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Perfil de Coyuntura Económica

versão On-line ISSN 1657-4214

Perf. de Coyunt. Econ.  no.20 Medellín dez. 2012

 

ARTÍCULOS

 

¿Han sido eficientes y exitosas las reformas tributarias en Colombia en el período 1990-2009?

 

Have they been efficient and successful tax reforms in Colombia in the period 1990-2009?

 

 

Carlos Andrés Mejía Larrea; Juan Camilo López Uribe

 

Primera versión recibida: Septiembre 12 de 2012; versión final aceptada: Noviembre 29 de 2012

 

–Introducción. –I. Sistema Tributario y Reformas Tributarias en Colombia.–II. Modelación. –Conclusiones. –Anexos. –Bibliografía.

 


RESUMEN

El presente trabajo tiene como objetivo analizar la eficiencia y éxito de las reformas tributarias en Colombia, considerando el contexto, contenido e impactos que generaron las mismas, teniendo en cuenta los planteamientos teóricos y normativos que hay sobre el tema. Para esto se tomarán las reformas tributarias de las últimas dos décadas, mostrando la problemática que se genera alrededor de éstas, ya que su recurrencia obedece más a la necesidad de generar ingresos para cubrir los compromisos que tiene el Estado, incluso se crean para hacer frente a situaciones momentáneas, por lo que terminan siendo coyunturales y no estructurales. Por lo tanto el análisis busca determinar si se logran los objetivos intermedios y básicos por las que fueron motivadas y aprobadas.

Palabras claves: Política Fiscal, Sistema Tributario, Reformas Tributarias, Ciclo Económico, Modelo ARIMA

Clasificación JEL: C1, C22, E32, E62, H21, H60.


ABSTRACT

The job is an analyze of the efficiency and success the tax reforms in Colombia, this through of economical theoretical considerations and stressing the importance and features that should have the tax system and taxes, too taking the context, content and the impact that it has generated in the time. We will be exploring the tax reforms through the last two decades in Colombia, showing the problems have been generated, as their recurrence are given by the need to generate income and thus meet the commitments of the State; however these reforms are created to face the momentary situations, so they end up being cyclical and does not structural solutions. Our analysis pretends to determine if the intermediate objectives and goals are achieved for which they were motivated and approved.

Keywords: Fiscal policy, Tax System, Tax Reforms, Business Cycle, ARIMA Model.

Classification JEL: C1, C22, E32, E62, H21, H60.


Résumé

Cet article vise à analyser l'efficacité et le succès des réformes fiscales en Colombie, compte tenu du contexte, contenu et de l'impact qui les a générés ; en se référant à des approches théoriques et réglementaires relatives à ce sujet. Pour ce faire, les réformes fiscales des deux dernières décennies sont prises en compte, ce qui permet de mettre en avant la problématique générée autour de celles-ci, puisque sa récurrence obéit davantage à la nécessité de générer des revenus pour couvrir les obligations de l'État, et vont même jusqu'à être créées pour faire faceà des situations momentanées, de sorte qu'elles finissent par être temporaires et non structurelles. Par conséquent, l'analyse vise à déterminer si les objectifs intermédiaires et de base pour lesquels ils ont été motivés et approuvés sont atteints.

Mots-clés: Politique fiscale, Régime fiscal, Réformes fiscales, Cycle économique, modèle ARIMA

Classification JEL: C1, C22, E32, E62, H21, H60.


 

 

Introducción

El Proceso de Apertura y la Constitución Política de 1991 permitieron que el país ingresara a un nuevo escenario económico, fiscal y político, en el cual el gasto del Gobierno Nacional Central (GNC) aumentó debido a las nuevas obligaciones, las cuales no tuvieron la asignación respectiva de recursos para su cumplimiento. Como consecuencia, el Gobierno incurrió en un alto endeudamiento que incrementó el déficit fiscal, en una insostenibilidad fiscal, en la falta de eficiencia y programación del presupuesto público (García, 2002; Aranguren, et. al 2002; Clavijo, 2005), lo que obligó a hacer múltiples ajustes y reformas tributarias (RT).

Entre 1990-2009 se dieron alrededor de 19 RT1 (García y Gómez, 2005) todas bajo el mismo criterio: lograr una estabilidad económica, reducir el déficit fiscal, incrementar el recaudo y conseguir los objetivos delineados en la política económica. Sin embargo, esto no se logró porque las reformas tuvieron un corte más coyuntural que estructural, sumado que al tiempo que se incrementan tarifas, bases gravables y se crean impuestos temporales, se otorgan beneficios tributarios que erosionan la base impositiva y se termina dependiendo de impuestos indirectos que generan alta regresividad, poca equidad y justicia. Asimismo, el período entre reformas no es el más indicado impidiendo que las mismas actúen debidamente, produciendo problemas de correlación y coordinación entre ellas, incluso no guardan relación con el ciclo económico y los criterios macroeconómicos de la eficiencia impositiva (curva de Laffer).

Entonces, ¿Quiénes han tenido que soportar estos mayores impuestos?, ¿Realmente se han tenido en cuenta los principios tributarios y más aún los consagrados por la Constitución de 19912 en cuanto a la progresividad, equidad y justicia? Por ello el objetivo principal del trabajo es analizar la eficiencia y éxito de las RT ocurridas en el país durante 1990-2009, considerando su contexto, contenido e impactos producidos, que afectan las decisiones económicas de los agentes y las finanzas públicas del GNC.

Para esta discusión, definimos como una RT exitosa aquella que alcanza los objetivos intermedios, tales como, aumentar el recaudo ó mejorar la equidad y eficiencia sin alterar la recaudación; y eficiente la que logra los objetivos básicos que la motivaron desde la óptica tributaria. Pero en Colombia las RT se establecen estrictamente sobre la necesidad de conseguir recursos en el plazo inmediato, sin considerar la situación y los efectos económicos, dejando el análisis de la teoría económica y sólo enfocándose en metas esperadas y no en resultados efectivos, haciendo el debate más político y reflejando la influencia de los grupos de interés3 en el tema de los beneficios tributarios. Así mismo, no hay claridad sobre si la reforma fue exitosa ó si su efecto es contrario, incluso no se miden los costos sociales, económicos4, legislativos5, administrativos, políticos, de cumplimiento y la eficiencia tributaria.

El trabajo consta de tres partes: la primera, de un marco teórico donde se define el Sistema Tributario, una Reforma Tributaria, los elementos principales del impuesto, seguido de un análisis de lo que se evidencia en Colombia, según la revisión literaria teniendo en cuenta el contexto en el que se dan las RT, considerándolo como el escenario previo para su implementación y posteriormente se examinarán las reformas para el período 1990-2009; en la segunda, parte se plantea la metodología empleada de series de tiempo con variables de intervención para verificar el impacto de cada RT sobre los ingresos tributarios, luego se expondrán los resultados del mismo; y en la tercera, se presentarán las conclusiones finales.

 

I. Sistema Tributario y Reformas Tributarias en Colombia

A. Consideraciones Previas

1. Sistema Tributario (ST)

Según Fino Serrano (2001), es el conjunto sistematizado de gravámenes integrado por una serie de elementos y relaciones institucionales de carácter jurídico y económico; su función es proporcionar los recursos para desarrollar actividades públicas y contribuir en la ordenación de los comportamientos sociales y económicos de los agentes.

De acuerdo con la teoría tributaria, los objetivos básicos del Sistema Tributario son:

  • Neutralidad: cuando no se afecta la asignación de los recursos y decisiones de los agentes.
  • Eficiencia: cuando las metas se alcanzan a menor costo operativo.
  • Equidad: si logra un tratamiento igualitario en la sociedad.
  • Incidencia: si logra bajos niveles de elusión y evasión.

Sí a lo anterior se le suman unos principios básicos6 se obtiene un ordenamiento impositivo equitativo, justo y menos distorsionante, que facilita el uso de la política fiscal (PF), generando un mayor recaudo al menor costo social y económico (Fino y Vasco, 2001; Restrepo, 2008). Además, si se cuenta con una formulación de leyes responsable y una administración eficiente, se permitiría tener un suministro continúo de ingresos para cubrir las necesidades y obligaciones del Estado según el ciclo económico, pero los desbalances fiscales llevan a que los reformadores busquen la manera de alterar los efectos impositivos y ajustar las cargas tributarias para incidir en la economía.

