3.1 El “neodesarrollismo”: desendeudamiento y re-industrialización acotada (2002-2015)

La inserción de la economía argentina en el proceso de globalización neoliberal generó un cambio cualitativo en el carácter de su dependencia: acentuó notablemente el impacto de los flujos financieros sobre el balance de pagos, con los intereses de la deuda externa y la fuga de capitales a la cabeza. Esta dinámica se vio parcialmente alterada con la crisis de la Convertibilidad y la asunción de gobiernos con una orientación “neodesarrollista”, aunque quizás no lo suficiente como para establecer un sendero alternativo de desarrollo.

La fuerte dependencia del ingreso de capitales consolidada en los años noventa durante la hegemonía neoliberal pareció revertirse durante la primera década del nuevo siglo. Este proceso estuvo asociado a la situación de holgura externa que registró la economía argentina tras el abandono de la Convertibilidad en 2002.

Las mejoras en el frente externo se debieron a una contracción de las importaciones (Figura 1) a raíz de la crisis económica y la devaluación de la moneda, a la reestructuración y reducción de la deuda externa (Figura 2)⁷ y a una evolución favorable de los términos de intercambio dada por el alza del precio internacional de los principales productos de exportación de la Argentina (cereales y oleaginosas).

Figura 1 Argentina. Exportaciones, importaciones y saldo comercial de bienes, 1998-2018 (millones de dólares corrientes)  

Figura 2 Argentina. Evolución de la deuda externa total, 1975-2018 (en millones de dólares corrientes) 

Dicha holgura externa fue una condición necesaria, aunque no suficiente, para que la economía argentina registrase durante poco más de un lustro (2002-2008) altas tasas de crecimiento (8,5% anual), con una intensa recuperación de la actividad industrial (9,3% anual) y un proceso de significativas mejoras en numerosos indicadores sociales (^{Wainer y Belloni, 2018}). En este sentido, se puede hablar de un proceso de reindustrialización acotada, en tanto se dio una recuperación inicial de la participación industrial en el producto, aunque la misma se estancó rápidamente y mostró una tendencia levemente decreciente hacia el final del período “neodesarrollista” (Figura 3).

Figura 3 Argentina. Participación de la industria manufacturera en el Valor Agregado Bruto (a precios básicos), 1974-2017 (en porcentajes) 

A pesar de registrar altas tasas, este crecimiento de la economía argentina no se produjo a partir de cambios significativos en su estructura productiva ni en las relaciones de clase predominantes, sino que se sustentó en la aplicación de algunas políticas expansivas tras cuatro años de contracción económica en un contexto internacional favorable. Las limitaciones de este tipo de crecimiento comenzaron a hacerse visibles cuando la situación externa dejó de ser tan holgada y las condiciones excepcionales generadas por la crisis de la Convertibilidad fueron quedando atrás.

Las primeras señales negativas surgieron a partir de la crisis desatada en los Estados Unidos en 2008. Si bien Argentina, dada su virtual exclusión de los mercados de capitales tras el default de la deuda a fines de 2001, no se vio muy afectada por las dificultades financieras, sí sufrió un impacto importante, por la vía comercial, al reducirse el crecimiento de sus principales socios comerciales. Además, en el año 2009 también tuvo lugar una grave sequía en la región pampeana que afectó fuertemente a la producción agropecuaria y, en conjunto con los coletazos de la crisis internacional, determinó que en dicho año el producto bruto tuviese una caída del 6%. Sin embargo, ninguna de estas cuestiones agota la explicación sobre el cambio de comportamiento que tuvo la economía argentina. Si bien durante los años 2010 y 2011 el producto registró un importante crecimiento (Figura 4), este no pudo sostenerse debido al paulatino deterioro del balance de pagos (Figura 5).

Figura 4 Argentina. Evolución del producto interno bruto, 2004-2019 (en millones de pesos de 2004) 

Figura 5 Argentina. Evolución de los saldos de los principales componentes del balance de pagos, 2001-2018 (millones de dólares corrientes)  

Las dificultades en el sector externo de la economía se hicieron visibles a partir del deterioro del resultado de la Cuenta Corriente del balance de pagos, que no fue compensado por el ingreso de divisas a través de la Cuenta Financiera -como se verá, cada vez más tensionada por la fuga de capitales-. El resultado de ello fue una significativa pérdida de reservas internacionales entre 2011 y 2015 (Figura 5)⁸.

