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Introducción
En un análisis de las tendencias históricas que sustentan al desarrollo local en Ecuador, Valarezo (2004) destaca varias etapas: a) siglo XIX, el poder central avanza sobre la sociedad para crear el Estado nacional; b) principios del siglo XX, las regiones abandonan pretensiones federalistas para integrarse al proyecto nacional; c) décadas 1960-1970, con la modernización y el boom petrolero, las localidades y regiones son completamente subsumidas, perdiendo la mayor parte de sus funciones y atribuciones; y, d) década 1990, ocurre un resurgimiento de lo local en el contexto del agotamiento del modelo centralista, la caída de los precios petroleros y otras fuerzas políticas y económicas.
Verdesoto y Ardaya (2011) destacan la modalidad rentista y las formas de clientelismo territorial asociadas a la era petrolera, pero también el papel que desempeñaron después las redes de provincias y ciudades durante la crisis general de los años noventa, impidiendo que tuviera consecuencias catastróficas; llegando a los tiempos actuales en los que las demandas de descentralización, la nueva Constitución de 2008 y las normativas territoriales correspondientes, constituyen los parámetros del desarrollo regional y local.
En tal sentido, la Constitución nacional se fundamenta en una relación sociedad-Estado-mercado bajo un régimen de desarrollo considerado como un conjunto organizado, sostenible y dinámico de los sistemas económicos, políticos, socio-culturales y ambientales, en función de garantizar la realización del buen vivir. La participación social es invocada en diferentes títulos y capítulos del texto, para garantizar el acceso de los ciudadanos en los distintos niveles de gobierno, en la formulación, ejecución, evaluación y control de las políticas y, en la planificación para el desarrollo. El PNBV 2013-2017 trata de articular la política pública nacional con las condiciones de los diversos territorios, de modo que sus lineamientos se concretan con los procesos de desconcentración y descentralización del Estado, en la expresión de nueve Agendas Zonales que acoplan la acción pública desconcentrada del Estado Central con el nivel descentralizado. Estas zonas están conformadas por provincias, de acuerdo a una proximidad geográfica, cultural y económica.
No obstante, Torres 2016, p.116 señala retrocesos en el ámbito del desarrollo local luego de más de ocho años de la Constitución y seis de las leyes, “… un preocupante desencuentro entre la implementación desconcentrada de las políticas del gobierno central y la descentralización de los gobiernos municipales, una tenue asunción de competencias territoriales evidencia la crónica debilidad institucional municipal que limita sus roles…”.
En ese contexto referencial, se aborda específicamente la interrogante: ¿Cuáles son las variables e indicadores de gobernanza territorial que maneja la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES), como expresión de las políticas gubernamentales desde distintos niveles institucionales y a diferentes escalas espaciales? A tal fin, luego de esta breve introducción, se presentan las perspectivas teóricas de la gobernanza, la metodología utilizada para evaluar los indicadores, la discusión acerca de su evolución en las diferentes zonas de planificación y las consideraciones finales.
Fundamentos teóricos
Existe un espectro de significados de gobernanza que van desde una definición centrada en el Estado (Peters y Pierre, 2005; Peters, 2011) hasta una perspectiva policéntrica, con énfasis en otros actores del sistema (O’Toole, 2005; Rhodes, 2005; Revesz, 2006; Jorquera, 2011; Canto, 2012; Vigil y Ockstat, 2015 ). No obstante, el punto es que este concepto es esencial para comprender cómo funciona el sector público actual en un contexto de actores internacionales, nacionales y locales, que supone, según Cerrillo (2005), una modificación de las relaciones Estado-sociedad para hacer frente a los diversos intereses, recursos y visiones de los diferentes actores. En palabras de Guttman (2004), la gobernanza viene a ser un medio político para ajustar el equilibrio de poder en la sociedad.
Desde la perspectiva centrada en el Estado, Peters (2011, p.106) utiliza el término gobernanza “…como una meta que direcciona la actividad, que requiere instrumentos para identificar lo que la sociedad desea que se haga y, luego, examinar los medios para alcanzar las metas colectivas”. Siendo el foco la prosecución de metas colectivas, requiere de una dirección que sea aceptada por la mayoría, de mecanismos para resolver los conflictos de intereses y asegurar la responsabilidad - rendición de cuentas- de los actores involucrados, por lo que el Estado es la única institución capaz de realizar esta tarea de forma efectiva.
