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Introducción
El artículo 340 de la Constitución Política de Colombia (1991) establece que:
Habrá un Consejo Nacional de Planeación integrado por representantes de las entidades territoriales y de los sectores económico, social, ecológico, comunitario y cultural. El Consejo tendrá carácter consultivo y servirá de foro para la discusión del Plan Nacional de Desarrollo. Los miembros del Consejo Nacional serán designados por el Presidente de la República de listas que le presenten las autoridades y las organizaciones de las entidades y sectores a que se refiere el inciso anterior, quienes deberán estar o haber estado vinculados a dichas actividades. Su período será de ocho años y cada cuatro se renovará parcialmente en la forma que establezca la ley. En las entidades territoriales habrá también consejos de planeación, según lo determine la ley. El Consejo Nacional y los consejos territoriales de planeación constituyen el Sistema Nacional de Planeación (p. 87).
La Ley 152 de 1994 del Congreso de la República “Por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo” menciona en el artículo 35 que “son funciones de los Consejos Territoriales de Planeación (CTP) las mismas definidas para el Consejo Nacional, en cuanto sean compatibles” (Ley 152, 1994, art. 35). Los CTP se definen en el artículo 34 y 35 de la Ley 152 de 1994 de la siguiente manera, los CTP del orden departamental, distrital o municipal, están integrados por las personas que designe el gobernador o el alcalde de las ternas que presenten las correspondientes autoridades y organizaciones, teniendo en cuenta la composición que definan las Asambleas o Concejos, según sea el caso (Art. 34). Los CTP de las nuevas categorías de entidades territoriales que se creen en desarrollo de la constitución vigente, se conforman por las personas que designe su máxima autoridad administrativa, de las ternas que sean presentadas por las correspondientes autoridades y organizaciones, de acuerdo con la composición que definan los organismos que fueren equivalentes a las corporaciones administrativas existentes en los Departamentos o Municipios (Umaña y Quilindo, 2018). Estos Consejos, estarán integrados, como mínimo, por representantes de los sectores económicos, sociales, ecológicos, educativos, culturales y comunitarios. Con el fin de articular la planeación departamental con la municipal, en el Consejo Departamental de Planeación, participarán representantes de los municipios (Art. 34).
Más adelante, en el artículo 35, aparecen las funciones de los CTP como las mismas del Consejo Nacional (Alvarado, 2017). Este texto fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-524 (2003).
En la literatura, se encuentra la importancia de los CTP en la planeación participativa “quienes representan a la sociedad civil y a las entidades territoriales, … verdaderos autores del guion que debe señalar y orientar el rumbo del desarrollo económico y social del país” (Puentes, 2011, p. 18).
Si bien es claro el nombramiento de los 26 consejeros nacionales de planeación, no ha sido fácil mantener la identificación de los consejeros territoriales de planeación. Pues el nombramiento de estos, se realiza por parte de los alcaldes y de los gobernadores y esta información no es solicitada ni por el Departamento Nacional de Planeación (DNP), ni por ningún organismo del Estado (Arrieta y Vargas, 2021). De esta manera, en la actualidad, se evidencia que no hay un seguimiento o censo de los CTP del país, generando un vacío con la información de los actores de la planeación participativa. Esto ha tenido como consecuencia la poca aparición de los CTP en la literatura científica, lo que deja sin piso académico la reflexión del rol de estos agentes del proceso de planeación participativa. Algunos estudios que se pueden mencionar son los siguientes, Umaña y Quilindo (2018), Velásquez y González (2010), Zapata (2013); 2020).
