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1. Introducción
La participación política de las mujeres ha sido una asignatura pendiente en el avance de la garantía de sus derechos. Según datos del Foro Económico Mundial, para el 2020 solo el 24% de los cargos de elección popular a nivel mundial estaban en cabeza de mujeres. Dicha situación no es diferente en Colombia, donde la participación política de la mujer es del 30% en el Congreso de la República; el 12%, en las alcaldías; el 6%, en las gobernaciones y del 17% en calidad de concejales y diputadas (Lesmes, 2019).
Para avanzar en la consolidación de herramientas que permitan revertir esta situación, en diferentes esferas del desarrollo, se han liderado acciones en el contexto de la comunidad internacional. Cabe destacar las iniciativas promovidas por la Plataforma de Acción de Beijing (ONU Mujeres, 1995), catalogada como el paquete de medidas más ambicioso para avanzar hacia la generación de equidad de género y bienestar para las mujeres.
Entre las acciones propuestas por dicha plataforma se encuentra la implementación de la institucionalidad de género, una herramienta para impulsar y mejorar las condiciones de vida de las mujeres. Si bien es cierto que ambos aspectos son vitales para el avance en la garantía de derechos de las mujeres, es preciso mencionar que son pocos los estudios que analizan el aporte del fortalecimiento institucional. Así, en la búsqueda documental realizada, solo puede señalarse el estudio hecho a través de la Red de Investigación de Políticas de Género y Estado (RNGS), por McBride y Mazur (1995). El documento concluye que donde el movimiento feminista tiene incidencia es posible que exista un mayor fortalecimiento institucional de género.
Dado este antecedente, en el presente documento se analiza cómo aporta la institucionalidad de género en la promoción de la participación política de la mujer en Colombia. Tal ejercicio se lleva a cabo a través de la revisión de los precedentes institucionales de género, los avances en la garantía de derechos de las mujeres a partir de la Constitución de 1991 y la voluntad política de los diferentes gobiernos: desde el del expresidente César Gaviria hasta el del expresidente Iván Duque y la exvicepresidenta Marta Lucía Ramírez. Adicionalmente, se realiza una revisión de los avances institucionales en la garantía de los derechos políticos de la mujer para, finalmente, aplicar el índice de desigualdad de género del PNUD en las diferentes regiones de Colombia con un criterio adicional: la existencia o no de mecanismos institucionales de género a nivel departamental.
2. Metodología
El presente trabajo se fundamentó desde una modalidad complementaria mixta, que integra diferentes enfoques de investigación para el estudio de un problema concreto por medio del uso de diferentes métodos, diseños, técnicas, procedimientos de recolección y análisis de datos (Blanco y Pirela, 2016; Hernández et al., 2014). Así, esta se centra en la implementación de los mecanismos institucionales y sus aportes para la participación política de la mujer (Sepúlveda y Rivas, 2017). La tipología en este proceso de investigación es un diseño múltiple en el que se sintetizan: una revisión documental sobre la puesta en marcha de la institucionalidad de género, la generación de leyes para promover la participación política de la mujer y la aplicación del índice de desigualdad del PNUD por regiones en Colombia. Es importante aclarar que la metodología aplicada corresponde a lo desarrollado por el PNUD para 162 países, es decir, se aplican las mismas fórmulas y las aproximaciones manifestadas por tal organismo.
En la primera parte del esquema de trabajo se realizó una búsqueda temática sobre los mecanismos institucionales de género en Colombia. Esta se estructuró en el hallazgo de antecedentes, desarrollo y transversalización del enfoque de género; y las funciones y objetivos del mecanismo. A continuación, se presenta la Figura 1, que describe el esquema de revisión para los países seleccionados a través de lineamientos internacionales.
Fuente: elaboración propia a partir de la metodología utilizada por el PNUD (2015).
Figura 1 Esquema de revisión para los países seleccionados a través de lineamientos internacionales
A partir de la metodología del Índice de Desigualdad de Género (IDG) propuesta por el PNUD, se construye el IDG para los departamentos de Colombia. Teniendo en cuenta que el IDG mide los niveles de desigualdad entre hombres y mujeres en dimensiones como el mercado laboral, la salud, la educación y la participación política, se construye el índice departamental a partir de las variables presentadas en la Tabla 1. Es importante manifestar que para interpretar el índice, tal y como se verá más adelante, la variable 0 es indicador de completa igualdad y la variable 1 determina la completa desigualdad.
Tabla 1 Variables utilizadas en la construcción del IDG departamental
| Indicador | Fuente | Año |
|---|---|---|
| Mortalidad Materna | Ministerio de Salud (2018) | 2018 |
| Nacimientos en madres adolescentes | DANE-Nacimientos y defunciones (2019a) | 2019 |
| Población adolescente | DANE-Proyecciones de población (2019c) | 2019 |
| Mujeres elegidas en Cámara de Representantes | Cámara de Representantes (2020) | 2020 |
| Mujeres mayores de 25 años con educación secundaria | DANE-Gran Encuesta Integrada de Hogares (2019b) | 2019 |
| Tasa Global de Participación | DANE-Gran Encuesta Integrada de Hogares (2019b) | 2019 |
Nota: la periodicidad de la información dependió de la disponibilidad de la misma al ser consultada el 23 de mayo de 2021.
Fuente: elaboración propia a partir de la metodología del PNUD (2015).
La mortalidad materna se define como la defunción de una mujer en embarazo, parto o en los 42 días después del mismo por causa de complicaciones en el embarazo o malos procedimientos (Instituto Nacional de Salud, 2020). En consecuencia, la tasa de mortalidad materna para cada departamento se calcula de acuerdo con la ecuación 1, la cual representa el número de muertes maternas por cada 100 mil nacidos vivos.
Donde,
MMR𝑖 Es la tasa de mortalidad materna en el departamento i3.
𝑀𝑢𝑀𝑎𝑡𝑖 Son las defunciones maternas presentadas en el departamento i.
𝑁𝑎𝑐𝑖𝑑𝑜𝑠𝑖 Es el número de nacimientos presentados en el departamento i.