En Colombia esto no sucede porque frecuentemente se cambian las leyes en materia tributaria, provocando complejidad a la hora de interpretar la norma. Igualmente existe un tratamiento inequitativo a los diferentes sectores económicos, haciendo que el ST vigente no sea justo, competitivo y simple. Además, las tarifas en los diferentes tributos nacionales son altas en relación con otros países, incluso las exenciones y deducciones tributarias existentes a pesar de facilitar la inversión no son convenientes para compensar las tarifas impositivas. (Aranguren et.al, 2002)

Por ejemplo, el IVA y el impuesto de Renta son los impuestos más representativos del ST colombiano pero tienen una base gravable reducida. En el caso de renta al tener base estrecha su tarifa es alta y ante esto muchos sectores empresariales buscan tratos preferenciales por medio de un régimen de beneficios tributarios, que generan inequidad horizontal. Igualmente, la mayor parte de contribuyentes son personas jurídicas y muy pocas personas naturales, cosa contraria al promedio en América Latina donde las personas naturales tienen una gran participación en el impuesto de renta (Molina y Gómez, 2005) (Ver gráfico 1).

 

En cuanto al IVA, la tasa general ha llegado al 16%, pero con tarifas diferenciales7 que van del 2% hasta el 45%, algo discordante a lo que se ve internacionalmente, donde la regla es aplicar máximo dos tarifas diferenciales (Ver cuadro 1). Sin embargo, el tema de exenciones y exclusiones entorpecen las labores de la administración tributaria restándole productividad al impuesto, debido a que generan evasión, elusión, reducen los recaudos y ocasionan inequidad en el sector formal8 (Ver gráfico 2).

 

 

2. El Impuesto

Es la prestación en dinero que el Estado en ejercicio de su poder exige para cumplir con sus obligaciones siendo su principal rubro de ingresos9; es de carácter obligatorio, coercitivo y unilateral, no tiene equivalencia ni contraprestación; puede ser permanente ó extraordinario cuando se destina a necesidades excepcionales; puede ser interno al derivarse de actividades según el ámbito espacial ó externos debido al comercio exterior.

Los impuestos se clasifican en directos cuando recaen sobre la propiedad ó la renta, dejando al descubierto la fuente y discriminando según la situación económica. Son indirectos cuando inciden sobre el consumo y quien asume la carga (contribuyente) no es quien lo paga directamente al erario público, por lo tanto esta función es asignada al sujeto pasivo responsable, siendo generalmente regresivos pues no miran la capacidad económica, además este tipo impositivo es muy útil para aumentar los recaudos y por ello han ganado predilección en las últimas décadas. Pueden ser personales cuando afecta al sujeto según la capacidad económica, ó real cuando grava un elemento económico sin considerar la situación del sujeto (Plazas, 2006).

Musgrave (1992) indica que un impuesto no debe interferir en la actividad económica, ni en la creación de riqueza; debe considerar el impacto al aplicarse; no entorpecer las decisiones del mercado; facilitar el uso de la PF y generar un recaudo continúo para cumplir con las obligaciones. Stiglitz (1997), señala que un impuesto debe generarse bajo responsabilidad política, que pueda saberse que se está pagando para que el sistema identifique las preferencias y así tratar con justicia a los agentes. Asimismo, Fino y Vasco (2001) añade que los impuestos deben cumplir también ciertos principios10 para que haya coherencia entre el sistema y el instrumento, permitiendo que las metas y objetivos de las políticas se correlacionen y sean fáciles de lograr.

Por otra parte, el conjunto de impuestos, tasas y contribuciones establecidas por el Estado se denomina Carga Tributaria, medida como el recaudo en porcentaje de los ingresos fiscales en relación al PIB (Junguito y Rincón 2004); se puede ver que Colombia está por debajo del promedio regional en este tema (Ver cuadro 2), debido a los múltiples beneficios tributarios que se dan en las reformas, buscando: incentivar la inversión en ciertas ramas de la economía, ó en regiones claves para el desarrollo11, ó dar un estimulo financiero a los contribuyentes; pero esto a la vez le resta margen de maniobra a la política económica y a los programas de bienestar colectivo.

 

Si bien Colombia está por encima de la media en relación a Latinoamérica, esto no quiere decir que se tenga un ST eficiente, ideal, simple, equitativo y con una redistribución adecuada, debido a los altos niveles de evasión y elusión. La evasión tributaria es la acción y omisión que reduce el monto que un contribuyente debe pagar, este puede darse por negligencia o por vacíos normativos en la ley cuando la legislación se hace compleja. Por su parte, la elusión tributaria consiste en el no pago amparándose en resquicios legales no previstos por el legislador al momento de redactar la ley, sea por redacción deficiente ó porque la ley produce efectos no previstos al entrar en juego con el resto de normas tributarias, pero diferenciándose de la evasión porque técnicamente no es un delito y la distinción entre ambas es meramente conceptual, porque ciertas situaciones jurídicas son ambigüas y terminan incidiendo sobre los recaudos efectivos12 (Yori y Sierra; 2008).

Los beneficios tributarios son deducciones, exclusiones, exenciones y tratamientos especiales vigentes en la legislación, aplicándose como una disminución en la obligación tributaria generando menores recaudos, reduciendo la eficiencia y estos terminan siendo inefectivos, inequitativos propiciando la captura de rentas por ciertos agentes. Aunque hay que decir, que son una herramienta de política pública que tiene el gobierno para corregir y reducir las imperfecciones del mercado, promueven la producción de bienes públicos, ayudan a que la estructura impositiva sea equitativa y vaya en la misma dirección de la política fiscal y monetaria, para no generar inconsistencias en la economía (Yori y Sierra, 2008).

En Colombia se tienen varios tipos de beneficios fiscales en renta: los ingresos no constitutivos de renta ni ganancia ocasional; las rentas exentas y de fuente extranjera; las deducciones que reducen la renta gravable y no guardan relación de causalidad con la generación de renta; el beneficio fiscal que incentiva actividades; y los descuentos tributarios.

Los beneficios en IVA son: las exenciones sobre ciertos bienes y servicios que según la ley se graban con tarifa del 0%; las exclusiones que se aplican sobre ciertos bienes y servicios que por su naturaleza son esenciales y no se deben grabar13, inclusive se aplican sobre zonas geográficas14; además este impuesto es descontable en la cadena productiva (Ver gráfico 3 y 4).

 

 

Según Stanley Surrey, las pérdidas en recaudo bajo esta modalidad se denominan Gasto Tributario y se consideran como la parte alternativa al presupuesto directo y surge de las

decisiones de política económica. Su medición permite evaluar las cuentas y políticas públicas, reduciendo la discrecionalidad en la asignación y distribución de los beneficios, debido a que este no es tan observable al ser un ingreso perdido por la disminución en la obligación tributaria; incluso cuantificarlo ayuda a evaluar el desempeño del ST y orientar su administración basada en tres criterios: Relevancia, Efectividad y Eficiencia (Yori, Sierra y Albarracín 2009).

B. Reformas Tributarias en Colombia

Son modificaciones a la estructura impositiva en un país, dependiendo de las políticas gubernamentales ó del desempeño económico; las mismas establecen ó derogan impuestos, modifican tasas, gravan nuevas actividades ó alteran la base imponible para aumentar ó disminuir los recursos Estatales vía impuestos, incluso buscan generar equidad entre actividades similares, formalizar y dinamizar la economía, incrementar recaudos y generar bienestar colectivo (Banco de la República, autor institucional 2000).

Dependiendo del perfil, pueden ser Estructurales cuando buscan incrementos a corto, mediano y largo plazo del recaudo y sus impactos permanecen en el tiempo, modificando la estructura y teniendo presente el ciclo económico; ó Coyunturales si se preocupa más por modificar bases y tarifas para incrementar los recaudos por un lapso de tiempo, sin considerar los efectos y comportamientos del ciclo (Sánchez y Espinoza, 2005).

En Colombia la mayoría de RT siguen un mismo objetivo: incrementar el recaudo para solucionar problemas fiscales del GNC. La regla es modificar bases y tarifas, disminuir la evasión y elusión, otorgar exenciones y beneficios que afectan la presión tributaria pero en el plazo inmediato, evidenciando su corte coyuntural por políticas internas y/o imposiciones de los entes multilaterales15 para acceder a los mercados de capitales.

