a. El período a revisar y su propósito

Durante la última década del siglo pasado, la mayor parte de las naciones de América Latina intensificó los procesos de apertura comercial, desregulación económica, privatización de empresas públicas y flexibilización (precarización) laboral, en lo que ha sido caracterizado como el período neoliberal (^{Guillén, 2007}). Posteriormente, hacia fines de los años de 1990 y principios de los de 2000, varios países (especialmente en Sudamérica) cambiaron de signo político, motivados por la impugnación (parcial o radical) a dicho modelo, iniciando el ciclo de gobiernos progresistas, neodesarrollistas o de izquierda (^{Katz, 2016}). Argentina representa uno de los ejemplos más nítidos de este tránsito entre dos etapas políticas y sociales, al calor de las transformaciones en las condiciones económicas internas (disputas sectoriales por la valorización del trabajo y el excedente económico) y externas (dinámica de precios-demanda del mercado mundial y estrategias geopolíticas). Si bien existe cierto consenso respecto de la necesidad de discriminar ambos períodos y enmarcarlas dentro de tendencias y procesos de diferente naturaleza, el acuerdo se diluye cuando se caracteriza el régimen de acumulación y su relación dialéctica con la estructura social y el cuadro distributivo. Para algunos autores la herencia neoliberal en Argentina⁽⁶⁾ fijó una base estructural sobre la que se apoyó el neodesarrollismo y este se articuló bajo la incapacidad de superar las contradicciones, barreras y límites que ese esquema impuso, intensificando procesos tales como la primarización de la economía (extractivismo) y la precarización del mundo del trabajo (^{Féliz y López, 2012}; ^{Salvia, 2016}; ^{Svampa, 2016}). Otros consideran que al eliminarse las condiciones que permitían el funcionamiento de la valorización financiera desde 2003 ⁽⁷⁾, se revirtieron las tendencias que primaban durante la etapa neoliberal (^{Manzanelli y Basualdo, 2016}), modificándose la estructura, regulaciones y funciones del Estado así como el rol del salario en la economía (^{Chena, Crovetto y Panigo, 2011}).

Si bien el intento por determinar las características diferenciales de los regímenes de acumulación entre etapas escapa a los objetivos de este trabajo, se pretende indagar acerca de las formas en que evolucionaron las condiciones de ingresos y derechos básicos garantizados, entendiendo que este análisis brinda importantes elementos para analizar los proyectos políticos y sociales que se pusieron en marcha en cada caso. La herramienta de análisis será el costo de reproducción social, un instrumento que describe las tendencias de los ingresos salariales básicos y de algunos componentes específicos del gasto público durante el período 1991-2015.

b. El método de análisis: el costo de reproducción social

Desde los economistas clásicos -A. Smith, D. Ricardo, J. S. Mill, J. B. Say, C. Marx, entre otros- ha existido un especial interés por discutir los procesos de producción y la generación de riqueza en las sociedades modernas. Coincidiendo en la necesidad de poner el foco del debate económico en la esfera productiva, los principales autores de aquel tiempo reconocían la existencia de un excedente económico (EE) pasible de disputa entre las clases sociales. De acuerdo con ^{Smith (2003} y ^{Ricardo (2007}, los salarios oscilaban en torno a un equilibrio (natural para el primero, de subsistencia para el segundo) que garantizaba la reproducción de los trabajadores pero no les permitía acumular riqueza, mientras que el producto excedente se dirimía entre capitalistas y terratenientes. ^{Marx (1995} definió el salario como el pago correspondiente a la fuerza de trabajo, que posibilitaba la reproducción social de la clase trabajadora, mientras el excedente (plusvalor) era apropiado por los capitalistas.

Durante el siglo XX, pensadores estructuralistas y marxistas desarrollaron el análisis del excedente económico, al que definieron como la diferencia entre lo que la sociedad produce y aquello que requiere para su reproducción simple (definida por un nivel de consumo esencial). ^{Baran (1975} pretendía de este modo discriminar aquella porción de la riqueza social apropiada por las clases dominantes, que se destinaba en buena medida a fines improductivos (fuga de capitales y consumo de bienes y servicios de lujo)⁽⁸⁾ . Posteriormente, distintos autores realizaron investigaciones para determinar un costo de reproducción social que funcionara como parámetro para determinar el valor de las condiciones de vida básicas de las sociedades ⁽⁹⁾.