El número de nacimientos en madres adolescentes son tomados directamente de las cifras de estadísticas vitales publicadas por el DANE (2019a) 4 para 2019, al igual que el de la población adolescente. Se definen como madres adolescentes a todas las mujeres madres entre los 12 y 19 años de edad (Ministerio Nacional de Salud, 2020). Por lo tanto, se construye la tasa de mortalidad materna adolescente de acuerdo con la ecuación 2, la cual indica el número de muertes maternas por cada 10 mil nacimientos en madres adolescentes.
Donde,
ABR𝑖 Es la tasa de mortalidad materna de mujeres adolescentes en el departamento i.
𝑀𝑢𝑀𝑎𝑡𝑖 Son las defunciones maternas de mujeres adolescentes presentadas en el departamento i.
𝑁𝑎𝑐𝑖𝑑𝑜𝑠𝑖 Es el número de nacimientos en madres adolescentes presentados en el departamento i.
En cuanto a la participación política de las mujeres, se toma el porcentaje de mujeres elegidas a la Cámara de Representantes, por circunscripción territorial, de los datos abiertos publicados en la página de la Cámara de Representantes para 2019. Sin embargo, dado que los miembros del Senado de la República se eligen por circunscripción nacional, no es posible utilizar el porcentaje de mujeres de esta corporación. Esta es una limitación metodológica al evaluar la participación política de las mujeres en los departamentos.
Para calcular el número de mujeres mayores de 25 años con educación secundaria se procesan los microdatos de la Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH) del DANE (2019b) para 2019. Los microdatos cuentan con diferentes capítulos que describen las características demográficas de las personas (sexo, edad, nivel educativo, entre otras) y las condiciones de la persona dentro del mercado laboral. Para esta investigación solamente se utiliza el capítulo de “Características generales (Personas)” con el uso de tres variables:
P6020: Sexo de la persona.
P6040: ¿Cuántos años cumplidos tiene? En el uso de esta variable solamente se toman las personas mayores de 25 años.
P6210: ¿Cuál es el máximo nivel educativo alcanzado? En el uso de esta variable solamente se toman las personas que han alcanzado la educación secundaria.
En consecuencia, en el Anexo A del documento se encuentra la programación realizada a través de STATA.
Por último, en los documentos publicados por el DANE (2019b) se encuentran los principales indicadores del mercado laboral a nivel departamental, para efectos de este análisis se toma solamente la Tasa Global de Participación, la cual representa la participación de mujeres y hombres dentro del mercado laboral. El indicador es calculado por el DANE a partir de la ecuación 3.
Donde,
TGP𝑠𝑖 Es la Tasa Global de Participación del sexo s en el departamento i.
PEA 𝑠𝑖 Es la Población Económicamente Activa del sexo s en el departamento i.
PET si Es la Población en Edad de Trabajar en el departamento i.
Las variables referenciadas anteriormente se refieren a la información disponible al 23 de mayo de 2021. Para ese momento, los datos de mortalidad materna presentados por el Ministerio de Salud estaban disponibles hasta el 2018. Para los nacimientos de madres adolescentes, población adolescente, mujeres mayores de 25 años con educación secundaria y Tasa Global de Participación, los datos disponibles en las bases de datos del DANE (2019a) estaban hasta el 2019; frente a los datos de participación política de las mujeres, se utilizó la base de datos disponible en la Cámara de Representantes (2020)para el año 2020.
En consecuencia, la formulación del IDG departamental se realiza a partir de las notas técnicas expuestas por el PNUD, como se expone en la Figura 2. En primer lugar, el IDG se construye a partir de una media geométrica y una media aritmética, por lo cual, se asigna el valor de 0.1% a los indicadores que tienen valores iguales a 0%, puesto que si no se modifica no sería posible el cálculo5. Por ejemplo, en el caso de la tasa de mortalidad materna se fija una muerte materna por cada 10.000 nacidos vivos como valor mínimo.
Fuente: elaboración propia basada en PNUD (2015).
Figura 2 Cálculo del índice de desigualdad de género para los departamentos de Colombia
En segundo lugar, se calcula una media armónica a partir de la ecuación 4 (PNUD, 2015).
Donde,
Gf corresponde a la media geométrica de las variables que explican las dimensiones de la mujer.
Gm corresponde a la media geométrica de las variables que explican las dimensiones del hombre.
Para el cálculo de la media armónica, se calculan la media geométrica para las mujeres y niñas de acuerdo con la ecuación 5 (PNUD, 2015) y la media geométrica para hombres y niños de acuerdo con la ecuación 6 (PNUD, 2015).
Donde,
MMR es la Tasa de Mortalidad Materna en el departamento i.
ABR es la Tasa de Maternidad Adolescente en el departamento i.
PRf es el número de asientos parlamentarios ocupados por mujeres del departamento i.
SEf es el número de mujeres con educación secundaria en el departamento i.
LFPRf es la Tasa Global de Participación de las mujeres en el departamento i.
Donde,
PRm es el número de asientos parlamentarios ocupados por hombres del departamento i.
SEm es el número de hombres con educación secundaria en el departamento i.
LFPRm es la Tasa Global de Participación de los hombres en el departamento i.
En tercer lugar, se construye una media geométrica no diferenciada según la variante sexo que refleja el escenario de igualdad entre los dos de género a partir de la ecuación 7 (PNUD, 2015).
Para su construcción se calculan las condiciones de hombres y mujeres en las dimensiones de salud -ecuación 8 (PNUD, 2015)-, participación política -ecuación 9 (PNUD, 2015)- y empoderamiento económico -ecuación 10 (PNUD, 2015)-.
Donde,
MMR es la Tasa de Mortalidad Materna en el departamento i.
ABR es la Tasa de Maternidad Adolescente en el departamento i.
Donde,
PRf es el número de asientos parlamentarios ocupados por mujeres del departamento i.
SEf es el número de mujeres con educación secundaria en el departamento i.
PRm es el número de asientos parlamentarios ocupados por hombres del departamento i.