Durante los noventas con la apertura económica los ingresos tributarios se vieron afectados por la reducción de aranceles, las nuevas responsabilidades asignadas por la Constitución en materia de gastos como defensa y justicia, la creación de nuevas instituciones producto de la

descentralización, sumándose a esto el incremento del pasivo pensional, las transferencias territoriales y los fallos de las Altas Cortes, que terminaron comprometiendo grandes partidas del presupuesto nacional (Aranguren, et. al 2002). Incluso hay un problema, dado que a estas nuevas responsabilidades no se le crearon las contrapartidas en ingresos, aumentó más el déficit fiscal, haciendo que la programación presupuestal fuera deficiente e imperfecta, forzando a realizar RT para captar nuevos recursos y suplir así estas necesidades; sin embargo, no se asegura que estas hayan ayudado a controlar el déficit del GNC y tampoco el objetivo básico de aumentar los ingresos en la cantidad estimada.

Asimismo, la variabilidad en reglas tributarias afecta la efectividad de las políticas y eficiencia del gasto público, ya que los cambios en la estructura tributaria se hacen por la premura de incrementar los recaudos; además, el ST colombiano se caracteriza por tener base estrecha, tipos impositivos nominales altos, múltiples exenciones y tarifas en IVA, y alta evasión (Rhenals, 2004).

Según estudios, la RT de 1990 fue exitosa en términos de aumentos permanentes en los ingresos tributarios (Rhenals, 2003), pero el incremento se fue neutralizando posteriormente con la disminución en la actividad económica, no siendo un instrumento adecuado para ampliar los ingresos dado que genera incertidumbre en la economía creando ambigüedad entre objetivos y medios; incluso, los estabilizadores automáticos no corrigen los desajustes estructurales de las finanzas públicas por esto la PF debería orientarse a una reducción permanente del gasto (López et. al, 2006).

Aranguren et. al (2002), dice que las RT incorporaron cambios de forma generalizada creando impuestos de carácter temporal que terminaron siendo permanentes16; igualmente, los objetivos del gobierno de turno, frente a las RT, tienen poca coherencia con la política económica; del mismo modo, los alivios tributarios destinados a la inversión no son idóneos para tomar decisiones de emprendimiento o sostenimiento industrial, porque finalmente estos dependen de los fundamentales macroeconómicos; incluso la paradoja de las exenciones17 tributarias nos muestra que los inversionistas sólo buscan bonos de deuda pública con beneficios y en consecuencia la inversión no es tan productiva como se necesitaba (Clavijo, 2005).

Sin embargo, no se puede dejar de lado el tema de las transferencias, porque gran parte del gasto público recae sobre este ítem, y en general el problema radica en la poca voluntad política de los representantes por asumir reformas sobre los estatutos tributarios de los Entes Territoriales (ET), aún sabiendo que éstos poseen una gran fuente de recursos sin explotar y que se liquidan sobre tasas mínimas generando una dependencia sobre ellas. Asimismo, en las últimas dos décadas se ha dado una sustitución de cargas tributarias, desgravando las rentas de capital y la actividad externa compensándose con aumentos impositivos en la producción y el consumo de manera indiscriminada, generándose inconsistencias entre políticas y medios para superar las crisis internas (Ver gráfico 5 y 6) (Aranguren, et. Al, 2002.)

 

 

Se puede decir, que se incorporaron nuevas cargas a las rentas laborales, compensando la caída de la tributación directa por medio de la indirecta, justificando la necesidad de incentivar el ahorro e inversión en el país; pero la reducción en la imposición directa no siempre conduce a un mayor nivel ó a un incremento de estos, según Ocampo (1998) aunque no existe evidencia sólida sobre el efecto en la inversión, si es probable que incida sobre el ahorro privado.

Lo anterior indica que para lograr los objetivos de las RT es necesaria una coherencia con otras medidas de política económica, ya que por si solas no alcanzan los resultados deseables; además, aumentar ingresos a la par de incentivos y exenciones es algo para revisar, porque el déficit que esto genera en el recaudo se remedia con otra RT, siendo la constante en el período de estudio, incluso parte de la gestión estatal se hace con ingresos no tributarios que generan más distorsiones en la economía.

Es importante mencionar que la Constitución de 199118, facultó al gobierno para el uso de medidas extraordinarias que preservan el orden y estabilidad interna mediante los Estados de Emergencia o Conmoción Interior, pero esta herramienta ha servido para que los gobiernos realicen RT por el camino fácil y así evitar el trámite legislativo para su aprobación. Sin embargo cuando éstos son declarados inconstitucionales, el mismo Congreso los retoma en una RT posterior, dejando permanentes los impuestos, tasas y demás cambios administrativos surgidos de los estados de excepción (Junguito y Rincón, 2004).

C. Contexto Previo y Análisis de las Reformas Tributarias en Colombia 1990-2009.

Es conveniente hacer un análisis sobre las circunstancias previas en cada reforma, por lo tanto se hará una revisión de las condiciones económicas fiscales, en las cuales cada gobierno asumía su mandato, las decisiones que sobre la marcha se tomaron para cumplir con las obligaciones y los planes de gobierno, para poder comprender el porqué de la recurrencia de las RT; como el período de análisis es 1990-2009 se hará un pequeño análisis del período de gobierno previo para tener un panorama más completo.

Durante el período 1986-1990, Virgilio Barco continuó las políticas económicas y fiscales de la administración anterior, consolidando el proceso de ajuste macroeconómico y disciplina fiscal atando el gasto a la evolución de los ingresos; se da un presupuesto austero enfatizando en la modernización del Estatuto Orgánico Presupuestal (EOP)19; se desarrolló el Presupuesto Complementario; se cambió el sistema de competencia por uno mixto para reflejar mejor la situación de los ingresos y se fortaleció el proceso de descentralización.

La RT20 de este período buscó mejorar el mercado de capitales y de valores para la apertura económica, pero al mismo tiempo se incrementó el gasto público provocando una fuga de capitales que afectó la inversión y reactivación económica a pesar de favorecer la actividad empresarial. Esta reforma se da sin problemas fiscales, por lo que se podía proponer cambios estructurales que finalmente no se hicieron. Es importante resaltar que las RT ocurridas durante los ochentas, al querer incrementar recaudos, forzaron un alza desmedida de tarifas, provocando evasión y endeudamiento en las empresas lo que demandó mayor intervención estatal.

Para el período 1990-1994, Cesar Gaviria dio importancia al mercado y a la iniciativa privada para fomentar el crecimiento económico y así el gobierno se ocuparía sólo de lo social; se profundizó la descentralización aumentando el tamaño del Estado gracias a que la Constitución de 1991 creó nuevas obligaciones y funciones en cada nivel de gobierno categorizando y fortaleciendo los ET; se reformula el situado fiscal para financiar salud y educación fijando montos y porcentajes (Ley 60/93); además, se materializa la apertura económica, en la cual la RT (Ley 49/90) es un componente del mismo proceso; también se logra la independencia del Banco de la República que va a limitar el financiamiento del Estado (Ley 31/91). Se crean algunas Contribuciones Especiales que aumentaron el impuesto de renta; igualmente, los problemas internos de seguridad provocaron inversiones forzosas mediante bonos que se declararon inconstitucionales provocando otra RT en 199221.

Con la RT de 1990 se generaron cambios durante 2 años, siendo poco tiempo para visualizar resultados económicos y elaborar un análisis completo. Asimismo, durante este período algunos sectores se reactivaron pero no de manera significativa, debido a que las medidas adoptadas no fueron muy adecuadas. Dentro de las medidas tomadas se encuentra el estimulo del mercado de capitales, incentivar el ahorro e inversión y subsanar el problema social y fiscal del país. Esta reforma se centró en estimular el mercado de capitales, impulsar el ahorro, la inversión y subsanar la disminución en los ingresos del gobierno ante la caída de los aranceles. A continuación se presenta un resumen de la RT y como afectó la presión tributaria, igualmente se hará con cada RT analizada en el periodo de estudio (Ver cuadro).