Teniendo en cuenta la necesidad de fortalecer la planeación participativa del país a través de cambios en la política pública, esta investigación busca responder la siguiente pregunta de investigación ¿Quiénes son los Consejeros Territoriales de Planeación del país? Para esto se utilizó una metodología mixta (Latorre et al., 2003; Marshall & Rossman, 2011; Munarriz, 1992; Rodríguez et al., 1996), con dos técnicas de recolección de la información, una encuesta realizada durante año y medio entre el periodo de 2021 y mediados de 2022, a la cual respondieron 1,453 consejeros y un grupo focal con 120 consejeros de todo el país. El marco teórico que guio la investigación fue el institucionalismo histórico como medio para analizar escenarios desde una perspectiva de larga duración histórica, este marco teórico permite entender las características del desarrollo institucional de la planeación participativa en Colombia. De acuerdo con Basabe (2007), el institucionalismo histórico se centra en el papel de las instituciones y su dinámica económica, también en los comportamientos, coyunturas y evolución, prestando atención a los antecedentes y a los resultados a posteriori en un marco analítico extenso, donde la variable principal es la historia. Las decisiones y el comportamiento de los actores, se basa en su dependencia con el pasado o los antecedentes del contexto (Vergara, 2020). La “path dependence” o dependencia del pasado, es definida como una rutina institucional que se reproduce al pasar el tiempo, conservando siempre las ideas fundamentales. En otras palabras, la herencia institucional y política, pesan y se reproducen continuamente en la historia (Boussaguet, 2016; David, 2001; Piña et al., 2017; Valdivieso, 2008). Por esto, en esta investigación es fundamental determinar la evolución de la planeación participativa en el país a través de la identificación y caracterización de los consejeros territoriales, para así analizar los comportamientos y las decisiones que se han tomado alrededor de este tema.
Este artículo se divide en tres partes. La primera anuncia la metodología desarrollada, la segunda expone los resultados y finalmente, se presentan unas conclusiones y recomendaciones de política pública.
Metodología
La metodología utilizada para esta investigación fue de carácter mixto. Por un lado, se efectuó el análisis cuantitativo mediante la implementación de una encuesta denominada “Registro Único de Consejos Territoriales de Planeación” (Consejo Nacional de Planeación [CNP], 2023b), a través de una plataforma en la que se consolidó la información principal sobre los consejeros y sus consejos de planeación. Esta plataforma fue desarrollada por el DNP y apoyada por el CNP. Las variables utilizadas en la encuesta se eligieron teniendo en cuenta la necesidad de poder recolectar información demográfica, social, de identidad de género, nivel educativo y de accesibilidad y conocimiento de herramientas digitales y tecnológicas. La elección tuvo como objetivo, contrastar la información que ya se tenía de una encuesta previa realizada en 2019. El proceso de recolección de la información inició en 2021 y los datos analizados en este documento tienen corte a mediados de 2022 para un total de año y medio de registros a nivel nacional. Luego, se realizó un análisis de estadística descriptiva con los datos recolectados de los 1,453 registros obtenidos. Por otro lado, después de obtener el análisis de los datos numéricos, se decidió buscar información cualitativa que permitiera la verificación de los resultados. Por esto, se efectuó un grupo focal el 14, 15 y 16 de julio de 2021, esta actividad se realizó en el marco del “Tercer Encuentro Nacional de Planeación Participativa” en la ciudad de Bogotá (CNP, 2021). El propósito principal del grupo focal es dar a conocer por qué y cómo las personas que están cerca del objeto de estudio, piensan el modo en que lo hacen (García y Rodríguez, 2000; Hamui y Valera, 2013; Hernández et al., 2010). A continuación, en la Figura 1, se presenta una imagen del evento realizado en el Hotel Tequendama.
Fuente: imagen tomada de la página web del CNP.
Figura 1 III Encuentro Nacional de Planeación Participativa
El objetivo de la reunión, consistió en desarrollar una agenda que permitiera avanzar en el proceso de ajuste de la Ley 152 de 1994 y el fortalecimiento del Sistema Nacional de Planeación, construyendo de manera conjunta un diagnóstico de la planeación participativa en todo el territorio nacional. En el encuentro participaron más de 120 consejeros territoriales de planeación del país. Estos se organizaron por regiones para discutir y llegar a consensos sobre cuáles son las fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas que se encuentran en su región para la planeación participativa a nivel interno y externo. Seguidamente, se consolidó una matriz con los resultados y se complementaron los resultados cuantitativos y cualitativos para poder presentar los resultados y las recomendaciones en este artículo.
Resultados
Se identificaron dos resultados principales, el primero es la caracterización de los CTP en Colombia, y el segundo, presenta un diagnóstico de la planeación participativa en las regiones.
