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El Ágora U.S.B.

Print version ISSN 1657-8031

Ágora U.S.B. vol.18 no.1 Medellin Jan./June 2018

http://dx.doi.org/10.21500/16578031.3058 

Artículos derivados de investigación

Una mirada histórica y socio-ambiental para repensar y renombrar los conflictos entre comunidades étnicas del Alto Cauca, Colombia

A historical and socio-environmental look to rethink and to rename the conflict among the ethnic communities of Alto Cauca, Colombia

Irene Vélez-Torres1 

1. Filósofa, Magíster en Estudios Culturales, y Doctora en Geografía Política y Humana. Docente investigadora de EIDENAR, Universidad del Valle, Colombia. Contacto: irene.velez@correounivalle.edu.co

Resumen

Este artículo analiza la conflictividad entre comunidades étnicas del Alto Cauca y sugiere que, antes que diferencias radicales basadas en la identidad étnica o cultural, el origen de estos conflictos se relaciona con empobrecimiento histórico de las comunidades rurales, el despojo de bienes ambientales como la tierra y el oro, y las dificultades irresueltas de la gobernabilidad multicultural en Colombia. Se argumenta que los conflictos del Alto Cauca deben considerarse socio-ambientales y su radio de análisis debe ampliarse más allá de los habitantes rurales pobres hacia otros actores e intereses que median en el despojo de las comunidades étnicas.

Palabras-clave: Comunidades étnicas; conflito ambiental; conflito social; pobreza.

Abstract

This article analyzes the conflict among ethnic communities of Alto Cauca and it suggests that, rather than radical differences based on ethnic or cultural identity, the origin of these conflicts is related to historical impoverishment of rural communities, the dispossession of environmental goods, such as the land, gold, and unresolved difficulties of multicultural governance in Colombia. It is argued that the conflicts, which take place in Alto Cauca should be considered social and environmental, and their area of analysis should be expanded beyond the rural poor inhabitants to other actors and interests that mediate the looting of ethnic communities.

Key words: Ethnic Communities; Environmental Conflict; Social Conflict; Poverty.

Introducción

Con el ánimo de proteger la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana, la Constitución Política de 1991 estableció un número de principios que definieron el acceso diferenciado a derechos étnicos y territoriales por parte de grupos indígenas y afrodescendientes (Eslava, 2009). Aunque entonces se pensó que este conjunto de derechos sería suficiente para salvaguardar a los pueblos tradicionales (Restrepo, 2002), muy pronto se demostró que las formas de despojo y mercantilización de la naturaleza del siglo XXI creaban nuevos desafíos en la interpretación, el ejercicio y la defensa de los derechos otorgados a estas comunidades (Velasco Jaramillo, 2014; Fairbairn Et. Al. 2014; Borras & Franco, 2012; Ballvé, 2012; Ulloa, 2013). Otras constituciones políticas como las de Ecuador y Bolivia, que también han otorgado derechos diferenciales a las comunidades étnicas de esta América mestiza, han afrontado dificultades análogas para convertir en derechos de-facto aquellos derechos contenidos en los marcos jurídicos (Kröger & Lalander, 2016). Un cuestionamiento interesante sobre esta barrera consiste en establecer si el sistema legal ortodoxo del Estado moderno está en la capacidad de capturar (Bocarejo, 2014) y actuar en concordancia con la diversidad de actores y de prácticas culturales que se presentan en contextos post-coloniales.

Apalancados por los derechos diferenciales otorgados por la Constitución Política, en la región del Alto Cauca, han surgido o se han profundizado una serie de conflictos entre comunidades de indígenas, de campesinos mestizos y de afrodescendientes en torno al acceso al territorio. En ámbitos académicos y políticos ha predominado una denominación de estos conflictos como “inter-étnicos” o “inter-culturales” (Duarte, 2013b; López, 2014; PNUD, 2014); sin embargo, el análisis aquí propuesto se distancia de esta presunción y muestra, por el contrario, que estos conflictos surgen en la competencia y el acceso desigual a bienes y servicios del territorio, lo cual les hace conflictos de tipo socio-ambiental más que conflictos (inter) étnicos o culturales. Se argumenta, de esta manera, que ni las diferencias étnicas ni las culturales dan origen a estos conflictos, por lo que nombrarlos como “inter-étnicos” o “inter-culturales” encubre causas más complejas y estructurales relacionadas con el empobrecimiento rural histórico y el despojo de bienes ambientales como la tierra, el agua y el oro.

Tras esta introducción el artículo propone una reflexión conceptual sobre los llamados conflictos inter-étnicos o inter-culturales en Colombia, en contrapunto con los conflictos socio-ambientales. Seguidamente, el artículo explica la metodología de acción y participación que ha dado origen a las reflexiones que aquí se presentan.

A continuación el artículo realiza un recorrido histórico y normativo sobre el acceso a la tierra en Colombia, así como sobre la más relevante normatividad étnica que da sustento legal a las reclamaciones de comunidades indígenas y afrodescendientes en esta región. En primer lugar, el artículo rastrea asuntos clave sobre los intentos fallidos de reforma agraria en Colombia y sus efectos escalares en concentración de la propiedad de la tierra. Aunque los intentos de reforma agraria en Colombia han sido ampliamente documentados (Hristov, 2005; Berry, 2002; Montoya Ferrer, 1987; Vélez Álvarez, 2012; Romero, 2012; Arango, 1987), la contextualización propuesta sobre la tenencia de la tierra es central al argumento de este artículo pues permite mostrar el estrecho lazo que existe entre los procesos de apropiación de la naturaleza que han generado desigualdades socio-económicas irresueltas entre los habitantes rurales pobres, incluyendo por supuesto a indígenas y afrodescendientes.

