Del Derecho a la Ciudad a los Derechos Urbanos

^{Lefebvre (1978)} propuso la teoría sobre el derecho a la ciudad en el siglo XX, cuando la ciudad misma pasaba por diversas transformaciones físicas; dicha teoría consiste en una exigencia y, al tiempo, un derecho "a la vida urbana, transformada y renovada" (p. 138). Es un derecho que solo es reivindicable por la clase obrera, pues Lefebvre la considera como la única capaz de "convertirse en agente, vehículo o apoyo social de esta realización" (p. 139). Según ^{Gasca-Salas (2017)}, este derecho fue el resultado de la necesidad de reivindicar la ciudad como el reino del uso, donde se hallan lugares de encuentro que permiten defender y dar valor a la sociedad urbana. Por su parte, ^{Matossian (2016)} lo considera como un derecho a una vida urbana transformada y renovada, donde los ciudadanos construyen y se apropian de su ciudad, aunque se desarrolla en un contexto de fragmentación que dificulta la integración y participación social.

Por su parte, ^{Harvey (2008)} aportó a esta noción que el derecho a la ciudad también refiere al cambio social a partir de la transformación de la ciudad. Por tanto, este derecho es de carácter colectivo y está asociado al ejercicio del poder colectivo para lograr la remodelación de los procesos urbanos (p. 23). ^{Botero (2018)}, ^{Matossian (2016)} y ^{Marín (2015)} señalan que, para Le-febvre, los movimientos obreros son los agentes de la transformación urbana, mientras que para Harvey resultan ser los movimientos sociales. No obstante, para Purcell (citado en ^{Marín, 2015}), son cuatro los elementos que permiten comprender el derecho a la ciudad: primero, el énfasis en la persona como habitante del espacio urbano; segundo, el énfasis en la relación ciudadano-ciudad y no en la relación ciudadano-Estado; tercero, que impera el valor de uso sobre el de intercambio, y, cuarto, que es una lucha por el derecho de los habitantes al uso de su ciudad en contra del derecho de propiedad de los propietarios (p. 50).

No obstante, ^{Harvey (2008)} afirma que el derecho a la ciudad se torna confuso en el mundo contemporáneo, dado el poder que tienen en las ciudades algunas élites políticas y económicas. Frente a esto, ^{Borja (2011)} considera que es necesario ampliar el derecho a la ciudad vinculándolo a los principales retos sociales, como:

Para ^{Botero (2018)}, lo que hace Borja es proponer un catálogo de derechos urbanos que conforman el derecho a la ciudad. Este listado, según el autor, no es taxativo y su eje principal está en el espacio público, en donde se concretan los demás derechos urbanos, como el derecho a la vivienda, al espacio público, a la belleza, a la identidad colectiva, a la movilidad y accesibilidad, a la centralidad, a la ciudad y a la ciudadanía, al gobierno metropolitano o plurimunicipal, a la invocación política, etc.^[4]

En este sentido, Castells (2010) afirma que la relevancia del derecho a la ciudad está en darle una dimensión espacial y territorial a otros derechos que buscan que las personas vivan con dignidad en las ciudades. Sin embargo, ^{Jouffe (2010)}, ^{Schiavo, Gelfu-so y Vera (2017)} y Carmona (2018), consideran que en la actualidad la teoría está alejada de las dinámicas de la ciudad en América Latina, pues los gobiernos locales confunden el derecho a la ciudad con el derecho a la accesibilidad, los instrumentos e intervenciones urbanas que multiplican y acentúan la injusticia social que se evidencia en la gentrificación, pues solo quienes tienen el suficiente capital pueden acceder a los derechos, al tiempo que se excluye y oculta a los más vulnerables.

Es en este contexto en el que en América Latina debe pensar el derecho a la ciudad, porque los procesos de rápida urbanización han llevado a la conformación de regiones metropolitanas que, para ^{Borja (2010)}, cuestionan la idea de ciudad. Esto se debe a que son espacios fragmentados, discontinuos y difusos, con escasos referentes físicos y simbólicos en el territorio de espacios públicos pobres, y sometidos a dinámicas privatizadoras. Se trata de territorios que, además, se caracterizan por la segregación social, la especialización funcional a gran escala y por sus centralidades, estratificadas por la oferta de consumo y, por ende, clasistas (p. 32).