Una primera caracterización de los CTP en Colombia
Esta primera parte, permite identificar las características principales de los CTP del país. Se determina el número de consejeros por municipio, lo que está relacionado con el problema sobre la composición de los consejos territoriales y nacionales, señalada en la literatura por varios autores (Velásquez, 2010; Velásquez y González, 2010). En la Figura 2, se presenta el número de consejeros por municipio, de los 1,437 consejeros, se encontró que tan solo se encuentran en 405 municipios de los 1,103 municipios (Departamento Administrativo Nacional de Estadística [DANE], 2023). Esto demuestra lo encontrado en la literatura y plantea una propuesta de mejora.
Del registro de 1,437 consejeros, dos no tienen información útil sobre su municipio. Estos consejeros representan 405 municipios de los 32 departamentos. El 41% de los municipios tiene un solo consejero, mientras que el 19% y el 10% tienen 2 y 3 consejeros, respectivamente. En ese caso, la recomendación es que al menos haya un consejero por cada municipio. En el caso de Bogotá, con 69 consejeros, es el municipio con mayor representación. Esta representación, el 17% de los consejeros, es adecuada dada la cantidad de ciudadanos que viven en Bogotá con respecto a la población nacional. En este mismo sentido, sobresale el caso de Neiva, ya que es el segundo municipio con mayor representación, 6%, con 26 consejeros. El alto número de consejeros no se explica con el argumento de ciudadanos representados, como en el caso de Bogotá, y merece indagar en el porqué de su situación. Algo similar ocurre con el municipio de Granada en el Meta, donde hay 21 consejeros, con el 5% de representación; y con el municipio de Arauca en Arauca, el cual tiene 22 consejeros. Con una representación desproporcionada, también aparecen los municipios del Amazonas, como lo son Leticia y Puerto Nariño, con 15 y 14 consejeros, respectivamente; y los municipios de Fusagasugá (Cundinamarca) y Agrado (Huila) con 14 y 10 consejeros en el orden dado. En contraste, los municipios de Tunja, Cartagena, Villavicencio y Popayán, presentan 22, 18, 16 y 16 consejeros, correspondientemente. Resaltan los hechos de que Medellín registra un consejero menos, 14, que Envigado, con 15, Barranquilla y Puerto Colombia (Atlántico) muestran seis consejeros menos, nueve, que Soledad (Atlántico) con 15, Cali tiene cuatro y tres consejeros menos, ocho, que Tuluá, con 12, y que Yumbo con 11, y Pereira cuenta con un consejero más, 11, que Santa Rosa de Cabal (Risaralda), con 10. El 8% de los municipios representados, tienen 10 o más consejeros. El promedio de consejeros por municipio, en aquellos municipios con más de un consejero y con menos de 10 es de 3,8%. En la Figura 3, se evidencian los consejeros por departamento.
El departamento con más representación es Cundinamarca, con 211 consejeros, seguido de Antioquia, con 132, Boyacá, con 101, Valle del Cauca, con 82, Meta, con 80, y Casanare, con 75. Boyacá, Meta y Casanare sobresalen por encima de departamentos como Atlántico, Santander o Bolívar, los cuales tienen más población. Los departamentos con menor representación son: San Andrés y Providencia, Guainía, Vaupés y Vichada, lo cual es razonable, dada su baja población. Los casos de Amazonas, Arauca y Guaviare, con 30, 37 y 11 consejeros, respectivamente, son un ejemplo de sobre representación, dada la baja población que tienen, menor del 0,5% de la población nacional cada uno. Por ejemplo, Magdalena tiene 10 veces más habitantes que Guaviare y seis veces más que Arauca, y solo cuenta con 10 consejeros.
En la Figura 4, se expone la representación por consejo, esta representación de los consejeros analizados se divide en 5 categorías: departamental, distrital, local, municipal y nacional.