 

Como el comportamiento de la economía no fue el esperado a pesar de las medidas tomadas, la RT de 1992 buscó mejorar las condiciones internas dado que la devaluación junto a la apertura22 no mejoraron el comportamiento del sector externo. Esta reforma hizo que los indicadores macroeconómicos presentaran variaciones cíclicas, y estableció cambios durante 3 años siendo algo prudencial dada la tendencia que se traía (Ver cuadro).

Durante este período se dieron dos Estados de Emergencia23, ambos introdujeron cambios en la carga impositiva y afectaron los ingresos tributarios debido a las exenciones que establecieron.

La Corte mediante Sentencia C-004/92, declara que el Decreto 333/92 es constitucional y se declara así el Estado de Emergencia Social generado por una perturbación laboral.

 

Este Estado de Emergencia originado por al desbordamiento del Rio Páez, se modificó con el Decreto 1263/94 y la Corte con Sentencia C-179/94 lo declaró inexequible, porque el gobierno no puede modificar el presupuesto aprobado, pero mantuvo los beneficios tributarios en la zona del desastre.

Durante la administración Samper, la economía estaba en una fase alta del ciclo económico a pesar del deterioro del ahorro privado y la revaluación del peso; el creciente gasto de la administración anterior preocupaba y aunque se tenía el respaldo del crecimiento económico, se recortó el presupuesto público y se modificó el ST. Para 1995 los indicadores económicos se deterioran, aumentó la apreciación del tipo de cambio y cayeron los recaudos tributarios obligando a frenar el gasto, a flexibilizar el presupuesto desatando rentas y fortaleciendo los fiscos territoriales dado que el problema provenía del desbalance fiscal24 (Ver gráfico 7).

 

A su vez se da una RT pequeña que reglamenta ciertos procesos contables y administrativos pero no alteran los gravámenes existentes.

 

La RT de 1995 tenía como propósito sostener el crecimiento económico ajustando las medidas adoptadas conjuntamente por el gobierno y el Banco de la República para detener la revaluación del tipo de cambio; incluso, las variables macroeconómicas seguían presentando un comportamiento cíclico pero no constante y sin ajustarse a las necesidades económicas. Sin embargo, para ese año las altas tasas de interés afectaron la demanda interna, sobre todo al sector de la construcción que fue pilar en el crecimiento de años anteriores. Esta reforma tuvo un año de vigencia y aunque trató de encauzar la economía nuevamente, las decisiones tomadas por el gobierno buscaron sólo soluciones de corto plazo, por lo que se hizo necesaria una reforma posterior (Ver cuadro).

La RT de 1997 es resultado de la caída de la Emergencia Económica que la Corte declaró inexequible mediante Sentencia C-122/9725, pero los recursos apropiados no se restituyeron a los contribuyentes e incluso la parte impositiva se acogió posteriormente.

 

Esta reforma es más respuesta al contexto económico interno, debido a que la revaluación incidió notoriamente sobre las exportaciones; así mismo, el encarecimiento del endeudamiento interno favoreció al externo, provocando el ingreso de capitales especulativos, incluso el mercado cambiario y monetario afectaron los objetivos trazados por el gobierno y el Banco de la República26.

 

En el gobierno de Andrés Pastrana la prioridad era sanear las finanzas públicas, pero la economía entró en recesión, afectando notoriamente los recaudos tributarios27; el sector financiero empezó a tener problemas de liquidez. Se da un ataque especulativo sobre el sistema de bandas cambiarias desbordando el tipo de cambio y la tasa de interés, provocando morosidad en las carteras del sector financiero. Se incrementó el gasto público con ineficiente asignación financiándose con deuda lo que aumentó el déficit fiscal. Esto llevo a dictar una Emergencia Económica con el fin de formalizar ciertos cambios y lograr ajustes fiscales de fondo, asimismo la Corte mediante Sentencia C-122/98 declaró exequible dicho estado.

 

Las estrategias fiscales fueron reducir la tarifa general del IVA al 15%, especializar la DIAN, fortalecer el control en evasión, combatir la corrupción y asignar el gasto social según las necesidades. Se tramitaron siete RT: dos por vía Emergencia Económica, otra incluida en el Plan Nacional de Desarrollo Ley 508/99 y cuatro tramitadas en el Congreso Ley 488/98, 608/00, 633/00 y 716/0128; además, se modificaron las transferencias territoriales atándolas a los ingresos corrientes, siendo una solución temporal al crecimiento de las mismas.

La crisis económica externa durante 1997 contagió la economía interna y sumado a la descertificación29, colocaron al país en una situación vulnerable; la RT de 1998 buscó generar más recursos, para afrontar el conflicto social que había acrecentado los problemas internos en seguridad, contando sólo con dos años de vigencia porque en el 2000 se sancionó otra reforma (Ver cuadro 1, cuadro 2).

La economía no respondió pese a las prerrogativas que las reformas anteriores habían concedido para su despegue y consolidación, reflejándose en el comportamiento negativo del PIB; asimismo la crisis externa también ayudó a que internamente el desempleo aumentara y que la inflación cayera. A su vez, se sufrió el terremoto en el eje cafetero que afectó notoriamente la región, tomándose medidas de emergencia para asegurar recursos y reconstruir las zonas afectadas bajo Estado de Emergencia Social y Ecológica por Calamidad Pública. Este estado fue declarado exequible mediante Sentencia C-216/99 con lo que se pudo hacer efectivas las disposiciones gubernamentales.

Por su parte, el conflicto interno puso de manifiesto el poder alcanzado por los grupos insurgentes gracias a sus nuevas fuentes de financiación, por tanto combatir estas acciones causó un gran costo económico30; asimismo, como no se había logrado estabilizar la economía según se había pretendido con las reformas de la década anterior, se plantearon dos RT en el 2000 para enfrentar los nuevos desafíos.

 

Para el 2001 se formuló una nueva RT y aunque no es tan grande en su contenido, intentó dar alivios tributarios a aquellos afectados por la recesión económica (Ver cuadro).

Las reformas anteriores sólo buscaron resolver problemas puntuales y se asumieron en épocas de crisis, lo que refleja el carácter contra-cíclico de la política tributaria; además, las decisiones tomadas por el gobierno en el corto plazo no arrojaron los resultados esperados y sólo algunas variables mostraron variaciones positivas o estados ideales.

En la primera administración de Álvaro Uribe (2002-2006), la prioridad fue la seguridad, sanear las finanzas públicas y adoptar las reformas pendientes en materia pensional y estatal, para alcanzar un superávit y controlar el endeudamiento; se tenían problemas de financiamiento debido al cierre del mercado monetario internacional y a la volatilidad del crédito interno. Las primeras medidas se tomaron bajo Estado de Conmoción Interior que revivió el impuesto al patrimonio con destino a la seguridad pública; se intentó por el mecanismo de referendo reformar el sistema pensional y estatal; igualmente, se tuvo en cuenta las recomendaciones de la Misión del Gasto, la Contraloría y la CEPAL para la nueva RT.

 

El Decreto 1837/02 fue declarado exequible mediante Sentencia C-802/02, a su vez el Decreto 2555/02 artículo 1 prorroga el Estado de Emergencia y posteriormente el Decreto 245/03, artículo 1, lo vuelve a prorrogar, pero la Corte con Sentencia C-347/03 declara inexequible la segunda prórroga.

La discusión desde lo fiscal giró en torno a la teoría de la redistribución de la riqueza, la regresividad de ciertos tributos y sobre las bondades de la tributación directa (vs) la tributación indirecta; a su vez también prendió la polémica sobre sí debería guiarse bajo tributación ó financiación extraordinaria, porque se debían buscar nuevos recursos los cuales podrían obtenerse con una sobretasa al impuesto de renta y complementarios, por bonos especiales que serian simples CDTs ó planteando un nuevo impuesto. Para finales del año 2002 se produjo una RT que formalizó lo buscado en el Estado de Conmoción Interior.31

 

Como el referendo planteado por el gobierno no se aprobó en las urnas, incluso la Corte Constitucional declaró inexequible la generalización del IVA y el gravar algunos bienes exentos y excluidos del impuesto, se optó por aumentar el GMF32 y extender el impuesto al patrimonio por medio de una RT. Es importante resaltar que la corte al declarar inexequible el Estado de Conmoción no se refirió a los recursos apropiados.