En segundo lugar, para ilustrar el tipo de conflictos que se generan cuando entra en tensión el marco de derechos étnicos constitucionalizados y las demandas territoriales del modelo económico, este artículo caracteriza algunos de los conflictos que se han presentado durante las dos últimas décadas entre indígenas y afrodescendientes en tres municipios del Alto Cauca. Estos casos fueron identificados a través de un trabajo de campo realizado entre 2012 y 2014 en la zona, y su caracterización complementada a través de una revisión de fuentes secundarias de organizaciones sociales (Fernández, 2010) e instituciones públicas y académicas (Incoder & CEI, 2013).

El capítulo final del artículo discute la trayectoria de desigualdad que ha dado origen a los conflictos analizados, haciendo un énfasis analítico sobre las condiciones de gobernabilidad rural que constituyen barreras y contradicciones para la territorialización del Estado multicultural en Colombia. Además, se hace un llamando para evitar presunciones y simplificaciones que, desde el lenguaje, velen las desigualdades históricas que están en los orígenes de las conflictividades analizadas.

De conflictos “inter-étnicos” a conflictos socio-ambientales

En términos conceptuales, resulta útil examinar la denominación que se ha dado a los conflictos que son objeto de análisis en este artículo, pues si bien la prensa y las instituciones públicas los han llamado “inter-étnicos” o “inter-culturales” por la situación fáctica de involucrar dos o más comunidades con una auto-identificación étnicas, estos conflictos se gestan en la competencia por el acceso a bienes y servicios del territorio, lo cual les imprime un carácter de conflictos socio-ambientales en la naturaleza de su origen. El fundamento principal de este argumento tiene que ver con que estos conflictos gravitan en torno a una disputa, entre grupos étnicos, sobre el uso, el acceso, la propiedad y el control de bienes ambientales territoriales, en la mayoría de los casos tierra, agua y oro. Como afirma Ulloa (2014), estos bienes y servicios llegan a ser objeto de conflicto porque, en el marco de una economía neoliberal y extractivista, han pasado por un proceso de valorización, financiarización y mercantilización que, a la vez que les convierte en “recursos”, genera graves impactos sobre las prácticas socio-culturales locales.

En la bibliografía sobre conflictos socio-ambientales es posible identificar una propuesta analítica que los entiende, no como disfunciones del orden natural y social (Guerrero, 1999), sino como un entramado complejo, sistémico y dialéctico de relaciones que construyen realidades socio-ecosistémicas; éstas relaciones se encuentran necesariamente atravesadas por relaciones de poder y nunca refieren exclusivamente a la naturaleza sino también a las sociedades locales (Orellana, 1999b). En esta interacción, los conflictos socio-ambientales se manifiestan cuando dos o más actores sociales difieren sobre sus intereses, prácticas y/o concepciones en torno al uso, al acceso, a la propiedad y al control de bienes o servicios del territorio.

Autores como Martínez-Alier (2008) han enfatizado que estos conflictos son ecológico-distributivos en la medida en que se basan en una distribución desigual de los beneficios y de los daños generados por las actividades económicas que se desarrollan territorialmente. En esta línea de ideas, varios autores afirman que los conflictos socio-ambientales revelan contradicciones entre al menos dos sistemas económicos que, analizados desde una perspectiva ontológica, encarnan diferencias radicales entre dos o más modelos de vida (Escobar, 2014; Fontaine, 2004). Así, un énfasis especial se ha puesto sobre el estudio de conflictos socio-ambientales a partir de los impactos que genera un sistema económico sobre otro, un modelo de vida sobre otro (Walter, 2009; Orellana, 1999a).

A primera vista, los conflictos entre grupos étnicos que se analizan en este artículo no se acoplan a la definición construida pues estos grupos no encarnan modelos de vida, visiones, o sistemas productivos antagónicos. Como se verá, las disputas se dan entre habitantes rurales pobres que construyen identidades étnicas las cuales tienen en común principios como la autonomía (Osorio, 2016), la soberanía territorial, el gobierno propio y el aprovechamiento sustentable del entorno natural. Sin embargo, en la medida en que los conflictos se dan en torno al acceso a la tierra y a otros bienes territoriales como el agua y el oro se considera que este marco conceptual aún es relevante, pero con precisiones derivadas de la investigación empírica.

En este sentido, se sugiere que los conflictos analizados requieren una conceptualización alternativa que permita comprehender aquellas tensiones que no surgen entre dos visiones de mundo inconmensurables, sino entre grupos sociales a quienes el sistema económico capitalista les ha enclaustrado: en su afán por sobrevivir, estos grupos de indígenas, afrodescendientes y campesinos mestizos se enfrentan por los beneficios derivados del aprovechamiento de la naturaleza, sin que la causa de las conflictividades se encuentre necesariamente asociada a sus identidades étnicas o culturales. Esta configuración particular de la conflictividad local llama a comprender las disputas entre grupos étnicos en una escala mayor, donde se involucren otros actores e intereses que son responsables de cercar a las comunidades en una competencia por remanentes no apropiados; en particular, en el análisis deben incluirse los actores e intereses que han acaparado la tierra, el agua y el oro, privando a los habitantes pobres de toda oportunidad de acceso.

Metodología

La información que aquí se presenta es parte de una investigación con intensiones de generar acciones para la de transformación social (Fals Borda, 1979; 2001), desarrollada desde 2009 y que buscó comprender los conflictos relacionados con la propiedad, el uso y el control de la tierra y del agua en territorios afrodescendientes del Alto Cauca, región localizada entre el norte del departamento del Cauca y el sur del departamento del Valle del Cauca (ver Mapa 1).