El cuestionario que generó los datos analizados no fue diseñado para los consejeros nacionales, solo se tuvo en cuenta los consejeros municipales, locales, departamentales y distritales. La representación más copiosa la tienen los consejeros municipales, con el 75%, seguida de los consejeros departamentales, con el 16%, seguido de los consejeros distritales y locales y ocho no registraron su nivel de participación. No hubo ningún registro de los consejos consultivos de planeación indígena. Si bien el CNP es considerado el foro para la discusión de los PND, creados como la herramienta técnica para el desarrollo de los países (Forero et al., 1999), no se evidencia una articulación entre los diferentes niveles territoriales. En Colombia, se deja al PND como insumo necesario para programar los territorios.
Este proceso puede ser contradictorio con el discurso de la necesidad de hacer transición entre un gobierno y otro. Además, cuando hay cambio de partido político en el poder, esta transición se vuelve aún más difícil, tratando de opacar los resultados del gobierno anterior (Vargas y Camacho, 2023). Este proceso relacionado con el ciclo electoral corresponde “a un modelo de arriba hacia abajo (top-down), jerárquico, institucionalizado y que tiene como actor protagonista al gobierno nacional” (Zapata, 2020, p. 4). En ese contexto, la recomendación sería ajustar los tiempos y la interrelación entre los PND y los planes territoriales, buscando que la planeación participativa sea un proceso de abajo y hacia arriba.
Otra característica interesante que se analizó, fue el rango de edad de los consejeros, se encontró que las edades de los consejeros van desde los 18 hasta los 99 años. A continuación, la Figura 5 presenta esta información.
El 1,5% de los consejeros, tiene menos de 20 años, mientras que menos del 1% tiene más de 80 años. El promedio de edad de los consejeros es de 50 años. Los mayores de 65 años son el 11% de los consejeros, los menores de 30 años son el 9% de los consejeros. Esto quiere decir que el 80% de los consejeros están en edad productiva, y con varios años de experiencia en sus campos de experticia.
Otra característica analizada fue el género de los consejeros. Este se encuentra equilibrado entre hombres y mujeres con una ligera ventaja de los hombres. Por esta razón, la información en la Figura 6, se presenta usando un eje logarítmico, con el fin de mostrar todas las categorías, ya que aquellos consejeros que no se identifican como hombre o mujer, son el 1%.
Los hombres representan el 56% de los consejeros, con un promedio de edad de 50 años, mientras que las mujeres representan el 43%, con un promedio de edad de 49 años. Aquellos consejeros que no se identifican como hombre o mujer tienen un promedio de edad de 51 años.
La amplia mayoría de los consejeros, el 79%, dicen no representar a una cultura, un pueblo o un rasgo físico en particular. Por esta razón, la información en la Figura 7 se presenta usando un eje logarítmico, con el fin de mostrar todas las categorías, ya que aquellos consejeros que se identifican como negros(as), mulatos(as), afrodescendientes o afrocolombianos(as), representan el 13%, mientras que el 6% se identifican como indígenas.
Poco menos del 1% de los consejeros se consideran palenqueros(as) de San Basilio, raizales del archipiélago, gitanos(as) o Rrom. El 7% de los consejeros se identificaron como hombres y negros, mulatos, afrodescendientes o afrocolombianos, y su promedio de edad es de 51 años, mientras que el 6% de las consejeras se identificaron como negras, mulatas, afrodescendientes o afrocolombianas, y su promedio de edad es de 49 años. Por otro lado, el 4% de los consejeros se identificaron como hombres e indígenas, y su promedio de edad es de 46 años, el 2% de las consejeras se identificaron como indígenas, y su promedio de edad es de 48 años.
El rol de los consejeros está dominado por los integrantes permanentes, con el 66%. Por esta razón, la información en la Figura 8, se presenta usando un eje logarítmico, con el fin de mostrar todas las categorías, ya que aquellos consejeros que tienen el rol de presidente son el 17%.