Desde una perspectiva policéntrica, se argumenta una nueva forma de pensar acerca de los límites y capacidades de las estructuras estatales y, en particular, sobre las relaciones Estado-sociedad que permiten la emergencia de procesos de desarrollo local, mediante redes de actores o de grupos de interés presentes en la sociedad civil. Klijn (1998:34), plantea que estas redes “… son patrones más o menos estables de relaciones sociales entre actores interdependientes, que toman forma en torno a problemas y/o programas políticos”. Similarmente, Natera (2004) considera que la gobernanza se refiere a los patrones emergentes de un sistema sociopolítico en virtud de la interacción de los actores.
Esta perspectiva ha generado diversos conceptos de gobernanza, todos relacionados: territorial, local, multinivel, policéntrica. Para la Comisión Europea (2008), la gobernanza territorial alude a una responsabilidad política compartida y colaboración mutua entre las políticas económicas, sectoriales y de desarrollo; mientras que la gobernanza local, trata del poder, de la autoridad, y de la gestión en el ámbito regional, municipal o comunal. Otros autores inscriben la discusión en el tema de la descentralización, vista como un cambio de la estructura societal, en tanto involucra a todo el tejido político y social de una nación (Boisier, 2004; 2011); desde la cual las políticas territoriales requieren considerar la gobernanza multinivel (Galicchio, 2010), la reforma de las instituciones, el fortalecimiento de las redes de actores locales y el cambio de pautas culturales (Arocena, 2002; 2011).1
La gobernanza policéntrica ha sido un eje de referencia para Ostrom (2005; 2009; 2010), en el análisis inductivo de problemas de acción colectiva, concretamente, la diversidad de acuerdos institucionales requeridos para abordar problemas a múltiples escalas; evidenciando cómo las instituciones - entendidas como las reglas de juego (reglas formales, normas informales y mecanismos de cumplimiento) - facilitan o dificultan la cooperación de los participantes y el nivel de eficiencia en el logro de resultados. En tal sentido, si bien todas las autoridades gubernamentales son importantes, en cuanto a la provisión de bienes públicos, las reglas, diseñadas por las comunidades involucradas, tenderán a tener en cuenta las características propias de sus diferentes realidades locales. De allí que, este enfoque multinivel defiende un espacio de acción propio para las jurisdicciones locales, donde el rol más importante del gobierno es ayudarlas a resolver sus conflictos de interés bajo los estándares sociales de justicia.
La definición de gobernanza territorial asumida en este artículo, valora al Estado, en tanto garante del bien común, como el actor que reconoce, regula e impulsa las acciones de otros actores, en una nueva manera de relacionar la actuación pública y su aplicación en los territorios, que haga realidad la participación ciudadana en la toma de decisiones, en la gestión y el control público.
A nivel práctico, se concuerda con las variables y sus indicadores seleccionados por Whittingham (2005), por cuanto provienen de un extenso estudio sobre proyectos en el área de gobernanza liderados por organismos internacionales ampliamente reconocidos, que han manejado el concepto en forma consistente y continuada, tales como, el Instituto de Gobernanza (The Institute on Governance - IOG), el Centro Canadiense para el Desarrollo Gerencial, el Banco Mundial, el Centro para el Diálogo Interamericano (Inter-American Dialogue) y, las Naciones Unidas, particularmente, el Centro para los Asentamientos Humanos (Hábitat) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
Metodología
La investigación, de alcance descriptivo, analiza las variables relacionadas con la gobernanza territorial, contenidas en el estudio de la Senplades: “Objetivos e indicadores de apoyo al Plan Nacional del Buen Vivir 2013- 2017”, mediante la clasificación de Whittingham (2005); la cual contempla la definición de cuatro variables principales (Participación, Equidad, Rendición de cuentas, Eficiencia), siete variables secundarias o subvariables (Capacidad de respuesta, Innovación administrativa y gerencial, Interacción Estado-ciudadanos-ONGs, Administración descentalizada, Creación de redes, Desarrollo del recurso humano) y, sus indicadores. No obstante, dado que la mayoría de las variables secundarias son en rigor componentes de las principales, se estimaron finalmente cinco variables (Tabla 1).