Fuente: elaboración propia

Ilustración 1 Mapa región del Alto Cauca 

La motivación de esta investigación, tan política como académica, fue contribuir al proceso de organización y defensa del territorio por parte de las comunidades, teniendo como fundamento una visión activista del qué-hacer investigativo (Hale, 2006). Así, a través de técnicas interdisciplinarias, se construyó una serie de productos que aportaría a la organización comunitaria. Algunos de éstos son: tres documentales participativos y de acceso libre, una cartilla pedagógica para la reproducción de procesos de cartografía social, una cartilla que explica el sistema de derechos étnico-territoriales, y un póster que reproduce en una línea histórica los conflictos y las respuestas organizativas de comunidades afrodescendientes en el Alto Cauca. Al diseñar el proyecto, los Consejos Comunitarios de La Toma, Monte Oscuro y El Hormiguero participaron en la definición de los objetivos y productos del mismo, a la vez que fueron enfáticos en la necesidad de que la investigación aportara en los procesos de movilización social. En respuesta, se diseñaron técnicas de investigación basadas en cartografía social (Vélez-Torres, Et Al. 2012), talleres de memoria y procesos participativos de producción audiovisual (Vélez-Torres, 2013).

En términos de comprender los conflictos entre algunas comunidades étnicas del Alto Cauca, se identificaron diferentes actores relevantes para este análisis y con ellos se realizaron entrevistas y grupos focales entre los años 2012 y 2014: (i) los pueblos indígenas representados por la Asociación de Cabildos Indígenas del Norte del Cauca (ACIN) y el Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC); (ii) las comunidades afrodescendientes representadas por sus Consejos Comunitarios, el Palenque del Alto Cauca, la Asociación de Consejos Comunitarios del Norte del Cauca (ACONC) y el Proceso de Comunidades Negras (PCN); (iii) los campesinos mestizos, pobres y sin tierra, representados por la Federación Nacional Sindical Unitaria Agropecuaria (FENSUAGRO) y por el Comité de Integración del Macizo Colombiano (FUNDECIMA); y (iv) los pequeños y medianos propietarios representados por la Sociedad de Agricultores y Ganaderos del Cauca (SAG).

Aunque los actores empresariales, terratenientes e inversionistas nacionales y extranjeros son clave para analizar los conflictos en cuestión, durante esta investigación han reiterado su negativa frente a la posibilidad de entablar un diálogo directo.

En términos de los actores de gobierno, se entrevistaron funcionarios públicos con injerencia regional y nacional en los conflictos en torno al acceso a la tierra y al oro. Entre ellos, funcionarios del Ministerio de Minas, del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), de la Defensoría del Pueblo del Cauca y de la Gobernación del Cauca.

Además del trabajo de campo, el análisis aquí presentado se complementa con la revisión de fuentes secundarias de trabajos desarrollados por organizaciones no gubernamentales, instituciones públicas y universidades (López-Gómez, 2014; PNUD, 2014; Fernández, 2010; Incoder & CEI, 2013; Duarte, 2013a).

Historia de la propiedad y del acceso a la tierra en Colombia

Aunque la historia de acceso y propiedad sobre la tierra en Colombia es más compleja y extensa de lo que es posible presentar aquí, una introducción a la misma es imprescindible para analizar los conflictos de carácter socio-ambiental que se han presentado en el Alto Cauca.

Historia breve de los intentos (fallidos) de reforma agraria

La desigualdad en la distribución de la tierra y la ambigüedad sobre los derechos de propiedad territorial son dos características de la historia de la política rural colombiana (Berry, 2002). Después de la independencia de España en 1810, los resguardos que inicialmente se otorgaron a las comunidades indígenas fueron apropiados por élites criollas de hacendados (Hristov, 2005, p. 93). Esta apropiación ilegítima implicó que muchas de las actuales reclamaciones de tierras de las comunidades indígenas y afrodescendientes del Alto Cauca se basen, precisamente, en títulos coloniales que les asignan tierras cuya propiedad colectiva jamás fue reconocida ni formalizada (Rojas Martínez, 2004).

Tras la independencia, el primer intento por desarrollar una reforma agraria se llevó a cabo un siglo después por parte de políticos liberales. Éstos interpretaron la concentración de la tierra como la principal razón del retraso en el “progreso agrario” y crearon, en respuesta, la Ley 200 de 1936, la cual buscó legislar una distribución de tierras entre los colonos con el fin de ampliar la frontera agrícola (Montoya Ferrer, 1987). Sin embargo, colonos sin tierra, para quienes estaba orientada la ley, no obtuvieron la propiedad que se esperaba. En cambio, la legislación fue utilizada por los terratenientes para privatizar tierras estatales: mientras que entre 1931-1945 la tasa de privatización fue de 60.000 hectáreas por año, entre 1946-1954 la tasa anual aumentó a 150.000 hectáreas, y entre 1955-1959 la tasa se duplicó a 375.000 hectáreas (Berry citando a Legrand, 2002, p. 31). El crecimiento de la desigualdad en la distribución de la propiedad y la frustración de muchos habitantes rurales pobres fueron importantes razones para el levantamiento campesino que se dio después de la muerte de Jorge Eliecer Gaitán, en 1948 (Molano, 2015).

Tras el periodo conocido como La Violencia (1948-1958), el gobierno liberal de Alberto Lleras Camargo (1958-1962) trajo de vuelta a la arena política la cuestión de la tierra. Interpretada esta vez como un mecanismo necesario para contener la rebelión social que crecía en el campo, la distribución de la tierra fue materia de diálogo entre los partidos conservador y liberal, la iglesia, los trabajadores rurales y el sector privado. Este diálogo derivó en una nueva legislación de tierras, la Ley 135 de 1961, y en la creación del entonces Instituto Colombiano de Reforma Agraria (INCORA) (Vélez Álvarez, 2012).

