se las puede ver activas y participando. En este sentido, la re-localización propició la toma de conciencia de lo que implica ser sujetos de derecho y otorgó herramientas para hacerlos valer.