Tabla 1 Definición de las variables de gobernanza territorial
Fuente: Elaboración propia con base en Whittingham (2005)
Por su parte, los indicadores fueron estudiados con base en los siguientes criterios:
Análisis de la ficha metodológica de la Senplades
Clasificación dentro de las variables consideradas
Agrupación en tipos generales de indicadores dentro de cada variable, según la clasificación de Whittingham (2005)
Desarrollo evolutivo en el nivel nacional
Comparación en las zonas de planificación (Tabla 2).
Tabla 2 Zonas de Planificación del Ecuador
* Nota: En términos productivos se identifican cuatro espacios diferenciados en función de los índices de producción primaria, secundaria y terciaria:
(1) Desarrollo industrial en crecimiento con servicios terciarios especializados
(2) Desarrollo primario consolidado con enclaves industriales básicos y/o turísticos
(3) Bajo desarrollo primario de mayor diversificación con puntales productivos
(4) Bajo desarrollo primario poco diversificado
Fuente: Senplades (2012; 2017).
Discusión de resultados
En el documento de la Senplades se contemplan 149 indicadores, de los cuales 37 están directamente vinculados con la gobernanza territorial, según la clasificación de Whittingham (2005), representando el 25% del total1 (Tabla 3). El estudio incorpora estimaciones anuales hasta el año 2015, en su mayoría, con niveles de desagregación nacional, urbano/rural, y regiones de planificación, según el caso, y una disponibilidad de datos de entre cuatro a diez años de medición.
Tabla 3 Clasificación de los Indicadores en las variables de gobernanza territorial
Gobiernos Autónomos Descentralizados.
Fuente: Elaboración propia con base en Senplades (2016).
La variable Eficiencia presenta el mayor número de indicadores (65%), seguida por Equidad (13.5%), Participación (10.8%), Rendición de cuentas (8%) y Desarrollo del recurso humano (2.7%), a partir de lo cual se pueden resaltar tres aspectos. Primero, poco fortalecimiento institucional con base en la capacitación del servidor público y el cambio de pautas culturales. Segundo, subestimación de procesos de rendición de cuentas a los que delegaron el poder y de representación de grupos de interés en las decisiones que los afectan, evidenciando un modelo de gobernanza centrado en el Estado, a contrapelo de los dispositivos constitucionales y legales. Tercero, desatención de los mecanismos institucionales de participación ciudadana, sugiriendo la práctica de un ritual vacío de participación en las diferentes instancias del poder (Arnstein, 1969); así como el descenso en los niveles de asociatividad público-privada, la cooperación en proyectos sociales y la incursión en campos novedosos de economía territorial, esenciales para el desarrollo local.
Para la variable Eficiencia destaca la ausencia de indicadores sobre: innovaciones administrativas/gerenciales de los gobiernos locales; administración descentralizada; y, creación de redes de cooperación con otros gobiernos y entidades. Todos los cuales son evidencias de buena gobernanza, en razón de potenciar la modernización, la vinculación de las comunidades y la asociatividad entre municipios, para el desarrollo territorial.
Para la variable Equidad no hay indicadores sobre la representación política de las mujeres, inclusión de grupos excluidos en procesos consultivos, ni destinación de recursos a poblaciones vulnerables, de los que los últimos son particularmente importantes en un país multicultural y plurinacional como el Ecuador. La Rendición de cuentas es poco estimada por la Senplades, ignorando indicadores que valoren el grado de atención a los reclamos de los ciudadanos, capacidad de respuesta de los servidores públicos, existencia de mecanismos para conocer las preferencias/ necesidades de la gente, de procedimientos de evaluación de metas, así como de mecanismos de transparencia de la gestión pública.
En cuanto a la Participación, no hay indicadores sobre asociatividad público-privada, interacción Estado-ciudadanos-ONGs o involucramiento de la sociedad civil en la cosa pública, lo cual es llamativo considerando la extensa labor que históricamente realizan ONGs nacionales, en los ámbitos de reducción de la pobreza, medio ambiente, observación electoral, transparencia, desarrollo local, enfoque de género, entre otros (Chiriboga, 2014). En la variable Desarrollo del recurso humano, no hay indicadores específicos sobre la existencia y cubrimiento de programas sostenidos de reclutamiento y selección basados en el mérito y las capacidades, ni de sistemas de clasificación y compensación.