Entre 1962 y 1984 se pusieron leyes subsidiarias que, idealmente, facilitarían el cumplimiento de los objetivos de la Ley 135. Sin embargo, la alternancia de partidos durante el Frente Nacional, y el consecuente giro político de intereses liberales a intereses conservadores, llevó a un desmonte paulatino de la reforma. Surgían entonces, en 1964, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). También, hubo durante estas dos décadas una importante influencia extranjera sobre la política nacional agraria, la cual se reflejó en la promoción que hicieran la Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina (CEPAL) y el Banco Mundial de programas para tecnificar e incrementar la productividad rural (Vélez Álvarez, 2012). En consecuencia, buena parte del presupuesto de la reforma se invirtió en distritos de riego que favorecieron la agricultura capitalista y ayudaron a consolidar una burguesía agraria (Arango, 1987).

Por otro lado, bajo la tendencia de integrar al campesinado en la producción agroindustrial y en el mercado de alimentos (Acosta-Reveles, 2013), la revolución verde se puso en marcha desde la década de 1960 y el pequeño propietario perdió paulatinamente sus tierras a causa del endeudamiento para adquirir paquetes agro-tecnológicos (VélezTorres, Et Al.,2013). El contundente fracaso de la Ley 135 se expresó en el aumento de la concentración de la propiedad de la tierra: a finales de 1980, el 60% de la tierra titulada por el INCORA estaba en manos de los terratenientes (Berry, 2002, p. 43).

Después de la tregua con las FARC a finales de 1984, varias organizaciones campesinas y la Unión Patriótica presentaron en los años siguientes distintos proyectos de reforma agraria que nunca llegaron a ser adoptados por la legislatura (Romero, 2012; Arango, 1987). Así, fue sólo hasta 1994 que la Ley 160 creó un nuevo sistema de reforma agraria basado en el mercado de tierras. Este sistema, impulsado por el Banco Mundial y por el Banco Interamericano de Desarrollo, tuvo el objetivo de promover el desarrollo rural con base en transacciones de tierras entre comunidades sin-tierra y vendedores interesados; en el caso de los habitantes rurales pobres, dichas transacciones serían total o parcialmente financiadas por el Estado. Pese a las intensiones, una evaluación del programa en 1997 demostró que la corrupción y la burocracia habían consumido el presupuesto adjudicado a la reforma. Los resultados limitados de la ley se cuestionaron en un informe emitido por la Contraloría en 2002, el cual refirió que el coeficiente de GINI de concentración de la tierra fue de 87%, mientras que la pobreza rural llegó a 82,6% (Ramírez, 2003, p. 104).

Mientras la Ley 160 sigue vigente, varios académicos han señalado que durante los últimos 20 años ha sido el conflicto interno armado la principal fuerza que ha forjado una “contra” reforma agraria a partir del despojo violento de tierras, el acaparamiento en manos de actores privados violentos y la configuración de nuevos órdenes de control territorial (Tate, 2015; Reyes, 2009). Investigaciones sobre el fenómeno narco-paramilitar desde la década de 1990 coinciden en afirmar que el control ejercido por estos grupos no sólo co-existen, sino que ha estado en la base de la construcción del Estado-nación en Colombia (Grajales, 2011; Ballvé, 2012; López-Hernández, 2010).

Tierras y territorios en el Alto Cauca

Según el análisis que realiza Urrea (2010) del último censo, en los municipios de la subregión sur del Valle del Cauca el 49% de la población se identificó como afrodescendiente y el 0.9% como indígena; mientras tanto, en los municipios del norte del Cauca el 29,6% de la población se identificó como afrodescendiente y el 30,9% como indígena. Esta demografía étnica es sobresaliente si se compara con la proporción a nivel nacional donde 10,4% de la población se auto-identifica como afrodescendiente y el 3,3% como indígena. Esta distribución étnica en el Alto Cauca se articula con la historia colonial de la región, pues las familias terratenientes de la zona han acumularon capital a través de la servidumbre de indígenas y afrodescendientes.

Según el Banco Mundial, el Cauca es el segundo departamento de Colombia con mayor concentración en la tenencia de la tierra en cuanto a su valor, y el cuarto si se habla de extensión (Gamarra, 2007). El Valle del Cauca, por su parte, es el tercer departamento en Colombia con mayor concentración de tierras según su extensión (Rodríguez & Cepeda, 2011). Para el año 2000, se reportó que en el Valle del Cauca el 64.3% de la tierra estaba en manos del 5% de la población, mientras que en el departamento del Cauca el 61.5% de la tierra estaba en manos del 5% de la población (Rodríguez & Cepeda 2011). Esta concentración de la propiedad de la tierra en la región se articula con un modelo de concentración de su usufructo, el cual se vale de contratos de arrendamiento para incluir mayor área dentro del mismo modelo agrario de monocultivo (Duarte, 2013).