Sobre las Aglomeraciones Urbanas

Una aglomeración urbana es el resultado del crecimiento económico y demográfico que genera la expansión rápida de una ciudad central sobre los territorios de sus vecinos (Borja en ^{Núñez, 2007}). Esto crea un nuevo ordenamiento urbano, marcado por "el aumento de las desigualdades entre ciudades de diferentes tamaños y especializaciones económicas" (^{Davis, 2014}, p. 7), que en América Latina se evidencia en la desconexión entre el crecimiento poblacional y desarrollo económico (^{Castells, 2014}; ^{Davis, 2014}). Es decir, aumenta el espacio urbano de manera acelerada, al tiempo que se reproduce la pobreza y el desempleo. Así, las aglomeraciones urbanas generan serios desafíos pues, como lo plantea ^{Davis (2014)}, "el mundo urbano del siglo XXI se mueve en la miseria, rodeado de contaminación, desechos y podredumbre"^[5] (p. 30).

La aglomeración urbana refiere a lo que Castells (2010) define como área metropolitana, que es una zona urbana entre 10 y 15 ciudades y pueblos, físicamente separados, pero funcionalmente interconectados, agrupados alrededor de una o más ciudades grandes, espacialmente distantes, que atraen enorme poder económico de una nueva división funcional de la fuerza de trabajo. Dichos lugares existen como entidades separadas, en las cuales la mayoría de los residentes trabajan, y como regiones funcionales, que se encuentran conectadas, por redes de transporte y comunicación por las que fluyen personas, bienes, servicios e información (Hall & Pain en Castells, 2010).

Este espacio urbano, entonces, se refiere al desbordamiento de la ciudad sobre otros municipios, que son incorporados de manera funcional. Es decir, es un crecimiento en forma de red en donde se descentralizan las actividades, residencias y servicios, al tiempo que se modifican los usos del suelo (Castells, 2010). Según ^{Martínez (2016)}, estos territorios son discontinuos, tienen centralidades diversas y amplias áreas marginales y, para ^{De Mattos (2004)}, han sido producto de la concentración desigual de la riqueza, asociada a los avances tecnológicos e industriales.

Al indagar sobre las aglomeraciones urbanas también se encuentra el concepto de "metropolización", el cual, para ^{Alfonso (2012)}, es una etapa previa del proceso de urbanización de la megalópolis, donde interactúan diversos agentes económicos y políticos, diferenciados por criterios administrativos, pero que mantienen redes de contacto y gravitan sobre un núcleo. Por su parte, ^{Martínez (2016)}, citando a Ascher, pone este concepto en discusión con el de "metapolización", que se refiere a las innovaciones en transporte, información y comunicación, es decir, a la búsqueda de conexiones con grandes aglomeraciones para obtener altos beneficios de su urbanidad; mientras que la metropolización se entiende como la concentración de riquezas humanas y materiales.

Por otra parte, se encuentra el concepto de "región metropolitana" que, de acuerdo con Brantz et al. (en ^{Miquel, 2015}), refiere a aquellos espacios sin delimitación, conformados por redes urbanas que vinculan las ciudades centrales con la periferia. Además, está el concepto de "expansión urbana" que, para ^{Pulido, Díaz, Gómez, & Sanginés (2017)}, tiene que ver con el crecimiento físico de la ciudad y con la dificultad de demarcar límites territoriales. También afirman los autores, citando a Ewing, Pendall y Chen (2002), que la expansión urbana se trata de un proceso de extensión del desarrollo territorial mayor al crecimiento de la población, lo cual, en palabras de Bruegmann (citado en ^{Pulido, Díaz, Gómez, & Sanginés, 2017}), es un crecimiento disperso por la ausencia de la planeación sistemática del uso del suelo a escala regional. En definitiva, la expansión urbana es la dispersión espacial y la generación de zonas fragmentadas que rompen los límites de las ciudades (^{Berruete, 2017}).