Impacto territorial de las políticas públicas
Para propósitos de comparación de las zonas de planificación, se efectúa un análisis longitudinal y, para algunos indicadores, se muestran los datos del año 2015, por ser el último año del estudio.
Variable Participación
Las “acciones de participación” y la “participación en actividades políticas”, tienen comportamientos evolutivos fluctuantes con moderada tendencia a subir en todas las zonas, siendo la zona 2 la más activa. La “participación ciudadana en trabajo comunitario” tuvo un gran incremento en el año 2009 pero descendió en el 2015, mientras la “participación de medios comunitarios” es ínfima con respecto al total de frecuencias. Tales aspectos requieren ser fortalecidos, por cuanto representan formas complementarias que permiten generar nuevas maneras y escenarios para la construcción de una ciudadanía más activa y participativa en la gestión de políticas públicas (Ramos, 2015). La Figura 1 muestra el comportamiento de los dos primeros indicadores para el 2015, destacando sobre todo la zona 2 (Pichincha, Napo, Orellana).
Variable equidad
En cuanto al “acceso a servicios básicos de sectores en desventaja” el único indicador (cobertura de servicio eléctrico en áreas rurales), experimentó avances en todas las zonas, desde un valor nacional de 88,66% (año 2006) hasta 95,10% (año 2015). Los dos indicadores de “representación de las mujeres” tuvieron comportamientos diferentes, por una parte, hubo un gran incremento del “porcentaje de amas de casa con seguridad social contributiva” en todas las zonas, pero la “brecha del ingreso laboral entre mujeres y hombres” se mantuvo casi constante, indicando que no ha habido un mejoramiento sustancial en esa área. En cuanto a los indicadores de “desempleo”, se encuentran mejoras en la “tasa de ocupación digna”, en todas las zonas de planificación, mientras la “tasa de desempleo” tiende a la baja.
En la Figura 2 se observa que, para el año 2015, la brecha del ingreso laboral entre mujeres y hombres es bastante similar en todas las zonas excepto la 8 (cantones de Guayaquil, Samborondón y Durán), una de las de mayor dinamismo económico, mientras que la tasa de desempleo es menor para las zonas 3 (Cotopaxi, Tungurahua, Chimborazo, Pastaza) y 6 (Cañar, Azuay, Morona Santiago), las cuales representan territorios de desarrollo primario consolidado con enclaves industriales básicos y/o turísticos.
Variable rendición de cuentas
La Figura 3 muestra como el único indicador para “cumplimiento de metas de los GAD” (índice de cumplimiento de metas promedio de los GAD), ha experimentado preocupantes bajas sucesivas durante el período de medición; mientras que los dos indicadores sobre “grado de delegación de autoridad y transferencia desde el gobierno central” (coeficiente de Gini de transferencia de recursos a los GAD y coeficiente de Gini de transferencia per cápita del Gobierno Central a los GAD), experimentan una trayectoria descendente, implicando una mejora en la distribución de los recursos a las provincias, cantones y parroquias.
Fuente: Elaboración propia con base en Senplades (2015).
Figura 3 Indicadores de rendición de cuentas. Análisis longitudinal
Variable eficiencia
Acá se encuentra la mayoría de los indicadores, mostrando diferentes grados de éxito de las políticas públicas correspondientes. Los cinco índices relativos a “reducción de la población bajo la línea de pobreza” y a la “reducción de índices de trabajo infantil” presentan una tendencia sostenida descendente en todas las zonas de planificación. Entre los 13 indicadores relativos al “aumento de participación en áreas de bienestar (vivienda, educación)”, destaca el déficit cualitativo de la vivienda que mantuvo una trayectoria temporal casi invariable en todas las zonas, excepto en la 9 (Distrito Metropolitano de Quito), donde muestra importantes reducciones. Igualmente, el porcentaje de hogares que habitan en viviendas propias casi no ha cambiado durante diez años, implicando que no ha habido un impulso público decisivo y/o que las políticas no han tenido impacto.