Luego de soportar la crisis a finales de los noventas y con una reforma comenzando década, se empieza a visualizar un cambio en el comportamiento de las variables económicas del país, pero como la tendencia muestra una reforma cada 2 años en promedio, para el 2003 se produce otra RT que trajo cambios sustanciales, aunque sus resultados podría decirse no fueron muy significativos. Sin embargo, se siguió buscando equilibrar la economía, pero las decisiones tomadas en el corto plazo sólo generaron impactos positivos en algunas variables (Ver cuadro).

Para el segundo mandato de Uribe Vélez (2006-2010), se consolida una política de disciplina y de responsabilidad fiscal en los ET33, ayudando a encontrar un superávit fiscal subnacional que redujo el saldo de la deuda territorial, incluso la Nación ayudó reestructurando ciertos créditos gracias al mejoramiento de la economía y a la política de seguridad. Asimismo, se ceden algunos impuestos para fortalecer los ingresos tributarios de los ET, pero con el incremento de la inversión pública en obras físicas, el aumento de cobertura en salud y el gasto en seguridad, se termino incidiendo negativamente sobre las finanzas públicas nacionales.

Durante este período todo se focalizó hacia el logro de las metas planteadas desde su primera elección34; además, los incentivos tributarios favorecieron notoriamente a los grandes industriales. Por su parte, la política de seguridad absorbió gran parte del presupuesto incidiendo fuertemente sobre el déficit que terminó aumentando. Igualmente, la cohesión social mostró que el informalismo en la economía siguió siendo alto al igual que el desempleo (Ver gráfico 8). Todo esto muestra que a la par de exenciones e incrementar el gasto, sólo se logró seguir aumentando el déficit.

 

La RT de 2006 tenía como objetivo lograr las metas propuestas al comienzo del primer mandato y aunque las variables económicas venían presentando un comportamiento aceptable, mostrando repuntes después de la crisis vivida en el período 1998-1999, siempre se buscó que la economía estuviera a tono con las condiciones del mercado externo, como resultado de la globalización (Ver cuadro).

Para 2008 la crisis mundial terminó afectando la economía pero en menor proporción a otros países; el crecimiento se vio afectado casi durante todo el 2009, la inversión, la demanda interna y el comercio exterior cayeron significativamente, afectando notoriamente los ingresos tributarios. Hay que resaltar que la política contracíclica permitió que la economía alcanzara un crecimiento positivo para el último trimestre de 2009 y durante el 2010.

 

II. Modelo.

A. Metodología

Para analizar el impacto de la reformas sobre los Ingresos Tributarios durante 1990-2009, se emplea un modelo de series de tiempo univariado35. Los datos utilizados corresponden a las operaciones efectivas de caja reportadas por el Banco de la República disponibles desde 1970; se prefiere esta serie porque obedece a valores consolidados al fin de cada vigencia fiscal36; las reformas sujetas al análisis son las que introducen cambios en tarifas y bases gravables ó que buscaron reducir evasión ó aumentar eficiencia en el recaudo. Según esto, serian las RT de 1990, 1992, 1995, 1997, 1998, 2000, 2002, 2003 y 2006; las reformas posteriores a 2006 no se consideran porque se encuentran al final de la muestra y no se puede estimar su efecto. Para el análisis de datos se utilizó el paquete estadístico SCA.

Es importante aclarar que si bien el estudio es solo para el periodo de 1990-2009 se incluyeron las RT antes de 1990, siendo estas las de 1973, 1974, 1975, 1982, 1983, 1984, 1986 y 1987; lo anterior se hace para identificar de forma correcta el proceso ARIMA que mas adelante se explicara.

En el ejercicio se planteó la serie de Ingresos Tributarios en relación al PIB (ITPPIB)37 como variable dependiente y muestra el recaudo en porcentaje de los ingresos fiscales en relación al PIB en un momento dado y ese momento es la vigencia fiscal después de entrar en vigencia la RT; la serie del PIB se empalmó siguiendo la técnica de tasas de crecimiento hacia atrás construyendo una serie larga del mismo y dejando como año base la metodología del 2005 y tomando las cifras en millones de pesos; se construyó el deflactor implícito del PIB también en base 2005 para deflactar los Ingresos Tributarios y se prefirió este deflactor ya que nos aproxima a una medición más real de la economía38.

Es importante decir que las series económicas son afectadas continuamente y se hayan en un análisis de series de tiempo como datos atípicos39, ellos pueden originarse por cambios de política u otro tipo de eventos40, ocasionando problemas en la modelación por la incertidumbre de las mismas; sin embargo, los choques analizados en este trabajo son conocidos y para este ejercicio serán las RT.

Para encontrar los efectos de las RT se incorporaron variables dicotómicas de intervención41 al modelo univariado siguiendo la metodología empleada por Box-Tiao (Tsay, 1988); estas intervenciones pueden afectar una serie de tiempo de varias formas:

- Cambiando el nivel de la variable inmediatamente y se denominan como (LS), teniendo un efecto permanente en la serie.

- Modificando la tendencia por un cambio aditivo y se conocen como (AO), en este tipo de intervención el efecto es transitorio, amortiguado y limitado.

- Generando cambios inesperados por un choque innovativativo y se designan como (IO), aquí el efecto que se produce es limitado y se pierde inmediatamente.

Lo anterior requiere el conocimiento previo de dichos efectos y el punto exacto de la incidencia; además, se debe diferenciar entre outliers e intervenciones para poder hacer una buena especificación del modelo.

Para el ejercicio las RT representan una variable de intervención de paso y modelan el cambio en los Ingresos Tributarios, esto se explica porque una RT se aprueba en un período t, entonces la intervención comienza en t+1 42, no siendo un cambio transitorio porque se espera que rija desde ese momento hacia a delante; además, para encontrar el efecto de la reforma sobre el nivel de la variable y no sobre su tasa de crecimiento se aplicó a la dummy las mismas transformaciones de la serie de Ingresos Tributarios43.

Siguiendo la presentación de Castaño (1995), un modelo de intervención se puede expresar como:

Siendo:

Zt, la serie de Ingresos Tributarios afectada por las intervenciones.

Con ; donde:

Nt, el proceso ARIMA asociado a los Ingresos Tributarios sin

intervenciones.

θ(B), el polinomio asociado a las perturbaciones.

δ(B), el polinomio autorregresivo.

φ(B) , el polinomio de la diferenciación.

at, el ruido blanco.

θ(B) ∧ δ(B), ambos polinomios en diferencias con raíces sobre el círculo unidad.

Vj(B), la estructura de la intervención siendo un polinomio racional de la forma:

 

It, la variable asociada a la intervención; es una variable dummy tomando valores 1 y 0

para describir la presencia o no de intervención exógena44.

Se adopta la metodología de Box-Jenkins para series de tiempo, pero como las intervenciones afectan la identificación de un proceso ARIMA, se hace uso del algoritmo de Chang, Tiao y Chen (Tsay, 1988) con el fin de detectar aquellas intervenciones significativas presentes en la serie. Si se hace caso omiso de las intervenciones que ocurren en Zt y se emplea el procedimiento de identificación que sugiere Box-Jenkins, se obtendrán resultados incorrectos y la interpretación sobre la ACF y la PACF conduciría muy probablemente a identificar un modelo espureo para Zt, entonces se tendría un modelo ARIMA mal especificado que proporcionaría también intervenciones inadecuadas (Castaño, 1995).

Por lo cual, antes de identificar el proceso es necesario filtrar la serie para identificar el proceso ARIMA; esto se hace restándole a la serie original las intervenciones encontradas. Luego se continúa con la metodología de Box-Jenkins, verificando estabilidad en varianza y media empleando el método de Box-Cox y aplicando la prueba de Dickey-Fuller para la detección de raíces unitarias respectivamente; finalmente se analizan los correlogramas y se estima el modelo verificando los supuestos de normalidad y autocorrelación de sus residuales.

Para 1981 se observa un dato por debajo de la tendencia (outlier), mostrando una fuerte caída durante ese año y en los tres períodos siguientes, después de esto la serie retoma su tendencia inicial; lo anterior se modela como una dummy para representar el cambio estructural en ese período, la cual se modela aparte en razón a que esto no se explica por una RT y más bien para efectos de este trabajo se le asocia a la crisis de la deuda45, ya que no se encuentra ninguna explicación a través de las RT (Ver gráfico 9), así estamos distinguiendo entre intervenciones que en este ejercicio son las RT y un outlier que no tiene relación con estas.