Para ^{Boisier (2006)}, todos estos cambios llevan a la creación de la "ciudad-región", es decir, regiones urbanas que van más allá de las fronteras establecidas administrativamente. Estas regiones crean asentamientos humanos con diversos niveles de jerarquía o subsistemas^[6], que se articulan y direccionan para generar crecimiento económico y desarrollo social en un lugar central o ciudad nodal que se articula con un sistema de ciudades secundarias. Para ^{Henao (2006)}, el punto clave de la ciudad-región se halla en el aumento de la funcionalidad y en la mayor capacidad de coordinación en materia de desarrollo económico que logran las diversas unidades que conforman el espacio urbano.

Volviendo a ^{Boisier (2006)}, en su trabajo se plantean una serie de retos de la ciudad-región que están asociados a los retos de los derechos urbanos que se mencionaron arriba, como "identidad, medio ambiente, participación, proyecto político compartido, competitividad y mercadeo, conectividad, seguridad ciudadana, gobernabilidad y gobernanza" (p. 179). En este punto, es relevante el trabajo de ^{Caldeira (2007)}, quien analiza en la aglomeración de Sao Paulo, en Brasil, diversas formas de violencia, exclusión y encierro que generan una reconfiguración de la segregación espacial urbana y una falta de respeto por los derechos civiles.

Por otro lado, la idea de la aglomeración urbana también se encuentra asociada a lo que ^{Mumford (2014)} denominó "conurbación", y que consiste en un hecho físico y social donde se espesa y dispersa la masa urbana, generando una gravitación de núcleos urbanos alrededor de los centros de producción industrial dominantes (Geddes en ^{Alarcón, 2015}). Por su parte, ^{Soja (2008)} lo entiende desde el concepto griego de "sinecismo", el cual se refiere al hecho de vivir en un espacio común donde existen interdependencias económicas, ecológicas y creativas que aparecen de la cohabitación colectiva en el "hogar" (p. 42). El autor recuerda que en la Grecia antigua el sinecismo describía la unión de asentamientos de diferentes tamaños alrededor de una ciudad núcleo, asentamientos que terminaban generado una red de interacción. En la actualidad, se entiende dicho concepto como "formación de una red regional de asentamientos nucleados y anidados de modo jerárquico, capaces de generar innovación, crecimiento y desarrollo social (así como también individual) desde el interior de su dominio territorial definido" (p. 43).

Con todo, lo que se evidencia en esta serie de nociones asociadas a la aglomeración urbana es que las transformaciones urbanas contemporáneas no son fácilmente aprehendidas por conceptos tradicionales. En este sentido, ^{Martínez (2016)} afirma que dichas transformaciones, a la luz de los cambios morfológicos y funcionales, ya no pueden ser descritas solamente como el crecimiento de la metrópoli hacia su periferia, pues se trata de una expansión que, como ya se ilustró, es dispersa, difusa y genera segregación socioespacial.

Es por esto por lo que en este artículo se indaga sobre las condiciones o posibilidades de pensar un derecho a la ciudad que englobe los derechos urbanos en un contexto de aglomeración. El interés recae, en particular, sobre América Latina, donde los procesos urbanos crearon ciudades de islas entre las que se pueden encontrar la isla de la riqueza (condominios urbanos para la clase alta y media), la isla de la producción, la del consumo e incluso la de la precariedad (^{Martínez, 2018}). Para De Mattos (en ^{Hidalgo, Arenas, & Santana, 2016}) todo esto significa la transformación urbana expandida y fragmentada de la región en los últimos años.

Gobierno Urbano y Garantía de Derechos en las Aglomeraciones

La urbanización en América Latina se ha definido por la existencia de mercados informales, populares y clandestinos. ^{Jaramillo (2010)} estableció algunos rasgos distintivos de la urbanización en la región, que giran alrededor de la vivienda, la ocupación de suelos, la urbanización informal y la especulación de precios. Todos estos aspectos, en el contexto de expansión urbana acelerada, generan retos al momento de gobernar la ciudad.

En este orden de ideas, es necesario analizar la idea del gobierno urbano, sobre todo cuando las ciudades parecen estar direccionadas por unas élites políticas y económicas, mientras que las instituciones abandonan su facultad de planear el territorio, permitiendo directa o indirectamente que los actores privados se apropien del espacio urbano a partir de dinámicas comercializables, redituables y valiosas para el mercado (^{Janoschka, 2002}).