SEm es el número de hombres con educación secundaria en el departamento i.
Donde,
LFPRf es la Tasa Global de Participación de las mujeres en el departamento i.
LFPRm es la Tasa Global de Participación de los hombres en el departamento i.
Finalmente, el IDG por departamento se construye a partir de la ecuación 11 (PNUD, 2015), en la que se le resta a uno la división de la media armónica calculada, diferenciando los sexos sobre la media geométrica que no los diferencia.
Esta aplicación sirvió de base para generar conclusiones y recomendaciones relativas al mecanismo institucional de participación política y desigualdad de género, lo que se contrasta con la información de búsqueda de antecedentes y la aplicación del IDG en municipios como Cali, Bogotá y Medellín.
3. Institucionalización de la Equidad de Género en Colombia
Según Castellanos y Eslava (2018), entre los años 1991-2010 se pudieron evidenciar avances para las mujeres, muchos como resultado de la incidencia histórica realizada a través del feminismo. En 1991 se establece la nueva Constitución Colombiana, en la que la situación de la mujer mejoró sustancialmente, tanto así que se sentaron las bases para la ciudadanía plena de sus derechos, avanzando significativamente hacia la equidad de género (Navarro, 2007).
El Estado Colombiano reconoce la importancia de la mujer en la sociedad, incorporándola en los programas de desarrollo, dada la poca participación que tenía antes (Hague, 2016; Gamba, 2008). En ese sentido, se empiezan a impulsar programas, medidas, estrategias y proyectos para eliminar los diferentes tipos de violencias contra las mujeres, pero sobre todo impulsando lineamientos para garantizar sus derechos (Garzón, 2018; Latorre y Fernández. 2018). Tal como se ha manifestado previamente en las convenciones, tratados, conferencias y lineamientos de carácter internacional lideradas en gran medida por Naciones Unidas y que han sido ratificadas en Colombia a través de la historia (Cubides et al., 2017). Lo anterior hace parte del enfoque de género en el desarrollo que reemplaza el enfoque de mujeres y desarrollo (MED) (Brown y Bigler, 2016).
A través de las acciones derivadas de la voluntad política del gobierno del presidente César Gaviria (1990-1994), se estimula el avance en equidad de género, hecho articulado con el movimiento feminista. De esta manera, se declara inconstitucional la discriminación contra las mujeres y se impulsan las medidas de discriminación positiva, lo que se traduce en la compresión de que no existe desarrollo sin equidad de género (Lagarde, 1996; Jaramillo Ruiz, 2013).
Posteriormente, consecuencia de la nueva Constitución Colombiana (Asamblea Constituyente, 1991), se avanza en diversos desarrollos trascendentales como la implementación del CONPES (Consejo Nacional de Política Económica y Social) 2739 de 1994 sobre políticas de equidad y participación de la mujer, a través del cual Colombia se preparaba para participar en la cuarta Conferencia Mundial de las Naciones Unidas en Beijing en 1995. Es interesante que, posterior a la participación en dicho escenario, durante el mismo año se creó en el país la Dirección Nacional de Equidad para la Mujer (Decreto Presidencial 1440), organismo liderado por la entonces senadora Piedad Córdoba. Ella participaría años después de la elaboración de la Ley 1257 de 2008 junto a otras senadoras de la República como Dilian Francisca Toro, luego primera gobernadora electa por voto popular en el Valle del Cauca, y Marta Lucía Ramírez, primera mujer Vicepresidenta de la República en la historia del país.
La primera mujer al frente de la Dirección Nacional de Equidad para la Mujer fue Olga Amparo Sánchez, líder de estrategias basadas en las medidas propuestas en Beijing 1995, sobre todo, en lo relacionado con el concepto de transversalización del enfoque de género. Esta y otras acciones incluyeron a las mujeres de forma integral en estrategias, programas y proyectos implementados por el gobierno nacional. La creación de la Dirección Nacional de Equidad despertó grandes expectativas en el movimiento nacional de mujeres por dos razones: la primera, porque Olga Amparo Sánchez pertenecía al movimiento feminista en Colombia; la segunda, porque esta dependencia tenía presupuesto propio, lo que significaba para ellas -en ese momento- el primer paso para que con los años se pusiera en marcha el Ministerio de la Mujer (Castellanos y Eslava, 2018).
3.1 Puesta en marcha del mecanismo institucional en Colombia
Según el informe “Consideraciones e insumos técnicos para el fortalecimiento del mecanismo nacional para la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres en Colombia”, publicado por ONU Mujeres (2015), la primera oficina de la mujer en Colombia fue creada durante la presidencia de César Gaviria. En ese momento se llamó Consejería Presidencial para la Juventud, la Mujer y la Familia, hoy adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia (DAPRE). En dicha configuración es posible encontrar la primera dificultad, pues este organismo no cuenta con autonomía económica, es decir, con capacidad para liderar procesos de contratación directamente, lo que en muchas ocasiones dificulta el impulso hacia resultados tangibles para avanzar en la equidad de género.
Después de la participación de Colombia en la Conferencia de Beijing en 1995, se pone en marcha la dirección Nacional para la Equidad de la Mujer (1995-1999). En esa época fue un departamento administrativo cuyos objetivos eran la formulación y adopción de las diversas políticas, planes y proyectos que se establecieron para dirigir, coordinar y ejecutar acciones para el avance de las mujeres. Dicha entidad contaba con autonomía administrativa, técnica, presupuestal y financiera. Esta, además de responder a las recomendaciones de la Plataforma de 1995, lo hacía a las recomendaciones de la CEPAL en lo relativo a la necesidad de fortalecer la institucionalidad de género (Guzmán, 2001; CEPAL, 1997; 2000).
Posteriormente, en 1999, la instancia encargada de la implementación de la política pública para las mujeres en Colombia vuelve a ser una Consejería Presidencial. En tal ocasión, la Consejería Especializada en la Mujer. A través de este organismo se empezó a implementar el enfoque de género en el desarrollo que reemplazó al enfoque “mujeres en el desarrollo”.