Uno de los referentes para el estudio del costo de reproducción social es el economista brasileño Celso ^{Furtado (1978}, quien lo definió como el ingreso anual que la sociedad necesita para desarrollar sus tareas y necesidades fundamentales de alimentación, cuidado de la salud, seguridad social y educación. Para determinarlo, sugería como referencia el nivel de vida de los trabajadores manuales no calificados (ya que remitía al sector de la población económicamente activa que menos se beneficiaba de la inversión destinada a formar el factor humano) y los gastos estatales de reproducción (vivienda, salud, educación) aunque nunca realizó una aproximación empírica.

Más adelante en el tiempo, varios autores realizaron estimaciones con distintos métodos: ^{Lippit (1985} asoció los ingresos básicos de reproducción al consumo esencial, diferente del consumo innecesario (de lujo o superfluo); ^{Danielson (1990} propuso como criterio la sumatoria de los ingresos mínimos (salarios de subsistencia que se pagaban en el sector agrario) multiplicados por la cantidad de trabajadores productivos (considerando para ello a los asalariados que se desempeñaban en el sector agrícola); ^{Yeldan (1995} utilizó como representativos de los ingresos reproductivos los salarios en las empresas de baja escala (dado que la capacidad de organización sindical en las grandes firmas permitiría que estos asalariados se apropien de parte del excedente); mientras que ^{Somel (2003} lo estimó calculando el consumo esencial a partir del salario mínimo, vital y móvil.

Investigaciones recientes aplicaron este análisis para el caso argentino. En una de ellas ^{Sbattella (2001}, inspirado en las ideas de Furtado, estimó el CRS utilizando los ingresos promedio del decil 5 y los expandió a toda la población ocupada, dado que allí se encontraban los ingresos representativos de los trabajadores manuales no calificados. En ^{Sbattella, Chena, Palmieri y Bona (2012} se consideraron como componentes del CRS tanto los elementos que permiten la reconstitución de la fuerza de trabajo como los que atañen al mantenimiento de la inactividad del trabajador y su reemplazo generacional, obteniendo de este modo: un componente salarial (estimado en base al salario de un trabajador manual no calificado) y un componente no salarial (financiado por el Estado y representado por bienes y servicios tales como salud, educación, vivienda, etc.). El cálculo del componente salarial fue estimado de acuerdo con los ingresos de los trabajadores manuales no calificados, promediando entre aquellos que pertenecen a los universos formal e informal. En cuanto a los adultos mayores, se empleó la jubilación mínima. A su vez, se incorporó la acción del Estado en el análisis del CRS, sumando las transferencias (subsidios al transporte y la energía, inversión pública en educación básica y salud) y restando los impuestos, de acuerdo con la presión tributaria.

A modo de síntesis, se presentan en el Cuadro 1 las diferentes alternativas examinadas.

Cuadro 1 Síntesis de las alternativas metodológicas para calcular el costo de reproducción social 

Fuente: elaboración propia.

En base a los antecedentes relevados y las características de la economía política argentina durante el período 1991-2015, se tomará como principal referencia el estudio de ^{Sbattella et al. (2012}, debido a su operatividad y a que el mismo permite captar los volúmenes, tendencias y oscilaciones en las condiciones de reproducción de las clases subalternas, que varían dinámicamente en virtud de las relaciones de fuerza entre las clases que disputan el excedente ^{Bona, 2016}.

a. Características del costo de reproducción social salarial

A la hora de considerar la población de niños, hombres menores de 65 años y mujeres menores de 60, se estimará el CRS a partir de los ingresos declarados en la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) del Instituto Nacional de Estadísticas y Censo (INDEC). Debido a que en los países periféricos la informalidad es elevada (^{CEPAL, 2016}), se calcularán de acuerdo con el promedio ponderado de salarios de los trabajadores formales e informales que han sido declarados en la encuesta.