 

 

B. Resultados

Se emplea el algoritmo de Chang, Tiao y Chen (Tsay, 1988) para identificar las intervenciones46 significativas y posteriormente se hace una filtración47 a la serie original con las intervenciones que identifica el algoritmo para luego emplear la metodología de Box-Jenkins correctamente.

El algoritmo se encuentra implementado en el paquete estadístico SCA y se recomienda aplicar un valor crítico de 3.5 sugerido por Chang-Chen, con este procedimiento se encuentran los diferentes tipos de intervención, el periodo de ocurrencia y una estimación de su efecto (Castaño, 1995). Por su parte el valor critico de 3.5 permite la identificación de todos los tipos de intervención, aclarando que los mismos autores sugieren otros valores críticos: uno de 3, el cual solo identifica intervenciones de tipo (AO); y uno de 4 para las intervenciones de cambio de nivel (LS). El valor crítico se obtiene según los autores Chang-Tiao-Chen por medio de simulación, en la cual se realizan 5000 regresiones con series de más de 200 observaciones y ellos encuentran unos valores críticos considerando un λMax y un λMin (Tsay, 1988).

Es importante decir también que existen varios algoritmos que identifican intervenciones, pero estos solo identifican aquella intervención más significativa dejando de la lado las demás, pero el algoritmo de Chang-Tiao-Chen permite identificar varias intervenciones al mismo tiempo por lo que se decide emplear el mismo, ya que el objetivo del trabajo es identificar cuales RT son eficientes y exitosas durante 1990-2009 y no mirar cuál de estas es la más significativa individualmente para poder así catalogarlas como estructurales o coyunturales.

El algoritmo se aplica a la serie desde 1970 hasta 201048 (rango de datos) encontrando que las intervenciones significativas son las RT de 1990 y 2000, explicado porque sus efectos son permanentes y observados en el período siguiente, o sea en 1991 y 2001; demostrando el cambio de nivel de la serie, lo que significa que estas logran los objetivos básicos y los intermedios porque transitan sobre ese cambio y no regresan a su nivel inicial, por tanto los efectos al ser permanentes hacen que la carga tributaria aumente y permanezca por un buen tiempo sin depender de innovaciones posteriores, por lo que son eficientes y exitosas (Ver gráfico 949 y cuadro 350). Además, la RT de 1990 es el componente principal del proceso de apertura que se acelero en el gobierno de Cesar Gaviria y la RT de 2000 es el componente para reestructurar el gasto del GNC que planteo el gobierno de Andrés Pastrana.

 

El T-valor es un estadístico calculado con el algoritmo y no corresponde a la distribución T estadística, solo que por notación el programa le da el nombre de t-valor porque su construcción emplea un contraste T para calcular el estadístico, el cual es el coeficiente dividido por su error estándar; este valor es el que se contrasta con el valor crítico de 3.5 que se sugiere en la metodología anteriormente mencionada.

A continuación, se verifica la estabilidad en varianza y se encuentra que no es necesario aplicar la transformación de Box-Cox; luego se realiza el test de Dickey-Fuller y mediante la prueba de hipótesis se halló la presencia de raíz unitaria, por lo cual se diferencia la seria filtrada (Ver cuadro 4), luego se vuelve a realizar el test verificando la no presencia de raíz unitaria por lo que se cumple el supuesto de estacionariedad (Ver cuadro 5). Posteriormente, se analizó los correlogramas identificando un proceso Ruido Blanco (Ver gráfico 10), indicando que la serie en niveles si es afectada por cualquier innovación, provoca cambios en su trayectoria quedándose ahí hasta que reciba otra innovación, que en este caso sería una RT.

La Prueba de Hipótesis es:

Los resultados:

Inicialmente se estimó un modelo ARIMA con intervenciones y se realizaron los análisis respectivos a sus residuales identificando la presencia de un outlier51; este se incluyó en el modelo como otra variable porque este no es explicado por una RT; de esta forma el modelo a estimar es:

Donde:

IT(1990), representa la Reforma de 1990.

IT(2000), representa la Reforma de 2000.

Dummyt, representa el dato atípico en 1981, siendo este período de crisis de la deuda y aunque es un evento conocido no se puede asociar a una intervención.

El termino(1-β) es el polinomio relacionado a la diferenciación o sea la primera diferencia de la serie, donde β es el operador de rezagos aplicado a la variable dependiente; (WLS1), (WLS2) son los coeficientes asociados a las intervenciones siendo un parámetro que mide el impacto inicial de la intervención; δ1 es el coeficiente asociado a la Dummy.

Como se menciono el algoritmo se aplica a la serie de Ingresos Tributarios y solo encontró que las intervenciones significativas ocurrieron en 1990 y 2000 catalogándolas como cambio de nivel (LS), por lo que las RT no significativas fueron las de 1992, 1995, 1997, 1998, 2002 y 2003; esto se explica porque la estructura de la intervención de cada una al emplear el algoritmo no fue significativa en el modelo, debido a que los efectos de estas reformas se contrarrestaron con las reformas que las siguieron, también porque gracias a los beneficios otorgados en ciertas actividades terminaron alterando la misma carga tributaria en otros sectores, provocando, desigualdad y migración de inversión por rentabilidad, a su vez se incremento la evasión y elusión debido a que los cambios frecuentes en la normatividad crean vacios o resquicios jurídicos que conducen a estas acciones, teniendo presente que la incrementar tarifas y ampliar bases gravables los agentes tienden a evadir la obligación tributaria.

Incluso, se puede decir que aunque buscaron aumentar siempre el recaudo, la disminución de la actividad económica terminó afectando la evolución de los Ingresos Tributarios que se buscaba; así mismo, cuando el ciclo económico está en su fase alta puede suceder que la presión tributaria sea menor, mostrando que la RT no sea incidente.

Por otra parte, la carga tributaria aumenta como se pudo ver en los cuadros de la sección anterior, pero no es un aumento significativo a pesar de ser uno de los objetivos buscados en las mismas, algo que si logran las RT de 1990 y 2000; sin embargo, los Ingresos Tributarios aumentan, lo que demuestra solamente el logro de los objetivos intermedios de estas RT que no son significativas.

Como el análisis es solo para el periodo de 1990-2009, se tomo toda la serie incluyéndose las RT antes de 1990 con el fin de poder identificar de forma correcta el proceso ARIMA, ya que es necesario saber identificar la intervención, el momento y diferenciarla de un outlier que no sea explicado por los cambios de política que en este caso son las RT y así poder tener un proceso correcto para realizar una correcta inferencia estadística (Castaño, 1995); es así como el programa identifica solo dos intervenciones y las clasifica, las demás según los criterios ya expuestos en la metodología no son significativos y no son incluidas en los resultados.

Después de realizar los pasos descritos en la metodología se aprecia que las intervenciones tienen el signo positivo y muestran el cambio de nivel, dando como modelo resultante (Ver cuadro 6):

El coeficiente asociado a la intervención de 1990, muestra que el recaudo aumento en un 1,18% como proporción del PIB más de lo presupuestado en el objetivo básico, debido a que la reforma es exitosa y eficiente ya que el cambio de nivel así lo demuestra; por su parte los objetivos intermedios se acoplaron a las metas de compensar el deterioro del recaudo en la actividad externa y a los beneficios para incentivar el ingreso de capitales e inversión externa por lo que los cambios permanecieron en la serie.

Por su parte el coeficiente de la intervención de 2000, muestra un aumento de un 1.56% como proporción del PIB al igual que la de 1990; aunque hay que resaltar que en ese momento la economía se recupera de la fase recesiva y además la política tributaria es muy fuerte sin guardar relación con el ciclo económico con lo que se pudo compensar el deterioro del recaudo, esto se corrobora con el cambio de nivel que identifica el modelo, ya que las variables de intervención al ser diferenciadas nos dan información sobre el nivel de la serie mostrando que ese coeficiente es un aumento como proporción del PIB.

El modelo presenta residuo Ruido Blanco, su distribución es normal y no hay autocorrelación. Según los resultados, se puede ver que de nueve RT analizadas solo dos alcanzan ser exitosas y eficientes según el criterio seleccionado desde la introducción, por lo que no parece ser un instrumento adecuado para incrementar los Ingresos Tributarios a pesar de que todas buscaban el mismo objetivo básico de elevar los recaudos.