El promedio de edad de los presidentes hombres, el 11% de los consejeros, es de 53 años, mientras que las mujeres presidente, quienes representan el 6% de los consejeros, es de 52 años. Hay dos consejeros-presidente, ambos mayores de 65 años, que no se consideran ni hombre ni mujer. Hay 36 consejeros presidentes que se identifican como negros(as), mulatos(as), afrodescendientes o afrocolombianos(as), de los cuales hay 26 hombres, con un promedio de edad de 52 años, y 10 mujeres, con un promedio de edad de 54 años. Así mismo, hay tres consejeras presidentes que se identifican como indígenas, dos de ellas mayores de 60 años, y seis consejeros presidentes que se consideran indígenas, con un promedio de edad de 42 años. Los consejeros vicepresidentes son 76 hombres, con un promedio de edad de 48 años, y las mujeres vicepresidente son 34, con un promedio de edad de 49 años. Hay 24 vicepresidentes que se consideran negros(as), mulatos(as), afrodescendientes, afrocolombianos(as), indígenas, gitanos(as) o Rrom, de los cuales ocho son mujeres, con un promedio de edad de 53 años. Los restantes 16 consejeros hombres, tienen un promedio de edad de 46 años. Los consejeros que ocupan el cargo de secretario(a) tienen a una mujer trans, indígena, de 48 años; 23 de ellos se identifican como hombres negros, mulatos, afrodescendientes, afrocolombianos, indígenas, gitanos o Rrom, con un promedio de edad de 52 años, mientras que las mujeres con estas mismas características son 15, con un promedio de edad de 49 años. El resto de los consejeros secretarios(as), lo componen 62 mujeres con un promedio de edad de 44 años y 34 hombres con el mismo promedio de edad.
Con respecto a la representatividad de los sectores en los CTP, se presenta a continuación en la Figura 9.
Los consejeros representan 39 grandes sectores, y otros sectores con menor representación cada uno, los cuales se agrupan en la categoría de otros, y aparecen representados en la nube de palabras (Figura 10), siendo el tamaño del sector proporcional a su representación. El sector con mayor representación es el de Educación, con el 9% de los consejeros, seguido de los sectores de Mujer y Género y Ecológico y Ambiental, ambos con el 8% de los consejeros, y Económico y Comunal, el 6% de los consejeros.
Si bien los seis sectores reconocidos dentro de los CTP, son aquellos que tienen mayor representación (económico, social, ecológico, educación, cultura y comunidad), se evidencia el reconocimiento de otros sectores como mujer y género, víctimas del conflicto armado, jóvenes, étnico, adulto mayor, discapacidad, agropecuario, turismo, salud, transporte, entre otros.
Los 32 sectores con mayor representación se presentan en la matriz (Figura 11), mostrando el número de consejeros por departamento.
La escala de colores indica que entre más oscura una casilla, más representación tiene el sector dado en un departamento. Esta característica es interesante, teniendo en cuenta el actual ajuste que se está adelantando sobre la ley 152 de 1994 por parte del CNP, en el que se identifican algunos sectores que deben ser incluidos debido a su representación (CNP, 2023a).
En la Figura 12, se puede evidenciar que hay varios sectores sin representación en algunos departamentos. Esta característica es muy importante porque servirá para recomendar a los entes territoriales qué sector deben incluir en los próximos nombramientos.
Los tres sectores con menos departamentos con consejeros son los de Niños, Niñas y Adolescentes, Construcción y Corregimientos, todos con 27 departamentos sin representación. En contraste, los sectores mejor representados, según el número de departamentos con consejeros, son los de Mujer y Género, Ecológico y Ambiental, Cultural y Educación, con menos de nueve departamentos sin consejeros. Llama poderosamente la atención, de la Figura 13, que haya departamentos sin consejeros que representen los sectores de Educación, Económico y Social. De igual forma, es sorpresivo que Guainía, San Andrés y Providencia, Vaupés y Vichada no tengan consejeros representando el sector Ecológico y Ambiental.
Los departamentos con menos sectores representados con consejeros, según la Figura 13, son: San Andrés y Providencia, Vichada, Guainía, Vaupés, Chocó, Guaviare, Córdoba y Magdalena, todos con 24 o más sectores sin representación.
En contraste, los departamentos mejor representados, según el número de sectores con consejeros, son: Cundinamarca, Antioquia, Meta, Boyacá y Casanare, con menos de nueve sectores sin consejeros. Los casos de Casanare y Meta llaman la atención por su buena representación, dada su población. Es posible que la geografía o la población de un departamento no impliquen que este debe tener representación en cada sector, pero si es necesario que todos los departamentos tengan al menos un representante en sectores clave para un país en vías de desarrollo.