Entonces, ¿qué es un gobierno? Según ^{Sills (1979)}, es un grupo de personas que ejercen el poder y la protección de los habitantes a través de la toma y ejecución de decisiones. Para ^{Tilly (2007}), es una organización que ejerce control de los medios concentrados de coerción dentro de un territorio; para ^{Bobbio & Matteucci (1981)}, son las personas que ejercen el poder político. Así, el concepto de gobierno hace referencia al ejercicio del poder político legítimo por parte del Estado -concretamente por parte del gobernante, quien es su representante- sobre los ciudadanos (Bobbio, 1996), a quienes busca guiar hacia una meta, la cual debe ser elegida previamente y no quedar sujeta a los acontecimientos del momento (^{Bobbio, 2009}). Y, ¿qué es lo urbano? Para ^{Susser (2001)} es una forma de ocupación del espacio por parte de la población que está marcada por la concentración, la aglomeración y la densidad.

Sintetizando, el gobierno urbano hace referencia al grupo de personas que ejercen el poder a través de la toma y ejecución de decisiones orientadas a una población concentrada en el espacio urbano. Indagar sobre el gobierno urbano en América Latina implica acudir a la figura de municipio, que impera en la región y que, desde la década de los 80, tomó fuerza a partir de las reformas al Estado y del proceso de descentralización que creó equilibrios entre el gobierno nacional y local. En este contexto, el municipio se convirtió en un actor protagónico^[7], al ser depositario de nuevas competencias para la atención de la sociedad, las formas de participación y la representación en temas como "el presupuesto participativo, la planificación estratégica y la cooperación público privada" (^{Carrión, 2016}, p. 54).

No obstante, el crecimiento de la ciudad real ha desbordado la capacidad de los municipios, que, en ocasiones, se resisten a perder la hegemonía que les ha sido otorgada por los procesos de descentralización. Esto, paradójicamente, ha generado un fenómeno inverso de centralización del municipio al momento de resolver las problemáticas de las aglomeraciones. En este orden de ideas, el gobierno urbano de América Latina se encuentra en un problema marcado por el desborde del espacio y sus retos subyacentes, en espacios donde existen

[...] decenas de autoridades municipales competentes en el planeamiento urbano, entidades intermedias de naturaleza diversa que planifican y programan servicios, delegaciones de los gobiernos nacionales o regionales cuyas competencias y funciones se superponen y se imponen a las locales [...] todo ello en un marco institucionalmente más confuso que complejo, mal articulado, opaco, en el que no funcionan los mecanismos de representación y de participación [...] y a la complejidad mal articulada de las actuales poblaciones metropolitanas (^{Borja, 2013}, p. 66).

Así aparece la cuestión de cómo se puede gobernar la ciudad aglomerada superando los límites político-administrativos que imponen los municipios. Para ^{Rojas, Cuadrado-Roura y Fernández (2005)}, esto debe entenderse desde la evolución administrativa y los fenómenos recientes de aglomeración urbana que llevan a un nuevo campo de discusión en el urbanismo: ¿cómo se gobiernan las metrópolis? Es decir, la aglomeración urbana genera un desafío político al momento de tomar decisiones que resuelvan las necesidades de las personas que habitan el territorio urbano. En este sentido, los autores consideran que los gobiernos de las aglomeraciones deben tomar "acciones coordinadas en el terreno político, fiscal, institucional y financiero" (p. 48). Esto implica que las diferentes unidades municipales deben coordinarse para la gestión de la ciudad real.

La discusión que aquí se propone va más allá de las figuras administrativas de las "áreas metropolitanas" existentes en varios países de América Latina. En esta línea, es pobre la literatura académica e investigaciones que en la región se encuentran sobre el gobierno urbano. Lo que sí resulta abundante son las referencias a territorios marcados por acelerados procesos de urbanización que cuestionan la idea del municipio. Así, abordar la garantía de derechos urbanos en fenómenos de aglomeración lleva a pensar cómo gobernar las aglomeraciones sin caer en lo que ^{Borja (2013)} llama "la retórica sobre la gobernabilidad" (p. 67).