El deterioro de la Cuenta Corriente se debió tanto a un menor saldo comercial como a las transferencias correspondientes a los pagos de intereses de la deuda externa y a la remisión de utilidades y dividendos que realizan las empresas extranjeras. Esta última cuestión será retomada específicamente más adelante, en tanto los pagos de intereses se vieron reducidos debido a las reestructuraciones de la deudas, aunque los mismos no pudieron ser mayormente refinanciados. Ello implicó que las divisas para solventar los pagos proviniesen casi exclusivamente del superávit comercial, que empezó a mermar a partir de 2011 y, sobre todo desde 2013 (Figura 1), dejando así en evidencia lo acotado de los cambios acontecidos a nivel productivo.

En efecto, no hubo en esta etapa una intervención estatal significativa en materia de política industrial que apuntara a un cambio estructural de la economía (^{Abeles, Lavarello y Montagu, 2013}; ^{CEPAL, 2012}; ^{Fernández y Porta, 2007}; ^{Katz y Bernat, 2013}; ^{Schorr, 2013}). En dicho marco, ante el agotamiento de las condiciones excepcionales que habían aliviado el frente externo -altos precios de las materias primas, amplia capacidad ociosa en el sector industrial y una moneda depreciada-, el mismo comenzó a mostrar signos de deterioro que fueron agravados por la falta de inversión en el sector hidrocarburífero. Esto, en un contexto de alza del consumo interno, terminó derivando en un significativo déficit comercial energético ( ^{Serrani y Barrera, 2018}).

Durante el segundo gobierno de Cristina Fernández de Kirchner (2011-2015) se tomaron algunas medidas para hacer frente al deterioro del sector externo, entre las cuales se destacan un mayor control a las importaciones⁹, la instauración de controles cambiarios que limitaron severamente la adquisición de divisas con fines de atesoramiento¹⁰ y la re-estatización del paquete mayoritario de acciones de la petrolera YPF¹¹.

El resultado de estas medidas fue dispar, ya que mientras las dos primeras operaron como elementos paliativos transitorios ante la necesidad de detener la sangría de divisas, la re-estatización de YPF, si bien con el mismo objetivo, implicó un cambio con potenciales efectos estructurales de largo plazo. Los controles a las importaciones y las restricciones en el mercado de cambios lograron reducir el drenaje de divisas por estas vías en el corto plazo, pero a costa de frenar la actividad industrial (muy dependiente de insumos importados) y, ante la aparición de un mercado paralelo con una cotización superior al oficial, desalentando la liquidación de divisas en el mercado oficial. Por su parte, la re-estatización de YPF, principal empresa del país, permitió reducir la remisión de utilidades y aumentar la inversión en el sector (^{Schorr y Wainer, 2015}). Aun así, estas medidas no lograron evitar la sostenida pérdida de reservas internacionales y el estancamiento de la economía (Figura 4 y Figura 5).

3.2 Neoliberalismo 2.0: un nuevo ciclo de desindustrialización y endeudamiento externo (2015-2019)

El nuevo gobierno que asumió a finales de 2015, una alianza opositora encabezada por el empresario Mauricio Macri, rápidamente revirtió las dos primeras medidas que había tomado el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner para hacer frente a la pérdida de reservas internacionales. En este sentido, derogó las regulaciones cambiarias -lo cual generó una importante devaluación de la moneda- e inició una nueva fase de apertura comercial¹². Además de ello, se dispuso la relajación o directamente eliminación de distintas regulaciones a los movimientos de capitales¹³ y, tras haber alcanzado un acuerdo de pago favorable a los tenedores de bonos en default que no ingresaron a ninguno de los canjes¹⁴, se inició un nuevo y acelerado proceso de endeudamiento externo (Figura 2).

Tras la adopción de estas medidas, el déficit en Cuenta Corriente, lejos de reducirse, se agudizó, alcanzando el récord de 31 mil millones de dólares en 2017 (Figura 5), equivalente a casi el 5% del PIB. Este déficit fue cubierto con endeudamiento externo y con el ingreso de capitales especulativos atraídos por las altas tasas de interés que presentaban los instrumentos financieros ofrecidos por el gobierno (con un papel destacado de las letras de corto plazo emitidas por el Banco Central).