La diferencia entre hombres y mujeres que se refleja en el género de los consejeros, se marca en la mayoría de los sectores, según la Figura 14.
Fuente: elaboración propia.
Figura 14 Cantidad de consejeras por cada consejero por sector representado
En este caso, no se analiza el sector de Mujer y Género porque todas las consejeras son mujeres. Cuatro sectores donde la representación de las mujeres es mayor que la de los hombres: Niños, Niñas y Adolescentes, Víctimas del conflicto armado, Discapacidad y Adulto mayor. En los dos primeros sectores hay más de dos mujeres consejeras por cada consejero hombre, y en los últimos dos hay más de una mujer consejera por cada consejero hombre. Sobresale el caso del turismo, donde hay una mujer consejera por cada consejero hombre, y se le acercan los sectores, Social y Comunitario, con un poco menos de una mujer consejera por cada consejero hombre. Los sectores que mejor reflejan la desigualdad de género en su representación son: el Religioso, la Construcción, los Deportes y el Agropecuario.
Los pocos sectores representados por consejeros que se identifican como Palenqueros(as) de San Basilio, Raizales del Archipiélago, Gitanos(as) o Rrom, se aprecian en la matriz (Figura 15).
La escala de colores indica que entre más oscura una casilla, más representación tiene el sector, dado en un grupo de personas. Los grupos: Indígena y Negros(as), Mulatos(as), Afrodescendientes o Afrocolombianos(as), concentran su representación en los sectores: Educación, Mujer y Género, Ecológico y Ambiental, Comunal, Cultural y Víctimas del conflicto armado. Solo tres sectores no cuentan con una representación de ambos grupos: Construcción, Transporte y Niños, Niñas y Adolescentes. Otros cinco sectores presentan la participación de uno de estos grupos: Económico, Desarrollo Rural, Agroindustria, Asojuntas y Cooperativo.
Diagnóstico de la planeación participativa en las regiones
En el marco del Tercer Encuentro Nacional de Planeación Participativa, realizado en noviembre de 2021 en la ciudad de Bogotá, se realizó un ejercicio de reflexión con representantes de los consejos territoriales de todo el país. El objetivo de este encuentro era identificar las fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas que existen en cada región para la planeación participativa a nivel interno y externo. Los principales resultados se exponen a continuación. Se describen primero los aspectos positivos o la estrategia de éxito y luego los aspectos de alto riesgo o estrategia de supervivencia.
En las regiones Amazonas, Caribe y Seaflower y Santanderes, los principales hallazgos son:
La estrategia de éxito a nivel interno es la buena participación ciudadana. En ese sentido, los CTP de la región son activos y aprovechan los espacios de participación ciudadana, transmitiendo de manera efectiva los conocimientos adquiridos entre los consejeros salientes y entrantes. La estrategia de éxito a nivel externo es el trabajo articulado entre las empresas públicas y privadas y el reconocimiento de la normatividad como el camino para organizar su gestión de consejeros territoriales de planeación. En el caso particular de Santanderes se manifiestan cambios que pueden ser considerados como un ejemplo a seguir en el manejo de los consejos, por ejemplo, van a incluir otros sectores y se harán cambios en el presupuesto.
La estrategia de supervivencia a nivel interno que se debe desarrollar es para paliar la ausencia de conocimiento y de capacitación sobre planeación participativa y en el caso de Santanderes, mencionan la falta de remuneración y reconocimiento a la labor de los consejeros. A nivel externo, las preocupaciones son de seguridad para los consejeros, pues han sido amenazados y no hay mucho apoyo por parte de los entes territoriales, los conceptos no son vinculantes y la asignación presupuestal es muy baja. En los Santanderes mencionan el compromiso de los entes territoriales, por ejemplo, para participar en las sesiones ordinarias.