De forma crítica, un funcionario del Incoder nacional interpretaba esta concentración como el resultado de un favorecimiento a las familias terratenientes por parte del Estado:

Cuando usted encuentra que las mismas familias han concentrado la mayor parte de la tierra, se convierte en una clara indicación de cómo las instituciones han operado a favor de esa concentración. Esto es aún más claro cuando la adjudicación de tierras se ha dado en regiones protegidas por la ley debido a su frágil ecología. (Funcionario del Incoder Nacional, 12/2012)

Ahora bien, el ejercicio del poder colonial y la concentración de la tierra productiva en manos de familias terratenientes de la región ha derivado en clientelismo (Robinson 2005) y en la subordinación política, económica y social de la población indígena, afrodescendiente y de campesinos mestizos. En este sentido, un servidor público del Incoder declaró en una entrevista:

El rezago colonial en esta región no sólo se plasma en las paredes blancas de la ciudad de Popayán. Sobre todo, se expresa en el poder de las élites que actualmente dominan la mayoría de las instituciones. Por ejemplo, cuando llegué aquí, conocí a un funcionario público que me dijo, en nuestro primer almuerzo juntos, que la única persona de su familia que no se había casado con un español era su papá, quien se casó con una francesa… Él se consideraba la rama francesa de su familia. (Funcionario del INCODER Seccional Cauca, 02/2013)

El ejercicio de gobierno en el Alto Cauca se ha basado, no sólo en la distribución desigual de la tierra, sino también en una desigualdad en el acceso al poder político regional. Esto ha implicado el desconocimiento de la existencia de comunidades étnicas en la región, como es el caso de las innumerables negaciones que han hecho el Ministerio del Interior, el Incoder y los Municipios sobre la presencia de comunidades afrodescendientes en la zona (algunos casos emblemáticos sobre esta negación son el de La Toma, San Antonio y El Hormiguero).

En el año 2011, el gobierno de Juan Manuel Santos Calderón (2008-2016) creó el “Plan Cauca” con el propósito sanear la tenencia y garantizar el acceso a la tierra por parte de habitantes rurales pobres (DNP 2013; Presidencia de la República 2013; Unidad de Organizaciones Afronortecaucanas 2013: 12). Sin embargo, al momento de escritura de este texto ninguna comunidad afrodescendiente del valle inter-andino del río Cauca ha logrado la formalización de su propiedad colectiva, mientras las reclamaciones de tierras por parte de las comunidades indígenas siguen vigentes. Esta situación se explica por la resistencia, nada novedosa, que han interpuesto las élites políticas y económicas de la región frente a la titulación de tierras a comunidades étnicas. En este sentido, un propietario de tierras del Cauca afirmaba:

Al inicio, los indígenas compran una finca, luego otra y al final terminan creando su resguardo. Ya con el resguardo, se les conceden todos esos derechos especiales y terminan construyendo un Estado independiente. Por fuera quedamos los demás campesinos que no tenemos nada. No tenemos ninguna duda de que ese es un proyecto político de los indígenas. (Grupo Focal con propietarios de SAG, 02/2013)

Desde la perspectiva de los propietarios de tierras, la crítica se ha centrado en señalar que la creación de resguardos ha convertido a los indígenas en los nuevos grandes propietarios. Pese al sustento cuantitativo que esta afirmación tiene, el argumento carece de un análisis cualitativo sobre la localización y calidad de estas tierras, pues, aunque suman aproximadamente 30 millones de hectáreas a nivel nacional, la mayoría tiene bajo potencial agrícola (Hristov, 2005). Además, según afirma el líder indígena Feliciano Valencia, los territorios indígenas corresponden a zonas desérticas, de páramo o de bosque, y en muchas ocasiones hacen parte de áreas de conservación ambiental. Soportando esta afirmación, estudios recientes caracterizan la sobre posición entre territorios étnicos y zonas de conservación ambiental del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP) (ver Tabla 1):

Tabla 1 Sobre posición entre territorios étnicos y Áreas protegidas en Colombia 

Total de Áreas protegidas por el SINAP Total de Áreas traslapadas con resguardos de comunidades indígenas Total de Áreas traslapadas con territorios tradicionales de comunidades negras Número de hectáreas traslapadas con resguardos de comunidades indígenas Número de hectáreas traslapadas con territorios tradicionales de comunidades negras
56 48 7 2.445.485 90.285

Fuente: Construcción propia con base en Parques Nacionales (s.f.) y Riascos de la Peña (2008).

También, nuevos mecanismos de conservación ambiental como el de Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación (REDD) podrían generar una sobre posición conflictiva que, según afirma Ulloa (2013), negarían las territorialidades étnicas e impondrían a las comunidades otras lógicas de uso de su territorio. En este sentido, se justifica la necesidad de ampliar en los estudios rurales la discusión sobre multiculturalismo y conflictos de carácter socio-ambiental con el objetivo de entender cómo las disputas por los derechos ambientales y étnico-territoriales estarían dando forma al paisaje rural en Colombia.

Contexto normativo y casos de disputa sobre los derechos étnicos en Colombia

El recorrido histórico presentado permite observar que, tanto a nivel nacional como en la región del Alto Cauca, la distribución desigual de la tierra ha ido en detrimentos de las oportunidades de acceso a la misma por parte de habitantes rurales pobres. El presente apartado profundiza sobre la normativa y los casos en que indígenas y afrodescendientes han encontrado en los derechos étnico-territoriales una nueva oportunidad para garantizar su acceso a la tierra y a otros bienes territoriales; en este ejercicio de derechos, han emergido nuevas tensiones, esta vez entre grupos étnicos.

Desigualdades y relaciones entre indígenas y afrodescendientes

A pesar del espíritu igualitario de la Constitución Política de 1991, existe una evidente disparidad entre indígenas y afrodescendientes en términos de la consolidación legislativa de sus derechos, la cual se refleja en la diferencia numérica de leyes y decretos dedicados a unos y otros (ver Tabla 2).