Por tanto, la garantía del derecho a la ciudad y los derechos urbanos va más allá de la creación administrativa. La indagación propuesta se enfoca en lo que ^{Rojas et al. (2005)} sostienen: que los gobiernos que se enfrentan al fenómeno de la aglomeración urbana deben empezar por definir las responsabilidades y recursos, los niveles de participación de la población en las decisiones y por implementar "acciones coordinadas en el terreno político, fiscal, institucional y financiero" (p. 48). En esta línea se encuentra ^{Ugalde (2007)}, quien afirma que el gobierno en las aglomeraciones debe basarse en la "intervención pública coordinada" al momento de ejecutar políticas públicas (p. 444), y pone como un buen ejemplo lo que sucede en ciudad de México.

Al respecto, ^{Rosenbaum y Rodríguez-Acosta (2005)} insisten en que se debe "encontrar coordinación, planeamiento y procesos de implementación que puedan maximizar eficiencia y recursos" a través de "asociaciones de autoridades locales" (p. 3). Esta idea se encuentra comúnmente en la figura de los gobiernos metropolitanos que, según la Organización de Naciones Unidas (ONU) (en ^{Rodríguez y Oviedo, 2001}), son de cuatro tipos: primero, el centralizado, donde un solo alcalde gobierna la ciudad y es designado por el gobierno central; segundo, el descentralizado con varios niveles; tercero, el descentralizado y fragmentado, pero coordinado, que funciona a través de un sistema cooperativo de autoridad, y, cuarto, un sistema descentralizado, fragmentado y sin coordinación entre los diferentes niveles del gobierno. Los tipos dos y tres refieren a los gobiernos supramunicipales o intermunicipales.

^{Rodríguez y Oviedo (2001)} señalan que los gobiernos metropolitanos no son estáticos, sino que son realidades políticas cambiantes que se pueden entender a partir de tres elementos: primero, la ciudad crece y cambia su jurisdicción (cambio por ámbito de jurisdicción); segundo, cambia el modelo de gobierno de intramunicipal o descentralizado a supramunicipal o centralizado y viceversa (cambio de gestión metropolitana), y, tercero, cambia el modelo de gobierno, ya que, al ser parte de un proceso político, los gobiernos metropolitanos pueden desaparecer, como ocurrió en Londres en 1986 con Margaret Thatcher, quien acabó con el cargo de alcalde metropolitano, que regresó en el 2000 con Tony Blair.

Para ^{Ugalde (2007)}, la discusión sobre el gobierno de las zonas metropolitanas es cambiante porque siempre se están buscando nuevas formas de gestión pública que permitan abordar las "tendencias demográficas y la multiplicación de problemas sociales que se dan en los territorios metropolitanos" (p. 443). El autor destaca que una de las formas de gobierno que podría aplicarse en la región es la "intervención pública coordinada", es decir, la coordinación de las autoridades de la región metropolitana para la ejecución de políticas públicas (p. 444).

Esta coordinación conduce a la idea de la gobernabilidad que, para ^{Lefévre (2005)}, se trata de un proceso donde se equilibran las necesidades del gobierno y sus capacidades; por tanto, una aglomeración es gobernable cuando la diferencia entre los problemas y las soluciones no es muy representativa. Es decir, la gobernabilidad sucede donde se ejecutan las políticas públicas y acciones colectivas para solucionar problemas que favorezcan el desarrollo (p. 195). El autor, además, señala tres elementos para la existencia de gobiernos en escenarios de aglomeración: la competitividad económica, la mejora de la cohesión social y la presencia de una autoridad metropolitana responsable, que sea controlada democráticamente y que permita la generación de estructuras institucionales que eviten la corrupción del gobierno urbano (p. 199).

Respecto al concepto de gobernanza, ^{Prada-Trigo (2015)} cita a David Harvey para expresar los cambios de los modelos de gestión de la ciudad, pasando de un modelo gerencial, basado en la intervención y organización de las ciudades, a otro de gobernanza, es decir, un modelo basado en criterios empresariales. Este último modelo abandona la redistribución equitativa de recursos y la búsqueda de un desarrollo armónico, y adopta el crecimiento y la reestructuración competitiva como su principal objetivo para "maximizar los rendimientos de capital y la inversión externa" (p. 440).