Por otro lado, para contemplar el universo de los desocupados, se les asignará el salario mínimo, vital y móvil (SMVM), dado que se trata de una convención social acordada por el Estado, los sindicatos y las organizaciones patronales, destinada a definir un umbral de ingresos considerados de reproducción básica. Al respecto, uno de los problemas que conlleva esta decisión es que tiene un carácter normativo (dado que los desocupados no perciben efectivamente este ingreso); sin embargo, su implementación obedece a que se considera que ese segmento de la población se reproduce, aun de manera precaria, pues de lo contrario estaría pereciendo (cabe suponer además que existen transferencias del Estado que permiten la supervivencia de estos sectores, así como actividades informales de tiempo parcial). Por su parte, dado que las encuestas de hogares contemplan únicamente la población urbana, también se computará como ingreso reproductivo para los empleados rurales el SMVM debido a que los mismos se ubican entre los peor remunerados, en su mayoría con contratación precaria y muchas veces son de carácter estacional (^{CENDA, 2008}).

CRS ^salarial = (salario promedio trabajadores formales x cantidad de trabajadores formales) + [salario promedio trabajadores informales x cantidad de trabajadores informales (en el ámbito urbano)] + [SMVM x (desocupados + trabajadores rurales)]

Existen algunas ventajas del uso de este criterio: por un lado, refleja un salario promedio de carácter positivo, de manera que contempla los ingresos efectivamente percibidos (o, al menos, declarados) por los asalariados. Por el otro, incluye la evolución de la informalidad y la desocupación.

Considerando que los ingresos salariales mencionados deberían alcanzar para satisfacer las necesidades de un hogar, se estimará la estructura poblacional del país año a año (^{INDEC, 2017}), calculando la “cantidad de adultos equivalentes que contiene”. El concepto de adulto equivalente (AE) refiere a la metodología del INDEC para cuantificar las necesidades de una canasta de bienes y servicios que consume una persona con base en su edad y género. Esta unidad de análisis permite considerar a la población menor que debería ser mantenida con los ingresos de un adulto que percibe un ingreso suficiente para cubrir una canasta básica de bienes y servicios, lo que da cuenta de la estructura de los hogares. Por lo tanto, la estimación del CRS para la población menor a la edad jubilatoria surgirá de:

b. Estimación del costo de reproducción social salarial

EL CRS salarial propuesto incorpora elementos positivos (salarios promedio ponderados de trabajadores formales e informales según EPH) y normativos (SMVM asignado a trabajadores desocupados y rurales e imputación de 13 salarios anuales para el conjunto de la población activa) y utiliza como núcleo de análisis el hogar (contemplando las necesidades de reproducción de la población económicamente activa y los niño/as). Esto permite captar tanto la evolución de los ingresos básicos del universo de asalariados argentino como las variaciones de la estructura ocupacional de la población.

En el Cuadro 2 y el Gráfico 1se presentan los resultados obtenidos para el período 1991-2015 en dólares y pesos constantes de 1991 respectivamente.

Cuadro 2 Evolución del costo de reproducción social salarial y sus componentes en Argentina. Dólares constantes de 1991. Años 1991-2015 

Fuente: elaboración propia con base en datos de INDEC, Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, US Bureau of labor statistics y Banco Central de la República Argentina

Fuente: elaboración propia con base en datos de INDEC, ^{Cárcamo (1998)} e IPC 9 provincias (2007-2015).

Gráfico 1 Evolución de los salarios de referencia del CRS, del salario promedio del sector registrado, del salario promedio del sector no registrado y del salario mínimo, vital y móvil, en pesos de 1991. Porcentajes de desocupación e informalidad laboral (no registro), eje derecho. Argentina, 1991-2015 

Los datos obtenidos indican que el costo de reproducción social, desde el punto de vista de sus componentes salariales, experimentó dos períodos de marcadas diferencias: durante la vigencia del modelo de convertibilidad, los componentes que forman el CRS salarial (salarios promedio de empleados formales e informales), así como el salario mínimo, tuvieron una tendencia declinante, profundizada significativamente en 2002 y 2003 por efectos de la devaluación del peso y significó una extraordinaria transferencia de ingresos desde los sectores perceptores de ingresos fijos (asalariados) hacia los de ingresos móviles (capital) ⁽¹⁰⁾. En cambio, entre 2004 y 2013 estos ingresos aumentaron de manera sostenida, aunque ingresaron en un período de relativo estancamiento entre 2013 y 2015.