Estos modelos de intervención son muy adecuados porque permiten resolver problemas adicionales como corrección de datos atípicos, interpolar datos perdidos, inclusión de variables de regresión e intervención y predicción, pero requieren tener una buena cantidad de observaciones para que arrojen resultados más exactos. Por otra parte, el algoritmo permite encontrar varias intervenciones, pero la recurrencia de RT y en periodos de casi 2 años en promedio entre las mismas hace que se pierdan grados de libertad, es por ello que se eligieron aquellas que más alteraron las bases y tarifas por lo que se limita el análisis de las RT al no poder tomarse todas en el periodo de estudio.

 

Conclusiones

- Los datos utilizados y su análisis frente al modelo planteado, evidencian que las reformas exitosas y eficientes fueron la de 1990 y 2000, ya que estas lograron aumentos permanentes en los recaudos. La primera, es el componente fundamental del proceso de apertura y la segunda, es el resultado de los ajustes económicos para ayudar a una recuperación económica y mitigar el déficit fiscal. En tanto las no significativas, pueden ser explicadas porque los efectos de estas reformas se perdieron gracias a los beneficios tributarios, a la evasión y elusión que trajeron las reformas posteriores e incluso por la misma reforma, sin dejar de lado que el comportamiento económico incide en la magnitud del recaudo.

- En su mayoría las RT analizadas terminaron siendo no eficientes y no exitosas frente a los objetivos básicos e intermedios, ya que no generaron aumentos significativos en el recaudo y en la presión tributaria ya que sus efectos no permanecieron en el tiempo. Por tanto, no son idóneas para solucionar problemas coyunturales porque traen un alto costo político, económico y administrativo debido a su recurrencia, siendo este un aspecto no considerado en nuestro sistema tributario debido al continuo cambio del mismo; además, una reforma exitosa y eficiente es aquella que debe dejar claras las reglas de juego por un buen lapso de tiempo e igualmente deberían ser pensadas más como un instrumento de racionalización de largo plazo y no como una fuente de ingresos para el presente.

- Durante 1990 y 2009 se aprobaron varias RT que desarticularon el Sistema Tributario sin modernizarlo y deteriorando los principios de eficiencia, equidad, justicia, economía, neutralidad, generalidad y progresividad, convirtiéndolo en un conjunto de normas confusas, complejas que generaron inseguridad en el contribuyente, dificultando su aplicación, desestimulando el cumplimiento de las obligaciones impositivas y privilegiando conductas asociadas a la evasión y elusión fiscal; incluso, se limitaron a solucionar problemas eventuales de recaudo con tributos antitécnicos, empleando nuevas retenciones, aumentando tarifas, creando nuevos impuestos temporales, múltiples beneficios y dejando permanente algunos gravámenes de corte transitorio, que aunque generaron ingresos no solucionaron problemas fiscales.

- La frecuencia con que se dan las RT en Colombia como instrumento para corregir los problemas del déficit, pone en evidencia varios aspectos: uno distributivo entre quienes asumen realmente el peso del impuesto y la capacidad del contribuyente; y por otro lado el costo político y administrativo. Igualmente se da un dilema entre usarlas como instrumento para mejorar el sistema y la organización tributaria ó emplearlo como herramienta de ingreso permanente.

- Debido al frecuente cambio normativo y al mal uso de los ''Estados de Emergencia'' por parte del gobierno para ahorrarse los trámites legislativos, se permite la injerencia de grupos de interés que buscan favorecerse en el tema tributario provocando desigualdad, injusticia y inequidad entre clases sociales, sectores económicos y áreas geográficas debido a los tratamientos preferenciales.

- Por su parte las nuevas responsabilidades que trajo consigo la Constitución de 1991 al Estado, los fallos de las Altas Cortes, los desastres naturales, la estructura tributaria compleja, los beneficios tributarios, la poca normatividad, control y sanción en temas de evasión y corrupción, conllevan a una búsqueda permanente de recursos, obligando a que las reformas obedezcan más a lo que se pueda hacer en el corto plazo y no en el diseño óptimo de la tributación.

- El uso de los beneficios tributarios como instrumento para alcanzar objetivos sociales y económicos son necesarios como estímulo a la iniciativa privada, incluso ayudan a corregir las imperfecciones del mercado, pero al mismo tiempo afectan la eficiencia, son inequitativos horizontalmente e inefectivos porque los impuestos tienen tanto fines fiscales como extrafiscales. Por otra parte, el beneficio debe argumentarse para lograr una estructura impositiva equitativa, precisando su objetivo y adecuarse a la política monetaria y fiscal, debiendo evaluarse su efectividad confrontándose con el escenario proyectado y el costo del mismo.

- La tasa del impuesto de renta es una de las más altas de la región, posee una base reducida, donde las personas naturales contribuyen poco y posee un alto nivel de exenciones. Por el lado del IVA, se tiene también una base estrecha y varias tarifas diferenciales, que entorpece las labores tanto de la administración tributaria y del responsable; además, se cuenta con exenciones y exclusiones que terminan siendo costosas para la nación y disminuye la productividad del mismo, inclusive terminan afectando las actividades formales de la economía.

- Se debe tener presente la importancia del ST como herramienta dentro de la PF para atenuar los efectos del ciclo económico. Sin embargo, los ingresos tributarios se han visto afectados en los últimos años, provocando que la política fiscal por el lado de los ingresos se direccione al diseño impositivo, otorgando incluso tratamientos especiales a diferentes actividades, sectores y regiones que distorsionan y complejizan el sistema, ejemplos claros de lo anterior es la Ley Páez, Ley Quimbaya, los beneficios al sector turístico y hotelero, el régimen tributario especial en el impuesto de renta, los bienes y servicios excluidos en el IVA, las zonas francas y aduaneras especiales, además de algunas áreas como las islas de San Andrés y Providencia y Santa Catalina, en las cuales no se cobra el IVA.

- La informalidad de la economía, como resultado de la carga impositiva impide un balance tributario entre todos los estamentos que la componen, provocando que la tributación recaiga sobre los sectores formales generando distorsiones, cargas y competencia desigual. Por lo que el gobierno debería crear incentivos tanto para los que pagan a tiempo los impuestos como para los evasores; adicionalmente, debe motivarse una cultura tributaria en donde los contribuyentes asuman la obligación de manera positiva recibiendo los beneficios por hacerlo, acompañado de un desarrollo administrativo y tecnológico que reduzca costos y corrupción.

- La discusión de las RT sólo se ha hecho en términos de metas esperadas y no de resultados efectivos, inclusive se hace desde una óptica política y no económica, que no considera la eficiencia, eficacia y rendimiento de las mismas abandonando los conceptos que debe tener tanto el sistema como el instrumento; igualmente, una reforma integral debe buscar unas tarifas justas, unificadas e inferiores a las existentes, debe eliminar gran cantidad de beneficios, tributos antitécnicos y rentas especificas, incorporar simplificidad en los procedimientos y no buscar siempre ampliar bases y tarifas para incrementar ingresos.

 


NOTAS

1 Teniendo en cuenta Leyes, Decretos, Estados de Emergencia y Conmoción Interior.

2 Articulo 95 numeral 9; Articulo 363 de la Constitución de 1991.

3 Reformas redactadas en las mesas directivas de empresas y sectores productivos para favorecer sus intereses y haciendo que en ocasiones la carga tributaria sea asumida por otros.

4 Pérdida de eficiencia y productividad por elusión y/o evasión, el exceso de gravamen, el crowding out de factores productivos internos y externos, la disminución de la iniciativa de inversión y la relación costo beneficio del ente recaudador frente a los cambios impositivos.

5 Los costos generados al cambiar la ley.

6 Suficiencia, Flexibilidad, Transparencia, Neutralidad, Economía y Congruencia.

7 Para el 2010 la tarifa general sigue siendo del 16% y las tarifas diferenciales son seis: 0%, 1.6%, 10%, 20%, 25% y 35%.

8 Actualmente el sector minero e hidrocarburos están grabados con unas tarifas muy bajas reflejándose en un bajo nivel de presión y carga tributaria, en relación a la magnitud de recursos que generan, incluso tienen una mínima intensidad en mano de obra y en cambio, sectores como el del transporte y servicios son los que más carga impositiva tienen asociadas a la tarifa; lo anterior muestra la inequidad entre sectores y actividades que se graban en el país.