Es en el gobierno de Juan Manuel Santos (2010-2018) donde la Consejería pasa a ser la Alta Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer. Entre sus logros se encuentra la sanción del CONPES 161 de 2013 (Consejo Nacional de Política Social y Económica, 2013). Este estableció la política pública para garantizar los derechos de las mujeres mediante las siguientes dimensiones: construcción de paz y transformación cultural, autonomía económica y acceso a activos, las mujeres rurales, participación en los escenarios de poder y de toma de decisión, salud y derechos sexuales y reproductivos, y plan integral para garantizar a las mujeres una vida libre de violencias.
Las acciones para avanzar en la promoción de la participación política de la mujer, a la luz del CONPES 161 (Consejo Nacional de Política Social y Económica, 2013), se enfocaron en ejecutar programas con tal fin en diferentes escenarios del desarrollo del país, con un seguimiento constante para incidir en el aumento de la participación de las mujeres de diferentes etnias. Adicionalmente, se generaron medidas desde el Ministerio del Interior para influir en un fortalecimiento institucional que permitiera generar herramientas para el liderazgo de las mujeres.
Posteriormente, durante el gobierno del Expresidente Iván Duque (2018-2022), bajo el liderazgo de la Exvicepresidenta Martha Lucía Ramírez, la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer pasó a ser una dependencia adscrita al despacho de la Vicepresidencia de la República.
3.2 Objetivos y funciones del mecanismo institucional de género
La Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer (2019) es el mecanismo institucional que se ha fortalecido, a través de la historia en Colombia, para responder al punto H de las medidas recomendadas por la Plataforma de Acción de Beijing. A pesar de que ha sufrido varias modificaciones al interior de la estructura del Estado, actualmente cuenta con funciones determinadas a través del Decreto 179 de 2019. Entre ellas están el avance hacia la garantía de los derechos de las mujeres mediante el diseño de políticas, planes, programas y lineamientos para avanzar en equidad de género desde todos los sectores del gobierno; poner en marcha el Observatorio de Equidad de Género con la intención de tomar decisiones de política pública con base en la evidencia; influir de manera directa en el cumplimiento de los acuerdos internacionales firmados por Colombia para avanzar en la equidad de género; y establecer alianzas con los diferentes sectores del gobierno, las ONG, las organizaciones de mujeres, la Comisión Legal para la Equidad de la Mujer del Congreso de la República, entre otros.
En virtud de lo anterior, la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer definió -para el año 2018- cinco líneas de trabajo buscando impulsar la política pública para las mujeres colombianas: empoderamiento económico de las mujeres, mujeres paz y seguridad, observatorio colombiano de las mujeres, mujeres libres de violencias y finalmente el impulso a la participación política de la mujer.
3.3 Participación Política de las Mujeres: acciones lideradas desde la Institucionalidad
En lo relativo a la participación política de las mujeres, al analizar las ocho elecciones al congreso que se han realizado desde el año 1991, se puede señalar que existe un aumento considerable en dicha participación, eso teniendo en cuenta la puesta en marcha de la ley 1475 de 2011. En esta se exige el 30% de la participación de las mujeres en las diferentes listas a las corporaciones. Es así como, según el informe que presentó Colombia ante la Plataforma de acción de Beijing + 25, para 1991 el promedio de elección de mujeres en Senado y Cámara era de 7,7%, mientras que para la última elección (2018), la participación fue de 20.8%. Es importante manifestar que, para 2021, la meta que se estableció en el plan de desarrollo “Pacto por Colombia- Pacto por la Equidad” 2018-2022 es de 30% (ver Tabla 2).
Tabla 2 Balance de la Participación Política de las Mujeres, Elecciones 2018. ONU Mujeres - PNUD
| Corporación | 2010-2014 | 2014-2018 | 2018-2022 |
|---|---|---|---|
| Cámara | 21 | 33 | 31 |
| Senado | 17 | 23 | 25 |
Fuente: Registraduría Nacional del Estado Civil (s.f.).
En 2015 se creó el programa “Más mujeres, Más Democracia”, liderado por el Ministerio del Interior, cuyo objetivo es promover el liderazgo, la inclusión y la participación política de las mujeres en el marco de las elecciones regionales. Así, se implementaron diversas herramientas para la comprensión del desarrollo de las elecciones, a través de una serie de talleres que fueron impartidos a las mujeres en los diversos territorios, con apoyo de los partidos políticos y las organizaciones de la sociedad civil. Además, para el año 2016, se realizaron escuelas de formación política a través de las cuales se formaron 1000 mujeres de quince departamentos. De acuerdo con el informe de rendición de cuentas de la Vicepresidencia de la República y la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer en el 2020, frente a la participación política de las mujeres se han desarrollado las siguientes acciones específicas:
Escuelas de Formación Política de Alto Nivel: estas escuelas hacen parte de la estrategia. Según el informe de promoción del acceso a la política por parte de las mujeres a nivel local en Colombia de la OCDE, estas barreras se encuentran relacionadas con: violencia política contra las mujeres líderes de movimientos sociales; estereotipos y prejuicios de género; herramientas técnicas y de conocimiento; dificultad de acceso a servicios de atención asequibles; conciliación de vida laboral y familiar; barreras dentro de los partidos políticos, específicamente, falta de apoyo financiero; y, finalmente, el conflicto armado interno.
Según los datos de la página oficial de Vicepresidencia de la República y la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, los módulos que se han puesto en marcha para beneficiar a las mujeres en cada uno de los territorios del país han sido los siguientes: empoderamiento y liderazgo; desafíos de inclusión; migración y gestión local; mujeres y construcción de paz; COVID-19 y gestión territorial; políticas públicas en territorio; elecciones y marketing político. El impacto en beneficiarias fue de 1107 mujeres, según el informe de gestión de la Vicepresidencia de la República para el año 2020.