En el ámbito educativo se encuentran ocho índices con trayectorias temporales fluctuantes. Hay mejorías sustanciales en las tasas de analfabetismo, analfabetismo funcional, analfabetismo digital, población con primaria completa (86% nacional año 2015) y con secundaria completa (45% nacional año 2015), pero existe estancamiento en educación superior tanto en el acceso (18% nacional año 2015) como en la matrícula (21% nacional año 2015). Esto es preocupante, pues el área de la educación superior tiene gran relevancia para la formación de recursos humanos en actividades científicas e intelectuales, así como en procesos de generación y transferencia de tecnologías, representando uno de los indicadores territoriales de innovación y conocimiento (Caravaca, García y González, 2012).
En cuanto a los seis indicadores del “grado de satisfacción de la población” (escala 0-10), no hay diferencias marcadas, ni temporales ni regionales, para la educación (6,78 nacional, año 2015), salud (5,84 nacional año 2015), subvenciones y ayudas (7,41 nacional, año 2015), transporte público (6,02 nacional, año 2015). En contraste, existe un notable descenso en la percepción sobre las instituciones públicas (de 33,29% nacional año 2011 a 27,59% nacional año 2015), siendo las más bajas en las zonas 1 (Esmeraldas, Imbabura, Carchi, Sucumbíos) y 9 (Distrito Metropolitano de Quito); mientras que la satisfacción con la democracia se ha incrementado desde el año 2006 (23%) hasta el 2015 (59,63%). Todo ello evidencia una percepción general positiva hacia el desempeño oficial.
Variable desarrollo del recurso humano
Del total de 149 indicadores del informe de la Senplades, hay un solo indicador sobre “programas de capacitación para servidores públicos” (capacitación de los servidores públicos), en conocimientos y destrezas que propendan a su desarrollo profesional, técnico y personal, el cual muestra un comportamiento ascendente desde el año 2006 (48,38% nacional) hasta el 2012 (60% nacional), a partir del cual inicia un descenso sostenido alcanzando 51,64% para el año 2015. La Figura 5 muestra que los mayores niveles de capacitación se encuentran en las zonas 9 (Distrito Metropolitano de Quito), 3 (Cotopaxi, Tungurahua, Chimborazo, Pastaza) y 1 (Esmeraldas, Imbabura, Carchi, Sucumbíos).
Consideraciones finales
De acuerdo con la clasificación utilizada en esta investigación, existe ausencia de indicadores básicos en todas las variables consideradas por la Senplades en su análisis de cumplimiento de los objetivos del Plan Nacional del Buen Vivir 2013- 2017, por lo que se carece de información sobre importantes atributos de la dinámica territorial del desarrollo en las zonas de planificación del Ecuador, especialmente la coordinación de las políticas desde distintos niveles institucionales y a diferentes escalas espaciales, la articulación y concertación de actores, la conformación de redes, entre otros elementos esenciales de la gobernanza territorial.
Aunque las zonas de planificación del Ecuador pueden distribuirse en cuatro categorías económicas, la mayor superficie del territorio nacional se caracteriza como de “bajo desarrollo primario de mayor diversificación con puntales productivos”, identificándose la primacía del sector primario con puntales productivos como la palma africana, los cultivos de cacao y de maíz, el cultivo de papa, la producción de textiles y productos de cuero, y la extracción de petróleo. Dadas estas circunstancias son requeridas, junto a las políticas nacionales, la implementación de específicas políticas regionales y sectoriales que impulsen el desarrollo, con base en la habilidad de los gobiernos locales para forjar relaciones de cooperación con los actores sociales del territorio, con otras entidades y gobiernos, así como en la capacidad de introducir innovaciones en sus procedimientos administrativos y en la participación de las comunidades.
Consecuentemente, resulta preocupante evidenciar carencias o poco fortalecimiento institucional en aspectos tales como, la capacitación del servidor público, los procesos de rendición de cuentas y de representación de grupos de interés, y los mecanismos de participación ciudadana; aunque en líneas generales se aprecien mejorías a nivel regional en la mayoría de los indicadores, como impacto positivo de las políticas implementadas.