9 Definición del Código Tributario para América Latina, 1997.

10 Legalidad, Igualdad, Equidad, Proporcionalidad, Neutralidad, Eficiencia, Eficacia, Progresividad, Divulgación, Economía, Justicia, Comodidad, Practicabilidad, Debido Proceso, Buena Fe, Certeza, No confiscatoriedad, Representación y Generalidad.

11 En Colombia existen zonas aduaneras especiales, zonas francas, áreas geográficas con beneficios tributarios por ser zonas fronterizas o por situaciones de catástrofe natural (Ley Páez, Plan Vallejo, Ley Quimbaya).

12 Para el 2010 se estima que la evasión en renta es de 11.6 billones de pesos, y para el IVA es de 8.3 billones de pesos.

13 Decreto 624 de Marzo 30 de 1989 ''Estatuto Tributario Colombiano''.

14 Zonas fronterizas, zonas aduaneras especiales, zonas francas, ciudades que han sufrido desastres naturales.

15 Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial, Banca Internacional, Cartas de Intención a partir del Consenso de Washington.

16 Impuesto al Patrimonio y el Gravamen a los Movimientos y Transacciones Financieras (GMTF).

17 Este es un criterio que considera el inversionista a la hora de colocar recursos en el economía, dado los incentivos que se dan en ciertos sectores, actividades y áreas geográficas que hacen atractiva la inversión.

18 Artículos 212 al 215 de la Constitución Política de 1991; Ley 137 de 1994.

19 Hoy contenido en el Decreto 111 de 1996.

20 Ley 75 de 1986.

21 En este período iguálmente se presentó: la reforma financiera (Ley 45/90); la reforma al endeudamiento (Ley 51/90); la reforma cambiaria (Ley 51/91); y la reforma pensional (Ley100/93).

22 Los objetivos del modelo aperturista y de la RT estaban dirigidas a: Orientar la producción interna hacia los mercados externos, incrementar el peso de las exportaciones en el PIB y facilitar el acceso de insumos y bienes de capital para reactivar la economía y potenciar la industria para competir debido al aceleramiento del proceso aperturista.

23 Uno por perturbación interna y el otro por desastre natural.

24 Provocado por los cambios constitucionales en las transferencias, en el fortalecimiento del sector judicial, seguridad social y gasto publico social.

25 Su objetivo era plantear un nuevo sistema técnico de control que aumentara los requisitos para deducciones y licencias previas, imponer castigos por incumplir obligaciones fiscales y aduaneras, reducir el gasto y aumentar los ingresos.

26 El ingreso de divisas por el endeudamiento externo hizo que el Banco invirtiera en el mercado de dinero por medio de OMAS una cantidad muchísimo mayor a la presupuestada, pasando de 200.000 millones presupuestado para diciembre de 1996 a 1. 919, 4 billones en enero 13 de 1997 ( Restrepo, 2008).

27 Es importante decir que los recaudos venían cayendo ostensiblemente como renta, IVA externo y aranceles.

28 También se planteo la Ley 550/99 de Intervención Económica, la Ley 590/00 de Mipymes y otras reformas complementarias para reestructurar los ingresos territoriales, se dieron alivios a los deudores del sector financiero y se inyectaron recursos al sistema derivados del nuevo gravamen establecido a las transacciones financieras, se planteó la austeridad presupuestal y se congelaron los salarios de los servidores públicos; se trató el tema pensional; se dictó la Ley de Ajuste Fiscal Territorial (Ley 617/00) para sanear las finanzas públicas territoriales restringiendo el gasto; se creó la Misión de Ingresos Públicos para encontrar medidas y mejorar el sistema fiscal colombiano.

29 Calificación que se le da al país por parte de las calificadoras de riesgo y deuda internacional.

30 El impacto sobre la seguridad en el campo incidió sobre subsectores como el ganadero y agrícola comercial en términos de inversión y precio de la tierra, además se agravo el problema fiscal que se traía.

31 Durante el período presídencial se aprobaron la Reforma Pensional (Ley 797/02) y la Ley de Responsabilidad Fiscal (Ley 819/03) que complementa el sistema presupuestal colombiano.

32 Gravamen a los movimientos financieros, que nace a partir del Decreto 2330 de 1998.

33 Leyes 358/97, 550/99, 617/00, 715/01 y 819/03.

34 Seguridad Democrática, Confianza Inversionista y Cohesión Social.

35 Un modelo univariado de series de tiempo relaciona el comportamiento de una variable económica con sus valores pasados y con valores pasados y presentes de un término de perturbación, porque utiliza como única información la propia historia de la serie, basándose en la hipótesis central de que las condiciones en el futuro serán análogas a las pasadas. Lo anterior significa que se desea utilizar la inercia de la serie para explicar su comportamiento actual y así poder predecir su evolución futura.

36 Dado que en Colombia el sistema presupuestal desde el punto de vista de los ingresos adopta el principio de caja, y por ello los valores corresponden a ingresos efectivos de caja. Entonces no se incluyen valores y cifras causadas pero no ingresadas durante la vigencia fiscal

37 En la literatura se conoce como Carga Tributaria, algunos autores también la llaman Presión Tributaria.

38 El deflactor implícito del PIB incluye todos los bienes y servicios susceptibles de ser gravados; además al compararlo con el deflactor del IPC, las diferencias no fueron sustanciales por lo que se decidió emplear el deflactor implícito del PIB.

39 Estas observaciones atípicas en general no pueden ser explicadas por el modelo ARIMA y violan los supuestos de normalidad.

40 Choques externos económicos; guerras; recesiones y crisis económicas, financieras, sociales, etc.

41 Para el trabajo se le asignara un valor de 0 antes de la intervención y de 1 después de la misma.

42 Dado que la medición de los impactos en la política fiscal y en general de la economía se da al final de la siguiente vigencia.

43 La dummy diferenciada se entiende como una función de impulso para el año en que entra en vigencia la reforma. Asimismo, no se requiere distinguir entre reformas que suban o bajen impuestos ya que la metodología permite que el efecto pueda tener cualquier signo, eliminando con ello las discusiones sobre cuál debería ser el mismo, pero sin dejar de lado el concepto de la Curva de Laffer.

44 Donde T es el período donde comienza la observación, en nuestro caso la aprobación de la Reforma Tributaria.

45 Crisis de la deuda externa Latinoamericana, que se inicia en México y que se extiende a otros países de la región.

46 Las intervenciones pueden ser de cambio de nivel (LS); también pueden originar un cambio aditivo (AO); y pueden ser innovativas (IO).

47 Las series económicas tienen componentes no observables como el ciclo-tendencia y la componente estacional, estas evolucionan en el tiempo y no siguen un curso fijo o previsible requiriendo la filtración; es por esto que estos modelos son muy adecuados porque permiten resolver problemas adicionales como corrección de datos atípicos, interpolar datos perdidos, inclusión de variables de regresión e intervención y predicción. Además los modelos de series de tiempo univariado tienen gran aplicabilidad actualmente en otras ramas de la ciencia.

48 En las series de tiempo univariado, es importante tener presente que entre más memoria tenga la serie, mejores serán los resultados al modelar, por esto se busco tener una serie larga de Ingresos Tributarios de las operaciones efectivas de caja que se encuentran en la Revista del Banco de la República la cual se encontró desde 1970, además los datos antes de 1970 tienen una metodología diferente que podría traer problemas en la modelación. Así mismo, el objetivo del trabajo solo se limita al periodo de 1990-2009.

49 ITPPIBF es la serie filtrada, en la cual se resta las intervenciones encontradas por el algoritmo a la serie inicial.

50 El cuadro 3 es construcción propia tomando los datos de la salida del programa estadístico SCA; se realiza esto para poder facilitar la lectura de los resultados; además, el programa solo muestra las intervenciones significativas y desecha las que no según los criterios que ya se explicaron anteriormente en la metodología.

51 Es un dato atípico que no se explica por una RT y que se asocia al periodo de la crisis de la deuda; así mismo se está distinguiendo entre outlier e intervención para poder tener un modelo bien especificado y que arroje resultados correctos para la interpretación del mismo.


 

Bibliografía

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