Incidencia en los Planes de Desarrollo Territoriales (2020-2023): Las dependencias estatales enumeradas previamente realizaron la Gira de Equidad para las Mujeres. Esta tuvo el objetivo de incluir entre las metas y programas de los planes de desarrollo departamentales y municipales medidas concretas para avanzar en la equidad de género. Es así que, posterior a la gira y según el informe “Colombia sin techos de cristal” (Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, 2019), fueron incluidos en los planes de desarrollo departamentales 658 metas para avanzar en el cierre de brechas. De estas, 49 fueron metas para garantizar una participación paritaria de las mujeres en los escenarios de decisión. Todas las acciones coordinadas evidencian el avance del país hacia el cumplimiento de las recomendaciones para Colombia en respuesta a las diversas convenciones, tratados, lineamientos y conferencias de carácter internacional.
Según el mismo informe, se realizó un esfuerzo para impulsar acciones de fortalecimiento institucional con enfoque de género. Estas estuvieron encaminadas a: crear o fortalecer los mecanismos institucionales para las mujeres (secretaría u oficina de las mujeres); implementar el trazador presupuestal con enfoque de género como un mecanismo para la transversalización de la política pública para las mujeres en la administración departamental, distrital o municipal; crear un sistema de información estadística (observatorio de asuntos de género) que permita a la administración departamental, distrital o municipal mejorar la toma de decisiones con base en evidencia estadística; realizar campañas de sensibilización para transformar los imaginarios sociales y culturales sobre los aportes de las mujeres al desarrollo del territorio; formular o fortalecer la implementación de la política pública departamental, distrital o municipal para las mujeres; crear y poner en funcionamiento mecanismos y espacios de coordinación que fortalezcan la interlocución efectiva entre las entidades de la administración departamental, distrital o municipal y las organizaciones de mujeres; e impulsar la creación de la comisión de equidad de la mujer en la asamblea departamental, los concejos distritales y municipales. Como resultado de la inclusión de las metas de fortalecimiento institucional, se concluye que 142 metas de las 658 estuvieron encaminadas al fortalecimiento institucional. La región Caribe relacionó 32 metas; la región Andina, 66; la región Pacífica 21 y la región amazónica-Orinoquia, 22 metas.
4. Aplicación del Ranking de desigualdad de género para los territorios de Colombia (Aplicación de la metodología del PNUD)
En 2019, PNUD publicó el informe oficial del Índice de Desigualdad de Género 2019 (GII, Gender Inequility Index, por sus siglas en inglés), el cual estuvo soportado en el Índice de Desarrollo Humano, que mide el Desarrollo Humano en términos de brechas entre hombres y mujeres.
Las categorías medidas para avanzar en el índice fueron: salud sexual y reproductiva, mortalidad materna, tasa de embarazos en adolescentes; empoderamiento medido en la participación política de la mujer, y la educación de las mujeres medida en la proporción de mujeres y adultas mayores de 25 años con educación secundaria completa; y empoderamiento económico, medido en la participación de las mujeres en el marcado laboral.
Entre las conclusiones resultado de la aplicación del índice para 162 países del mundo, se infiere que, a pesar de los avances existentes para las mujeres y niñas después de 1990, aún las cifras de equidad de género son críticas, lo que se considera una barrera manifiesta para avanzar en el desarrollo humano (Garzón Ospina, 2014).
De los resultados en la promoción de la participación política de la mujer se puede manifestar que, en cuanto a las bancas en el parlamento/congreso a nivel mundial, en promedio, es del 24%.
En términos metodológicos y para interpretar el índice, es importante explicitar que 0 es indicador de completa igualdad y 1, de completa desigualdad.
En la metodología propuesta se estableció que se realizaría la aplicación del indicador del PNUD para las regiones de Colombia. Cabe mencionar que, para hacer evidente el aporte del fortalecimiento institucional en la promoción de la participación política de la mujer, se evidencia en el índice la existencia o no de secretarías, direcciones u oficinas de la mujer creadas bajo la estructura administrativa en los diferentes departamentos del país. Así, luego de su aplicación se obtienen los siguientes resultados.
4.1 Índice de Desigualdad de Género (IDG) en Colombia
El índice de Desigualdad de Género (IGG) planteado por el PNUD abarca tres dimensiones:
Salud reproductiva: medida por la mortalidad materna por 10.000 habitantes y la tasa de nacimientos de bebés en madres adolescentes por 10.000.
Empoderamiento: medido por la proporción de bancas en el parlamento/congreso ocupadas por mujeres y por la proporción de mujeres y adultos mayores de 25 años con educación secundaria completa.
Estado económico: expresado como participación en el mercado laboral y medido por la tasa de participación en la fuerza laboral de las poblaciones de hombres y mujeres de 15 años o más (RACI, 2020).
De este modo, siguiendo la metodología de cálculo del IDG presentada por el PNUD, se replica el ejercicio para los departamentos de Colombia. Así, el IDG calculado estará en un rango entre 0 y 1, donde la aproximación a 1 indica la existencia de una mayor disparidad entre hombres y mujeres en el departamento, y con ello, mayores pérdidas en el desarrollo humano con enfoque de género. En el mismo sentido, dentro del ejercicio se compara el IDG en los departamentos que tienen Secretarías de la Mujer y los que no.
Cabe resaltar que no fue posible realizar el cálculo del IDG en los departamentos de Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, dado que no se encuentra la información de mercado laboral en la GEIH. En el mismo sentido, teniendo en cuenta que el cálculo del IDG se realiza por media aritmética y geométrica, se le asigna el valor de 0,01 a los departamentos sin información en las variables de estudio.
En consecuencia, se obtiene que Bogotá, Valle del Cauca, Antioquia, Atlántico y Boyacá presentan un IDG menor o igual a 0,05, y -a su vez- una Secretaría de la Mujer, lo que indica que en estos departamentos hay menor disparidad entre hombres y mujeres. Una de las razones puede ser, según este estudio, la existencia de una mayor institucionalidad en temas de equidad de género. De igual forma, cuando se evalúa el número de mujeres electas en la cámara de representantes, se evidencia que Bogotá (13%), Antioquia (8%), Valle del Cauca (8%) y Bolívar (8%) tienen un mayor número de mujeres electas en comparación con los otros departamentos del país.