Tabla 2 Comparación entre normativa para afrodescendientes e indígenas desde 1991 

Afrodescendientes
Ley 70 de 1993 Cumple el mandato constitucional del Artículo transitorio 55 de la Constitución Política de 1991.
Decreto 1745 de 1995 Reglamenta el Capítulo III de la Ley 70 y establece el procedimiento de titulación colectiva para comunidades negras.
Decreto 3770 de 2008 Establece la estructura y funciones de la Comisión Consultiva de Alto Nivel de Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, y establece los requisitos para el Registro de Consejos Comunitarios y Organizaciones de dichas Comunidades.
Indígenas
Ley 160 de 1994 Crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, y establece un capitulo especifico (XIV) relativo a los territorios o Resguardos Indígenas
Decreto 1088 de 1993 Establece que las autoridades indígenas pueden crear Asociaciones de Cabildos y/o Autoridades tradicionales en representación de sus territorios.
Decreto 2164 de 1994 Permite reconocer a las “autoridades tradicionales” y al “cabildo indígena” como las instituciones representativas de los pueblos indígenas.
Decreto 2164 de 1995 Reglamenta al capitulo XIV de la Ley 160 de 1994 y tiene por objeto el reconocimiento de la propiedad de las tierras de comunidades indígenas.
Ley 1454 de 2011 Marco normativo general para el ordenamiento de las entidades territoriales indígenas.
Decreto 1953 de 2014 Crea un régimen especial para los sistemas propios de gobierno indígena.
Decreto 2333 de 2014 Establece un Sistema de Coordinación Interinstitucional para la protección de los derechos territoriales de los pueblos indígenas.

Fuente: Construcción propia con base en normativa nacional

Aunque el numero de leyes y decretos aprobados no es causa única ni explicación suficiente de las diferencias que experimentan ambos grupos poblacionales para ejercer sus derechos, es importante señalar que la diferente consolidación normativa ha dejado de lado, en el caso de las comunidades afrodescendientes, asuntos que son centrales al ejercicio de sus derechos étnicos, por ejemplo, la regulación de principios como la autonomía y el gobierno propio. Esta diferente consolidación normativa ha llevado a que las comunidades afrodescendientes no tengan de-facto el mismo poder territorial, ni gocen de una autonomía equivalente a la que comparten en-el-derecho con las comunidades indígenas. Esta situación es mucho más grave en el Alto Cauca, donde se ha retrasado la formalización de la tenencia colectiva de la tierra en todos los territorios afrodescendientes, y donde estas comunidades han afrontado barreras, incluso, para el reconocimiento formal de sus Consejos Comunitarios. De hecho, pese a que el número de indígenas y afrodescendientes en el departamento del Cauca es muy parecido (21% y 22% respectivamente), hay 100 resguardos indígenas y sólo 17 títulos colectivos otorgados a comunidades afrodescendientes, todos localizados en la región Pacífico de este departamento (Duarte, 2013).

En cuanto a los títulos de propiedad colectiva, es crucial tener en cuenta que obtener la propiedad sobre la tierra no garantiza el acceso a los bienes ambientales del territorio ni el control territorial. Como muestra el apartado anterior, existen usos del suelo y proyectos que van en contra de la auto-determinación del uso de la tierra por parte de la población étnica (i.e. proyectos productivos, extractivos, de infraestructura y de conservación), así como existen dinámicas violentas de control armado del territorio que han privado a las comunidades de ejercer su autonomía y control territorial. De hecho, en la medida en que estas amenazas externas son compartidas por indígenas y afrodescendientes, estas comunidades han reconocido la importancia de fortalecer sus alianzas:

Nosotros creemos que de alguna manera han sido ellos [el gobierno] quienes han querido crear los conflictos entre indígenas y afros (...) Por eso nuestra tarea ha consistido la de entender que hay otros intereses que originan el conflicto, y que más bien entre nosotros lo que tenemos que hacer es hablar y colaborarnos. (Entrevista a líder de ACONC, 04/2013)

Como lo expresa este líder, comprender el contexto más amplio de desigualdad en que surgen los conflictos entre indígenas y afrodescendientes les permite gestionar sus diferencias y construir alianzas que les fortalezcan para enfrentar amenazas mayores. En esta línea de ideas, las coaliciones inter-étnicas han sido estrategias efectivas para confrontar amenazas territoriales compartidas. Por ejemplo, espacios de diálogo como el Grupo 2020, constituido por 20 indígenas y 20 afrodescendientes entre los años 2012 y 2013 con el objetivo de mediar en el conflicto de Cerro Teta, han servido para concertar el acceso conjunto a los bienes ambientales del territorio y evitar la intrusión de terceros actores. También, la movilización conjunta entre 2015 y 2016 contra la minería ilegal practicada con retroexcavadoras en el Norte del Cauca es una muestra representativa de la cooperación inter-étnica que emerge en lo local para defender el territorio.

Precisamente, uno de los cambios significativos que la Constitución Política de 1991 introdujo en el campo de la reclamación de tierras es que dejó de tratarse exclusivamente de la tierra para albergar el derecho al territorio . Así, los afrodescendientes tienen derecho a territorios colectivos de comunidades negras (Decreto 1745 de 1995), mientras los indígenas tienen derecho a resguardos (Decreto 2164 de 1995). Una diferencia legal que resulta crucial entre los derechos que ostentan los campesinos-mestizos a la tierra y los derechos que tienen los grupos étnicos al territorio consiste en que la propiedad colectiva de afrodescendientes e indígenas es inalienable, inembargable e imprescriptible. Esta restricción tiene como objetivo proteger a las comunidades étnicas frente al despojo de tierras y equiparles legalmente para defender sus territorios.