En cada período se manifestaron distintas etapas. Entre 1991 y 1994, el CRS salarial aumentó levemente (3,6% en términos reales), como resultado de una recuperación entre 1993 y 1994 de los salarios del sector registrado (después de la merma de 1992) y un aumento considerable de los ingresos de los no registrados. Por su parte, el salario mínimo sufrió una caída significativa, dando como resultado su pérdida de relevancia como patrón de referencia.

Desde 1995 confluirían tres fenómenos de significativo impacto negativo para la clase trabajadora: incremento de la desocupación, caída del salario real y expansión de la precarización laboral, fenómenos vinculados a la destrucción de empleo en las empresas privatizadas, las industrias mercado-internistas debilitadas por la apertura y la consecuente desindustrialización ^{Santarcángelo y Schorr, 2001}. En este contexto, los ingresos laborales estaban llamados a cumplir un rol cada vez más relegado y por ende, los componentes salariales del CRS sufrieron una caída sistemática.

El cierre de la convertibilidad, después de la mayor crisis política y social del país en 2001, inaugura un cambio trascendental en materia de ingresos salariales y condiciones de trabajo y se manifiestan allí los peores registros sociales en todas las variables. La devaluación de 2002 implicó una reducción de los ingresos laborales en todos los órdenes, pero con algunas diferencias importantes dentro de ese universo: entre 2001 y 2003, el salario real de los registrados cayó 33,7% mientras que el de los no registrados lo hizo 49,3%, generando que el CRS salarial disminuyera 43,8%, en tanto que el salario mínimo se redujo 21,9%. Como se advierte, fueron los trabajadores no registrados los más afectados, en el marco de un salto en los niveles de desocupación (que promedió un máximo de 22% en 2002) y la informalidad (49,4% en 2003).

A partir de 2004, los ingresos salariales comenzaron a recuperarse. Hasta 2007 y 2008, las políticas de paritarias, elevación del salario mínimo y recuperación del empleo desempeñaron un papel fundamental en este nuevo contexto (^{Chena et al., 2011}), que generó una recomposición del CRS salarial, aunque mucho más como resultado del aumento de los salarios de los trabajadores registrados (en 2005 ya igualaban, en promedio, los ingresos reales de 1998) que aquellos de los no registrados (que recuperaron el registro de 1998 solo hacia 2009).

Hacia 2008/2009, el advenimiento de la crisis internacional definió nuevos contornos económicos en el orden mundial (^{CEPAL, 2016}), donde la desocupación y la informalidad dejaron de retroceder al ritmo precedente (se estancaron en el orden de 7% y 33% respectivamente) y el salario mínimo real comenzó a disminuir desde 2011. En cambio, los salarios de registrados y no registrados continuaron aumentando hasta 2013, superando los valores más altos del período de convertibilidad, para luego estacionarse hasta 2015.

c. El costo de reproducción social jubilatorio

Una vez estimado el CRS salarial, para considerar el de los mayores no se tomará en cuenta el hogar sino un ingreso reproductivo por persona, ya que el sistema de seguridad social prevé una jubilación o pensión por persona mayor, independientemente de su condición conyugal. Sin embargo, se presenta un problema relacionado con el nivel de cobertura del sistema previsional debido a que existe una proporción de la población mayor que no percibe ingresos (por no haber aportado, ya sea por su condición de informalidad o bien por no haber trabajado), y que esta proporción ha variado significativamente en esta etapa. Por lo tanto, se asume que la población sin ingreso jubilatorio se encuentra cubierta dentro de los hogares con salarios con jefes de hogar que perciben un CRS salarial o bien viven de rentas.

A la hora de estimar el CRS jubilatorio, se toma como referencia la jubilación mínima, que se supone debe garantizar la reproducción de cada uno de los adultos mayores (contabilizada 13 veces, al igual que en el caso salarial):

CRS _jubilatorio = jubilación mínima x cantidad de mayores cubiertos por el sistema previsional anualmente.

En el Cuadro 3 y el Gráfico 2 se presentan los resultados obtenidos en dólares y pesos constantes de 1991, respectivamente.