En la región de los Llanos y Orinoquia, se observó lo siguiente:
La estrategia de éxito a nivel interno es la buena comunicación entre los consejeros y los entes territoriales, esto ha permitido un buen diálogo y la participación en la toma de decisiones por parte de los CTP. A nivel externo, los consejeros manifiestan tener buena comunicación con los diferentes interesados, incluso a nivel nacional, y sienten que tienen incidencia. Los aspectos de alto riesgo en esta región son principalmente a nivel interno, por la falta de conocimiento sobre planeación y el manejo de tecnología de algunos consejeros, y a nivel externo, por la politización en el nombramiento de los consejeros, lo que incide en conflictos de interés en la toma de decisiones.
En la región del pacífico, eje cafetero y Antioquia, se identificó lo siguiente:
En la estrategia de éxito a nivel interno, se observa la participación de los consejeros, por ejemplo, con la creación de reglamentos que regulan su propio funcionamiento. A nivel externo, se evidencia una buena relación entre el consejo y los entes territoriales, generando capacitación y articulación de herramientas de planeación que garantizan el buen ejercicio. En la región del eje cafetero y Antioquia se evidencia incluso la participación de los gremios y de la academia en los CTP. La estrategia de supervivencia que se necesita, se relaciona con la falta de comunicación y la formación académica. También manifiestan un problema de seguridad, así como en las otras regiones. En el caso del eje cafetero y Antioquia, informan la necesidad de desarrollar una estrategia de empalme durante la renovación de los miembros del consejo. A nivel externo, persiste la falta de comunicación y, sobre todo, información para evaluar los planes de desarrollo, presentan problemas de conectividad y así de herramientas de evaluación de los planes en los diferentes niveles. Otra queja es la falta de preparación para la convocatoria y la falta de conocimiento de la importancia de los consejeros territoriales de planeación.
Conclusiones
La identificación de los CTP permitió una caracterización inicial y un diagnóstico que facilitará las recomendaciones en el marco del ajuste de la Ley 152 de 1994 que se adelanta por parte del CNP. Con respecto a la caracterización, se identificaron varios aspectos interesantes que se presentan a continuación. En primer lugar, el número de consejeros por municipio y departamento debe ser revisado. Es posible que los procesos de renovación del 50% cada cuatro años no se estén realizando de manera eficiente. En la encuesta, algunos consejeros se consideran integrantes permanentes de los CTP, lo que genera preocupación, ya que no son permanentes. En segundo lugar, es recomendable para los entes territoriales tener claro cuántos consejeros deben ser nombrados y cuantos consejeros pueden participar en cada periodo de cuatro años. De esta forma, se garantizaría la correcta representación y el buen uso de los recursos destinados a planeación participativa. Con relación al número de consejeros en municipios y departamentos, la recomendación es que al menos haya un consejero por cada municipio o que se nombren de acuerdo con la población, para que sean representativos. Por ejemplo, en Bogotá, debido a su tamaño en población, se puede justificar que tenga 69 consejeros territoriales. En ese sentido, la recomendación para el ajuste de la ley es establecer un número de consejeros de acuerdo con el número de habitantes de los territorios. La ausencia de consejeros en algunos sectores y regiones, como Guainía, San Andrés y Providencia, Vaupés y Vichada, es preocupante. Esto indica una falta de inclusión y representatividad en la planeación participativa en estas áreas, lo que debe abordarse urgentemente.
Adicionalmente, cada territorio debe tener una representación en sus sectores clave, según sus propias características sociales, geográficas, económicas y de otros órdenes relevantes. Esto debe realizarse con cuidado para garantizar que no se vuelvan demasiado complejos y difíciles de gestionar. Además, la representación de sectores clave debe estar respaldada por datos y análisis que justifiquen su inclusión, de ahí la necesidad de este tipo de estudios que apoyen la toma de decisiones a nivel de Planeación Nacional o incluso del congreso de la república en el ajuste de la Ley 152 de 1994. Con respecto a la representatividad de los consejos en los niveles territoriales, se evidenció la necesidad de ajustar los tiempos y la interrelación entre los PND y los planes territoriales, buscando que la planeación participativa sea un proceso de abajo y hacia arriba y no arriba hacia abajo, como se observa actualmente. En tercer lugar, es fundamental realizar campañas de capacitación, de inducción y un proceso de empalme certero para que cada consejero tenga muy claro que nivel territorial representa. En este punto, se evidencia que no hubo ningún registro de los consejos consultivos de planeación indígena. La recomendación es que esta representación sea efectiva y se garantice la participación de las comunidades indígenas en estos espacios de planeación participativa.