Esta dinámica incrementó notablemente la vulnerabilidad externa de la economía argentina al volverse nuevamente muy dependiente del ingreso de capitales, tanto bajo la forma de inversiones de portafolio como a través del endeudamiento externo directo. La fragilidad de este esquema quedó expuesta cuando se cerró el financiamiento internacional para la Argentina a comienzos de 2018 y comenzaron a retirarse buena parte de las inversiones especulativas, proceso que desató una corrida cambiaria que disparó una fuerte devaluación de la moneda -superior al 100% en menos de seis meses- y frente a la cual el gobierno acudió al auxilio del Fondo Monetario Internacional (FMI)¹⁵.

El acuerdo con el FMI implicó la imposición de un drástico ajuste fiscal y monetario que deprimió la actividad económica, recortando ampliamente los grados de libertad en el manejo de la política económica. Ello supuso pasar de una situación de impasse económico (desde 2012 se venían alternando años de débil crecimiento con otros con contracciones relativamente moderadas) para avanzar en una situación de profundo deterioro económico y social (Figura 4).

Como en otras etapas con gobiernos neoliberales (dictadura militar y años noventa), la Argentina volvió a acudir al ingreso de capitales especulativos y al endeudamiento externo para compensar su debilidad estructural, una situación agravada por las propias políticas desreguladoras y aperturistas.

4.1 El papel del tipo de cambio

Durante la etapa sustitutiva, las diferencias de productividad entre las actividades manufactureras de países centrales y periféricos eran compensadas mediante barreras proteccionistas que neutralizaban parcialmente la acción de la ley del valor a nivel internacional. Sin embargo, la globalización y la creación de organismos multilaterales como la Organización Mundial del Comercio (OMC) han estrechado considerablemente el margen para que los países subdesarrollados apliquen políticas proteccionistas¹⁶.

La Argentina cuenta con una estructura productiva heterogénea con muy distintos niveles de productividad en su interior. La apertura y desregulación de la economía argentina no ha sido acompañada con políticas específicas de desarrollo industrial, por lo cual no solo no se ha acortado la brecha de productividad en la mayor parte de los sectores productores de bienes transables -especialmente aquellos no vinculados directamente al procesamiento de recursos naturales- sino que en muchos casos ha profundizado el rezago tecnológico.

En dicho marco, el tipo de cambio ha pasado a ser casi el único instrumento de mediación del valor entre mercancías producidas en distintos espacios nacionales¹⁷. Ello le otorga un papel central, especialmente en economías periféricas y dependientes donde el nivel de productividad media suele ser muy inferior a las desarrolladas. La Argentina ha alternado períodos de sobrevaluación cambiaria (como a fines de los 70, en los 90 y el primer lustro de 2010) con otros con un tipo de cambio “alto” (mediados de los 70, en los 80 y entre 2002 y 2008) sin lograr resolver de manera sustentable la tendencia estructural al desequilibrio que presenta su sector externo (Figura 6).

Figura 6 Argentina. Evolución del tipo de cambio real, 1974-2018 (1999=100) 

Hasta el momento, en la Argentina no se ha podido establecer un tipo de cambio real “competitivo” por períodos prolongados debido a la resistencia de la clase trabajadora y los sectores medios a ver reducidos sustancialmente sus ingresos (^{Gerchunoff y Rapetti, 2016}). No obstante, el tipo de cambio como elemento central para aumentar la competitividad tiene un margen muy estrecho en una economía mundial internacionalizada, en donde la competencia se desarrolla mayormente a través del cambio tecnológico (^{Astarita, 2010}). En este sentido, las diferencias de productividades son de una magnitud que no puede ser neutralizada mediante la manipulación del tipo de cambio, que tiene por límite la capacidad de transformación de las condiciones internas de la reproducción. El problema central de economías subdesarrolladas y dependientes como la argentina es la debilidad que presenta la inversión productiva, fenómeno que a su vez se ve afectado por las oscilaciones en la tasa de cambio.

Un tipo de cambio real “bajo” favorece la importación de maquinaria y equipos y el poder adquisitivo del salario, alentando la salida de divisas no solo por importaciones sino también por otras vías como, por ejemplo, viajes de sectores medios al exterior; pero a su vez tiende a debilitar la rentabilidad del sector transable -especialmente de la industria manufacturera-, generando un incremento de la capacidad ociosa y un deterioro del saldo en Cuenta Corriente.