Paralelamente, confirmando lo expuesto con anterioridad, los departamentos con un IDG cercano a 1 son los que no presentan alguna Secretaría de la Mujer, y, con ello, una menor institucionalidad en temas de equidad de género. Entre ellos se encuentran: Arauca, Guainía, Vaupés, Guaviare y Caquetá. Sin embargo, se considera el avance realizado por la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, adscrita a la Vicepresidencia de la República, para mitigar dicha situación.
El informe “Colombia sin techos de cristal” (Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, 2019), compilado de la inclusión de las recomendaciones realizadas por dichas entidades en la formulación de los Planes de Desarrollo 2020-2023, describe el interés del gobierno nacional y de las entidades territoriales para generar un avance importante en los diversos ámbitos del desarrollo. Las acciones diseñadas por la Consejería Presidencial para la Equidad de Género (CPEM) estuvieron enfocadas en ocho dimensiones (Casas de Mujeres Empoderadas, estrategia de mujeres seguras, mujeres en la construcción de paz, empoderamiento económico de las mujeres, mujeres rurales y derecho a la salud plena de las mujeres). Además, se tuvieron en cuenta precisamente las dos categorías de investigación del presente documento, el Fortalecimiento Institucional y la promoción de la participación política de la mujer.
Según lo que refiere el informe “Colombia sin techos de cristal” (Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, 2019), en la región Caribe, los departamentos de Guajira, Magdalena y San Andrés incluyeron en sus planes de desarrollo la creación de la Secretaría de la Mujer, mismos que en la actualidad se encuentran funcionando como enlaces u oficinas para la mujer. Esta inclusión, entendida como meta, es fundamental, pues dichas oficinas pasan a contar con una capacidad técnica e institucional que da lugar a la implementación de las políticas públicas a favor de las mujeres en dichas regiones. Adicionalmente, en la región Andina, los departamentos de Risaralda, Huila y Caldas refieren la creación y el fortalecimiento de la institucionalidad de género. En la región pacífica, el departamento del Chocó y en la región amazónica-Orinoquía la Gobernación de Vaupés, Vichada y Caquetá incluyeron el mecanismo de género.
Hay que mencionar que los departamentos de Atlántico, Córdoba, Sucre, Bolívar, Antioquia, Santander, Valle del Cauca, Nariño, Cauca, Meta, Arauca, Norte de Santander, Cundinamarca y Bogotá contaban previamente con una secretaría o enlace fortalecido de las mujeres.
Sobre la promoción de la participación política de la mujer, en la región Caribe los departamentos de Guajira, César, Bolívar, Córdoba, Magdalena y Atlántico incluyeron -como meta del Plan de Desarrollo- generar escuelas de formación política para mujeres. Lo mismo hicieron los departamentos de Antioquia, Santander, Risaralda, Cundinamarca, Boyacá, Tolima, y Quindío; en la región pacífica, todos los departamentos incluyeron metas de esta índole; finalmente, Meta, Casanare, Arauca, Guaviare, Caquetá y Amazonas realizaron el ejercicio.
Los departamentos que no incluyeron metas específicas para avanzar en la participación política de la mujer a través de escuelas de formación fueron Huila, Caldas, Guainía y Vaupés. Sin embargo, según la página de la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer y lo evidenciado en los informes de gestión, dicha entidad ha prestado apoyo a los departamentos de Colombia. Esto para generar acciones de promoción de la participación política de la mujer, a partir de la puesta en marcha de la escuela de formación política “Mujeres Lideresas por Colombia”, en donde todos los departamentos han contado con cupos para que las mujeres se inscribieran en dicha oferta institucional.
5. Avances en la arquitectura institucional de género en las regiones menos desiguales (Valle del Cauca, Antioquia y Bogotá)
Como se evidencia en la Tabla 3, según los datos resultantes de la aplicación del indicador del PNUD sobre la desigualdad de género, las ciudades de Cali, Bogotá y Medellín son las que presentan un valor cercano a 0, es decir, presentan menor desigualdad a la luz de los indicadores y dimensiones propuestas.
Tabla 3 Índice de Desigualdad del PNUD aplicado para las regiones de Colombia
| Rank | Departamento | IDG | Secretaría de la Mujer | Tasa mortalidad materna | Tasa fecundidad adolescente | % personas elegidas a la cámara de representantes | % personas mayores de 25 con educación secundaria | Relación de participación laboral | |||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Valor | Número de muertes maternas por 100.000 nacidos vivos | Número de nacimientos de madres entre los 12 y 19 años por cada 1.000 adolescentes | % mujeres | % hombres | % mujeres | % hombres | % mujeres | % hombres | |||