En contraste, para De Mattos (2004), la gobernanza es un modelo de coordinación de acciones individuales que permiten la construcción de un orden social. Esto quiere decir que la gestión de los gobiernos urbanos se entiende como un "proceso impulsado desde las colectividades locales, con la máxima participación de sus actores relevantes, buscando establecer un vínculo directo entre planificación, urbanismo y vida local" (p. 19).

La gobernanza, entonces, lleva a una mayor vinculación de la población en el gobierno, lo cual, para ^{Pérez (2010)}, pasa por la importancia de programas de cultura ciudadana y urbanismo, pues han sido modelos que han logrado, a través de la reconfiguración espacial y cultural, la construcción de un sentido diferente de la esfera pública y democrática, como han sido los casos de Bogotá (en la administración Mockus) y Medellín (en las administraciones de Fajardo y Salazar), donde se implementaron nuevas prácticas y lógicas de intervención y acción política en el gobierno urbano. ^{Pérez (2010)} llama a todo esto ejercicios tecnodemocráticos donde los conocimientos técnicos y la política democrática se vinculan para restaurar el orden social y resolver las ambigüedades y contradicciones de las políticas públicas y la planeación urbana.

Todo esto lleva a repensar la ciudad y a darle mayor sentido al espacio construido a partir de la articulación de las funciones sociales y formas arquitectónicas que también se desbordan (^{Hénaff, 2014}). En esta línea, ^{Gomà (2019)} afirma que el derecho a la ciudad no puede dejar de abordar las transformaciones que ha vivido la ciudad y sostiene que en el siglo XXI "el derecho a la ciudad es también el derecho a la metrópoli" (2019, párr. 6).

Bajo estos postulados, la garantía de los derechos urbanos (que componen el derecho a la ciudad), a escala de aglomeración, pasa por el reconocimiento por parte de los municipios (los gobiernos urbanos) de unos desafíos o retos sociales, y por la formulación de políticas encaminadas a superarlos. Estas políticas se desarrollan a través de mecanismos de coordinación y cooperación entre los municipios.

Sin embargo, ^{Gomà (2019)} y ^{Borja (2013)} sostienen que los derechos urbanos involucran la existencia de gobiernos de proximidad, esto es, democráticos, transparentes y accesibles a los ciudadanos. La garantía de derechos urbanos en una escala de aglomeración remite a

Un modelo articulado, por un lado, por la hibridación de componentes supramunicipales (amplias competencias metropolitanas) e intermunicipales (relaciones horizontales y coproducción de políticas entre municipios). Y basado, por otro lado, en un fuerte vínculo democrático: elección metropolitana directa e instrumentos de participación. La dimensión democrática, además, puede convertirse en palanca para fortalecer el demos metropolitano -un sujeto colectivo que se autogobierna y genera actores metropolitanos- sobre la base de identidades de barrio y de ciudad que hace falta también preservar y proyectar hacia el futuro (^{Gomà, 2019}, párr. 9).

Dicha garantía, para ^{Blanco, Gomà, & Subirats (2018)}, no se trata simplemente de formular políticas ni de hacer efectiva "la dimensión urbana de la justicia social, económica y ambiental" (p. 24), sino de promover el derecho a la ciudad a través de procesos alejados de las lógicas jerárquicas y del monopolio burocrático, teniendo en cuenta diferentes estrategias. Primero, territorializar la gobernanza, acercando las políticas urbanas a escalas barriales; segundo, coproducir políticas urbanas con participación de la comunidad; tercero, impulsar la acción comunitaria a través de capacidades colectivas de resolución de problemas; cuarto, abrir la gestión a la ciudadanía a través de la apropiación de los bienes comunes desde valores democráticos, y, quinto, apoyar la innovación social que viene desde abajo sin impulso ni mediación institucional.

En resumen, la garantía de los derechos urbanos en las aglomeraciones va más allá de la existencia de políticas encaminadas a superar los retos de la nueva espacialidad. Se trata, también, de la existencia de un gobierno con instituciones de carácter democrático, con un enfoque comunitario y barrial que tenga la capacidad de generar mecanismos de coordinación y cooperación para abordar de manera conjunta los problemas y fenómenos urbanos (^{Rojas et al., 2005}; ^{Rosenbaum & Rodríguez-Acosta, 2005}; ^{Ugalde, 2007}).