Cuadro 3 Evolución del costo de reproducción social jubilatorio. Dólares constantes de 1991 en Argentina 

Fuente: elaboración propia con base en ANSES, INDEC y US Bureau of Labor Statistics.

Fuente: elaboración propia en base a datos del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, ANSES, INDEC e IPC 9 provincias

Gráfico 2 Evolución de la jubilación mínima en pesos de 1991 y de la cobertura previsional en porcentaje de la población mayor en Argentina, 1991-2015 

A partir de los datos obtenidos se advierte que el sistema jubilatorio es uno de los aspectos donde se manifiestan con mayor énfasis las diferencias en materia de ingresos básicos de reproducción de los mayores entre la década de 1990 y el ciclo de gobiernos kirchneristas (gráfico 2). Después de una abrupta caída de la jubilación mínima entre 1991 y 1994, a partir de allí se mantuvo prácticamente estable, en un comportamiento similar al que experimentó el salario mínimo. Al mismo tiempo, desde 1992 el nivel de cobertura descendió de manera considerable, pasando de algo menos de 80% a principios de la década de 1990 a prácticamente 70% a fines de la convertibilidad. Posteriormente, desde 2003 comenzaron a recuperarse ambas variables (jubilaciones mínimas y cobertura), aunque la primera en hacerlo fue la relativa a los haberes: ya en 2005 prácticamente igualaban el valor real de 1991, en tanto que en 2007 superaban esa marca en 17%. La inflación frenó la expansión del haber mínimo en términos reales en el trienio 2008-2010, pero entre 2011 y 2013 volvieron a aumentar significativamente (en 2013 eran 37% mayores a las de 1991 ⁽¹¹⁾) para permanecer estables durante los últimos años del segundo gobierno de C. Fernández (2011-2015). La cobertura, por su parte, dio un salto en 2007 y 2015, con un alcance superior al 95%, siendo una de las más amplias de América Latina (^{CEPAL, 2016}).

¿A qué obedecieron estos cambios? En 1994 se llevó a cabo la privatización del sistema de jubilaciones y pensiones bajo el argumento de que el manejo estatal era ineficiente y conducía a la quiebra. Sin embargo, a partir de la administración de las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP) se produjeron varios efectos perversos tales como: el desfinanciamiento del Estado, la caída en la cobertura (vinculada a la creciente informalidad), el aumento de la proporción de adultos mayores pobres e indigentes y la redistribución regresiva del ingreso como consecuencia de que fueron los sectores de mayores recursos los que accedieron a las jubilaciones y pensiones (^{Goldberg y Lo Vuolo, 2006}).

Por el contrario, en la posconvertibilidad se revirtió parte de este cuadro regresivo a partir de cuatro políticas principales: la evolución de los haberes desde 2002 a través de aumentos por decreto, las moratorias jubilatorias que permitieron el retorno o la inclusión al sistema de reparto de millones de aportantes desde 2005 en adelante, la estatización del régimen en 2008 (fuente de financiamiento de las políticas anti cíclicas como la asignación universal por hijo, el programa educativo Conectar Igualdad, el plan de financiamiento para viviendas Procrear, etc.) y la sanción de la ley de movilidad jubilatoria en 2009, que estableció dos aumentos por año (^{Basualdo, Manzanelli, Barrera, Wainer y Bona, 2015}).

Por estos motivos, el CRS jubilatorio se recuperó fuertemente en la posconvertibilidad, describiendo una de las más importantes diferencias en términos conceptuales y distributivos entre las etapas estudiadas. La ANSES, abocada al establecimiento de un nuevo sistema de seguridad social, se transformó en el eje articulador de numerosas políticas, sobre todo destinadas a los sectores de menores ingresos (^{Panigo y Médici, 2013}).

d. El rol del Estado: educación, salud, subsidios al transporte y la energía e impuestos

La acción del Estado es central para el funcionamiento de las sociedades capitalistas modernas. En ese marco, una de sus esferas de intervención, la política social, tiene dos dimensiones: por un lado, genera condiciones para sostener la rentabilidad del capital y por el otro, permite el equilibrio social para sostener el proceso de acumulación pretendiendo acotar los conflictos entre las clases sociales ^{Palmieri, 2016}. Las clases subalternas pugnan para que el estado garantice derechos y servicios fundamentales para su reproducción de manera socializada y les imponga la menor carga tributaria posible, en tanto que las dominantes también buscan minimizar sus aportes al fisco pero (usualmente) se oponen a la intervención en la esfera económica.