| 2019 | 2019 | 2019 | 2020 | 2020 | 2019 | 2019 | 2019 | 2019 | |||
| 1 | Bogotá | 0,33 | 1 | 48,19 | 62,29 | 0,16 | 0,10 | 0,78 | 0,78 | 0,63 | 0,76 |
| 2 | Valle del Cauca | 0,37 | 1 | 72,11 | 57,24 | 0,09 | 0,08 | 0,70 | 0,70 | 0,59 | 0,76 |
| 3 | Antioquia | 0,38 | 1 | 61,64 | 65,77 | 0,09 | 0,11 | 0,68 | 0,66 | 0,51 | 0,75 |
| 4 | Atlántico | 0,39 | 1 | 104,48 | 60,20 | 0,09 | 0,03 | 0,76 | 0,76 | 0,53 | 0,73 |
| 5 | Boyacá | 0,39 | 1 | 37,71 | 64,03 | 0,03 | 0,04 | 0,55 | 0,55 | 0,45 | 0,67 |
| 6 | Cundinamarca | 0,41 | 1 | 68,48 | 57,40 | 0,03 | 0,04 | 0,66 | 0,66 | 0,60 | 0,76 |
| 7 | Meta | 0,41 | 1 | 54,76 | 72,39 | 0,03 | 0,01 | 0,66 | 0,66 | 0,51 | 0,74 |
| 8 | Huila | 0,42 | 0 | 40,73 | 92,74 | 0,03 | 0,02 | 0,56 | 0,56 | 0,48 | 0,77 |
| 9 | Nariño | 0,42 | 1 | 103,65 | 55,63 | 0,06 | 0,02 | 0,48 | 0,48 | 0,56 | 0,76 |
| 10 | Santander | 0,42 | 1 | 73,09 | 64,68 | 0,03 | 0,04 | 0,63 | 0,63 | 0,58 | 0,77 |
| 11 | Caldas | 0,43 | 0 | 24,59 | 62,34 | 0,01 | 0,04 | 0,62 | 0,62 | 0,43 | 0,72 |
| 12 | Bolívar | 0,44 | 1 | 76,89 | 78,60 | 0,03 | 0,04 | 0,66 | 0,66 | 0,46 | 0,72 |
| 13 | Quindío | 0,44 | 0 | 37,48 | 66,84 | 0,01 | 0,02 | 0,66 | 0,66 | 0,53 | 0,75 |
| 14 | Sucre | 0,44 | 1 | 80,90 | 73,77 | 0,03 | 0,01 | 0,57 | 0,57 | 0,48 | 0,73 |
| 15 | Córdoba | 0,44 | 1 | 84,22 | 75,62 | 0,03 | 0,03 | 0,58 | 0,58 | 0,49 | 0,72 |
| 16 | Tolima | 0,44 | 1 | 88,19 | 78,73 | 0,03 | 0,04 | 0,58 | 0,58 | 0,53 | 0,73 |
| 17 | Risaralda | 0,45 | 1 | 40,36 | 69,58 | 0,01 | 0,03 | 0,62 | 0,62 | 0,49 | 0,75 |
| 18 | Magdalena | 0,45 | 1 | 109,78 | 75,13 | 0,03 | 0,03 | 0,67 | 0,67 | 0,43 | 0,69 |
| 19 | La Guajira | 0,46 | 0 | 189,74 | 48,35 | 0,03 | 0,01 | 0,57 | 0,57 | 0,58 | 0,75 |
| 20 | Putumayo | 0,46 | 0 | 91,68 | 60,26 | 0,01 | 0,01 | 0,73 | 0,73 | 0,54 | 0,68 |
| 21 | Chocó | 0,47 | 0 | 223,17 | 44,19 | 0,03 | 0,01 | 0,58 | 0,58 | 0,31 | 0,58 |
| 22 | Cesar | 0,48 | 0 | 78,87 | 71,23 | 0,01 | 0,03 | 0,64 | 0,64 | 0,45 | 0,69 |
| 23 | Casanare | 0,48 | 1 | 118,34 | 76,57 | 0,01 | 0,01 | 0,75 | 0,75 | 0,66 | 0,79 |
| 24 | Vichada | 0,49 | 0 | 334,45 | 26,07 | 0,01 | 0,01 | 0,74 | 0,74 | 0,56 | 0,74 |
| 25 | Cauca | 0,49 | 1 | 82,35 | 61,87 | 0,01 | 0,03 | 0,51 | 0,51 | 0,45 | 0,73 |
| 26 | Norte de Santander | 0,49 | 1 | 89,95 | 60,59 | 0,01 | 0,04 | 0,58 | 0,58 | 0,43 | 0,70 |
| 27 | Caquetá | 0,50 | 0 | 73,02 | 101,50 | 0,01 | 0,01 | 0,53 | 0,53 | 0,42 | 0,71 |
| 28 | Guaviare | 0,50 | 0 | 158,73 | 74,59 | 0,01 | 0,01 | 0,68 | 0,68 | 0,71 | 0,84 |
| 29 | Vaupés | 0,51 | 0 | 0,01 | 42,43 | 0,03 | 0,01 | 0,68 | 0,68 | 0,48 | 0,58 |
| 30 | Guainía | 0,52 | 0 | 316,79 | 43,74 | 0,01 | 0,01 | 0,57 | 0,57 | 0,42 | 0,66 |
| 31 | Arauca | 0,57 | 0 | 66,59 | 83,11 | 0,00 | 0,01 | 0,69 | 0,69 | 0,60 | 0,74 |
| 32 | San Andrés | NA | 0 | NA | 60,71 | 0,03 | 0,01 | NA | NA | NA | NA |
Fuente: elaboración propia.
En ese orden de ideas es preciso referenciar los puntos en común de los avances institucionales en las regiones menos desiguales. Estos, cabe anotar, tienen que ver específicamente con el aporte del movimiento feminista y la respuesta institucional a las recomendaciones realizadas por las organizaciones gubernamentales. En este caso, en lo referente a las acciones recomendadas por el mecanismo nacional de género, es decir, de la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer.
Para referirnos al movimiento feminista es importante revelar que en estas tres ciudades se han creado movimientos feministas fuertes, incluso desde los años 1980. La incidencia de dichos movimientos ha permitido que, por ejemplo, en Cali se pusiera en marcha la primera Comisaria de Familia como primera instancia de atención a las violencias contra las mujeres en 1998. Adicionalmente, el movimiento de mujeres de Medellín -en 1990- lideró un diálogo nacional con la creación de la Red Nacional de mujeres, la cual contemplaba entre sus objetivos el mejoramiento de la participación política de la mujer. Otra instancia liderada por el movimiento de mujeres de Medellín fue la “Mesa de trabajo Mujer de Medellín” que tenía como objetivo ser un espacio de diálogo y concertación entre las mujeres y el Estado. Finalmente, el movimiento de mujeres de Bogotá es el más robusto, ya que fue el que impulsó la puesta en marcha del Primer Encuentro Latinoamericano y del Caribe. Allí se declaró el 25 de noviembre como día internacional de la violencia contra las mujeres, oficializado en 1999 por la Organización de Naciones Unidas. Además, este movimiento tuvo incidencia en el fortalecimiento de la constitución de 1991.