En cuarto lugar, con respecto a la edad de los consejeros, el 80% de los consejeros están en edad productiva, entre 31 y 64 años. De ellos se entiende que cuentan con varios años de experiencia en sus campos de experticia, lo que es positivo para el ejercicio de la planeación participativa. En quinto lugar y en cuanto a la equidad de género, los CTP están bien representados por hombres y mujeres, encontrando un bajo porcentaje de consejeros que prefieren no responder a esta pregunta. Sin embargo, se observa que hay casi tres veces el número de presidentes hombre que de mujeres presidente y hay el doble de consejeros vicepresidentes que de mujeres vicepresidente. Esto demuestra el rol de las mujeres en las posiciones de poder de los CTP. El caso de la representación entre mujeres y hombres se recomienda revisar en algunos casos puntuales, como es el caso de los sectores Religioso, la Construcción, los Deportes y el Agropecuario. En este caso, se podría identificar un desafío relacionado con la igualdad de género en la toma de decisiones y debe ser abordado de manera más específica en futuros estudios. En sexto lugar, se evidencia que si bien los seis sectores reconocidos dentro de los CTP son aquellos que tienen mayor representación (económico, social, ecológico, educación, cultura y comunidad), se evidencia el reconocimiento de otros sectores como mujer y género, víctimas del conflicto armado, jóvenes, étnico, adulto mayor, discapacidad, agropecuario, turismo, salud, transporte, entre otros. La recomendación es que estos sectores tengan una representación en el CNP también, y que se revise en los CTP a nivel nacional la posibilidad de ampliar los seis sectores mínimos. Uno de los sectores menos representados a nivel nacional es de niños, niñas y adolescentes. Pero llama la atención y es preocupante que haya departamentos sin consejeros que representen los sectores de Educación, Económico y Social. De igual forma, es sorpresivo que Guainía, San Andrés y Providencia, Vaupés y Vichada, no tengan consejeros representando el sector Ecológico y Ambiental.
Finalmente, se evidencian algunos hechos estilizados que se deben revisar por parte del CNP en el marco del ajuste de la Ley 152. Primero, en todas las regiones aparece el tema de la desarticulación del SNP. Es importante que a través del ajuste, todos los consejeros se vean representados y que esta regulación facilite el éxito de los procesos de la planeación participativa del país. Segundo, es preocupante que algunas regiones manifiesten problemas de seguridad a los cuales se ven sometidos los consejeros territoriales en sus territorios. Se debe fortalecer la participación de los entes de control sobre esta situación. Tercero, la capacitación y formación es un tema repetitivo que debe ser fortalecido. Cuarto, la asignación de recursos debe ser garantizada por parte de los entes territoriales. Quinto, se evidencia que aquellas regiones que tienen una buena articulación entre los entes y los consejeros territoriales es donde mejor se realiza la tarea de planeación participativa. En estas regiones cuentan con capacitaciones, con sitios de trabajo, con recursos y con herramientas disponibles para cumplir los compromisos. En ese sentido, se debe revisar este tema de la buena comunicación y la efectiva articulación de los entes territoriales con los consejos territoriales.
Como se mencionó en la revisión de la literatura, se encuentra la importancia de los CTP en la planeación participativa porque son ellos quienes representan a la sociedad civil en el proceso de planeación participativa que garantiza que los planes de desarrollo territoriales cumplan con las necesidades de los territorios. El seguimiento o censo de los CTP del país garantizaría que esta función constitucional sea cumplida a cabalidad y de manera eficiente. Esto facilitaría además la aparición de los CTP en la literatura científica, lo que permitiría la reflexión académica del rol de estos agentes del proceso de planeación participativa.
La presente investigación sirve de base para el conocimiento de los actores de la planeación participativa del país. Por esto, futuros estudios podrían buscar la actualización del censo de los CTP en el país. También se sugiere que los ajustes de la ley 152 de 1994 tengan en cuenta las recomendaciones acá presentadas.