Además de esta salvaguarda legal, la inclusión del concepto de territorio en la Constitución Política, en la normatividad étnico-territorial consecuente y en la jurisprudencia que protege el ejercicio de los derechos étnico-territoriales, implica la apertura explícita del sistema legal a principios como la autonomía, la auto-determinación y el gobierno propio (Schneider & Peyré, 2006). Estos principios hacen posible que indígenas y afrodescendientes busquen asociarse para crear estrategias de defensa y de aprovechamiento conjunto de los bienes y servicios de sus territorios, incluyendo el subsuelo.

Conflictos por la propiedad sobre la tierra y por el acceso al oro

Uno de los conflictos que han surgido en torno al acceso al territorio entre indígenas y afrodescendientes tiene lugar en el Corregimiento de Itaibe y Río Chiquito, municipio de Páez . En esta zona, habitada por afrodescendientes de la Capitanía de Belalcázar (Rojas Martínez, 2004), fue reasentado un grupo de indígenas Nasa tras el terremoto de Tierradentro en 1994. Mientras la comunidad indígena reasentada reclamaba la ampliación de su resguardo, la comunidad afrodescendiente reclamaba que también se reconocieran sus derechos étnicos. Por un lado, la tensión en este caso reside en que el reasentamiento se dio en el contexto de una ausencia de formalización de territorios colectivos de comunidades negras en el valle inter-andino. Por otro lado, este caso denota falencias en el reconocimiento de la autoridad tradicional que representan las Capitanías y los Consejos Comunitarios de comunidades negras cuando el gobierno viola su derecho de ser consultados frente a cualquier decisión, plan o proyecto que pueda afectar su territorialidad (Ley 21 de 1991).

Otro caso emblemático de conflictos entre afrodescendientes e indígenas es el de Cerro Teta, municipio de Buenos Aires . Allí, indígenas y afrodescendientes habían convivido, antes de la Constitución de 1991, bajo un modelo de tenencia y explotación compartida de oro (Ng’weno 2013). Sin embargo, esta convivencia se truncó con la aspiración que en 1995 declararon indígenas Nasa de ampliar su territorio y titular 20km2 del cerro como parte del resguardo de Cerro Teta. A su vez, y como respuesta a esta aspiración, también en 1995 la población afrodescendiente de la zona reclamó el cerro como territorio colectivo. Ambas peticiones entraron en disputa y, en 1997, el gobierno adjudicó 19.079 hectáreas a la comunidad indígena (López-Gómez, 2014); de decisión implicó una negación directa de los derechos que pudiese ostentar la comunidad afrodescendiente. Aquí vemos cómo, bajo un accionar garantista pero sesgado, el gobierno privilegió el otorgamiento de la propiedad colectiva a las comunidades indígenas sin lograr capturar, como cuestionaría Bocarejo (2014), la diversidad de los procesos culturales locales.

Los afrodescendientes de Cerro Teta no sólo han solicitado al gobierno una corrección frente a la negación de su derecho al territorio colectivo, sino que, amparados en el Código de Minas de 2001, indígenas y afrodescendientes han solicitado que el gobierno garantice la explotación de oro a través de la adjudicación de un título especial minero (Fernández, 2010). Esta pretensión busca formalizar un acuerdo interno al cual han llegado indígenas y afrodescendientes para aprovechar de manera conjunta (y pacífica) los recursos mineros; también, esta formalización tiene el objetivo de crear una salvaguarda frente a la llegada de mineros foráneos que pudieran buscar apropiarse del oro en la zona. De hecho, en una reunión sostenida en mayo de 2016, los mineros afrodescendientes de Buenos Aires reiteraron al Ministerio de Minas su solicitud de titulación especial argumentando que debe respetárseles su derecho de prelación y protegerse su práctica ancestral minera.

Otro caso en el que está en juego el control sobre la explotación de oro es el de la Finca San Rafael, municipio de Santander de Quilichao . Desde tiempos coloniales, esta zona ha estado habitada por población afrodescendiente que se ha dedicado a la minería. Pero, mientras el Consejo Comunitario de Zanjón de Garrapatero se formalizó en 2008, en este mismo año el Ministerio del Interior tituló la Hacienda San Rafael a la comunidad indígena Nasa del Resguardo de Toribío, en compensación por la masacre de 21 indígenas ocurrida en la Hacienda El Nilo, el 16 de diciembre de 1991 por parte de la fuerza pública. Esta titulación se dio sin consultar a los habitantes tradicionales afrodescendientes y en el marco de una negada titulación de tierras a comunidades negras en el valle inter-andino.

Reclamando su derecho a ejercer la economía y la cultura tradicional asociadas a la minería ancestral, a mediados de 2011 la comunidad afrodescendiente bloqueó la Alcaldía de Santander de Quilichao e hizo una huelga de hambre para exigir que San Rafael regresara a su posesión. En este mismo año, las tensiones entre los habitantes afrodescendientes y los indígenas escalaron hasta dejar 1 muerto y 14 heridos (López-Gómez, 2014). El gobierno reconoció su error, pero fue sólo hasta el año 2013 cuando realizó la consulta al Cabildo de Toribío para que éste autorizara la venta de San Rafael al Consejo Comunitario de Zanjón de Garrapatero. Mientras en febrero de 2014 los indígenas hicieron entrega simbólica de San Rafael al Consejo Comunitario, el grupo de afrodescendientes aún espera que el gobierno formalice su propiedad colectiva sobre la finca (Verdad abierta, 2014).

Conclusiones

Los apartados anteriores han mostrado la trayectoria de desigualdad rural como un eje crítico que ha dado origen a distintos conflictos entre comunidades indígenas, afrodescendientes y mestizas; también, han enfatizado en la necesidad académica y política de incluir en el análisis aquellas condiciones de la gobernabilidad rural que son barreras para o expresan contradicciones sobre la territorialización del Estado multicultural en Colombia. A partir del examen normativo, bibliográfico y empírico de la conflictividad rural en el Alto Cauca, este artículo hace un llamado para evitar reduccionismos analíticos que, desde el lenguaje, velen desigualdades históricas y simplifiquen el entramado de relaciones de poder en las escalas local y regional.