Por su parte, un tipo de cambio real “alto” tiende a incrementar los niveles de inflación a partir del aumento de los precios de los bienes transables y de la puja distributiva, que termina generando una apreciación cambiaria real si el tipo de cambio nominal no acompaña la inflación¹⁸. Pero incluso aunque se logren contener las presiones inflacionarias -por ejemplo, a través de una alta desocupación y/o la imposición de medidas que atenúen el impacto de la devaluación en los precios internos como las retenciones a las exportaciones-, es poco probable que aumente sostenidamente la inversión en capital fijo, ya que la misma se encuentra desincentivada por el encarecimiento de la maquinaria e insumos y por la debilidad de la demanda.

4.2 La estrategia de las empresas transnacionales

En efecto, en la Argentina la debilidad de la inversión productiva se ve agravada por la inestabilidad cíclica que generan las continuas oscilaciones en el tipo de cambio y en las rentabilidades relativas. Esto afecta al conjunto de las grandes empresas, pero más aún a las firmas transnacionales, ya que el objetivo central de las filiales extranjeras es redireccionar una parte del plusvalor obtenido a sus casas matrices bajo la forma de dinero mundial, fenómeno que se ha potenciado notablemente a partir de la creciente financiarización de la economía.

Mientras que un tipo de cambio “bajo” revaloriza las ganancias en términos de dinero mundial, pero tiende a deteriorar sus niveles de rentabilidad -a excepción de las inversiones realizadas en sectores no transables con baja elasticidad a cambios en el ingreso-, un tipo de cambio “alto” mejora su rentabilidad en moneda local, pero desvaloriza el plusvalor obtenido y el precio de sus activos en divisas. Se trata, pues, de una contradicción inherente al funcionamiento de las firmas transnacionales, en países dependientes, que termina condicionando las decisiones de inversión de largo plazo (^{Astarita, 2010}).

A diferencia de la etapa desarrollista clásica -cuando la rentabilidad de las filiales de las empresas transnacionales dependía, en el mediano plazo, del crecimiento del mercado interno y dado que, por lo general, la capacidad instalada superaba la capacidad de absorción del mismo, del grado de protección que gozaba- con la apertura y desregulación de las economías, la rentabilidad pasó a depender de la relación entre el costo local de producción y el precio en el mercado mundial (^{Schorr y Wainer, 2014}).

La caída de la tasa de ganancia, que estuvo en el origen de la crisis del modo de acumulación imperante hasta mediados de la década de 1970, impulsó a las grandes firmas, con el objetivo de reducir sus costos, a trasladar hacia la Periferia los procesos de producción más intensivos en la utilización de mano de obra. Esta deslocalización fue posible gracias a la acelerada liberalización de los movimientos internacionales de capital, a partir de la ruptura de los acuerdos de Bretton Woods, a los adelantos tecnológicos en materia de comunicación y a una caída sustancial en los costos del transporte (^{Arceo, 2005}).

En ese marco, la Argentina no posee las condiciones económicas, sociales y políticas para transformarse en una plataforma de exportación de bienes intensivos en mano de obra y, por lo tanto, no fue integrada mayormente a las redes de producción global de manufacturas¹⁹. De este modo, la creciente injerencia del capital extranjero no devino en aportes relevantes en materia de expansión del acervo de capital, ni mucho menos en una redefinición positiva del perfil de especialización productivo-industrial. La IED se orientó, en cambio, a la adquisición total o parcial de empresas y conglomerados públicos y privados de origen nacional (^{Burachik, 2010}; ^{Kulfas, Porta y Ramos, 2002})²⁰. Ello determinó que los ingresos por IED sean relativamente moderados en relación a las utilidades obtenidas y remitidas, especialmente durante el auge del período “neodesarrollista” (Tabla 1).

Lo sucedido entre 2012 y 2015 pareciera escapar a la tendencia observada desde comienzos de los años noventa. A pesar de que las utilidades fueron las mayores de todo el período analizado, la remisión de las mismas se redujo sustancialmente mientras que, por el contrario, se incrementó su reinversión. Ello se debió a las medidas que tomó el segundo gobierno de Cristina Fernández de Kirchner -en el mercado de cambios- y a una serie de negociaciones con las firmas transnacionales, tendientes a frenar transitoriamente la salida de divisas por estas vías para evitar un mayor deterioro del patrimonio del Banco Central. A esto se le sumó una menor remisión en el sector petrolero a raíz de la re-estatización parcial de YPF en 2012.