En conjunto, todo benefició a las organizaciones de mujeres que contaron con la posibilidad de incidir en las políticas públicas, sobre todo, en las dimensiones de las que estuvieron excluidas históricamente, es decir, al acceso al estudio, al trabajo y a la puesta en marcha de proyectos (Quiñones, 2020).
Si bien el aporte del movimiento feminista es fundamental, también lo son las acciones de fortalecimiento institucional que se han desarrollado desde estas regiones. Para referirnos a lo avanzado, en términos de arquitectura institucional, es importante mencionar que en Bogotá se creó la política pública para las mujeres en el año 2000, posteriormente se creó la oficina asesora para las mujeres en 2004. Después, en 2007, se creó la subsecretaría de la mujer y finalmente, en 2012, se creó la Secretaría de las Mujeres.
En Cali, el avance de la arquitectura institucional se dio en términos parecidos a los de Bogotá, teniendo en cuenta que en 2008 se creó la política pública para las mujeres caleñas. En 2012, se creó la Asesoría de equidad de género; para 2015, se creó la Casa Matria (Casa de las mujeres), y en 2018 se creó la Subsecretaría de equidad de género.
Finalmente, el diseño institucional en la arquitectura de género en Medellín se concibió de una manera diferente, teniendo en cuenta que lo primero que se creó en esta ciudad, a diferencia de Cali y Bogotá, fue la Subsecretaría de la mujer en el año 2001. Posteriormente, en 2003, se creó la política pública y en el 2007 la Secretaría de las mujeres.
Si bien la arquitectura institucional en las diversas ciudades no se ha dado homogéneamente ni en los mismos tiempos, es decir, el avance de cada una se ha desarrollado en diferentes momentos, sí existe una constante específica en la implementación de acciones afirmativas para promover la participación política de las mujeres. En el acuerdo 490 de 2012, donde se crea la secretaria de la mujer de Bogotá, una de las funciones de dicha instancia es “la promoción y el apoyo para facilitar la inclusión de las mujeres en la participación en procesos de elección popular y escenarios de toma de decisiones con la intención de eliminar las brechas de género que han existido en el sector político” (Concejo de Bogotá, 2012, s.p.). En Medellín, en el marco del Plan Estratégico de Igualdad de Género (PEIG), Acuerdo 102 de 2018, uno de los objetivos es “garantizar el derecho a la participación en el ámbito social, administrativo, económico, cultural, y político de las mujeres, en condiciones de equidad, oportunidad y representatividad para la incidencia y la toma de decisiones en escenarios públicos y privados” (Alcaldía de Medellín, 2018, Art. 4.4). Finalmente, entre los objetivos de la Subsecretaría de las mujeres de Cali se encuentra la implementación de la política pública para las mujeres. Esta menciona entre sus ejes la importancia de “generar escuelas de formación política para las mujeres” (Alcaldía de Cali, 2010, s.p.).
Así, al contar con mecanismos institucionales de género fortalecidos, se incrementa implícitamente la oferta institucional de los entes territoriales para fomentar la participación política de las mujeres. Es decir, se puede considerar al fortalecimiento institucional de género un vehículo para promover su participación política.
6. Resultados y conclusiones
La baja participación política de las mujeres en Colombia ha estado principalmente relacionada, de acuerdo con la OCDE (2020), a la falta de capacitación y herramientas de liderazgo, la violencia política en su contra, la baja financiación de las campañas y los estereotipos culturales de género que históricamente las han relegado a unos roles predeterminados.
Un criterio adicional que podría considerarse para comprender el fenómeno de la falta de participación política de la mujer, y que se identifica desde el desarrollo de este documento, es la baja institucionalización de los mecanismos de género en el país. Así, el 70% del territorio nacional no cuenta con un mecanismo institucional de género, a pesar del impulso realizado por la Vicepresidencia de la República y la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer durante el periodo 2018-2022. No obstante, llama la atención el hecho de que para 2018 existían nueve secretarías departamentales de la mujer y en 2021 se cuenta con 17 en consolidación.
Según el resultado de la aplicación del índice del PNUD en la totalidad de los departamentos de Colombia, aquellos donde existen mecanismos institucionales de género destacan, en tanto que hay unos mejores indicadores de promoción de la participación política de la mujer. Cabe señalar que la puesta en marcha de escuelas de formación política es uno de los objetivos del fortalecimiento de la institucionalidad de género. Es decir, donde existe una secretaría de la mujer, existirá una escuela de formación política para las mujeres y, en el mejor de los casos, su participación política será una meta definida en el plan de desarrollo propuesto por el mandatario o mandataria de turno.
Considerando la baja participación política de las mujeres a través de la historia del país, es importante observar que, según las cifras actuales, la participación femenina en cargos de responsabilidad se distribuye así: 6% de gobernadoras y 12% de alcaldesas para el periodo 2020-2023; 21% de congresistas para el periodo 2018-2022. Así pues, como lo describe el presente documento, es necesario valorar el aporte de los mecanismos institucionales de género (secretarías, oficinas, enlaces) desde otra perspectiva, es decir, relacionar la baja participación política de las mujeres con otras variables más allá de la financiación, los estereotipos culturales, la formación y la violencia política.
En conclusión, es posible afirmar que, para avanzar en la disminución de brechas entre hombres y mujeres en Colombia, en este caso, para mejorar la participación política de la mujer, es preciso continuar con el fortalecimiento de los mecanismos institucionales de género en las regiones como ha ocurrido recientemente. Sin embargo, si se quiere trascender, necesita fortalecerse un mecanismo nacional de avance para la mujer. Mientras no exista una institucionalidad fortalecida desde el gobierno nacional, el país seguirá rezagado en lo que se refiere a la implementación de las medidas definidas en la Plataforma de Acción de Beijing. Por lo tanto, el avance hacia la equidad de género seguirá como un saldo en rojo en la sociedad colombiana. Adicional a lo anterior, es importante mencionar que la aplicación del índice de desigualdad de género del PNUD en las regiones del país, posibilita que en futuras investigaciones pueda compararse el nivel de institucionalidad de género de cada región con los otros indicadores que mide dicha herramienta (Salud, Empleo y Educación).