Desde una perspectiva histórica, este artículo ha argumentado que las leyes, las instituciones y los programas de reforma agraria no sólo han sido incapaces de distribuir la propiedad rural, sino que han profundizado la desigualdad en el acceso a la tierra (Berry, 2002; Hristov, 2005). Como consecuencia de un proceso de concentración de la tenencia de la tierra, las comunidades rurales pobres en el Alto Cauca han visto frustradas sus aspiraciones de sanear la tenencia y formalizar su acceso a la tierra, terminando confinadas geo-espacialmente y marginadas del poder político.

En el contexto de esta desigualdad, producida desde la colonia y hasta nuestros días, los derechos étnico-territoriales, constitucionalizados en 1991, han otorgado un reconocimiento a los grupos étnicos históricamente excluidos y han creado, en consecuencia, nuevas oportunidades normativas para que indígenas y afrodescendientes accedan a la tierra y a otros bienes ambientales. Por un lado, estos derechos representan una nueva ruta para que estas comunidades accedan a la tierra y, por otro lado, la perspectiva territorial en la que se sustenta la normativa ha viabilizado aspiraciones comunitarias de autonomía y auto-determinación en las zonas formalmente reconocidas como propiedad colectiva (Schneider & Peyré, 2006). Pese a las garantías que ofrece este marco legislativo para la defensa y la protección de la diversidad étnica y cultural, el ejercicio de estos derechos no ha menguado la conflictividad rural en torno al acceso al territorio, sino que ha complejizado las pretensiones y acciones de reclamación, acceso, propiedad y control territorial por parte de las comunidades étnicas rurales que han sido históricamente empobrecidas.

Pero no son los derechos étnicos ni su ejercicio la causa estructural de los conflictos presentados en este artículo. En cambio, es necesario analizar estos conflictos en clave de la distribución del acceso a la tierra y a otros bienes y servicios del territorio. En primer lugar, mientras no se haya logrado una reforma agraria inclusiva, las políticas de discriminación positiva en el acceso al territorio crean una posición diferenciada que corre el riesgo de profundizar las desigualdades entre habitantes rurales pobres que luchan por acceder a la tierra. En segundo lugar, las contradicciones entre los grupos étnicos se agudizan toda vez que las dinámicas económicas neoliberales y extractivistas generan mayor presión sobre los ecosistemas y sobre los recursos del subsuelo; se observa, en este sentido, que los territorios étnicos no son ajenos a la valorización que la economía de mercado hace de bienes ambientales como la tierra y el oro (Ulloa, 2014), lo cual es un factor determinante de transformación de los procesos sociales que afecta la diversidad cultural que la Constitución Política buscó proteger.

En este contexto, reflexionar críticamente sobre la gobernabilidad rural resulta urgente para el entendimiento de las causas estructurales de los conflictos referidos, pues a nivel local se identifican graves vacíos que impedirían garantizar de-facto la protección de los grupos étnicos y de sus territorios:

  1. la inequidad en la propiedad sobre la tierra y la ambigüedad frente a la propiedad rural,

  2. el retraso en la titulación colectiva a población afrodescendiente del valle inter-andino,

  3. la vaguedad o falta de voluntad política para hacer valer principios como la autonomía territorial en el control de bienes ambientales como el oro,

  4. la dilación de los procesos de clarificación de derechos territoriales que, frente a la burocracia del Estado, toman un tiempo excesivo, y

  5. el boom de los planes y proyectos gubernamentales, así como de las prácticas extractivas ilegales que no se controlan adecuadamente, boom que ha implicado una sobre-explotación de la naturaleza y ha creado graves daños a los socio-ecosistemas locales.

Es relevante enfatizar que estas situaciones de gobernabilidad denotan un activo papel del Estado en la construcción de identidades y naturalezas (Asher & Ojeda, 2009). Es así que, a la vez que ha promovido sistemas económicos de extracción primaria y modelos de desarrollo privatizadores, en cuanto a las identidades culturales el Estado ha exacerbado en las comunidades rurales sin-tierra discursos esencialistas de la etnicidad, pues sólo de esta manera pueden acceder a nuevas oportunidades de propiedad (colectiva) sobre la tierra y sobre otros bienes del territorio. Esto ha llevado a una intensificación de los procesos de identificación/diferenciación que, a nivel local, han desencadenado en la interrupción de prácticas inter-culturales tradicionales, así como ha creado barreras artificiales en las relaciones inter-étnicas.

Los conflictos referidos deben considerarse socio-ambientales en el sentido en que surgen en un contexto desigualdad en el acceso a los bienes y servicios del territorio y en la distribución de los daños que genera la acumulación de capital. La consideración imperativa que este artículo argumenta es que el análisis de estos conflictos (socio-ambientales) requiere de un radio mayor que involucre aquellos actores e intereses que han cercado a las comunidades en una confrontación por aquello que aún no ha sido acaparado. La caracterización de los conflictos entre las comunidades étnicas del Alto Cauca no podría prescindir de incluir actores e intereses claves en la estructuración de las relaciones de despojo y desigualdad entre estos habitantes rurales pobres, en particular: los industriales de la caña, los terratenientes dueños de las antiguas haciendas ganaderas, y las empresas legales e ilegales de minería de oro y de otros materiales.

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Recibido: 01 de Mayo de 2017; Revisado: 01 de Noviembre de 2017; Aprobado: 01 de Diciembre de 2017

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