Al respecto, los elementos considerados parte del costo de reproducción social son la educación y salud universales, a lo que cabe agregar los subsidios a los sectores económicos que se emplearon en la posconvertibilidad. Ello obedece a que sin estos elementos no se garantizarían las condiciones de reproducción social, debido a que sin educación básica no habría personas capacitadas para cumplir las tareas de producción, distribución y consumo; en tanto que sin la provisión mínima de acceso a derechos de salud no garantizaría las posibilidades de supervivencia fundamentales. Por su parte, el Estado desde 2002 subsidió las tarifas del transporte público terrestre y la energía residencial de manera masiva, abaratando significativamente los costos de vida para el conjunto de la población, en lo que representó un “salario indirecto” ⁽¹²⁾.

Para desarrollar esta tarea, se identifican los subsidios que corresponden a gas y luz en el caso de la energía (que permiten la reducción de las tarifas de consumo residencial) y aquellos destinados al transporte de pasajeros de ómnibus, trenes y subtes, debido a su progresividad (^{Puig y Salinardi, 2015}). A su vez, para trazar un análisis de la acción estatal en la determinación del CRS, deben considerarse los impuestos que el Estado impone sobre los ingresos reproductivos. La forma de estimar qué porcentaje de los mismos son utilizados para cancelar obligaciones con el fisco será identificar a qué decil de la población corresponden los ingresos representativos del CRS y, a partir de allí, observar qué porcentaje de ese ingreso corresponde al pago de impuestos (IVA, ganancias, etc.), utilizando la metodología de ^{Santiere, Sabaini y Rossignolo (2000)} y ^{Gaggero y Rossignolo (2012)}. Al respecto, en ambos casos se aprecia que los valores de reproducción social corresponden al decil 5 de ingresos, donde la carga tributaria durante la convertibilidad alcanzaría 29,59% mientras que la misma aumentaría a 32,49% en la posconvertibilidad.

En el Cuadro 4 y el Gráfico 3 se presentan los resultados obtenidos para cada componente.

Cuadro 4 Evolución del gasto público consolidado en educación básica, salud pública y subsidios al transporte terrestre y los usuarios residenciales de energía en Argentina, 1991-2015. Millones de dólares constantes de 1991. Presión tributaria decil 5 

Fuente: elaboración propia con base en datos del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, ASAP y US Bureau of Labor Statistics

Fuente: elaboración propia con base en datos del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, ASAP e INDEC

Gráfico 3 Evolución de los gastos en educación básica, salud pública y subsidios residenciales a la energía y el transporte como porcentaje del PBI en Argentina, 1991-2015 

Como lo indica el Gráfico 3, los gastos en educación pública se mantuvieron relativamente estables, con relación al PBI, entre 1991 y 1998. Aquellos que corresponden a la salud tuvieron un aumento relativo entre 1999 y 2001, aunque ello se debió a la caída del producto registrada en el último período de la convertibilidad. Nuevamente, como ocurriera con los salarios, la devaluación del año 2002 generó una disminución del peso de ambas variables en el producto, que representaron conjuntamente apenas 7% del mismo en 2003.

La evolución desde ese momento fue distinta, en sintonía con el carácter intervencionista de las administraciones kirchneristas, manifestándose un crecimiento constante de los gastos en educación y salud básicas en proporción al PBI, a lo que se agregan los subsidios al transporte y a los usuarios residenciales de energía. Esto derivó en que la participación de las tres variables con relación al PBI alcance los 13 puntos porcentuales en 2015, prácticamente duplicando el registro de inicios de la convertibilidad (6,9% en 1991) y superando con creces al de cierre de esa etapa (8,6% en 2001). Aun descontando los subsidios, los gastos en salud y educación superaron los dos dígitos del PBI desde 2009, cifra que nunca habían alcanzado durante la década de 1990.