Sin embargo, cabe señalar que, a excepción de esto último, el aumento de la reinversión por parte de las filiales transnacionales fue un fenómeno más bien contable, dado que las utilidades no necesariamente fueron destinadas a la formación de capital dentro del país. Ante las dificultades para remitirlas en un escenario de escasez de divisas, estas firmas pudieron orientar parte de sus ganancias hacia la compra de títulos públicos nominados en moneda extranjera, a la adquisición de divisas en el mercado paralelo y/o la realización de inversiones de carácter inmobiliario o financiero en la plaza doméstica. Por lo general con la perspectiva de poder reanudar los envíos a sus controlantes en cuanto se relajasen las restricciones.

Más allá de este corto período de excepción, como se puede observar, el aporte de la IED, en términos de divisas netas, fue poco significativo y sería menor aún o negativo de computarse la salida de divisas que establecen las corporaciones transnacionales por otros medios, como el pago de royalties y honorarios, la subfacturación de exportaciones, la sobrefacturación de importaciones y/o el pago de intereses a empresas vinculadas²¹.

4.3 El capital nacional y la fuga de capitales

Sin embargo, el capital extranjero no es el único interesado en que el plusvalor realizado pueda encarnarse libremente en moneda mundial. En el marco de la globalización, la medida del grado de valorización del circuito de acumulación del capital, en su conjunto, está establecida en términos del dinero-divisa, no del dinero local (^{Astarita, 2010}). En este sentido, las grandes empresas nacionales que han quedado en pie se encuentran, en su mayor parte, transnacionalizadas (ya sea por la vía comercial, financiera o, en menor medida, productiva) y, por lo tanto, deben alcanzar una rentabilidad similar -en divisas- a sus pares extranjeras en un mismo sector de actividad.

El fenómeno de la dolarización de los excedentes se ve agravado en países como la Argentina, donde la globalización con financiarización está generando una contracción creciente de los nuevos espacios de inversión. En dicho marco, la debilidad que presenta la inversión productiva y la inestabilidad de su moneda fomentan que el ahorro local sea colocado en activos financieros dolarizados o directamente en divisas (^{Schorr y Wainer, 2018}a).

Este fenómeno ha cobrado particular importancia tras los procesos de liberalización financiera que llevaron adelante tanto la última dictadura militar como el gobierno de Menem, en los años noventa. En ambos casos potenciando sus efectos a partir de la apreciación del tipo de cambio real. Las diversas prácticas de elusión fiscal y las importantes crisis que sufrió el sector bancario local (1981, 1989, 1995, 2001) han llevado a que buena parte del ahorro nacional se encuentre dolarizado y por fuera del sistema financiero local. De este modo, la fuga de capitales se ha constituido en un fenómeno recurrente en la economía argentina desde finales de la década de 1970 (Figura 7) (^{Barrera y Bona, 2017}; ^{Basualdo, 2006}; ^{Basualdo y Kulfas, 2002}; ^{Gaggero, Rúa y Gaggero, 2013}).

Figura 7 Argentina. Evolución de la fuga de capitales locales al exterior, 1976-2017 (en millones de dólares constantes de 2017)  

El período “neodesarrollista” no ha sido la excepción. Tras el fin de las condiciones excepcionales, que dieron inicio a una etapa marcada por la recomposición de la tasa de ganancia (altos precios de los commoditties, amplia capacidad ociosa, salarios reales muy deprimidos, tipo de cambio real “alto”), la fuga de capitales resurgió con fuerza²². Las medidas de regulación del mercado de cambios, tomadas durante el último mandato de Cristina Fernández de Kirchner, apuntaban justamente a contener la salida de divisas por esta vía. Si bien, como se observa en la Figura 7, lograron reducir la fuga, las bases del fenómeno se mantuvieron inalteradas, dado que no se generaron nuevos campos de inversión productiva que alentaran una mayor formación de capital de manera significativa. Es por ello que la fuga de capitales comenzó a reactivarse lentamente con la relajación parcial de estos controles y, más intensamente, tras su desregulación total en 2016 con el cambio de gobierno²³.

Por otra parte, descontada la remisión de utilidades, el pago de intereses y la fuga de capitales, la reducida proporción del plusvalor que se reinvierte en la economía “real” tiende a favorecer la adquisición de medios de producción en el exterior, especialmente los que presentan mayor valor agregado y contenido tecnológico (^{Belloni y Wainer, 2012}; ^{Katz y Bernat, 2013}; ^{Schorr y Wainer, 2013}). Además de implicar una salida de divisas, ello debilita el desarrollo tecnológico local y aumenta las distorsiones del crecimiento, achicando a su vez los campos de inversión y reforzando la debilidad de la inversión productiva local²⁴.